理论研讨

强化人大对司法权监督的思考

信息来源:奉化市人民法院课题组 发布日期:2014-09-26 作者: 阅读次数:

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社会公平正义是人类社会共同的向往和追求,是社会主义法治的价值追求。司法是保护公民权利、实现社会正义的最后屏障。司法机关及其法官、检察官掌握着国家审判权、检察权,要防止其滥用权力,就必须对司法权进行有效的监督制约。当司法权没有受到足够的监督制约时,司法腐败便会成为必然趋势。

人大作为国家权力机关,对由其产生的国家司法机关(人民法院和人民检察院)的监督是其宪法地位的一项重要权力。人大及其常委会依法行使司法监督权是保障司法机关公正司法的客观需要。人大监督司法权的实质,是按照宪法和法律赋予的职权,对国家司法权进行制约,以保证司法机关按照人民的意志和需要运转。200811月,中央政法委提出的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,已经中央政治局会议原则同意下发贯彻执行。按照党中央的要求,新一轮的司法改革要以加强权力监督制约为重点。[1]强化国家权力机关对审判权、检察权的监督,是加强对司法权监督制约的重要途径。

一、人大监督是最高法律效力的监督

国家权力机关的监督是各级人民代表大会及其常务委员会为全面保证国家法律的有效实施,通过法定程序,对由它产生的国家机关实施法律的监督。在我国政治、经济和社会生活中有各种形式的监督,但人大监督不同于党的纪检监督、政府的行政监督、司法机关的法律监督和政协的民主监督,它是国家最高层次、具有最高法律效力的监督。人大监督的特点表现在:

(一)监督对象的广泛性

人大的法律监督,从对象上,包括立法、司法、行政机关;从客体上,包括了三机关的人事、财政、立法、执法活动。在我国,没有任何其他机关能够像人大一样同时拥有监督全部国家机关重要活动的权力。人大作为国家权力机关,不仅制定法律,而且还要产生执法的国家机关;不仅监督法律的实施,而且监督执法机关的工作;不仅决定国家或地方社会生活中的各种重大问题,而且通过监督来保证其决定的贯彻落实。正是在这种广泛的全面的最具有普遍性的监控之下,人民代表大会将国家和社会生活的重要方面、重要领域全部纳入其监督的范围之中,其能力所及范围是其他监督形式难以达到的。

(二)监督层次的至上性

    在我国的政治、经济、文化和社会生活中,有各种形式的监督。但只有人大及其常委会的监督,是代表国家和人民的具有最高法律效力的监督。我国国家权力是统一的,不可分割的。我国国家机关的监督包括国家权力机关的监督、行政机关的监督和司法机关的监督(检察机关的监督和审判机关的监督)。人大监督同其他国家监督形式之间不是平行关系,而是授权与被授权机关的关系。国家机关体系内一切其他层次的监督都必须向它负责,并接受它的监督和制约。人大通过法律来规定行政监督、司法监督的范围、形式等内容,并对行政监督和司法监督系统执行宪法、法律授权的情况进行监督。因而,人大监督是最高层次的国家监督形式。

(三)监督方式的间接性

    人大的监督权侧重于对监督对象起威慑、督促、指导作用,主要是通过间接手段来达到监督目的,一般不直接去纠正、处理违法行为。人大监督的间接性主要表现在以下监督形式上:评介性,人大在听取“一府两院”的工作报告,或对它们进行质询时,通常只发表一些评介性意见,从而为“一府两院”修正错误提供“参数”;通告性,通告有关机关其行为违反了法律,警告它们不要再干下去;批评性,对有关机关的违法行为提出批评性意见,要求自行纠正其违法行为;督促性,要求有关机关改变或撤销违反法律的法规、决定、命令或判决。[2]人大对司法机关监督时,这种间接性更加突出。人大对那些即使明显违法的判决裁定,也不能直接宣布其无效,而只能督促司法机关依法办案,纠正错误,或者对他们提起质询。提出质询,也是为了进一步施加压力,促使司法机关纠正错误。人大最严厉的监督方式是罢免或撤职,而罢免或撤职都仅仅是促使司法机关依法办案的手段。

