理论研讨

基于互联网的地方人大制度创新

信息来源:江东区人大常委会东郊街道工委 发布日期:2014-09-26 作者:周银磊 阅读次数:

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进入20世纪90年代以来,随着以互联网为核心的信息技术的突破以及信息产业的突飞猛进,人类快速进入网络化社会。据第32次中国互联网络发展状况统计报告,截至20136月,中国网民规模达到5.91亿,互联网普及率攀升至44.1%。互联网已经成为我国民众讨论公共事务、表达意见、进行舆论监督的一个重要的公共平台,网络参与已成为一种新的重要的政治参与方式。人民代表大会制度作为我国根本的政治制度,是我国公民政治参与的最重要渠道,互联网发展对地方各级人大工作产生了重大影响,如何发挥网络参与的正能量,有效应对其挑战,增强地方各级人大制度的适应性和张力,推动人大制度的改革与创新,促进民主政治的良性发展,是地方各级人大面临的重大任务。

一、互联网对人大制度正面影响

(一)互联网促进人大民意来源的多元化和便捷化

人民代表大会是我国根本性、制度性的民意表达、采集与整合渠道,人大工作的实效离不开广泛而雄厚的民意支撑,充分地听取社会各个阶层、各个方面的民意,是各级人大的一项重要任务。传统上人大民意的收集主要靠人大代表通过走访联系选民、开座谈会、视察等方式听取选民的诉求,了解情况,然后向人大提出议案或建议、意见,人大再予以整合作出决策。网络的发展极大地改变了人大传统的民意聚合的模式。网络推动了人大与公民、代表与公民的直接对话,网络民意成为各级人大决策的重要考量。

近几年来,许多地方人大利用自身网站有的甚至在门户网站上进行网上民意调查,向社会公众征求意见,实行开门立法,且已成为比较成熟和普遍的做法。每到人大会期前后,广大网民积极参与网络“两会”调查,对衣食住行、教育医疗、劳动就业、收入分配等公众最关心、最直接和最现实的民生问题展开讨论,发表意见,向“两会”建言献策,成为人大决策的重要民意来源。网络也成为很多人大代表收集民意的重要手段。有些人大代表在网上开设博客,向市民征集议案,“原因很简单,就是想多听点市民意见,而且在网络上大家可以自由畅谈,能听到真心话。”第一个投身网络的全国人大代表周洪宇说:“我近5年提交给全国人大的上百件建议和议案中,有相当多来自网友的建议和启发。”网络的便利性、互动性,架起了人大与公众、代表与选民之间的相互沟通和对话的电子桥梁,选民可以通过网络向人大及代表表达自己的意见和建议,从而使人大能够搜集到更多更全面和更真实的信息,扩大民意基础,增强决策的民意合法性。可以说,网络参与促进了人大民意通道的多元化和人大决策的民主化,网络民意以其代表群体的分量,以其整体观点意见的直率、全面,日益成为影响人大决策的重要力量。

(二)互联网增强了人大制度改革的内在动力

美国学者尼葛洛庞帝说,作为一种新媒介(传播媒介和参与媒介)的出现,网络整合了传统媒介的许多优势,又具备了诸多传统媒介所不具备的优势,天然符合民主精神。网络开创了信息多元传递和言论自由的新局面,打破了信息垄断,扩大了公众的信息交流选择机会,公众可以与不同群体、阶层交流,可以顺畅地访问政府、人大等公共机构及其部门,获取信息,在各个电子论坛中进行平等自由的思想交流,指点江山、谈是论非,发表自己的所谓高见。公民在交流过程中获取了丰富的政治信息,在网络参与中快意地体会着网络所带来的无既定秩序、无权威、人人平等自由的感觉,这种以充分的信息为基础的平等而开放的政治交流,大大削弱了严格的科层制等级观念,开阔了公众自身的视野,启发其独立思考,促进公民民主精神的滋长,提升公民的政治沟通能力乃至公民的民主素养。而“公民的民主素养和民主能力既是衡量一个国家民主政治发展状况的重要指标,同时也是推动一国民主化进程的内在动力。”随着公民的民主素养和民主能力得到极大提高,民主意识和民主精神将渐渐内化为公民的一种价值观念,民主成为现代公民的一种生活方式,对什么是真正的“人民当家作主”在交流的实践中越发深刻领会,“这就必然会对现实中不民主的领域提出变革要求,特别是对作为我国国家权力机关和民意代表机关的人民代表大会,以及人民代表大会制度提出了前所未有的改革冲动。”美国学者科恩指出:“参与决策要求共同的智力活动,因此,要依靠不断地表达和交流事实、主张与论点。所以公开提出并讨论这些事实、主张和论点的自由是实行民主的条件。”网络参与带来的自由的观点的交流,为人大制度的发展与改革创造了条件。

