关于保税区地方立法情况的调研报告

　　为学习外省市保税区地方立法的经验，加快我市保税区地方立法进程，确保我市保税区立法质量，6月13-18日，由法工委牵头，我委和市政府法制办、宁波保税区管委会共同组成调研组，专程赴青岛、天津、厦门等保税区考察调研，全面了解了这些省市在保税区立法方面所作的大胆探索和成功实践，充分听取了其它省市保税区对我市保税区立法工作的建议，对我市开展保税区立法工作具有重要的借鉴意义。
　　一、我国保税区立法概况及主要立法经验
　　我国保税区于1987年年底开始设立，至今共设立了15个保税区（其中深圳沙头角、盐田港、福田保税区于2001年8月合并称为深圳保税区）。目前，在中央层面，国家还没有专门的保税区立法；在地方层面，为使保税区的管理运作获得法律制度保障，1993年开始，上海、天津、大连、青岛、厦门、福州等保税区相继进行了地方立法，2002年9月广东省人大审议通过了适用省内广州、深圳、珠海、汕头等保税区的《广东省保税区管理条例》。这样，目前全国15个保税区中已有12个保税区完成了地方立法。
　　此次我们前往考察调研的天津、青岛、厦门保税区，是我国最早完成地方立法的三个保税区。其中，天津港保税区于1993年10月由市人大审议通过《天津港保税区管理条例》，2001年12月市人大进行了修订，2003年12月又由市人大审议通过《天津港保税区条例》；青岛保税区于1994年1月由山东省人大审议通过《山东省青岛保税区管理条例》，2002年11月省人大常委会会议通过《关于修改〈山东省青岛保税区管理条例〉的决定》，进行了修订；厦门象屿保税区于1994年9月由市人大通过《厦门象屿保税区条例》,2004年6月市人大会议进行修订。这三个保税区的立法实践，比较充分地体现了贯彻落实行政许可法的要求和保税区的发展实际，基本上能反映我国保税区设立以来在地方立法方面所取得的最新成果。
　　概括外省市保税区立法的经验，主要有以下五个方面：
　　（一）明确保税区的定位和功能。如《青岛保税区管理条例》明确保税区是“由海关监管的设有隔离设施，实行特殊管理的综合性对外开放区域。”《天津港保税区条例》明确保税区是“经国家批准设立的、由海关按照国家有关规定实施监管的特定区域。”《广东省保税区管理条例》明确规定，“保税区是经国务院批准，由海关监管的综合性对外开放的特定经济区域。”在区域功能上，各地立法都明确保税区具有进出口贸易、转口贸易、加工贸易、仓储物流、商品展销等基本功能。同时，各保税区根据自身的具体情况，在功能发挥上也有所侧重，如厦门保税区突出对台贸易功能，天津、山东、广东等保税区立法中还突出发展高科技和技术先进工业以及在保税区内可以开展金融、保险、期货、码头经营、运输、信息及其它相关业务。
　　（二）在立法内容上体现保税区的新发展、新形势。如制定和修改保税区条例，强调要借鉴国际自由贸易区通行规则，结合我国入世的承诺并遵守WTO基本原则和普遍适用规定。在保税区的功能界定上，要体现国家关于重点引导保税区发展物流产业的总体决策思路，明确保税区具有国际贸易、国际物流和加工制造、商品展销等主体功能。根据国家关于推动有条件的保税区向自由贸易区转型的发展思路，保税区立法要与保税区的功能发展方向相适应，在保税区条例中明确保税区与海港、空港实行一体化发展，统筹编制和实施保税区与港区的发展规划。如在《青岛保税区管理条例》明确“保税区与青岛港前湾港区实行统一规划管理。保税区可以设立专用码头、泊位。”《天津港保税区条例》明确“根据保税区与天津港一体化发展的要求，经国家批准，可以设立保税码头，接受港口行政主管部门的行政管理。”为保税区的下一步转型发展预留较大空间。
　　（三）在规范管理机构的职权上，赋予与保税区的地位和作用相适应的职权。现有各保税区条例均明确“保税区管委会是市人民政府的派出机构，代表市人民政府统一管理保税区的行政事务”，强调保税区管委会对保税区行政事务的综合管理，允许根据需要设立相应的职能机构，具体负责各项行政管理事务。同时，突出强调保税区管委会的职权，如明确保税区管委会可享有规划编制权、省级投资项目审批权等，体现了保税区管委会在保税区管理体制中的权威性。
　　（四）在规范投资和企业经营方面，体现依法行政和符合WTO规则，注重与国际接轨。如明确“保税区实行特殊贸易政策和投资优惠。”在保税区设立企业，办理工商登记时，除法律、法规另有规定外，不限定其具体经营范围。取消由管委会财政为投资企业提供税收优惠、补贴等做法，改为设立保税区企业发展金，对符合区域功能的产业和鼓励发展的其他产业给予扶持。在行政管理、行政许可和信息公开等方面，充分体现依法行政和廉洁、高效、公平、公正、公开的原则，切实维护个人和各类市场主体的合法权益。