二、人大监督司法权的现状和“错位”

人大监督“错位”表现为监督职权的“越位”和监督职能的“缺位”。职权“越位”是指人大超越宪法和法律所赋予的监督权对法院进行监督,出现人大监督与其它监督“撞车”现象,突出体现在两方面。一是人大监督与党的领导重叠。实践中,人大往往在听取审议法院工作报告等监督过程中或多或少地过问法院贯彻落实上述党的政策、方针情况,替代党行使对法院工作的领导与监督,这种越权监督损害了党在政治生活中的权威。二是人大监督干扰了上级法院和检察院的监督。人大监督“缺位”是指对于宪法、法律规定的监督职责,人大监督不力或者根本没有实施监督。无论是“越位”监督还是监督的“缺位”,均反映出当前人大监督思路不明,监督的着力点不准,与党、检察院、上级法院的监督权力界限划分不清,不能形成统一、高效、协调的合力机制。这种现状降低了监督实效,限制了具有中国特色社会主义政治体制优越性的有效发挥,损害了人大及其常委会在国家机关权力监督体系中的地位。监督越位,形成多头监督、多次监督,在一定程度上成为法院的负担,而监督“缺位”则成为审判权健康运行的隐患。尽管近年来人大对司法权的监督有所加强,但总体而言,人大对司法权的监督仍不尽如人意。目前,人大监督的缺陷主要表现在:

(一)人大对法院的工作监督仍然有些“粗犷”。十届全国人大以来,国家权力机关对司法机关的监督有所加强。除一年一度审议“两高”工作报告以外,从2004年起,全国人大常委会每年都听取“两高”的专项工作报告。[3]目前人大主要通过听取和审议法院的年度工作报告和专项报告的方式开展监督,工作报告涉及到法院工作的方方面面,人大仅从区区几千字的报告中很难发现法院工作中存在的深层次问题。从审议结果看,人大报告存在通过与不通过两种情形。通过的人大决议往往非常笼统,甚至千篇一律,与繁杂的法院工作相比缺乏针对性。听取和审议法院专项工作报告是监督法的亮点,近年来这种监督方式逐渐成为人大常委会开展监督的重要方式之一,但同样由于没有规定人大常委会对专项报告不满意时的处理程序,专项报告也容易流于形式。

(二)人大对司法监督缺乏专业性支持,监督力量薄弱。司法是一项专业性、实践性极强的工作,人大要对其进行监督,尤其是还要涉法信访案件,分析原因,寻找司法体制和司法政策上的薄弱点,这就要求监督者必须具备相应的法律知识、丰富的司法实践经验和深厚的政治资历,这样才能监督得准、监督得下、监督得成。但实践中,有的地方人大法律专业人员相对较欠缺,即便有,司法实践经验也不够丰富或政治资历不够,缺乏监督心理优势,思想顾虑较多,力度不够,效果不明显。

(三)监督刚性不足,监督权虚置。现行宪法实施以来,人大及其常委会的一些监督权长期处在“休眠”状态。如“质询权”是人大监督权中的一项“核心权力”,它比一般监督更具有针对性和刚性。但至今为止,全国人大常委会没有提出过一例质询案。就全国而言,一年公开报道的质询案不过10件左右。据《人民代表报》一项问卷调查显示,约83.1%的代表未曾使用过质询权。有专家估算,30年来有不少于80%的地方各级人大或常委会没有发生过一起质询案。这与我国4万多个各级人大、320多万名各级人大代表数量相比,显得有些不协调。[4]又如特定问题调查,是国家权力机关行使监督权的一种重要措施。但是,在实践中,自1954年第一届全国人大第一次会议召开以来,全国人大及其常委会从未组织过特定问题调查委员会。有的同志认为,“这并不是全国人大及其常委会放弃行使组织特定问题调查委员会的职权,而是因为一直未出现有必要组织特定问题调查委员会的情形”[5]。笔者认为,这种观点是难以成立的。应该说,我国曾多次出现需要人大及其常委会组织特定问题调查委员会的情形。特别是改革开放以来,这种情形更是多次出现,法律界人士也曾呼吁全国人大对某些事件组成特定问题调查委员会,但全国人大常委会从未作出过积极回应。

