监督工作

比较视野下的专题询问制度与实践研究

信息来源:市人大常委会城建环资工委 发布日期:2014-09-26 作者:杨文彪 阅读次数:

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专题询问是全国人大常委会于2010年首先开始运用并已常态化的一种监督方式。至今四年来,地方各级人大常委会也相继开展这项工作,取得了较好效果。故而,专题询问不仅成为全国人大常委会推动中央重大决策贯彻落实的有力举措,而且是地方人大加强新时期监督工作的热门话题和普遍看好的重要监督手段。但与专题询问热相伴的,也有不少质疑之声,认为其占用监督资源多,而发挥作用有限,有“民主秀”之嫌,这些质疑不无道理。专题询问是否会产生良好的效果,有赖于制度的研究、设计与完善。

一、专题询问的理论分析

“专题询问”是法定监督形式“询问”的创新和发展。作为法律词语,“询问”出现的时间较长;作为工作用语,“专题询问”诞生的时间则短。准确理解专题询问的内涵、法律依据、特点和价值功能,是专题询问制度化研究的重要前提。

(一)专题询问的内涵及基本要素

1.专题询问的内涵。目前宪法和法律还未对其内涵进行明确界定,在总结前人研究成果的基础上,笔者认为,专题询问是指各级人大及其常委会会议审议议案和有关报告时,通过法定程序,通知“一府两院”等有关国家机关召开专门会议,组织人大代表及常委会组成人员就议案和有关报告中的问题和情况,有准备、有组织、有重点地向有关国家机关集中提出询问,并要求其及时作出回答,促进其改进工作,从而达到提升监督力度和增强监督实效的政治监督活动。

2.专题询问的基本要素。包括:(1)关于询问主体。笔者认为,询问制度和询问人的主体要分开,询问制度的主体应该是各级人大及其常委会,询问人主体是各级人大代表及其常委会组成人员。(2)关于询问对象。尽管法律对询问对象有不同表述,但询问对象的确定离不开两个要点:一是询问对象主要是与各级人大及其常委会同级的政府及其有关部门、法院、检察院;二是询问对象的职权范围应该与审议的议案、报告有关。现有法律制度中,询问对象没有个人,有关国家机关负责人自己到会或派人到会听取意见、回答询问,是代表有关国家机关履行职务或义务的行为,不是个人行为。(3)关于询问内容。询问内容应当是事关改革发展稳定大局、群众切身利益和社会普遍关注的重大问题,一般结合人大及其常委会会议审议的议题确定。(4)关于询问场合。一是在全国人大开会期间的各代表团全体会议、代表团会议、主席团会议、专门委员会会议上,审议议案和有关报告时;二是在全国人大常委会开会期间的分组会议或联组会议上,审议议案和有关报告时,才能开展询问。需要注意的是,现有法律没有规定询问可以在全国人大及其常委会的全体会议上进行。至于地方各级人大及其常委会会议期间的询问程序,由各地方人大及其常委会的议事规则确定。(5)关于询问对象的法定行为。主要指有关国家机关负责人根据不同会议场合确定自己到会或派人到会听取意见、回答询问,在人大常委会分组会议上,应当派人到会;若是联组会议,则应当是负责人自己到会。

(二)专题询问的法律依据和高层言论

1.专题询问的法律依据。专题询问属于法律规定的询问这一范畴,所以专题询问和询问适用同样的法律依据,具有较强的法定性。回顾历史,询问经历了一个从概念到规则的发展过程。1982年的《全国人大组织法》第一次对询问作出规定。198612月修改《地方组织法》时,将询问制度引入地方人大。198711月通过的《全国人大常委会议事规则》将“询问”引入全国人大常委会。19894月通过的《全国人大议事规则》进一步将“询问”与“质询”并列作为一章作出规定,并要求有关机关派“负责人员”到会听取意见,回答询问。随着制度的成熟,《代表法》《立法法》《监督法》《预算法》《全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定》等相关法律文件也对询问作出了明确规定。地方人大除了依据上述法律文件外,还要依据地方人大及其常委会议事规则、监督法实施办法、专题询问办法等法规。

2.专题询问的高层言论。专题询问的首次提出是在20103月召开的十一届全国人大三次会议上,吴邦国委员长在常委会工作报告中谈到进一步完善监督工作方式方法时,郑重提出“依法开展专题询问和质询”。625,在全国人大常委会进行首次专题询问之后,吴邦国委员长强调要“认真总结开展专题询问的经验,完善下一步专题询问工作方案,围绕专项报告,将社会普遍关注、经过努力可以解决的问题作为询问重点,使专题询问开展得有声有色、更富实效。”之后,吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议常委会工作报告中谈到“专题询问起到了推动国务院及其有关部门改进工作的作用,也丰富了人大监督工作的方式方法。……继续依法开展专题询问,推动有关方面改进工作。”在十一届全国人大五次会议常委会工作报告中谈到“专题询问逐步机制化规范化,有力推动了有关方面改进工作。”张德江委员长在第十二届全国人民代表大会第二次会议常委会工作报告中总结道“提高专题询问的质量和实效。在认真总结以往经验的基础上,进一步改进各个环节的组织工作,充分发挥专题询问的建设性和促进性作用。一是深入调查研究,提高询问质量。……二是加强交流互动,讨论更加深入。……三是提高透明度,推动整改落实。……”要“继续开展专题询问,完善组织方式和工作机制,增强针对性和实效性。”可见,专题询问也经历了一个从概念到规则的发展过程,作为监督工作方式方法的重要创新,地位不断上升。同时,笔者也注意到,质询在近年全国人大常委会的工作报告中较少提及。

