市政府法制办公室  金潮

市人大常委会主任、副主任、秘书长：

　　我受市政府领导委托向主任会议报告2011市政府依法行政工作情况和2012年依法行政工作的基本思路，请予以审议。

2011年工作回顾
　　2011年是我市“十二五”规划开局之年，也是贯彻实施《国务院关于加强法治政府建设的意见》的重要一年。一年来，市政府始终坚持把推进依法行政、建设法治政府放在政府自身建设的突出位置，以党的十七届四中、五中全会精神为指导，深入贯彻科学发展观，准确把握全国依法行政工作会议和温家宝总理的重要讲话精神，积极落实市十三届人大常委会第二十八次会议对2010年市政府依法行政工作情况的审议意见，按照全面实施“六个加快”，努力保持经济社会平稳较快发展，维护社会和谐稳定的目标和要求，开拓创新，真抓实干，依法行政工作取得了新的进步。主要体现在“七个更加重视”上：
　　一、更加重视依法行政工作的组织领导和能力培养
　　今年以来，全市各级政府坚持以“思进思变思发展、创业创新创一流”主题教育实践活动为契机，认真贯彻落实《国务院关于加强法治政府建设的意见》，着力加强对依法行政工作的组织领导，高度重视公务员队伍特别是领导干部和行政执法人员依法行政能力的培养。一是市和县（市、区）政府及其工作部门普遍建立并调整、充实了以行政首长为第一责任人的推进依法行政（行政执法责任制）领导小组，较好地落实了年度向人大常委会、上级政府报告推进依法行政情况的规定。今年初，省政府推进依法行政领导小组对我市2010年依法行政工作情况进行了全面考评并给予充分肯定，被评为优秀单位。二是形成了以领导干部和行政执法人员为重点，以会议学法、专题培训、课题研讨、网上学习为主要形式，与“六五”普法有机结合，公务人员全员参加的经常化、制度化学法用法工作机制。年内，各县（市）区政府“市长学法日”制度得到较好落实；900多名市管领导干部参加了市司法局牵头组织的学法用法考试；1600多名新任行政执法人员参加了市法制办组织的综合法律知识培训和全省统一组织的执法资格考试，合格率达到89％；各级行政执法机关普遍组织在职公务人员法律知识更新培训，学法氛围更加浓厚。三是市和县（市、区）政府及部门全面实行依法行政（行政执法责任制）年度目标管理考核制度，并把机关干部学法用法情况纳入目标管理考核体系，强化日常检查考核，各级领导、行政机关工作人员依法行政的意识和能力得到有效提升。
　　二、更加重视行政执法体制机制改革的深化和完善
　　一年来，市政府按照管理与服务并重、处置与疏导相结合、法律效果与社会效果相统一的基本要求，积极推进行政执法体制机制改革，取得了有益的经验和成效。一是着力推进行政审批职能归并的深化和拓展。继市级部门推行行政审批职能归并改革，实行集中审批、“一站式”服务后，今年主要是向各开发园区、卫星城市中心镇拓展、延伸，其中大榭开发区、梅山保税港区和七个卫星城市中心镇均已经建成行政审批服务中心。二是行政审批标准化建设有序推进。到目前为止，44个市级部门共编制完成525个事项765个子项的单个事项行政审批标准；“七个”行业联合审批标准编制工作也已全面展开，其中文化娱乐行业联合审批标准已编写完成，率先在全市开展试点。至此，我市由行政审批服务通用基础标准、服务提供标准、服务保障标准等3个母体系和10个子体系组成的行政审批标准体系框架基本形成，行政审批标准化建设取得突破性进展。三是相对集中行政处罚权工作得到全面推进和深化。作为国务院全面推行的相对集中行政处罚权工作，在我市城市管理领域经过多年的试点实践和推广，已取得明显成效。象山、奉化、宁海三地结合新一轮政府机构改革，分别编制了城市管理相对集中行政处罚权改革方案，业已向省、市政府提出申报。虽然改革方案受机构编制制约仍需调整完善，但改革工作仍取得有效成果，有望在今年底或明年上半年付诸实施。届时，市、县（市、区）和卫星城市中心镇政府城市管理将全部实行相对集中行政处罚权。与此同时，市政府结合社会管理创新综合试点工作，先行在北仑区试行综合执法试点改革，改革方案已得到省政府的基本认可。北仑区政府行政执法体制将由相对集中行政处罚权模式向综合执法模式转变，多头执法、重复执法问题将基本得到消除。四是乡镇行政执法体制改革稳步推进。以卫星城市中心镇为代表的乡镇行政管理体制改革，在各级党委、政府的共同努力下，初步实现了行政管理权限下放、执法重心下移、执法力量整合、机构设置与职权相协调的改革目标，扩权强镇促进乡镇经济社会发展的效应已初步显现。
