地方立法

中国需要一部最严格的环保法

信息来源:中国人大网 发布日期:2013-09-09 作者: 阅读次数:

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  北京城已被雾霾持续笼罩多日。在这样的天气下,十二届全国人大常委会第三次会议召开,并对环境保护法修正案(草案)进行“二审”。

  据悉,近年来,我国环境形势严峻且压力继续加大 :四分之一的国土遭遇雾霾笼罩,10% 以上的全国耕种土地遭受重金属污染,9 成地下水遭污染……有环保领域“基本法”之称的现行环境保护法自1979 年试行,1989 年正式颁行,其条款已经很难适应当前环境保护的需要。

  “现在很多环境问题是多年粗放发展的欠债,是多年的高排放、高污染积累到一定程度的集中释放。”全国人大常委会委员吕祖善认为,环境质量和环境污染问题成为人民群众意见最多、最大的问题之一,所以,修改环保法责任重大。

同时,多位常委会组成人员和专家对当前严峻的环境污染现状深表担忧,他们纷纷表示,在这种背景下,我们必须制定世界上最严格的环保法。没有这样的认识,治不了本。

  曾经“超前”的立法

  新中国成立之后,国人对环保问题的认识更多来源于国外 :上世纪30 年代到70 年代,美、英、日等发达国家相继曝出了声名狼藉的八大公害事件,环保运动开始风起云涌。

  而中国在20 世纪70 年代初,环境恶化状况也已开始初露端倪,这时的两起环境污染事件曾引起中央高层的密切关注,一是大连海湾发生严重污染,5000 多亩贝类滩因工业污染荒废。海参、贝类等珍贵海产品损失惨重。港口淤塞,堤坝腐蚀损坏。二是1972 年,河北怀来县、北京大兴县许多民众因食用官厅水库的鱼后出现恶心、呕吐等症状。调查结果表明,水质恶化因水库上游被工业废水污染。“它们揭开了我国环境问题的盖子。”

  虽正值“文革”期间,但我国的环保事业却起步较早。在周恩来总理的支持下,国务院成立了环境保护领导小组及其办公室。1972 年,我国派代表团如期参加了联合国在瑞典首都斯德哥尔摩举行的第一次人类环境会议。会上,中国代表团获得一个重大启示,那就是世界上许多国家正在通过立法解决本国的环保问题。

  一年之后的1973 年,我国召开了第一次全国环境保护会议,通过了《关于保护和改善环境的若干规定(试行)》,这是中国第一部环境保护的综合性法规,中国的环保事业由此向前迈出了一大步。

  “文革”之后,中国的法制建设百废待兴,环保立法问题正式提上日程。 1979 年9 月13 日,《中华人民共和国环境保护法(试行)》由五届全国人大常委会第十一次会议原则通过。

  至于法律的审议过程,谈不上顺利,甚至可以说争议颇多。许多人认为,改革开放刚刚起步,首要任务是脱贫致富,发展经济,法律出台的条件尚不成熟。但当时主持全国人大立法工作的彭真同志却力排众议,主张及时出台环保法,他为立法确定了基调——“有比没有好”。“在当时的情况下,这样的指导思想和理念,具有超前性,也很有远见。”中国人民大学法学院环境资源法研究中心主任周珂教授对本刊记者说,“在上世纪70 年代后期,当时世界各国进行综合性环境立法的并不多,这部环保法具有一定超前性, 目的就是为了避免走西方国家‘先污染,后治理’的老路。”

  “环保法是改革开放之后我国较早出台的法律之一。”曾参与1979 年环保立法的中国社科院法学所研究员马骧聪表示,尽管当时我国的环境污染不是很严重,但环保法的试行无疑提高了广大干部群众的环保意识。“人们对环保的概念不再局限于‘打扫卫生’和‘垃圾处理’,法律的教育和预防作用使人们认识到环境保护是关系切身利益的国家大事。”