(四)被监督者法律责任不明,监督权威缺失。从监督的视角看,如果司法机关的工作报告没有被人大通过,司法机关必须承担相应的法律责任。但《监督法》没有专章规定法律责任,现行法律对司法机关责任的性质、责任的具体内涵以及具体承担责任的司法人员等都没有规定。人大质询是一种具有强制性的监督方式,质询案一般是因重大问题提起的,人大提出质询后,被质询人负有在法定期限内作出答复的义务,如果代表或常委会组成人员对质询案的答复不满意,质询案的答复表决没有获得通过,除了再作答复之外,受质询机关的主要责任人应当承担被罢免、撤职等法律后果。但《监督法》没有对质询的法律后果作出规定,这就削弱了质询的强制性和法律效力。特定问题调查也存在类似的问题。

(五)某些司法机关和司法人员以司法独立原则抵制人大监督。人大司法监督目的是借助涉法信访案件发现司法运行中存在的问题,提出意见和建议,促进司法机制的完善和法官、检察官素质的提高。该目的决定了人大在进行司法监督时,仍是以尊重司法独立为前提,而不是超越现有司法体制,成为法院之上的“法院”。由于其不太了解人大及其常委会的法律地位、性质、作用及职权,因而对人大的司法监督产生一些错误认识,认为人大的司法监督是对司法权独立的干涉;认为接受监督是“一把手”的事,与一般办案人员无关,对人大的监督有抵触情绪,从而缺乏接受监督的自觉性和主动性。

三、以个案为切入点是人大监督司法权的重要途径

关于人大的个案监督问题,我国理论和实践中长期存在争论。全国人大及其常委会对个案监督的认识也有个变化的过程。1989年,七届全国人大常委会工作报告指出:“人大在监督法院、检察院的工作时,不直接处理具体案件。对法院、检察院的工作有意见,可以提出质询和询问。纠正错案应当由法院、检察院严格按照法律程序去办。人大如果对法院、检察院处理的特别重大的案件有意见,可以听取法院、检察院的汇报,也可以依法组织调查,如确属错案,可以责成法院、检察院依法纠正或处理。”从以上表述可以看到,权力机关原则上是不赞成个案监督的。步入90年代后,全国人大常委会有关领导的讲话中,逐渐对个案监督加以肯定。而之所以会有这样的变化,重要原因之一是:从八届全国人大开始,每年全国人大开会时,代表们对“两高”工作报告的赞成票逐年降低,到九届人大一次会议的时候,最高法院工作报告获2/3赞成票,而最高检察院工作报告刚过1/2赞成票。[6]1999年,为了加强及规范个案监督,全国人大内务司法委员会向全国人大常委会提交了《关于对审判、检察工作中重大违法案件实施监督的决定》的议案。但“两高”对“个案监督”表达了强烈的不同意见,该议案经19998月和10月由人大常委会进行两次审议后,司法监督的草案最终被搁置。这也是全国人大常委会根据《立法法》的规定,第一次将一个法律议案变成废案(《立法法》第39条规定:“列入常务委员会会议审议的法律案,因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的,或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的,由委员长会议向常务委员会报告,该法律案终止审议)。20048月,十届全国人大常委会审议的《监督法草案》第58条第2款曾规定:“人民代表大会专门委员会可以决定将有关案件向有关审判、检察机关初步询问核实。专门委员会认为必要时,可以提请人民代表大会常务委员会委员长会议或者主任会议决定,将有关案件交审判、检察机关处理,并要求报告办理结果;专门委员会研究后对办理结果不满意的,可以向委员长会议或者主任会议报告情况,并提出处理建议。”该草案对个案监督作出了肯定性的规定。但在审议中,对此争议仍然很大。所以,监督法草案三次审议稿中删去了关于个案监督的规定,20068月通过的《监督法》文本中,也再没有出现个案监督的内容。