(三)互联网促进人大工作的民主化

“网络这种能够使信息传递不受时空阻碍乃至政治控制的互动的媒介方式,使人们在感知与介入世界方面获得了前所未有的痛快淋漓的感觉,它甚至提高了人们参与政治的兴趣。”网络传播信息的快捷性和传播成本的低廉性,激发了公众获取更大量信息的欲望,促使地方各级人大把网站建设提上日程,满足公众对信息的渴求,倡导公众参与到人大工作中。各级人大都纷纷通过网站向社会展示人大及其常委会各种重要会议和重大活动情况,将常委会会议的文件、决议、决定、公告和日常工作信息等及时网上公布,为社会知情人大、了解人大工作提供大量真实、重要的信息,增加了人大工作的公开性和透明度。公民通过网络了解人大信息,反映情况,直至发表意见,参与决策,增强了公民参与的价值感与主人翁,增强了公民对人大的亲近感与信任,进一步激发了公众的参与热情和民主意识。众所周知,民主与公开是一对孪生兄弟,离开公开而谈论所谓的民主是非常可笑的。在人大与公众的网络互动参与中,人大的民主性增强了,如科恩所说:“如果一个社会不仅准许普遍参与而且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与,而事实上实现了这种参与并把决定权留给参与者,这种社会的民主就是既有广度又有深度的民主”。

二、互联网给人大制度带来的挑战

(一)互联网不均衡性和非理性对人大民意整合的民主性提出挑战

网络日益普及,但从互联网的用户数量来看,即使发达国家内部的上网率也不是100%。有部分人因经济问题无法上网,或不喜欢上网,也有部分公民因为缺乏操作能力而被排除在网民之外,而有些人则不屑或不习惯于在网上参与公共事务的讨论并投票,学历和职业的不同也影响了网民对公共事务的参与。数据显示,我国公民对互联网的利用非常不均衡,隐藏在其后的数字鸿沟十分明显。托夫勒指出:各个高技术国家的政府所面临的一种潜在的可怕威胁来自于国民分裂成信息富有者和信息贫困者两部分。下层阶级与主流社会之间的鸿沟实际是随着新的传媒系统的普及而扩大了。这条大峡谷一样深的信息鸿沟最终会威胁到民主。民主的真谛是广泛和平等的参与机会,网络参与的不均衡性,必然削弱网络民意的民主性,给人大网络民意整合的民主性带来挑战。而在网络参与中,由于网络信息庞杂浩繁,人们在解读、选择信息时,往往得出并非完全准确的、带有情绪性的非理性结论,而这些带有情绪性的结论,通过网络的迅速传播,容易形成网络群体极化现象。“群体极化”指的是“团体成员一开始即有某种偏向,在协商后,人们朝偏向的方向继续移动,最后形成极端的观点。”当消极的“群体极化”占据话语权不断得到增强,将造成强大的非理性政治舆论压力,极大影响到正确的舆论导向,误导、弱化人们的政治选择,给人大准确反映民意,依法行使职权带来严重干扰。

(二)互联网的开放性使主流政治文化受到冲击,对人大制度的认同产生不利影响

在互联网中各种政治主体、政治思想、政治文化、意识形态并存,呈现出多元化的特征。这些多元的政治文化既相对独立,又相互碰撞、相互交融、相互渗透,不同国家、民族的社会成员都可以自由、开放地参与到对各国政治制度、政治体制的讨论中,表达自己的看法和认识,并相互影响。托夫勒在《权利的转移》一书中强调,掌握了信息,控制了网络,也就将拥有整个世界。西方发达国家凭借其在国际政治经济中的主导优势主宰和控制着网络,以近似强制的方式输出和宣扬西式自由、民主、人权等,对我国进行意识形态攻击、渗透和破坏,散布否定人民代表大会制度、主张西方议会民主、各政党轮流执政等错误的政治思潮和政治观点。网络已经成为西方国家推行“文化霸权主义”和“文化殖民”的重要工具。在虚拟世界里,中西方思想文化领域里的斗争深刻复杂,面对网络政治文化的多元性,我国人大如何发挥自己作为国家权力机关的优势,引导并培养理性的网络公民政治文化,显示人大制度的价值,增强网民对我国人大制度的认同感,是网络时代人大需要面对的一项重要任务。

(三)网络参与的直接性对人大代议民主职能发挥带来挑战

民主制有直接民主制和间接民主制,而间接民主制是在直接民主制出现困境不能实行的情况下出现的。网络技术的即时性、快速性带来了网络参与的便捷性和互动性,使得社会各政治主体之间可以借助网络进行更为广泛的政治沟通和交流,原本只能在“小国寡民”的情况下才能实现的直接民主成为可能。如麦克卢汉在《理解媒介—论人的延伸》所言:“随着信息运动速度的增加,政治变化的趋向是逐渐偏离选民代表政治,走向全民立即卷入中央决策行为的政治。”网民不需要代理就可以通过网络直接表达自己的诉求,发出自己的意愿,对政府、司法部门的工作及其人员进行监督,直接参与社会事务的决策与管理。这种大规模的直接性的网络参政难免对人大的代议民主产生冲击和挑战。人大代表负有为民代言之责,网络参与的直接性冲击着代表的代言