  随着中国经济从有计划的商品经济向社会主义市场经济过渡,1979 年试行的环保法已经难以适应现实发展的需求。1982 年,全国人大常委会在确定当年立法任务时,将修订环保法(试行)列入其中。

  7 年之后,1989 年12 月26 日,环保法由七届全国人大常委会第十一次会议审议通过。这部试行了10 年的法律也由此揭去了“试行”的标签,正式实施。据马骧聪回忆,“1989 年修法的时候,争论更加多了起来。经济部门怕法律严了限制经济发展,环保部门则担心有的东西管不住,对生态会造成严重破坏。”但是最终修订的环保法还是“对环境保护作了更加全面明确的规定”:专章规定了法律责任,尤其是明确了无过错责任,还规定了监测制度、规划制度、标准制度等一系列重要制度。

  “实际上,1989 年修订的环保法也是针对我国经济将要进入一个快速增长时期所做的必要的超前准备。”周珂表示,因为法律修订后不久,上世纪90年代初,随着邓小平南巡讲话之后,中国经济马上步入了快速发展期。

  “大修”形势紧迫

  时间在不经意间流逝着,中国经济增速不断刷新着纪录,但环境却也在发生着变化。进入20 世纪以来,淮河流域的“癌症村”,湘、桂、赣、粤等地频现的“镉大米”,笼罩在城市上空久日不散的雾霾……不断曝光的环境污染事件开始频繁刺激公众的内心,不断挑战他们对污染容忍的临界点。公众关于修改环保法的呼声越来越高。

  据了解,从1995 年八届全国人大三次会议到2012 年十一届全国人大五次会议期间, 全国人大代表共2474 人次以及台湾代表团、海南代表团共提出了78 件修改环保法的议案。

  2010 年,环保法修改列入全国人大常委会的立法工作计划。距1989 年正式实施24 年之后,2012 年8 月,环保法修正案草案提交十一届全国人大常委会“一审”,并于会后全文公布,向社会公众征求意见。仅一个月内就收到9572 位网民的11748 条意见。

  与此同时,最高国家权力机关还采取多种方式有侧重点地集中征求意见:法工委将草案印发各省(区、市)和中央有关部门、社会团体等单位征求意见 ;法律委、环资委和法工委联合召开座谈会,听取全国人大代表、有关部门、环保组织和专家的意见 ;法律委和法工委还到山西和山东进行了调研,并就草案主要问题同环资委、国务院法制办及环保部交换了意见。

  对于这次修法的过程,10 多年来,不懈提环保法修改议案的全国人大代表、湖北经济学院院长吕忠梅感触很深,她对记者说,法工委等部门多次邀请她参与研讨工作。“去年一年,我都记不清参加了多少次环保法修改的座谈会了。”“在一审稿公开征求意见以后,各方面的意见都得到了非常充分的吸纳,显现了我国民主立法的进程。”吕忠梅说。 

  充分的准备工作之后,全国人大法律委员会于今年5 月30 日召开会议,根据各方意见对草案进行逐条审议。会议认为,在修正案草案初审和征求意见过程中,常委会组成人员和各有关方面对环境保护法的定位、基本制度及主要内容等提出了许多修改意见和建议,根据党的十八大对推进生态文明建设提出的新的要求和各方面的意见,有必要进一步修改完善草案。

  后来,又经过了多轮的讨论、修改。环保法修正案草案二审稿于2013 年6月26 日提交十二届全国人大常委会第三次会议继续审议。

  与现行的环保法相比,修正案草案二审稿修改的条款多达四十多处,主要集中在强化政府责任,完善和增加信息共享、环评、联合防治协调、生态补偿等环保基本制度,明确环境公益诉讼,强调信息公开,加大对违法行为处罚力度等诸多方面。