(三)专题询问的特点辨析与价值功能

1.专题询问的特点辨析。为何专题询问能够成为监督工作方式方法的重要创新,笔者认为,可以把专题询问放在与“询问”和“质询”的特点辨析中加以深刻理解和把握。询问和质询都是各级人大及其常委会行使监督权的法定形式,在多年来的工作实践中,各级人大及其常委会围绕议案、报告提出询问已经成为一种常态,而质询权的行使却由于种种原因一直处于个例状态。通过下表来认识三者的各自特点:

表一:询问、质询和专题询问的特点辨析

 

询问

质询

专题询问

性质目的

了解有关情况,以便于对报告或议案进行审议

带有批评性和强制性,属于事后问责式的监督

是知情权、建议权、批评权的综合运用,主要是为了更好的审议

适应场合

限于人代会或常委会会议期间审议议案或报告时

质询在人代会或常委会会议期间随时可以提出

围绕审议议题,在会议期间专门安排时间组织专题询问会

提出程序

比较简便,没有形式上的限制,没有法定人数的规定,一般是一问一答,随问随答

比较严格,由符合法定人数的代表或者常委会组成人员以质询案的形式书面提出,依照一定的法定程序进行集体行权

基本同询问,但增强了询问的计划性、组织性和集中性

问题指向

询问的问题是正在审议的议案或报告有关的事实不清、原因不明、有所怀疑的问题,问题缺乏思考性和延伸性

质询的问题必须是被质询对象职权范围之内、由其承担责任的主要事实清楚,需要明辨是非、纠正违宪违法行为、明确责任的重大问题

基本同询问,但议题更突出、选题更重大,一般围绕议案和报告中的重点问题提问,问题具有思考性和延伸性

答复形式

受询问机关派人到会口头答复,一般出席人员级别较低

质询案以口头答复的,由受质询机关的负责人到会答复。质询案以书面答复的,由受质询机关的负责人签署

受询问机关的负责人或负责人员口头答复,出席人员级别较高

监督效果

可操作性强,易于常态化,但监督力度分散而乏力,公开性差

可操作性弱,不易常态化,但监督力度集中而有力,社会反响强烈

介于两者之间

从上表的辨析我们不难看出,与询问相比,专题询问把以往人大代表和常委会组成人员在审议中经常使用的分散式有疑即问,引导为有计划、有组织的、有深度的集中发问,程序性更强、公开性更好,更有集体行权的特征;与质询相比,专题询问因为缺少法定前提、严格程序等强制性规定而具有更大的灵活性和可操作性。可以说,专题询问在遵循询问有关法律规范的前提下,弥补了询问的“过柔”,又避免了质询的“过刚”,进一步丰富细化了监督手段,增强了监督工作的可行性和实效性。

2.专题询问的价值功能。

一是完善人大及其常委会监督制度。专题询问的诞生,不仅丰富了各级人大及其常委会监督制度的基本内容,更是强化了各级人大及其常委会(尤其是没有立法权的地市级及以下人大及其常委会)监督制度的监督效果。原因就在于专题询问这种监督方式的特点比较符合中国的国情,与西方的分权和对抗相比,中国人更讲求以和谐为价值理念,所以在制度设计时,专题询问更容易被尝试和接受。专题询问既有查问的温和,又有追问的认真,更有责问的刚性,在和谐的互动中,对实际问题的解决可以起到明显的加速和催化作用。同时,专题询问将监督的关口前移,督促一府两院及时改进相关工作,避免不利结果的出现,相对于质询等事后问责式监督方法的使用,更值得鼓励和提倡。

二是提升“一府两院”工作水平。通过专题询问,人大代表和常委会组成人员可以了解到议案和有关报告之外的一些深层次客观真实情况。因此,建立在专题询问基础之上产生的审议意见,应该是客观公正、切实可行、富有针对性的。同时,各级人大常委会比较重视加强会后跟踪监督工作,带有专题询问符号的人大常委会审议意见,必将引起高度重视并得到贯彻落实。如此下去,“一府两院”的整体工作水平必然会有新的提升,造福广大人民群众。同时,开展专题询问活动还有利于“一府两院”加强与人民群众的沟通,及时向社会宣传其政策思想,争取得到广大社会成员的认可和理解,最终促进各项公共政策的顺利落实。

三是树立人大工作良好形象。做好新形势下的人大工作,既要集体行使职权、依法按程序办事,更要赢得广大人民群众的支持。专题询问把监督的重点放在经过努力能够解决的重大问题上,可以有效获得全社会对人大工作的关注与支持,树立人大工作的良好权威形象。同时,人大及其常委会开展专题询问,通过媒体联动和公众参与,树立了人大工作的良好民主形象。

四是推动民主政治发展。在专题询问的制度设计中,人民赋予人大代表及其常委会组成人员询问权,人大代表及其常委会组成人员在人民的监督之下正确地履行好询问权,维护广大人民群众的根本利益。由此可见,专题询问的过程是人民群众间接或者直接地行使主权的过程,开展专题询问是社会主义民主政治建设进程中的重大进步。