角色,如何为民代言履行职责,体现出自己参政议政的独特优势成为网络时代每一个代表必须思考的重大问题。与此同时,网络参与的直接性和效应性对人大如何高效行使职能提出了挑战。尤其近几年来,网络舆论监督得以快速发展,已成为反腐倡廉建设的一只重要力量。网络舆论传播的特点,使网络意见能在短时间内产生放大效应,对公权力机构形成较大的意见压力,迫使其加

快并公正地解决问题。与这种猛烈的网络监督相比,负有监督“一府两院”职责的人大在监督上往往比较滞后,给公众产生了人大监督不力的印象,人大监督的权威性和公信力受到网络监督的挑战,有边缘化的危险。显然,在网络直接参与的冲击下,人大如何高效行使职能,树立权威性是面临的一大挑战。

三、基于互联网的人大制度创新

(一)重视网络民意,构建网络政治沟通平台

政治沟通包含沟通、传播、传达、通信、交往、交流、交际等多重含义。政治沟通是政治系统中信息的传递过程,布莱克维尔政治学百科全书》认为政治沟通是赋予政治过程以结构和意义之信息和情报活动。政治沟通不只是精英对其民众发送信息,而且还包括全社会范围内以任何方式不论是对公共舆论的影响、对公民的政治社会化或是利益集团的动员。也可以认为政治沟通是政治传播者通过多通道、多媒体、多符号传播政治信息,以推动政治过程、影响受传者的态度与行为的一种对策。在高度集权专制的政治社会,政治沟通主要表现为单向性,强调自上而下的信息传播;在现代民主政治社会则主要表现为双向性,强调双向沟通和互动交流。政治沟通的信息传递过程,是发送者与接收者之间符号会聚的过程和信息共享的过程,是两者相互影响、相互作用、相互尊重、协同操作、共同完成的沟通和传播过程。在网络社会,政治沟通更是双向互动的。现代网络公民,对网络技术和网络空间非常熟悉,常常在各大网站论坛、聊天室,有的甚至建立个人网站或博客,运用发帖、回帖、在线聊天等形式发表自己对现实问题的观点。人大及人大代表可运用地方人大、政府门户网站,建立人大代表与网民网上互动交流平台;人大常委会亦可借助网络,组织政府部门和人大代表接受在线访谈,回答网民提问等。同时也可鼓励人大代表建立个人网站,开设博客,参与论坛,加强人大代表和选民的之间的联系活动,有利于人大代表及政府部门倾听群众呼声、了解社情民意,既满足了广大人民群众希望了解本地区社会经济建设发展情况的迫切要求,同时也调动起了公民参与政治生活的热情和积极性。

(二)拓展网络空间,畅通网络政治监督渠道

政治监督是防止政治权力滥用、抑制政治腐败的根本手段。依靠人民群众监督反腐是社会主义的基本原则。列宁在建立第一个社会主义国家时就强调,应当使工人进入一切国家机关,让他们监督整个国家机构,即通过群众检举、批评、建议等的监督功效,使国家机关及其工作人员不敢滥用权力,如滥用权力也可以得到及时纠正和查处。毛泽东在延安著名的“窑洞对话”中回答黄炎培提出的周期律时说,只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。中国宪法》规定,中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。党的十七大明确要求“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。很显然,人民监督是网络监督的合法性源头。各级人大是权力机关,也是法定监督机关,监督法规定,“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权。在网络时代,人大如何更好行使监督权呢?一方面,各级人大可以运用现代网络技术,开展对“一府两院”的监督,比如,一些地方创新形式,实行在线监督一府两院”,将人大对“一府两院”的监督变为实时、全程、经常性的监督。通过与“一府两院”内部办公网的互联,实现资源共享,地方政府财政收支、预算的执行以及“两院”的立案、起诉、审判、执行情况等,人大均可通过网络查询得知,轻松实现监督。人大与“一府两院”的实时沟通,不仅强化了人大监督,同时增强了各部门工作的透明度,为依法行政和依法监督提供了切实可靠的保障。另一方面,人大可以拓展网络空间,发挥网络主体的优势,加强对“一府两院”的监督。

(三)关注网络参与,丰富网络政治参与载体

网络时代的到来,为公民参与政治提供了最新的方式和手段。网络政治参与主要是指在网络时代,发生在网络空间,目标指向现实社会政治体系,并以网络为载体和途径参与社会政治生活的一切行为。加拿大传播学者马歇尔·麦克卢汉面对20世纪