  作为环境领域的基础性、综合性法律,环保法在1979 年立法之初曾被视为具有前瞻性的典范。如今34 年过去了,我国已有相关环保法律30 多部,但环境污染事件却屡禁不止,甚至愈演愈烈,是否需要对环保法进行一次“大修”?在这次常委会会议上,全国人大法律委建议对这一问题作进一步研究。

  审议中,建议采取修订的方式对法律进行全面修改的呼声成为“主流”。全国人大常委会委员尹中卿表示, 按照立法法规定和立法技术惯例,修正案一般是比较小范围的修改,不涉及章的变动,也不涉及过多条款增减和顺序变动。现在环保法的修改已经很大,不是小修小补,而是大修。因此,从立法技术上,尹中卿更倾向于采取法律修订案的方式。

  “我比较赞同采用修订的方式对这部法律进行全面的修改。”全国人大常委会委员杜黎明认为,“二审”稿与之前相比有较大的进步,但环保法是环境保护方面的“母法”,一方面宜宏观不宜太微观 ;另一方面有一些应该具体的条文又显得比较空泛,缺乏操作性,因此还有继续修改的空间。

  吕忠梅则强调,环保法实施这么多年来,可操作性和实效性受到社会广泛质疑,大家认为它没有力度,缺乏执行力,所以,这部法律要承载起最严格的制度保障的任务,就必须要进行全面修订。 

  环保与经济发展的博弈与协调

  无论是立法之初,还是两次修改,发展经济与保护环境总存在着一种微妙的关系,协调二者之间的相互关系,也成为长期以来贯穿我国环境立法工作的基本主题。

  自从1989 年环保法正式颁布实施以来,有关修法的工作走走停停,一直处在不断的争议当中。“这部法律的修改难度相当大。”周珂说,改革开放以来,我国的中心任务是发展经济,但从世界各国环境保护的修法情况看,最明显的特征是每修一次法,在环境保护上就严格一步,一定程度上意味着对经济发展的限制要勒紧一扣。“因此,当环保法修改与中国经济增长的大趋势不相符时,修改的难度可想而知。”

  政府是国家政策最直接的实施者。因此不难看出,为什么盘点近年来曝出的诸多环境污染大案,追根溯源,总存在着当地政府为了经济增长速度,盲目拉项目,搞投资,而置污染于不顾这一重要原因。“GDP 增速是一个政绩,再加上现在不少地方项目增加多少、投资增加多少是有考核的,这个指挥棒是非常灵的。所以,项目投资效果怎么样,投入产出效果怎么样,环境污染怎么样都是次要的。”吕祖善认为,在“唯GDP”论的指导思想下,部门和地方政府首要考虑的一定是如何发展经济,对于环保,很难做到严格执法。

  中国环境科学学会副理事长、环保部原总工程师杨朝飞对本刊记者说,即使在中国环境问题已十分严峻的当前,一些政府官员、企业家、专家仍然认为,“先污染后治理”是一条不可超越的路径,坚持不能为了环境保护而影响前进的步伐,要把经济搞上去就要先污染、后治理。

  但是放任污染所造成的历史欠账远远高于一时的经济利益,惨痛的教训令人警醒 :2008 年的云南“阳宗海砷污染事件”曾轰动全国。一份材料显示,污染企业从2005 年到2008 年6 月上缴利税1160 万元,但按照云南省治理阳宗海的规划,“十二五”期间云南省要拿出11 亿元治理该事件造成的污染。有专家认为11 亿元也远远不够,真正治理达标大概需40 亿元到70 亿元。“这样的事例现在非常多。‘先污染后治理’这种错误认识使我们付出了巨大的资源环境代价。”杨朝飞强调道,现在到了应该认真反思的时候了。

  2012 年,党的十八大报告首次单篇论述生态文明,首次把“美丽中国”作为未来生态文明建设的宏伟目标,把生态文明建设摆在总体布局的高度来论述。同时提出了必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。