二、国外议会质询制度的考察与启示

我国人大专题询问制度是在借鉴国外议会质询制度的基础上建立起来的,考察和比较这些国家在质询制度方面所积累的先进经验对我国人大专题询问制度的完善和发展具有重要意义。

(一)国外议会质询制度的考察

质询权源于英国的请愿权,质询权的行使最早始于英国议会。从各国议会的行权实践来看,质询权在整个监督权体系中的地位日渐提升,已成为议会对政府实行监督的一项重要权力。

在实行责任内阁制的国家里,询问与质问共同组成质询制度。询问是议员按照法定程序,在议会会议期间向政府成员就某事发问了解情况,要求政府口头答复,主要针对一般问题,不带强制性,只以问答为始终;质问所提的问题涉及重大的政府行为,一般是针对政府机构或政府要员的违法渎职行为,当属议会议题,带有一定的强制性,故需要一定数量的议员附议并以书面形式提出。对于质问,政府可在一定期限内作好准备后予以回答。若涉及国家秘密和国家安全时也可以不予答复。但质问常引起辩论,且辩论终结时议会对于内阁全体或某一内阁成员常有信任与否的表决,从而导致内阁的危机。故在大多数国家,对于质询案的提出、审议、答复等都规定了一定的条件限制。

德国联邦议会还将质询案分为四种:大质询案、小质询案、口头质询案以及紧急质询案。大质询案,指由5%以上的议员联名提出书面质询,要求联邦政府回答质询,并在政府答复质询后对政府答复进行辩论的质询案;小质询案,指由5%以上的议员联名提出书面质询,只要求政府回答质询,而不对政府回答展开辩论的质询案;口头质询案,指议员旨在了解政府有关方面工作情况,口头提出质询内容,由政府部长或国务秘书作口头答复,不作辩论的质询案;紧急质询案,指议员对某些引起社会公众舆论关注的重要事件,向政府提出质询,且要求政府立即作出答复的质询案。有意思的是,德国有关法律在议会质询提案的排位程序方面也进行了规定,每周五上午10点全部质询提出以后,议长命令相关人员按有关事项性质将质询的问题归类,排除那些不合格的质询问题,然后按专门委员会的顺序对质询问题的先后进行排列。

关于质询的答复,英国议会规定,周一至周四的14451545,议员可提出13个质询的问题,若要求口头答复,则众议院必须至少在48小时之前把提问送达质询对象;德国规定,每月有一次为时一小时的口头质询时间,所有议员都有权在规定时间内提出质询,但所提问题应提前3天向政府有关部长提出;法国规定,议会在开会期间,每周应留出一次会议时间专供议员提问和政府部门答复,其中拟提出质询的议员,应将质询内容写成书面材料交议长登记后通知政府,并在《政府公报》上发表。关于答复的时间和方式,因口头质询和书面质询而有所差别,前者指对议员提出的质询,由政府相关成员在议会中作口头答复;后者指对议员提出的质询,由政府相关部门作出书面答复。具体答复的时间,一般从当天到60天不等。对于质询案,答复不满意的,议员还可以提出补充性问题,要求政府有关部门再作答复。各国政府官员,有时以“严守国家机密”等理由,对议员提出的质询不予答复或不认真答复,一方面可能使质询流于形式,另一方面也可能引起激烈的辩论乃至信任表决。故有些国家干脆明文规定质询引起辩论后不进行表决,以免冲突扩大化。

美国作为总统制国家,基于三权分立观点,认为国会议员对于总统及各部部长没有质询权力。但国会委员会在审查法案时,常常通知有关部长或高级官员以证人身份到会作证,以此答复议员对政府某项措施的询问,作为议会议决的参考。因此,美国虽然没有质询制度,但国会议员实际上仍然在行使质询权。不过美国不在国会大会中进行质询,而是在各委员会中进行。

阿根廷的议会质询制既不同于议会内阁制国家,也不同于典型的总统制国家。其议会从最初要求国务秘书向议会口头汇报工作,到后来召唤部长到会汇报工作,而内阁制国家的部长不存在被传唤的问题。阿根廷的部长不但对总统负责,还要对议会负责,每年要向议会递交一份有关各自部门的详细国情备忘录。

由此观之,各国议会质询制度的组织形式、使用频率虽有不同,但其基本内核是一种有压力的提问与追问,并且由于新闻报道的开放与透明,这种压力对于询问者和应询者都同等存在。因为询问和质问不但能直观地体现首相、大臣、部长等政府官员的水平和对本职工作的熟悉程度,也能直接展现议员的政治主张和议政水平。所以,各国议会都高度重视质询权的运用,英国议会甚至认为这是用以监督政府的一项最重要的权力。

(二)国外议会质询制度的启示

1.询问常态化。总结英国、法国、德国等国在议会询问和质询方面的可借鉴经验,我们可以得知,这些国家都把询问和质询作为议会监督政府的一种经常性的工作方式。

2.询问制度化。各国都十分重视议会询问和质询方面的制度建设,各国宪法、议会工作制度等法律法规都对询问和质询的程序和规则作出了详尽而明确的规定,确保了议会询问和质询活动健康有序地进行。

3.询问方式多样。国外的议会根据各自的国情和政治条件等情况,在相关法律中规定了询问的方式,有书面询问、口头询问,正式询问、一般询问,还有大询问、小询问、临时询问、紧急询问等形式,灵活的询问方式使议会从不同的角度和方面来获取政府的施政信息或对政府进行有效监督。

4.询问对象广泛。在询问的对象上,询问针对的不仅仅是内阁整体,还针对具体部门和负责人,比如首相或各部部长。这种有针对性的、明确的询问鞭策着首相和各部部长在工作中都必须恪尽职守。

5.询问质量高。为了提高询问的质量,许多国家通常都安排补充提问。在国外许多议会中,询问时还可能会引发辩论。西方有言:“议会就是吵架的地方。”这话虽有偏激、偏颇之意,不符合我国当前和谐的政治生态,但在询问会上多一些合法的纷争、恰当的辩论、深度的追究、据理的诉求,又有何不可?