笔者认为,《监督法》没有规定个案监督并不意味着国家权力机关完全否定个案监督,根据《监督法》的规定也难以得出个案监督是违法的结论,立法机关否定的是背离人大监督特点的个案监督方式。国家权力机关对司法权的监督完全可以从个案入手,一概否定人大监督可以涉及具体案件,既不符合人大监督的原理,也不符合监督实际。如果说人大及其常委会只能立足于更高层次的全局性的监督或只能进行抽象的、宏观的、形式上的监督,而不能涉及具体案件,一旦涉及具体案件就是干涉司法权,影响司法独立,这恰恰是对人大监督的误解。宪法保障司法机关独立行使职权,但并不排除国家权力机关(甚至包括一般的社会主体)对其进行必要的“干预”,关键是要看国家权力机关“干预”的程序和内容是否合法。何况我国现行法律还专门规定了人大常委会的一些具体的个案监督权。如对人大代表采取强制措施的许可权、特定情形下的延长羁押期限权等。司法独立应以严密的司法监督制约机制为前提。没有监督制约的司法权,只会让独立成为腐败和徇私枉法的借口。司法机关基本活动方式是办理案件,因此,人大及其常委会只有加强案件监督,才能从根本上加强对司法机关的监督。

四、完善人大对司法权监督的思考

    长期以来,人大及其常委会对司法权的监督地位、监督功能发挥得不够。如果人大对司法的监督权长期处于虚置状态,必将严重损害人大监督的权威性。为了切实解决人大监督权不想用、不敢用、不会用、不好用的问题,不断提升人大对司法权的实际监督水平,笔者认为,应从以下几个方面完善人大监督:

(一)人大监督要与司法机关内部监督、检察院法律监督、党政纪监督、舆论监督、社会监督相结合。

对权力的监督是一个深奥的课题,也是一项艰巨的工作,单凭人大一己之力,无法满足对权力监督的需要,人大监督作为一种外部监督,无法对司法权力运行的每一个环节、每一个行为都及时监督到位,关键是要形成一种监督的氛围,让司法权在运行过程中有所忌惮,不超越法律的框架。要形成这种监督氛围,人大监督必须和司法机关内部的监督、检察院法律监督、纪检监察部门的纪律监督、新闻舆论监督、社会公众的监督等各种监督形式互相结合,特别要注重启动司法机关内部的监督和检察院的法律监督来达到人大司法监督的目的,只有将这些监督方式综合加以运用,从各自的特点出发,进行优势互补,形成整体监督合力,才能布下监督法网,让权力得以合法运用,创造一个清明的政治环境,促进我国社会主义民主法治化进程。