  与之相对应,环保法修正案草案二审稿也在促进经济与环境协调发展的法律保护方面作出新的规定,在第一条中增加规定“推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”;提出“保护环境是国家的基本国策”,并明确环境保护坚持保护优先、预防为主等原则。常委会组成人员普遍认为,这些规定以法律的形式明确了环境保护与经济发展的协调关系,无疑是立法的进步。它释放出了国家正视环境污染的信号和大力治理的决心,是环境治理观念的改善和进步。

  全国人大常委会副委员长沈跃跃表示,这样的定位和明确基本原则,将对下一步推动环境问题的治理和环境保护产生积极的作用。“中国目前环境保护领域里的突出问题,并不仅仅是环境保护自身的问题,最根本的是我们如何从单纯的经济GDP 转向绿色GDP 和民生GDP。”吕忠梅认为,解决中国现在的环保问题,需要有一部更加严格并且更能体现百姓期待,真正能够倒逼经济增长方式转变的环保法。

重在维护公民环境权益

  法律的生命在于实施。在环保法与中国经济相伴成长的这些年里,公众们在面对环境权利遭受侵害时,维权的诉求也越来越强烈。发生于2006 年的甘肃徽县血铅超标事件就是众多鲜活案例中的一个。

  2006 年3 月—8 月,甘肃徽县水阳乡新寺村、牟坝村、刘沟村共查出368人血铅超标。事件发生之后,污染源头单位徽县有色金属冶炼有限责任公司董事长移送司法机关处理 ;其他相关政府负责人也受到相应的处理。但受害村民的赔偿问题却始终没有着落,他们也为此走上了多年的维权之路。

  其实,因环境恶化而引发的公众对环境权利保护的诉求并非只发生在中国。早在20 世纪六七十年代,美国、日本等发达国家进入经济高速发展之时,伴随而来的环境公害泛滥曾引发公众反对环境污染运动的不断高涨。在这样的背景下,这些国家纷纷在法律中明确了对公众环境权的保护。

  我国环境立法基本上与工业化时代同步,但为何会重蹈覆辙?在全国人大常委会委员任茂东看来,当时在计划经济模式下建立的环保制度规定带有浓厚的行政隶属色彩,已不适应当前市场经济的发展,靠行政罚款来解决环境污染的问题,显得苍白无力。另外,环境污染案件发生后,民事救济渠道不通。按现行的法律,老百姓难以获得民事救济,是造成环保类群体性事件频发的重要原因。

  不仅如此,多年的实践也表明,以政府管制内容为主导构建起的环保法,在打击环境违法上已显出力不从心。有专家指出,在人力资源、信息收集、执法成本等问题的制约下,政府管制也会失灵。“因为政府永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监测每一个污染源,而居住在污染源附近的公民常常是违法排污行为最经济、最有效的监控者。”

  因此,在环境保护中强调公民的权利,而非仅凭政府管理,成为这次环保法修改过程中立法者和民众们的共识。草案二审稿对环境信息公开和公众参与作出专章规定,明确公众的知情权、参与权和监督权,赋予公民享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利,同时规定“因污染环境造成损害的,依法承担侵权责任”,并确立环境公益诉讼制度,为公众提起环境公益诉讼、开展环境维权提供了法律依据。

  对公众的环保权益给予法律保障不仅赢得了常委会组成人员的肯定,也是许多专家学者们的期盼。“十七大以来,我国就已经认识到为经济发展付出了过大的环境和资源代价。”杨朝飞表示,现在面临的问题是,那些环境污染事件的受害者承受沉重环境代价的人群,往往是农民等社会弱势群体,他们没有享受到太多的发展成果,却承担了最大的环境代价,这是非常不公平的。

“因此,把环保污染损害赔偿的问题解决好了,才能保障公众的环保权益,才能保证社会公众共享发展成果,才能实现最基本的公平正义。” (本刊记者 / 张维炜)
 

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