6.询问公开性高。议会制国家一般都将询问的全过程进行公开,通过广泛的渠道进行公开,使询问过程第一时间让公众知晓,除一些国家机密外,询问的相关文件资料和记录都向公众开放查阅。充分体现了监督的公开性,使公众享有更多的知情权,进而对政府形成无形的社会舆论压力,提高询问的时效性和实效性。

三、我国专题询问的实践与制度分析

(一)专题询问的初步实践与制度建设

1.专题询问的初步实践。20106月,十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议国务院关于2009年中央决算报告并首次开展专题询问。20108月,上海市人大常委会针对世博会后城市管理长效机制建设情况进行了专题询问,开了省级人大常委会专题询问的先河。专题询问自上而下的示范引领,很快辐射至地方人大。截至20145月,全国人大常委会已对12项专题开展了专题询问,30个省级人大常委会(除吉林)、14个副省级城市(除济南)陆续开展了专题询问,更多的市、县级人大常委会也纷纷尝试。同时,各地运用专题询问频次增加。2011年,西藏、安徽、湖南、宁夏等地开展了2次以上专题询问;2012年,西藏、安徽、河南、广东、海南、宁夏等地分别针对两个以上议题开展专题询问;2013年,辽宁、河南、安徽、陕西、青海、宁夏等地分别针对两个以上议题开展专题询问。纵观各地开展的专题询问,从问钱问房问药到“问教育”、问生态,所选议题大多是选择社会反映强烈、“一府两院”经过努力可以解决的重大民生问题。

 

图一:20102014年省级人大常委会开展专题询问数量图

 


图二:20112014年省级人大常委会开展专题询问议题结构图

  

     

2.专题询问逐渐制度化。全国人大常委会虽然在实践上已将专题询问作为一种常态化的监督方式,但至今仍未出台专题询问的相关法律规范。各地人大常委会结合各自实践将专题询问逐渐制度化,为专题询问的开展提供法律依据。如云南、河北、海南等地人大常委会在制定监督法实施办法中,首次将专题询问明确其中。贵州等地人大常委会议事规则中专门明确了专题询问规则。广东、安徽、青海等省人大常委会先后通过了专题询问办法;副省级城市中,西安、宁波、成都等市先后通过了人大常委会专题询问办法,杭州市通过了人大及其常委会询问和质询办法。截至20145月,已有20多个地级市人大常委会通过了专题询问办法。从时间上看,这些地方性法规多数是实践先行、制度规范,也有类似广东省、福建省宁德市等地制度先行、实践跟进的情况。

表二:全国省、市人大常委会制定专题询问办法不完全统计表

(截至20145月)

 

制定时间

     

 

广东省

201110

《广东省人大常委会专题询问工作暂行规定》

安徽省

201310

《安徽省人民代表大会常务委员会专题询问办法》

青海省

201312

《青海省人大常委会专题询问办法(试行)》

内蒙古自治区

预计2014

《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会询问和质询的规定(草案)》

副省级城市

浙江省杭州市

20111

《杭州市人民代表大会及其常务委员会询问和质询办法》

陕西省西安市

20131

《西安市人民代表大会常务委员会专题询问办法》

浙江省宁波市

20142

《宁波市人民代表大会常务委员会专题询问办法》

四川省成都市

20142

《成都市人民代表大会常务委员会专题询问实施办法》

地级市

福建省宁德市

20113

《宁德市人大常委会关于开展专题询问的暂行办法》

江苏省泰州市

20117

泰州市人民代表大会常务委员会询问和质询暂行办法

河北省承德市

20118

承德市人大常委会关于开展专题询问的暂行办法》

内蒙古自治区巴彦淖尔市

201110

巴彦淖尔市人大常委员会开展询问和质询工作办法

云南省曲靖市

201111

《曲靖市人大常委会关于开展专题询问的实施办法(试行)》

浙江省衢州市

201112

《衢州市人民代表大会常务委员会专题询问暂行办法》

四川省绵阳市

201112

《绵阳市人大常委会专题询问试行办法》

山东省济宁市

20124

《济宁市人民代表大会常务委员会开展询问和质询试行办法》

辽宁省辽阳市

20125

《辽阳市人大常委会专题询问试行办法》

辽宁省葫芦岛市

20126

《葫芦岛市人民代表大会常务委员会专题询问办法(试行)》

河南省安阳市

20126

《安阳市人民代表大会常务委员会专题询问暂行办法》

海南省海口市

20126

《海口市人民代表大会常务委员会询问和质询办法》

甘肃省定西市

20126

《定西市人民代表大会常务委员会询问和质询暂行办法》

陕西省商洛市

20128

《商洛市人民代表大会常务委员会专题询问暂行办法》

陕西省太原市

201212

《太原市人大常委会专题询问暂行办法》

四川省南充市

20134

《南充市人民代表大会常务委员会专题询问办法》

山东省潍坊市

20136

《潍坊市人民代表大会常务委员会专题询问办法》

云南省昆明市

201310

《昆明市人民代表大会常务委员会专题询问办法》

安徽省阜阳市

201310

《阜阳市人代会常委会专题询问暂行办法》

安徽省铜陵市

20142

《铜陵市人民代表大会常务委员会专题询问暂行办法》

山西省吕梁市

20142

《吕梁市人民代表大会常务委员会专题询问试行办法》

贵州省安顺市

20142

安顺市人民代表大会常务委员会专题询问办法(试行)》

湖北省宜昌市

20143

《宜昌市人民代表大会常务委员会专题询问暂行办法》

青海省海东市

20144

《海东市人民代表大会常务委员会专题询问办法(试行)》

 