　　（五）在立法原则上，坚持简练与实用相结合，注重强化保税区对外宣传。即原则上，在上位法中已有明确的内容，在保税区条例的文本中不再重复。但是，对保税区开展商务合作、经济技术交流有宣传作用的内容，即便上位法中已有明确，在制定保税区条例中仍予以写入。
　　二、加快宁波保税区立法已成为当务之急
　　在考察调研过程中，有关保税区及其区内落户的世界知名跨国公司负责人一致认为，保税区作为对外开放的特殊经济区域，其良好运作需要给予相应的立法保障。尤其是在我国加入WTO后，对外开放、招商引资向纵深发展，需要加快以提高法制环境建设为核心的软环境建设，才能确保其竞争力和生命力。目前，全国保税区新一轮的发展竞争已经全面展开，在大多数保税区已经完成地方立法的形势下，宁波保税区亟需立法保障，否则将处于非常不利地位。
　　宁波保税区经过十多年来的快速发展，在具体的管理和运作中，立法滞后带来的困难和问题日益突出，主要体现在三个方面：
　　（一）宁波保税区立法缺位不利于建设法制化的投资环境，影响投资者的信心和企业发展壮大。随着国际经济一体化向纵深发展，外商对保税区管理运作的要求越来越高，依法行政、依法管理、依法服务的呼声日强，需要有法可依来维护自身合法利益，在稳定的法制化投资环境中实现企业的稳健发展。目前在宁波保税区落户的外商投资企业已达850多家，总投资39.2亿美元、实际投资额10.4亿美元，外资企业对保税区管委会实施的投资优惠、区域功能、产业导向、金融服务等方面政策，都要求有相应的法律保障，要求将保税区现行的有效政策制度，以法规的形式固定下来。
　　（二）宁波保税区立法的缺位影响了保税区各项功能的正常发挥。由于宁波保税区立法的缺位，使“一线放开、二线管住、区内自由”保税区管理模式难以完全到位，并影响到保税区各项功能的正常发挥。近年来，许多境外跨国公司来宁波保税区投资考察，但是在综合评估中，大多要求提供保税区条例等法律文件。由于宁波保税区尚未进行地方立法，减弱了外商投资信心，错失不少发展商机。
　　（三）宁波保税区管委会行政职权不到位影响区域管理运作的效率和管委会在保税区管理体制中的权威性。宁波保税区由于没有明确保税区管委会可以设立行政管理机构和赋予相应的管理职权，导致目前管委会下属职能机构不具备行政许可主体资格，出现了具体实施部门和实施主体不一致的情况，影响了行政许可办理的效率。
　　三、关于宁波保税区条例立法的建议
　　我市下一步开展保税区立法工作，在充分吸收其它省市保税区立法成果的基础上，还应根据近年来保税区的最新发展，进行大胆创新，力争在体现保税区总体发展方向的前瞻性和体现宁波本地特色的适用性上有所突破，使我市保税区立法质量最终走在全国保税区前列。
　　（一）在管理体制上，建议明确我市海关特殊监管经济区域由保税区管委会统一管理。保税区与海港、空港一体化发展是大势所趋，从青岛、天津、厦门、大连、深圳等保税区来看，保税区与海港、空港联动发展区域（保税物流园区和空港保税物流中心）都是由保税区管委会代表市政府实行统一管理。建议本次保税区立法明确，我市具有保税功能的海关特殊监管区域均由保税区管委会代表市政府统一管理。
　　（二）在管理职权上，建议赋予宁波保税区管委会相应的管理职权。如借鉴青岛、天津、厦门、大连等地做法，通过本次立法，使宁波保税区管委会在规划建设、土地房产、环境保护、环境卫生、劳动人事、投资项目审批等方面享有与县（市）区政府同等管理权限。管委会可根据工作需要设立若干职能机构，具体负责辖区各项行政管理事务，确保保税区具有一流的行政服务效率和良好的投资发展环境。
　　（三）在发展方向上，建议明确以区港联动和建设自由港（自由贸易区）为目标。要从扩大目前我市正在实施的区港联动试点出发，明确区港、空港保税物流中心的用地规划控制，赋予保税区管委会协调海关、检验检疫、海事边防、港务监督等有关部门的职责，允许宁波保税区设立专用码头、泊位，促进宁波保税区的转型发展和宁波自由港建设。
　　（四）在区域功能设定上，建议充分体现发挥宁波港口优势和服务于全省外向型经济发展的特色。即明确国际贸易、进出口加工和国际物流为宁波保税区的主体功能，允许开展码头经营、运输等业务，明确以保税区为主要平台，整合宁波海港、空港资源优势，在我市建设立体化的保税物流服务体系，服务于全市、全省高科技产业和外向型经济发展。
　　根据我们对外省市保税区立法工作情况的调研，结合我市的实际情况，我们认为，加快宁波保税区立法十分必要和紧迫，建议尽快启动我市保税区立法工作，将宁波保税区条例列入2006年立法计划，并尽早着手起草工作。