60年代大规模发展的电视就曾经预言:“随着信息运动的增加,政治变化的趋向是逐步偏离选民代表政治,走向全民立即卷入中央决策行为的政治”。网络的发展改变了人们的政治观、民主观,改变着政治参与模式和参与的方法。网络政治参与因其直接

现实性、平等参与性和快捷实效性,很快成为当前我国公民参政议政的一种重要方式。在这种情况下,人大作为权力机关,既要密切关注网络秩序,又要不断丰富网络政治参与的载体。一是通过网络向广大网民征求意见和建议,让网民通过网络参与政策的制定。可在每年召开人代会前,在网络上开辟专门版块,向网民征求对“一府两院”作报告和经济社会发展规划等重大决策的意见和建议。二是建立政治性论坛,鼓励网民发表自己的政治见解。可通过网络政治论坛、BBS、博客等形式及时了解和搜集网民的政治意见。三是通过网络对重大问题迅速形成舆论,实施网络舆论监督。作为新兴媒体的互联网,无论在传播速度、规模、影响、范围和表现形式等方面都远远超出了以往的大众媒体,因此对一些有失公平、悬而未决的问题,通过网络形成舆论监督,可以促成许多问题的解决。四是通过网络促成网民与政府官员进行在线交流。这种形式正成为我国公民政治参与的重要形式,并且很多网民提出的观点很有参考价值,可以从中吸取丰富的营养。

(四)加强网络宣传,构建网络公民政治文化

政治文化是社会关于政治体系和政治问题的态度、信念、情绪和价值的总体倾向。政治文化作为政治体系观念形态的东西,包含着广泛的内容。在日常生活中,政治文化一般以一定的政治认知或意识、政治价值观念、政治信念、政治情感、政治态度等形式表现出来。政治文化不同于公众舆论或民意,前者具有稳定性,反映的是长期形成的比较稳定的一贯性的政治倾向和心理,后者指的是人们对于某一具体事务或问题所产生的一时性的反应。政治文化作为一种社会意识形态,是人们参与现实政治生活过程的经验积累。根据马克思主义的观点,它具有相对独立性和能动性:一方面,它在现实生活中形成,将现实政治生活通过观念的方式保留下来,并随着政治生活的变化和政治制度的改变而有所改变;另一方面,它对于社会政治生活和政治行为又具有巨大的心理和精神支配作用。人大在实践中要加强政治宣传,构建网络公民政治文化,即要坚持以马克思主义中国化的最新理论成果为指导,全面贯彻落实科学发展观,按照发展中国特色社会主义先进文化的要求,用中国化的马克思主义理论占领网络文化阵地,逐步形成具有时代特征,体现中国特色,品位高雅的网络主流文化。公民网络政治文化应该包括以下几个方面的内容:一是公共关怀性,即网络政治应该关注公共事务、体现公共意志、最终落脚点和价值归属为公共利益。二是理性和自由,这意味着广大公民的网络政治行为符合文明礼貌、真实客观、有理有据、独立思考等方面的特征。三是宽容与法治,即政府部门为了公共利益对网络政治空间进行管理和规范,同时赋予被管理和规范的网络参与主体以切实的权利救济渠道。四是沟通与互信,即政府和社会公众之间通过理性、耐心、真诚的沟通形成相互信任、相互理解、相互支持的关系。

(五)运用网络技术,降低人大工作运行成本

随着依法治国进程的推进和监督法的实施,人大工作的范围越广,力度越大,相应的成本会越来越高。人大工作是一项法律性和程序性都很强的工作,但是这并不意味着人大工作是机械、僵硬的。人大在行使职权时,同样要注重提高工作效率,尽可能地降低监督成本。在网络时代,人大可充分利用网络的方便性、快捷性、开放性等特点,降低人大工作运行成本。一是利用网络收集民意。人大的一个重要职能就是把广大群众的合理诉求收集起来通过法定的途径上升为国家意志。通过网络,人大可以从更大范围内收集到更多社会群体的意见、建议,这可以大大降低这一过程中的行政运行成本。二是设立网上代表工作平台。通过网络,人大代表与人大机关、人大代表之间以及人大代表与选民之间构建一个互动交流平台,降低代表工作运行成本,提高人大工作效率,三是实行网络监督。网络监督不仅是有利于拓展人大监督渠道,而且还可提高监督效率。各级人大网站可以开设“批评建议”、“要求督办”、“揭发举报”、“申诉投诉”、“法律咨询”等各类电子监督信箱,使来自广大群众的监督要求通过网络渠道直接通向人大,并得以及时整理、反馈、查办,在全面提升人大的监督功能的同时,降低人大工作运行成本。

 

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