 (二)专题询问实践与制度的分析比较

在各地的实践和制度中,对专题询问的性质、定位、议题、对象等方面规定基本一致,但也存在一些差异,反映出各地对专题询问的主体、程序、场合、方式等问题的认识分歧。厘清这些异同和分歧,有助于深化对专题询问的理解。

1.专题询问的共性做法

1)议题选择方面。议题选择大体上符合四个条件:一是关系经济社会改革发展稳定大局的重要部署或重大事项;二是关系群众切身利益和社会普遍关注的热点、难点问题;三是一定阶段内通过努力能够见效;四是一般结合人大及其常委会会议审议的议题。

2)前期筹备方面。普遍做好四个方面的准备:一是方案准备。方案的内容包括组建工作机构、形成选题、组织调研、组织询问会、问后跟踪监督等内容;二是调研准备。在每次开展专题询问前,委托有关专门委员会、工作委员会围绕询问议题进行调研;三是沟通准备。包括与党委、受询单位以及常委会组成人员的沟通协调工作;四是询问准备。事先梳理问题转交政府做好应询准备,事先报名或者协商确定提问人及顺序,是惯常做法,反映出其组织性、计划性。

3)询问和应答方式。普遍采用“一问一答、随问随答”方式,问题汇总后集中回答的方式被舍弃。从询问方法来看,多数人乐于先简单阐述理由或情况后提问。从规定的问答时间来看,超时现象都比较突出。对漏答情况分析表明,同一个人一次提出两个以上问题,或者同一问题要求两个以上部门回答,或者在询问时夹杂发表审议意见等,往往出现漏答。

4)公开宣传方面。全国及各地都注重加强宣传报道,通过报纸、广播、电视、网络等渠道广泛报道,有时还采取现场直播的报道形式,增强了专题询问的社会影响力。但新闻报道还缺乏深度,几乎没有进行什么追踪报道,专题询问的相关文件资料和记录还未完全向公众开放查阅,专题询问还没有达到真正向社会公开的程度。

2.专题询问的差异做法

1)组织方式方面。主要有分组会议、联组会议和全体会议三种。第一,分组会议。分组会议的特点是人数少,发言不受时间限制,气氛活跃提问较多,便于各方充分发表意见,虽然分组的方式可以在同样的时间内让更多人提问,但小组之间不能交流,发言重复也多,缺乏对问题的整体性把握。且政府部门无法每组都安排高级别官员作答,多人在多组回答同一问题或相近问题有差异时可能引起矛盾,有失权威性和统一性。第二,联组会议和全体会议。联组会议的特点是能把主要问题集中询问、答复清楚且更具权威性,是各地广泛采用的会议组织形式。一般由2个以上审议小组构成联组,大联组会议形式上是全体会议,但不表决议案不决定问题。相比较而言,小联组算是分组与大联组的“折中”之举。一方面在一定的时间内,可以比大联组提出更多问题、吸纳更多建议,另一方面又比分组询问更集中、更民主。总的说来,分组与联组各有利弊,与其说哪种形式最好,倒不如说哪种形式更适合询问主题。比如有关预算的专题询问需要更大范围内听取意见,比较适合分组会议方式。而有关生态的专题询问是人民群众普遍关心的议题,需要集中高级别官员针对主要问题作权威性答复,那么联组会议方式更适合。

2)审议与询问的关系处理。主要有三种方式:先审议后询问、审议与询问相结合、先询问后审议。从各地的实践看,趋向于采用“先审议后询问”的方式,可以根据大家分组审议的情况对原先准备的询问进行调整完善,在专题询问会上可以问得更有深度和针对性,这种方式更有利于“问”。但从法律程序上来说,询问的主要目的是为了人大代表和常委会组成人员更好地知情知政,进而更好地进行审议和表决。按照这样的价值取向,“审议与询问相结合”和“先询问后审议”的方式更有利于“审”。其中,“审议与询问相结合”的方式操作比较简便,效率比较高,适用于专题单一、审议发言人数多、提问人数少的场合;“先询问后审议”的方式适用于专题宏大、提问人数多的场合。

3)跟踪问效方面。主要有四种形式:一是将常委会组成人员提出的询问意见和审议意见综合整理,形成审议意见书,交受询问机关研究办理,并由人大有关专委会对落实情况进行跟踪检查。二是将询问意见单独交受询问机关研究办理,要求其在规定时限内向人大常委会提交研究处理报告,或提出整改实施的具体意见。三是作出相应决议,固化和提升专题询问的监督成果。四是进行评议或测评,增强询问的监督力度。