　　三、更加重视行政决策程序的规范化建设
　　今年以来，市政府按照《2011年建设“法治宁波”工作要点》的要求，积极采取有效措施，着力规范行政决策程序。一是健全市政府重大行政决策工作机制。市政府第111次常务会议已审议通过了《宁波市人民政府重大行政决策程序规定》，就重大行政决策事项的范围、程序、听证、执行、公布、监督等方面作了明确规定，把公众参与、专家论证、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策的必经程序，行政决策的科学化、民主化、法治化水平将进一步提高。二是成立市政府法律顾问团。今年6月，市政府成立了首届市政府法律顾问团，聘请我市部分院校、律师事务所的15名法学专家学者为市政府法律顾问，同时印发了《关于加强政府法律顾问制度的意见》和《宁波市人民政府法律顾问工作规则》，鼓励和倡导各级政府、政府部门建立健全法律顾问制度，规范专家学者有序参与政府、部门的行政决策、规范性文件制定及其他涉法事务的处理和咨询服务，努力提高政府的行政决策能力。三是强化行政规范性文件管理。市政府制定下发了《贯彻落实〈浙江省行政规范性文件管理办法〉的通知》，进一步明确了行政规范性文件制定主体、制定权限和制定程序，突出强调行政规范性文件草案征求公众意见、合法性审查、集体讨论决定、向社会公布等重要环节。市和县（市、区）政府均已实行行政规范性文件合法性前置审查制度，对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。四是严格落实规章和行政规范性文件备案审查制度。到10月底，市政府上报备案的政府规章5件，上报备案的行政规范性文件46件；市法制办审查各县（市、区）政府和市政府各部门上报备案的行政规范性文件219件，经审查纠正有“问题”的文件2件。
　　四、更加重视政府立法工作的科学化民主化
　　市政府始终按照有利于调动人民群众积极性和创新性、激发社会活力和竞争力、解放和发展生产力、维护公平正义、规范权力运行的要求，以服务和保障“六个加快”，充分反映人民意愿，着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾为出发点，加强和改进政府立法工作。年内，市政府已提请市人大常委会审议的《宁波市机动车维修业管理条例》、《宁波市城乡规划条例》、《宁波市医疗纠纷预防与处置条例》、《宁波市学前教育促进条例》等法规规章草案4件，提请废止的《宁波市砂石灰市场管理规定》议案1件；市政府已制定颁布的《宁波市政府非税收入管理办法》、《宁波市杭州湾新区管理办法》、《宁波市建筑垃圾管理办法》、《宁波市道路交通事故社会救助基金管理试行办法》、《宁波市小型客车特殊号牌号码有偿使用管理试行办法》、《宁波市渔山列岛国家级特别保护区管理办法》等政府规章6件。立法工作实践中，注重在提高政府立法的科学化、民主化水平上想办法、下功夫，努力提高立法质量。一是充分发挥专家学者在立法中的作用。多次组织市政府立法专家库成员参与立法项目调研、座谈和论证活动，努力扩大专家参与立法的深度和广度；二是研制开发了面向社会开放的《宁波地方立法草案意见征集系统》。与去年相比，立法草案除了书面征求各级行政事业单位意见、宁波日报等主要媒体向社会公开征求意见的同时，又新增辟了一条高效、便捷的网上双向互通渠道，三管齐下，满足了不同层次群众参与政府立法的需求，较好地保障了公民在政府立法工作中的知情权、参与权和表达权。三是继续开展政府规章立法后评估工作。年内已完成立法评估项目4件，为市政府及时掌握规章实施情况、检验制度设计的可行行、操作性，增强规章执行力，提供了可靠的决策依据。四是专题组织地方性法规配套规定制定情况检查活动。在地方性法规规定应当制定的16件配套规定中，已有7件进入制定程序，4件正在调研之中，5件因已有实际操作的依据或办法，已建议人大常委会修改所涉法规的相关条款，不再制定配套规定。