(二)建立专门的人大监督机构和人大监督员制度

关于是否要建立专门的人大监督机构,上世纪80年代以来就存在争议。有人认为,在国家权力机关,“试图通过设立一个专门的监督机构来承担法律监督和工作监督的所有职能的方案有其难以克服的缺陷”[7]。笔者认为,为了加强人大监督,有必要在人大常委会下设立专门的监督机构,配备专门的监督人员。人大的职权包括立法权、决定权、任免权、监督权。从国家宪政的角度讲,这四权可概括成两方面的权力:一是代表人民行使议决权,包括立法权、决定权、任免权,这体现了国家权力的性质和来源。二是监督权,这体现了人民对国家权力的规范和制约。人大及其常委会监督权的实现,离不开立法权、决定权和任免权的行使。而其他三权的实现则常常以行使监督权作为前提和条件。同时,提高监督人员的法律专业素质和司法实践经验是相当必要的。督人者必先自明,尤其对专业性、程序性、实践性都极强的司法工作进行监督,监督者必须熟知法律,具有丰富的司法实践经验,才能从纷繁复杂的案件中,发现司法运行的问题,实现人大司法监督的目的,这就对监督人员的素质提出了很高的要求。要达到这一要求,一是要自强素质,人大内务司法工作人员必须具备相应的法律专业知识,同时要不断的加强政治理论和新的专业知识的学习、培训;二是要加强人大工作人员和司法工作人员的岗位交流,经过司法实践和工作熏陶,提高司法监督人员的司法实践经验,同时通过换位思考,也加强司法工作人员的人大意识,有助于人大司法监督的开展;三是可以借助外部力量加强人大司法监督的专业性,要通过聘请知名律师等法律专业人员组成专家咨询小组,通过审查批准一批具有相应专业特长的公民担任人民检察院、人民监督员,为人大司法监督工作提供专业技术支持。

(三)不断完善监督立法,进一步推进人大监督权的法制化

人大监督权的有效行使,离不开法律规范的进一步完善。我国宪法特别是《监督法》对人大常委会的监督作了专门规定,但从总体上看,这些监督权的具体落实还缺乏明确的、可操作的规定。因此,如何规范人大监督行为需要严密的制度设计。

1.修订宪法,解决法律冲突。我国1982年《宪法》第73条规定:“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间,有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”这表明,1982年宪法明确质询对象,仅限于国务院及各部委。1987年,《全国人大常委会议事规则》将“两高”纳入常委会质询的范围内。1992年,《代表法》颁布,全国人大代表质询的对象从“国务院及其各部门”延伸到了“两高”。《地方组织法》第28条、《监督法》第35条都规定县级以上人大代表、常委会组成人员可以提出对“两院”的质询案。因此,有必要修订宪法中有关质询对象范围的规定,将质询范围扩大到最高人民法院和最高人民检察院,使宪法和有关法律对质询制度的规定协调一致。

2.明确质询权行使的范围。从我国《监督法》第35条规定看,除了对提出质询案的主体、提起质询案的人数以及必须以书面形式提出质询案外,其他方面并无特别的限制。但由于《监督法》对质询权行使的范围没有具体规定,导致在实践中被人为地提高质询案的条件。这种做法是违背《监督法》立法精神的。审判、检察工作中的重大失误和司法工作人员失职、渎职、徇私枉法问题,常务委员会在执法检查或者调研中发现的突出问题和人民群众反映强烈的其他司法不公等问题,都可以成为人大常委会质询的范围。

3.明确特定问题范围,扩大提议组织特定问题调查委员会的主体。鉴于对特定问题的范围过于原则的缺陷,建议通过概括加列举的方式,对特定问题的范围作出较为具体的规定。同时,扩大提议组织特定问题调查委员会的主体,如将《监督法》第40条规定的“五分之一以上常务委员会组成人员书面联名,可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会”,修改为“十分之一以上常务委员会组成人员书面联名,可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会”。同时增加规定:人大代表或者国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民,认为应当组成特定问题调查委员会的,可以向县级以上人大常委会书面提出建议,由常委会工作机构进行研究,必要时,送有关专门委员会进行审查、提出意见。

4.增设被监督者的法律责任。有监督、有责任,就要有责任追究。《监督法》没有规定被监督者的法律责任是该法的主要缺陷之一。笔者认为,地方权力机关在制定《监督法》实施细则时,应当注意增加被监督者的法律责任的内容。