3.厘清专题询问的有关分歧

1)怎样理解专题询问的标准化、常态化?目前专题询问缺乏统一的操作规程,各地自创了相关法规或操作规程对专题询问进行标准化。笔者认为,由于询问本身是种具有很强灵活性、时效性的监督方式,标准化宜粗不宜细,在遵照基本法律规范的前提下不拘一格地用好专题询问这一监督利器。同时,常态化也不等同于经常化,不是说越经常越好,常态化是指形成一种监督制度,针对重点议题确有专题询问必要,其他监督方式难以达到专题询问监督效果时,才启动专题询问程序,目的是增强监督实效。

2)专题询问能否独立进行?有些地方规定,根据实际需要,也可就常委会会议审议议题范围外事项单独开展专题询问。笔者认为,从现有的法律属性上讲,询问权具有“非独立性”特征,询问还不能单独进行,而是依托于人代会或常委会会议审议议案和有关报告时而开展的。专题询问也是为了审议的需要,脱离审议独立进行专题询问目前还没有法律依据。同时,专题询问的实践源于全国人大常委会,其本意也不是把专题询问作为一种独立的监督方式而使用。

3)询问人主体可否拓展?根据有关法律对询问权的界定,在人民代表大会会议期间询问人主体是各级人大代表,在人大常委会会议期间询问人主体是常委会组成人员。对于会议列席人员,以及获邀参加旁听的公民是否可以提出询问?笔者认为,对这两类人员应妥善处理。一是会议列席人员。根据各级人大及其常委会议事规则规定,列席人员也是人民代表大会和常委会会议的组成部分,因此,虽然未将列席人员作为询问人主体,但要保留他们的发言权。二是获邀参加旁听的公民。人大及其常委会是代议机关,公民并不直接行使权力。因此,不宜将获邀参加旁听的公民直接作为专题询问的主体。但对于公民反映的意见,人大及其常委会有关工作机构要认真对待,将其转交“一府两院”研究处理,并将处理情况及时告知相关公民。

4)询问问题是否提前告知?有不少人反映“常委会会议中的专题询问,好像政府部门事先都知道,回答胸有成竹,有的还照本宣科。”他们认为,随时、即兴、连续的询问,才更接近询问本意。笔者认为,开展专题询问的目的,不是要把应询人问倒,也不是要出他“洋相”,其直接目的是深入了解“一府两院”有关工作具体情况,督促“一府两院”就公众关注的有关问题提出改进措施并认真落实,本质目的就是要确保国家机关按照人民的意志依法行使职权。为达到这个目的,也为避免问答的随意性,将有关问题事先送“一府两院”作研究准备有其合理性。据了解,各级人大常委会基本上也是这样做的,只是有的提前公开时间长,有的进行阶段性保密,到问前才公开。武汉市采取的是部分公开的形式,将拟询问的问题全部提前交政府作准备,现场临时穿插的灵活提问则不提前告知。笔者认为,这种形式是比较可取的,既保证询问现场的规范和严肃,又有发问的突然性。

5)问题的数量、问答的时间以及追问的次数和内容应否作限制?对专题询问提出问题的数量,各地没有明确规定,少则几个,多则十几二十个。各地人大常委会开展的专题询问均可以追问,追问次数大多限定为一次。当然也有个别例外,如哈尔滨市人大常委会的首次专题询问会上,每位询问人不限询问和追问次数,倡导“时间让位质量”。基于议事效率的考虑和对于程序完善的追求,笔者认为对问题的数量以及追问的次数、问答的时间均应作出限制性规定。在询问问题数量上应根据专题询问会时间合理安排,做到宜精不宜多,宜深不宜浅,宜专不宜广,同时鼓励追问和补充发问,不过追问次数以12次为宜,且不可偏离主题。一次问答时间控制在10分钟内为宜。

6)对未回答问题如何处理。对漏答问题如何处理?对答复人表示现场无法回答的问题如何处理?对事先报名询问,因时间关系现场没有提问的如何处理?对事先没有报名临时提问的如何处理?笔者认为,有必要在制度设计中设定后续处理途径,对这些问题要不要回答、怎样回答等作出明确规定。

四、专题询问的制度缺陷与实践不足

(一)专题询问的制度缺陷

1.理论研究缺乏。目前,询问制度还非理论界研究的一个热点,没有受到专家学者的广泛关注,专题询问更是近年来才出现的新鲜事物,还远没有形成一套系统、完整的理论体系。笔者查阅了中国知网等电子资源数据库检索相关文献,只有湖南大学李晓彤的《人大专题询问制度完善研究》、内蒙古大学张鹏的《地方人大专题询问制度探析》等个别硕士学位论文,以及在各类期刊上发表的一些相关文章,如林荫茂的《询问制度与专题询问》(《上海法学研究》2010年第5期)、张蔚然和郭金超的《专题询问穷实人大监督制度基石》(《中国人大》2011年第1期)、吴祖强的《从案例分析看专题询问制度完善》(《上海人大》2012年第9期)、陈淑娟和马洪强的《人大专题询问制度化研究》(《人大研究》2013年第8期)等。

2.法律依据不足。主要表现在:第一,我国现行的宪法没有对专题询问制度作出明确规定,专题询问制度首先就面临缺乏宪法依据的困境。第二,《全国人大组织法》《地方组织法》《监督法》《代表法》等有关法律都只用了几十个字对询问制度作了简单而笼统的规定,没有对具体开展专题询问的条件、专题询问的主体、专题询问的运行程序等内容作出明确而详细的规定。当前,各地关于专题询问的制度设计也才刚刚开始,亟待研究与完善。第三,专题询问的法律后果不明确。“一府两院”作出回答后,不作纠正或者推迟、拖延甚至拒绝办理又应该怎样处理?有没有相关的惩戒措施,相关部门要不要承担相应的法律后果?目前的法律法规都没有对这些作出明确规定。