　　五、更加重视行政执法行为的监督检查和管理
　　一年来，市政府严格遵循依法行政的基本原则和基本要求，以强化“合法行政、合理行政、程序正当、权责统一”作为推进公正文明执法的着力点和出发点，多措并举，加强对行政执法行为的监督检查和管理。一是加强行政执法主体管理。年内，结合新一轮政府机构改革，全面梳理、重新编制政府各部门“三定”规定，“三定”规定所涉部门的职责，均经政府法制机构合法性审查，消除职权交叉，确保职权法定、权责统一。同时，各级行政执法机关能根据法律、法规和规章立、改、废的情况，及时梳理行政执法职责、执法依据、执法责任和执法流程，通过宁波市行政执法信息管理系统向社会公开。年底前，市政府还将依据《行政强制法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对现行政府规章、规范性文件和行政强制实施主体进行全面清理，及时修改或废止与上位相抵触或者不一致的规章和规范性文件，维护法制统一。二是健全行政处罚自由裁量基本制度。今年初，市政府组织开展了规范行政处罚裁量权专项检查活动，细化、量化行政处罚裁量权，制定裁量权标准。到目前为止，全市42家市级行政执法机构均已完成该工作，并全部向社会公布。三是大力推行行政处罚说理性文书。为提高行政处罚公信力，市政府大力推行行政处罚说理性文书，规范说理式文书内容、格式和要求，完善行政处罚决定书标准格式，强化行政处罚的合理性，增强公信力。四是认真落实行政执法案卷评查制度。下半年，抽查市级行政执法机关行政许可、行政处罚案卷161件，纠正和通报了案卷存在的问题，还组织开展市“十佳”行政处罚案卷评比活动，发挥“十佳”案卷的示范引领作用，规范行政执法行为。五是构建网上行政执法暨电子监察系统。为促进行政权力规范、公正、透明、高效运行，市政府制定下发《关于宁波市网上行政执法暨电子监察系统建设的实施意见》，力求运用现代电子信息技术，构建科学、简便、实用的行政执法业务和行政执法监察一体化网络平台，实行全过程、全覆盖的监督、预警、评估，规范执法流程，预防和纠正行政不作为和乱作为。
　　六、更加重视拓展政府信息公开的范围和内容
　　今年初，市政府组织召开了全市政府信息公开工作会议，全面回顾总结了我市贯彻实施《政府信息公开条例》的情况，提出了推进政府公开工作的目标要求，以打造“阳光政府”为目标，以拓展公开事项，规范公开内容为抓手，稳步推进政府信息公开。一是积极稳妥地推行财政预算公开。到5月底，49个部门市级都按照市政府规定的格式和要求公开了本单位年度财政预算，得到了上级的好评和社会的肯定。二是大力抓好工程建设领域项目信息公开。及时公布了我市重大建设项目的立项、招标投标、征地拆迁、重大设计变更、施工管理等信息，重大建设项目透明度进一步提高。三是高度重视民生领域办事公开。市政府把教育、医疗、住房、电信、旅游、金融、食品、药品、农资、环保等部门列入信息公开的重要部门，督促其及时公开涉及群众切身利益的政府信息，增强了信息的实用性。四是强化行政执法信息的公开。充分运用宁波市行政执法责任制信息管理系统，全面公开市、县（市、区）两级政府和市级部门行政执法主体资格、依据、职权及其法律依据等执法信息，同时公开行政许可项目审批结果和行政处罚决定书，确保了行政执法信息公开透明。五是积极构建政府规章、行政规范性文件数据库，全面公开行政管理依据。主要是通过市政府政务公开网全时公开现行有效的政府规章和市政府及政府部门的行政规范性文件，还在宁波政府法制信息网实时公布市级部门和县（市、区）政府行政规范性文件备案审查结果及公告，较好地保障了公民、法人和其他组织对行政管理依据充分的知情权和监督权。今年1－10月，全市共主动公开政府信息8653条；受理公开信息申请812件，信息公开申请按时答复率为100％。中国社会科学院法学研究所发布的中国地方政府透明度报告显示，2010年我市政府透明度排名蝉联全国第一。
　　七、更加重视行政复议在依法化解行政纠纷中的作用