(四)进一步细化人大监督程序

没有程序,就没有真正的法治可言;没有具体程序的保障,任何监督制度都不可能落实。有学者曾对《英、法、美、德、意、日六国议会议事规则》一书中所载的议事规则粗略作了统计:《英国平民院议事规则》21146条约4.5万字;《英国贵族院议事规则》1884条约1.2万字;《法国国民议院议事规则》41164条约4万字;《法国参议院议事规则》19110条约3万字;《美国众议院议事规则》28119条约8万字;《美国参议院议事规则》43条约3.5万字;《德国联邦议院议事规则》12128条约2.5万字;《德国联邦参议院议事规则》449条约8000字;《意大利代表议院议事规则》36154条约3.2万字;《日本众议院议事规则》21258条约2万字。[8]这些规则,涉及到议事的主体、原则、方式、方法、步骤、时限,以及议事的过程、结果,此外还包括纪律、惩戒等内容。而我国现行的监督程序条款过于简单、粗疏。《全国人民代表大会议事规则》只有546000多字。经2009424日十一届全国人大常委会第8次会议修改的《全国人大常委会议事规则》,则只有363000多字。又如在我国《监督法》中,委员长会议和主任会议的地位至关重要,提出质询案、组织特定问题调查委员会、提出撤职案等,都需要委员长会议或主任会议提出,或需要其审议等。这就要求委员长会议或主任会议有明确的议事规则和程序。只有规定严密的程序,才能使各级人大常委会充分行使监督权,同时又能有效防范监督权的滥用。

(五)人大监督要与司法机关内部监督、检察院法律监督、党政纪监督、舆论监督、社会监督相结合。

对权力的监督是一个深奥的课题,也是一项艰巨的工作,单凭人大一己之力,无法满足对权力监督的需要,人大监督作为一种外部监督,无法对司法权力运行的每一个环节、每一个行为都及时监督到位,关键是要形成一种监督的氛围,让司法权在运行过程中有所忌惮,不超越法律的框架。要形成这种监督氛围,人大监督必须和司法机关内部的监督、检察院法律监督、纪检监察部门的纪律监督、新闻舆论监督、社会公众的监督等各种监督形式互相结合,特别要注重启动司法机关内部的监督和检察院的法律监督来达到人大司法监督的目的,只有将这些监督方式综合加以运用,从各自的特点出发,进行优势互补,形成整体监督合力,才能布下监督法网,让权力得以合法运用,创造一个清明的政治环境,促进我国社会主义民主法治化进程。

参考文献:

1.王其江:《新一轮司法体制改革指向》,载《望》2009年第1期。

2.蔡定剑:《中国人大制度》,社会科学文献出版社1992年版,第305页。

3.陈丽平:《提高监督水平增强监督实效———解读全国人大常委会2010年监督工作计划》,载《法制日报》2010777版。

4.田必耀:《质询权走向常态的民主宣示》,载《人大研究》2010年第6期。

5.杨景宇主编:《监督法辅导讲座》,中国民主法制出版社2006年版,第172173页。

6.李鹏:《立法与监督:李鹏人大日记》(下卷),新华出版社2006年版,第487页。

7.林伯海:《人民代表大会监督制度的分析与构建》,中国社会科学出版社2004年版,第335336页。

8.王成栋:《人大议事规则更需规则》,http//www.chinapub-law.com/display.php?newsId=76



[1] 王其江:《新一轮司法体制改革指向》,载《望》2009 年第1 期。

[2] 蔡定剑:《中国人大制度》,社会科学文献出版社 1992 年版,第 305 页。

[3] 陈丽平:《提高监督水平增强监督实效———解读全国人大常委会 2010 年监督工作计划》,载《法制日报》2010 77 日第 7 版。

[4] 田必耀:《质询权走向常态的民主宣示》,载《人大研究》2010年第 6 期。

[5] 杨景宇主编:《监督法辅导讲座》,中国民主法制出版社2006年版,第 172173 页。

[6] 李鹏:《立法与监督:李鹏人大日记》(下卷),新华出版社 2006年版,第 487 页。

[7] 林伯海:《人民代表大会监督制度的分析与构建》,中国社会科学出版社 2004 年版,第 335336 页。

[8] 王成栋:《人大议事规则更需规则》,http//www.chinapub-law.com/display.php?newsId=76

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