3.询问制度法律依据的散在性。不同的法律文件,有不同的立法目的和立法视角。例如,《代表法》主要是从代表的询问权角度去设置内容,并不涉及询问规则;《立法法》是从法律案的审议角度规范提案人接受询问义务;《监督法》是从被监督主体即一府两院接受询问义务的角度设置;《全国人大组织法》《地方组织法》和全国人大及其常委会的议事规则主要是从会议组织安排角度设置询问制度。具体来说,以上法律对“询问”的具体表述有以下四个不同点:一是询问的提出权不同。《监督法》规定,“各级人民代表大会常务委员会”都享有询问提出权,而乡镇人民代表大会因未设立常设机关,不存在享有询问提出权的问题;《地方组织法》在讲到询问问题时,用了“在地方各级人民代表大会……”这样的词语,其中理应包括乡镇人民代表大会。二是提出询问的时间和场合不同。《监督法》规定,提出询问是在“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时”;《代表法》规定询问是在人民代表大会会议召开期间,“代表在审议议案和报告时”提出询问;《全国人大组织法》《地方组织法》规定提出询问只是在“人民代表大会审议议案的时候”,审议“有关报告”显然不在其中;《全国人大常委会议事规则》规定全国人大常委会只有在分组会议、联组会议上才安排询问。三是询问的提出者不同。《监督法》虽然没有作出询问应由各级人大常委会组成人员提出的规定,但有权参加各级人大常委会会议的是同级人大常委会组成人员,不言而喻,可以提出询问的当然是本级人大常委会组成人员;《全国人大组织法》《地方组织法》《代表法》都规定,提出询问的是“代表”。四是到会回答询问人员的要求不同。《监督法》规定的是一府两院“应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问”;《全国人大组织法》《地方组织法》规定“由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明”;《代表法》规定“有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问”。不注意询问制度的立法散在性,就可能造成认识和实践的混乱。

(二)专题询问的实践不足

1.专题询问的价值功效被夸大。无疑,专题询问对于激活沉睡的人大权力、强化监督职能、提升人大监督质量,产生了积极的作用。但过分依赖和推崇专题询问的做法并不可取,对专题询问的过高评价应引起我们(特别是人大工作者)的理性思考。回归法律的层面来说,询问权只是法律赋予人大监督职权的一种,在常规审议工作中,各级人大及其常委会也经常运用,只是这种例行询问,没有引起太多的注意。而专题询问其实就是询问的另一种方式,相对于例行询问而言,效果相对明显。但不管是例行询问还是专题询问,本质上都是柔性的监督方式,既没有审议意见之,更没有质询、特定问题调查、撤职等监督方式之。专题询问得以被热捧,一方面说明人大及其常委会很多重要监督职权仍处于沉睡状态,很少或没有被运用,询问权一旦回归,便产生良好的社会效果;另一方面,也折射出人大及其常委会监督之和不敢动用刚性监督之。以专题询问为先锋,在需要的时候逐步激活人大及其常委会那些沉睡已久的刚性权力,使各种监督方式得到全面、依法、正确的运用,那才是专题询问的真正意义、价值功效所在。

2.高层使用频繁,基层开展较少。除全国人大将每年举行3次专题询问作为常态工作坚持下来外,地方各级人大普遍还未实现专题询问的常态化、制度化。一般省级人大常委会一年内进行12次专题询问,市、县级人大常委会基本一年开展1次,并且市、县两级的开展面也远不如上级人大常委会。使用频率上的上下有别,主要是由于基层对专题询问在各地大多还处于首次启动阶段,需要一个探索、评估、规范的过程。同时,专题询问占用监督资源较多,对于人手紧缺、经费紧张的基层人大,事实上也不可能经常性开展。

3.专题询问中缺乏实质性的公众参与。既然专题询问的内容主要涉及改革发展、民生稳定等重大事项,是社会所关注的热点难点问题以及人民群众需要迫切解决的问题,那么,人大常委会在开展专题询问时就不应忽视公众的声音和实质性参与。这样不仅可以增强专题询问的透明度,而且有利于实现公众的知情权、参与权和监督权,有助于增强公民的民主意识、权利意识,也是进行公民教育的良好契机和生动平台。然而,从目前总体情况来看,各级人大常委会在开展专题询问的过程中普遍缺乏实质性的公众参与。

五、完善专题询问制度的基本路径

针对当前专题询问在制度与实践中存在的诸多问题,笔者借鉴比较国内外相关制度设计与实践的经验,提出完善专题询问制度的基本路径,以期达到法律效果、社会效果和政治效果的统一。

(一)完善专题询问制度的法律法规

1.保持现有法律的统一性和可操作性。《监督法》《代表法》《全国人大组织法》《地方组织法》等法律是目前各级人大及其常委会开展专题询问工作的主要法律支撑,鉴于这些法律对“询问”规范不太统一的实际,笔者提出以下三点建议:一是允许同时并用。询问权是各级人大代表和人大常委会组成人员的一项法定职权,在各级人代会会议审议议案和有关报告时,人大代表可依据《全国人大组织法》《地方组织法》《代表法》的规定提出询问;县级以上人大常委会召开会议时,组成人员依据《监督法》的规定提出询问。二是适时修改法律。建议将《全国人大组织法》第十七条和《地方组织法》第二十九条中的“审议议案”后面均增加“和有关报告”几个字。这样,各级人大会议审议有关报告时,也可以依据《全国人大组织法》《地方组织法》行使询问权。三是由全国人大常委会作出法律解释。在法律没有修改之前,由全国人大常委会作出法律解释,同法律具有同等效力。