　　我市行政复议案件数量，一直位列全省前三名。今年1－10月，市政府收到的行政复议申请已达221件，同比增加约20％，申请人总数达到1230人，其中群体性复议案件申请人1004人。对此，市政府始终予以高度的重视和关注，并积极采取有效措施，加强行政复议工作，充分发挥行政复议在依法化解行政纠纷中的重要作用，努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序中。一是始终保持行政复议申请渠道的通畅。为方便当时人提交行政复议申请，市政府行政复议办公室（市法制办）综合运用当事人来访接待、书面信函接收、网上申请平台受理、专线电话咨询服务等多种方法和手段，丰富申请渠道，规范和简化申请手续，方便当事人提出申请，始终保持了行政复议申请渠道的通畅。同时，对依法不属于行政复议范围的情况，耐心细致地向当事人做好解释、告知工作，多年来未发生因行政复议申请引发新的矛盾或过激行为。二是灵活运用多种方式审理行政复议案件。按照行政复议法及其实施条例的有关规定，建立了行政复议案件审查简易程序，提高简单案件审理效率；综合运用调解、和解方式，将行政纠纷化解在行政程序之中；运用实地调查和专家咨询、论证和复议听证等形式，谨慎办理重大、复杂、疑难案件，依法纠正违法或不当的行政行为。行政复议案件按时办结率达到100％。到目前为止，受理行政复议申请198件，依法作出不予受理决定23件。经审理，撤销1件，确认违法1件，维持105件，经过复议监督协调，行政机关纠正存在问题或瑕疵申请人撤回申请的43件，驳回2件，其余还在审理中；以市政府为被申请人的行政复议案件6件，同比下降22%，其中省政府做出维持决定的2件，驳回2件，2件还在审理中；以市政府为被告的行政诉讼案件6件，主要属于土地证争议，其中维持2件，4件还在审理中。三是行政复议协作机制不断完善。市、县（市、区）两级政府普遍建立了行政复议与行政审判联席会议制度，召开专题性联席会议5次，深入探索国土、工商、城市管理行政执法中的难点、热点问题，提出了化解行政争议的对策措施，并印发了指导性会议纪要。四是行政复议工作队伍建设得到加强。在新一轮政府机构改革，市和县（区）党委、政府高度重视行政复议机构建设，县（市）政府普遍为行政复议机构（法制办）增加了行政编制，市行政复议办公室（市法制办）在原有一个行政复议处的基础上，再增设一个复议监督指导处，并赋予其监督、指导全市行政复议工作，办理行政调解案件等职责，行政复议机构和队伍建设得到加强。此外，据初步了解，今年以来市级机关高度重视行政首长出庭应诉工作，重大行政诉讼案件行政首长出庭应诉率基本达到了市政府文件规定的要求，较上年度有明显改进。
　　市依法行政工作虽然取得了新的进步，法治政府建设整体水平也有所提高，但与《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出的要求相比还有不小的差距。主要是：一些地方和有些领导干部还不能正确认识和处理好经济社会建设与依法行政的关系，运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力还不够强；一些职能机构面对经济社会发展中的新情况和新问题，面对一些历史遗留的“老、大、难”问题，缺乏有效的应对措施和办法，执法成效还不够显明；有些卫星城市中心镇政府面对“城镇”向“城市”过渡、诸多行政管理职权下放的实际，思想和组织准备不够充分，行政执法力量和执法能力与赋予的职责不相适应，行政执法体制机制的运作还不十分顺畅，职权多人员少的矛盾还比较突出；个别行政执法机关依然存在着履职缺位、执法不严、程序违法、处罚不公等现象。这些问题，我们将采取更加有效的措施，努力加以改正和解决，切实推动我市依法行政工作上水平，法治政府建设取得新的成效。

2012年工作的基本思路
　　
　　2012年市政府依法行政工作，以深入贯彻《国务院关于加强法治政府建设的意见》为重点，紧紧围绕“十二五”规划和市委、市政府的中心工作，积极探索、破解推进依法行政工作中的重点、难点问题和人民群众反映强烈的突出问题，为保障我市经济平稳较快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。着重抓好以下几方面的工作：
