关于《宁波市慈城古县城保护条例（草案）》的审议意见

市人大教科文卫民侨委员会

　　市人大常委会：

　　《宁波市慈城古县城保护条例》（以下简称条例）是市人大常委会2009年立法项目。2008年，我委会同法制委、城建农资环保委、市政府法制办、江北区政府进行了立法调研。2009上半年江北区政府作为法规起草单位，按照地方性法规制定计划，完成了《条例（草案）》起草工作，并提交市政府法制办。在此《条例（草案）》起草期间，我委会同法制委、市政府法制办提前介入，多次召开座谈会，实地考察调研，听取各方意见，了解掌握法规起草情况。11月下旬，市政府常务会议审议通过《条例（草案）》。11月30日，我委召开全体会议对《条例（草案）》进行审议，现将审议情况报告如下：

　　一、制定《条例》的必要性

　　一是保护慈城古县城文化遗产的需要。慈城被誉为“中国江南古县城标本”，距今有1200年县城史。在古县城2.17平方公里范围内保存着60万平方米以明清古建筑为主的传统民居群落，内有一处国家级文物保护单位，省市区级文物保护单位三十余处，尚未列入文物保护单位的文物古迹遍布古城周边。慈城展现给世人的，除了现实可见的文物古迹，还有悠久的县城史孕育的独具特色的慈城文化，诸如：慈孝、儒学、儒商等等。

　　二是办理落实人大代表议案的需要。市十二届、市十三届人大一次会议上市人大代表均提出立法议案，要求制定保护慈城古县城的地方性法规。近年来，慈城先后被命名为全国历史文化名镇、全国综合改革试点镇和宁波市卫星城镇。慈城古镇的重要性和区域优势日益凸现，2006年国务院通过《宁波市城市总体规划（2001-2020）》，并将慈城古县城划定为新的历史文化保护区，使立法条件更加充分。

　　三是调整各方利益，规范政府行政行为，适应古县城保护与发展的需要。随着地方经济社会不断发展，出现不少新情况新问题，迫切需要在慈城古县城的保护与合理开发利用中找到最佳平衡点。有效保护、合理利用，顺应慈城古县城发展预期，满足群众发展需求。当前保护中的主要问题是：一因古县城整体性保护需要进行的产业结构调整，二因古建筑年久失修需要的修缮和整体风貌维护，三因政府执法需要的法律依据等等。通过制定保护条例，规范政府行为，切实解决此类问题，符合依法行政的治国理念。从古县城保护的实际看，地方性立法保护也是现实可行的、最有效力的保护方式。如平遥、丽江古城的立法保护。

　　四是为加强我市历史文化名城建设提供法制保障的需要。目前在我国，为镇域内古迹的整体性保护专门立法，尚无先例。现行的管理模式、管理权限，相对于整体性保护的要求尚不适应，在古城保护管理中涉及文物、规划、城市管理等多方面的法律法规，但上位法的规定比较原则，因此必须从整体性保护的实际出发，制定适合古县城保护的具体办法。同时也为宁波其他历史文化名镇（村）保护和利用提供借鉴。

　　总之《条例（草案）》的制定，有助于解决古县城保护的制度性、结构性问题，提高古县城保护管理水平，有助于更好地保护和合理利用慈城古县城，进一步推进我市国家历史文化名城建设。

　　二、《条例（草案）》的修改意见

　　委员们认为，《条例（草案）》符合慈城古县城保护的实际需要，具有较强的针对性和可操作性。

　　《条例（草案）》主要修改意见如下：

　　（一）关于传统建筑与历史建筑的法律概念界定问题

　　委员们认为，《条例（草案）》第九条第二项中提到了“传统建筑”概念，上位法只对“历史建筑”的概念作出规定，并未对“传统建筑”作出概念界定，委员们认为需明确“传统建筑”与“历史建筑”的概念界限。

　　（二）关于慈城古县城保护与利用的内容

　　（1）保护和利用要密切围绕文化。委员们认为慈城古县城保护不仅要保护有形的物质文化遗产，还要保护无形的非物质文化遗产，纵观《条例（草案）》侧重物质文化遗产保护，对非物质文化遗产的保护规定不够，建议增加有关“文化创意产业、传统文化研究与开发”条文。如有委员建议草案第九条增加“保护古县城传统历史文化”为第五项。

　　（2）保护和利用要密切联系实际。明清古建筑群落是慈城古县城保护的主要对象，出于这一客观情况，对于草案第二十二条的消防安全规定，委员们建议，由消防部门和文物保护等有关部门共同编制符合古县城实际的消防技术标准和规范设置的消防方案，上位法对此也有明确规定。

　　（3）保护和利用要有评估机制。虽然《条例（草案）》规定“有效保护、合理利用”是慈城古县城保护管理的原则之一，但草案未规定对政府管理进行评估，建议增加“管理评估”机制的相关内容，以真正落实古县城保护和利用工作。

　　（三）关于公民（尤其是原住民）的权利与义务

　　委员们认为法规调整公民的权利与义务应相统一。《条例（草案）》中存在着权利义务不相统一的情况。如草案第七条，建议增加“对慈城古县城保护有贡献者应予表彰、奖励”，体现权利义务相统一。其他如草案第十六条、第十八条、第二十三条、第二十五条等规定均存在权利义务不统一。建议在“传统建筑”租赁、使用、购买时适当向原住民倾斜，如可以享有一定的优先权；对法规公布之前已经自行安装，影响古县城风貌的装置，拆除时应适当给予补偿；对原住民的生活习惯应给予适度认同。

　　（四）关于政府管理机制和政府行政责任

　　委员们认为，《条例（草案）》规定设立综合性的古县城保护机构便于集中管理、高效行政，但仍需要进一步明确综合性保护管理机构与政府有关部门之间的关系，明确执法主体和行政责任。

　　另外，有委员对法规授权江北区人民政府“责令搬迁”存有疑义。

　　此外，委员们还对《条例（草案）》有些条文归并或删除，以及个别文字提出了修改意见。

　　市人大教科文卫民侨委员会全体会议审议认为，该《条例（草案）》基本成熟，建议提交市人大常委会审议。

　　以上报告，请予审议。