2.确立专题询问的法律地位。一是建议下次修宪时应考虑确立专题询问的宪法地位,在宪法中对人大及其常委会的专题询问予以规定或确认,增强专题询问的法律权威。其次,进一步完善《监督法》等法律,增加有关条款,对专题询问的内容形式、规则程序等方面的内容作出相关规定,规范、引导专题询问的开展。再次,地方人大及其常委会可以在监督法实施办法、人大及其常委会议事规则等法规中明确专题询问的法律地位,为专题询问走向制度化、规范化、常态化奠定坚实的法律基础。

(二)规范专题询问制度的规则程序

开展专题询问,不仅需要具有充分的法律依据,而且要有一套比较规范的程序规则。各级人大常委会在制定和完善专题询问制度时,要重点考虑以下五方面的规则:

1.询问提出规则。首先,专题询问需要由一定的主体提出,且符合相关法律规定和专题询问的要求,才能得以立项和开展。

2.立项审查规则。在专题询问制度中,应当明确专题询问的立项审查权。笔者建议,应当由主任会议对专题询问的申请进行立项审查,人大常委会根据主任会议审查结果,作出是否立项的决定。

3.询问组织规则。包括制订方案、开展调研、征求意见、通知送达、材料准备、现场组织等规则。

4.评价监督规则。包括询问中提出的主要问题、意见和建议处理;对交由“一府两院”研究处理的内容准确定性;组织跟踪监督,将专题询问的效果落实到受询问机关的行动上;对整改落实不力的相关部门,建立相应的问责机制等规则。

5.公开参与规则。包括宣传报道、社会公众参与等规则。

(三)思考专题询问制度的探索创新

专题询问本身还是新事物,没有条条框框的严格规定,给了我们进一步探索创新的空间。同时,我们也可以在当前一些比较成形的制度基础之上加以改进和完善。笔者试着提出以下三点想法,以期抛砖引玉:

1.创新专题询问的组织形式。到目前为止,专题询问基本都在常委会会议期间进行,一般采用分组或联组会议的形式,范围相对狭小,形式相对单一。笔者认为,各级人大及其常委会应积极探索开展专题询问的组织形式,拓宽专题询问渠道范围,可以尝试在人代会各代表团、代表小组审议等场合开展专题询问,使人大代表更好地履行询问权、知情权和监督权。在今后条件许可时,也可以探索把专题询问发展成为一种介于询问和质询之间的独立的监督方式。

2.创新专题询问的问答方式。一般的专题询问都是通过面对面一问一答、随问随答的方式进行,但这样的问答方式时间长了就容易让人感觉单调乏味,如果再遇上“对台词”、“念稿子”式的问答,更是让人昏昏欲睡,专题询问的监督实效也就无从谈起。为此,笔者认为要大力创新专题询问的问答方式,一是在问答时可以恰当利用实物、道具、多媒体展示等来增强问答效果;二是可以在问答顺序、问答节奏上更加开放灵活。如对谁问、问什么问题都不作事先安排,现场抢问等;三是考虑引入盘问、质问和辩论等形式,避免答非所问现象,加强问答的深度和力度。

3.创新专题询问的公众参与。单纯的宣传报道将越来越不能满足社会公众对于专题询问的参与需求,为了让人大代表、社会公众都能来监督“一府两院”工作,除了公开议题征集并广泛征求意见、邀请旁听公民参加会议、询问全程向媒体和公众开放、及时公布询问和答复情况等,可以尝试电视问政、现场问政和广场问政,让专题询问走出会议室,增强专题询问的社会影响力。同时,按规定可以公开的相关文件资料和记录尽量向人大代表、社会公众开放查阅,满足其知情权,也可以利用微博、微信等新媒体,进一步加大专题询问的开放度,提高互动性。

 

结束语:由于笔者收集的数据、资料还不是很系统详实,本文对“人大专题询问制度”这一课题只作了粗浅性梳理和尝试性探讨,未能对其进行全面而深入的研究。另外,研究该课题需要涉及大量政治学、法学、公共管理学等学科知识和相关资料,由于笔者的能力和精力所限,未能全面深入地涉及,也未能从社会学、经济学、行为科学等视角展开研究。当然,任何一个问题的研究解决不可能一步到位,需要我们在以后的工作和学习中进一步深化。

 

参考文献

[1]尹中卿等译:《英、法、美、德、意、日六国议会议事规则》,中国民主法制出版社2005年版。

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[3]刘建飞、刘启云、朱艳圣编著:《英国议会》,华夏出版社2002年版。

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[5]蔡定剑著:《中国人民代表大会制度》,法律出版社1998年版。

[6]刘政著:《人民代表大会制度的历史足迹》,中国民主法制出版社2008年版。

[7]李蕊:《地方人大常委会开展专题询问的情况、做法和效果》,载《北京人大》2012年第11期。

[8] 林荫茂:《询问制度与专题询问》,载《上海法学研究》2010年第5期。

[9] 吴祖强:《从案例分析看专题询问制度完善》,载《上海人大月刊》201209期。

[10]《人大研究》等期刊中关于专题询问的研究文章。

 

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