　　（一）统筹规划，切实加强对依法行政工作的组织领导。研究制定我市贯彻实施《国务院关于加强法治政府建设的实施意见》的指导性文件，精心谋划今后一个时期加强法治政府建设的工作规划，讲清新时期、新阶段全面推进依法行政、建设法治政府的必要性和紧迫性，明确目标任务、完成时限和工作要求。进一步健全各级政府、部门推进依法行政的组织领导机构，明确推进责任，落实依法行政工作定期报告制度，强化对依法行政工作的监督检查和考核。不断创新和丰富依法行政宣传教育形式，大力加强公务人员依法行政意识和能力的培养，使依法行政真正成为政府运行的基本准则，努力把法治政府建设提高到新的水平。
　　（二）突出重点，努力增强制度建设服务经济社会发展的成效。以完善经济体制、改革民生、发展社会事业和加强政府自身建设等方面的制度建设为重点，高度重视对社会关注度高、实践急需、条件相对成熟的立法项目的调研、制定工作。严格遵守地方立法、规范性文件制定权限和程序，积极调动专家学者参与制度建设的积极性，充分运用多种手段扩大公众参与的深度和广度，广泛听取社会各界的意见，充分反映人民的意愿，努力提高制度建设的科学化、民主化水平，提高制度建设质量，为经济社会发展服务。年内计划完成法规草案5件，政府规章8件。
　　（三）严格程序，认真落实依法科学民主的决策工作机制。认真组织实施《宁波市人民政府重大行政决策程序规定》，准确把握重大行政决策事项的范围，严格落实决策启动、前期调研、风险评估、征求意见、合法性审查、集体审议、决策公布等程序，以及专家论证、决策听证等环节。充分发挥政府法律顾问、咨询委员的作用，积极探索决策草案风险评估制度，强化对决策草案进行利弊、成本效益分析，以及财政经济、社会稳定、环境生态、法律纠纷等方面的综合评估，增强决策科学性。严格执行《浙江省行政规范性文件管理办法》，强化制定主体、程序、合法性审查、集体讨论、公布等程序的管理，切实提高行政决策依法、科学、民主化水平。
　　（四）加强指导，扎实推进行政管理体制机制的深化完善。进一步加强服务型政府建设，深入推进和拓展行政审批职能归并改革，加快行政审批标准化建设步伐，努力建成行政审批标准一体化、环节整体化、进度同步化、过程透明化的行政审批服务工作体系，切实提高行政审批效能。加强纵向、横向的协调与沟通，深化完善相对集中行政处罚权工作。加大对综合执法试点工作的指导，及时总结和推广试点经验，推动县域、乡镇综合执法改革步伐。加强对卫星城市中心镇行政执法体制改革的调查研究和分类指导，因地制宜，科学设置职权下放目录，完善行政执法体制机制，切实提高基层行政管理水平。
　　（五）强化监督，严格规范公正文明的行政执法行为。继续推行和深化完善行政执法责任制，严格执行行政处罚裁量基准制度，完善适用规则，规范裁量权行使规则，落实行政处罚说理性文书，避免执法随意性。继续抓好行政执法案卷评查活动，创新评查方法，优化评查标准，总结、推广先进经验，提高全市行政执法案卷质量。着重抓好网上行政执法暨电子监察系统建设，在完成系统开发建设的基础上，按照先试点后推广，先行政处罚行为再其他行政执法行为的步骤逐步推进，力争到时2014年基本建成覆盖市、县两级行政执法领域、统一完善的行政执法网络平台暨监察平台。
　　（六）重视协同，着力提高依法化解社会矛盾纠纷的能力。以建立健全行政调解工作体制为重点，研究探索行政调解制度，构建行政调解与人民调解、司法调解相互衔接与互动的大调解联动机制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用，形成化解社会矛盾纠纷的合力。继续加大行政复议工作的力度，全面落实行政复议法定职责，改进行政复议审理方式，进一步完善行政复议案件调查、调解、和解机制，推进重大、复杂、疑难复议案件听证制度，深化行政复议监督指导，全面提高各级行政复议机关及其工作人员的办案能力。完善和落实行政机关负责人出庭应诉制度，尊重并自觉发行生效判决和裁定。