理论研讨

完善人大代表联系群众制度的几点思考

信息来源:市人大常委会代表人事选举工委 发布日期:2014-09-26 作者:陈海滨 阅读次数:

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人大代表密切联系群众是中国特色社会主义民主政治的特点和优势。近年来,在各级党委重视下,各地人大根据组织法、代表法等有关规定和中央9号文件精神,结合各地实际,积极探索人大代表联系群众的方式和途径,进一步密切人大代表与群众的联系,充分发挥代表主体作用,取得了良好成效,但囿于现有法律对代表联系群众的内容、方式、途径等缺乏可操作性的规定,从制度层面对代表联系群众工作进行规范化,使其更具可操作性,以适应新的形势任务对人大工作的要求已势在必行。本文结合宁波市代表联系群众工作现状,分析了代表联系群众制度的现实背景、存在问题和原因分析,提出了完善代表联系群众制度的一些设想,与同仁探讨研究。

完善代表联系群众制度的现实意义

代表联系群众制度是我国人民代表大会制度的重要组成部分。我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,用双层委托论解释,我国的人民代表大会制度是一种双层委托机制,即人民将权力委托给人民代表大会,人民代表大会再将权力委托给“一府两院”等机构行使,同时对其进行监督。在这个体系中,作为人民代表大会主体的各级人大代表起到了关键因素,因为各级人大代表是由选区或选举单位选派到国家权力机关或上级国家权力机关,代表本选区或本选举单位参加行使国家权力或上一级国家权力,也就是通常所说的代议制,既然是代表代议,前提就是“代表”必须密切联系群众,只有密切联系群众,才能了解民情,反映民意,行使好人民群众赋予的国家权力。

当然,代表密切联系群众除了是人民代表大会制度的本质要求以外,与贯彻落实党的群众路线密不可分。理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评是我们党的三大优良传统,其中,密切联系群众是其它两大优良作风的基础和核心。党的十三届六中全会审议通过的《中共中央关于加强党和人民群众联系的决定》指出:人民群众是我们的党的力量的源泉和胜利之本,能否始终保持同人民群众的血肉联系,直接关系到党和国家的盛衰兴亡。党在长期斗争中创造和发展起来的一切为了群众、一切依靠群众,从群众中来、到群众中去的群众路线是实现党的思想路线、政治路线、组织路线的根本工作路线,是中国共产党的优良传统和政治优势。人大工作是党的工作的一个重要组成部分,人大代表是人大的主体,人大代表密切联系群众是做好人大工作需要,更是做好党的事业的需要。党的十八大以来,中央部署开展了党的群众路线教育学习实践活动,习近平总书记关于改进工作作风、密切联系群众的重要讲话精神和中央政治局关于改进工作作风的《八项规定》及《实施细则》的出台,表明了新一届中央领导集体已经把密切联系群众提升到一个新的高度,也对新形势下进一步做好代表与群众联系工作提出了新的更高的要求。

与此同时,密切代表与群众的联系也是完成全面深化改革总目标总任务的一个重要的制度支撑。党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标,是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化,要求整个国家各方面的治理体制机制是完善、成熟、定型的,治理主体是多元的,治理方式是法治的,治理过程是互动的、民主的,充分体现国家治理的合法性、民主性和法治化、科学化。我国的人民代表大会制度是人民当家作主、治理国家的重要途径和最高实现形式。按照这个制度架构,通过密切联系群众,发挥好人大代表为民代言、桥梁纽带和模范带头的作用,使代表在人民群众中树立较高的威信,从而引导社会矛盾纠纷以平和理性法治途径进行化解,人民群众诉求通过代表以人民代表大会制度特有行权模式加以解决市当下实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。党的十八大提出,在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度。党的十八届三中全会提出,通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。由此可见,中央对于代表联系群众工作给予了高度的关注,并提出了明确的要求。所以,进一步密切代表与群众的联系是贯彻党的十八大对人大工作与时俱进要求的重要内容,是密切党与人民群众血肉联系的重要纽带,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。

当前人大代表联系群众工作的现状及问题

这些年来,全国和地方各级人大及其常委会认真贯彻实施组织法、代表法和中央9号文件,在加强代表联系群众制度化建设方面做了许多积极有效的探索,一些地方还专门制定出台了关于加强人大代表与人民群众联系的若干意见或者办法,为代表作用的有效发挥提供了切实的制度保证。20004月,沈阳市人大常委会通过了《关于市人民代表大会代表联系选举单位及人民群众的意见》,使间接选举的人大代表有了自己的明确联系对象——下一级的人大代表和基层单位,形成全方位、多层次、纵横结合、上下贯通的社情民意信息沟通网络。20005月,北京市东城区人大通过设立人大街道工委、推行代表公示制、代表述职制度,加强代表与社区居民的联系。2005425,深圳市南山区月亮湾片区组建了人大代表工作站,进一步完善代表活动的组织网络,为人大代表更好地联系社区民众提供了稳定的工作沟通平台。20104月,上海市人大组织开展了人大代表进社区活动,700余名市人大代表通过走访、调研等多种形式,广泛听取了7800余名居(村)委会干部和居民群众的意见和建议,收集意见和建议多达1100多条。

在各地积极开展探索和实践的同时,也应该看到人大代表联系群众离人民代表大会制度的本质要求和人民群众的热切期盼仍有较大的差距,主要表现在以下几个方面:一是代表的积极性不高。不少代表认为在国家政治生活中代表的作用不大,有的甚至认为自己当选代表与人民群众没有直接关联,加之现行法律制度对代表缺乏有效的激励和制约机制,于是产生了“联系不联系一个样,联系多与联系少一个样”的消极思想。二是群众的认同感不强。一些群众认为,人大代表大多是选民出于相信组织的提名推荐而选举出来的,其实对这些代表并不熟悉。不少群众对代表的法律地位和作用不了解,认为代表只是一种身份、荣誉而不是一种职务,对代表“该做什么、能做什么、做得成什么”心存疑虑。有的认为找代表反映情况没有作用,不如直接上访。三是联系的实效性不强。实践中,人大代表通过联系群众收集到的部分意见和要求,因种种缘由,难以得到有效解决,无法回应群众期盼,致使代表联系群众的实际效果不理想。

产生这些问题的原因主要有:一是代表联系群众的法律规定不完善。作为专门规范代表权利义务和履职行为的代表法,第四条(五)规定:代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务;第二十条规定:代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求;第四十五条第一款规定:代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督;第四十五条第二款规定:由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况等。这些规定,对于密切代表与人民群众的联系,无疑具有普遍约束力的。但是,这些法律规定过于原则,缺乏与之配套的具体制度和程序,如对代表联系群众的次数、内容、要求等没有量化和刚性约束,因此,这种联系活动在实际中容易流于形式。二是代表联系群众的思想认识不到位。我国实行兼职代表制,除了人大常委会驻会组成人员外,其他代表往往因忙于本职工作,在履行代表职务方面的时间和精力不够,再加上在监督代表联系群众方面缺乏操作性强的约束激励机制,对联系群众这项活动重视程度不够,代表自身主动作为的动力不足,部分代表对于人民选我当代表,我当代表为人民没有真正认识到位。三是代表联系群众的渠道建设不畅通。与西方国家的议会制度不同,我国人大会议一般每年举行一次,会期也很短,代表履职更多体现在闭会期间。虽然各级人大在代表联系群众的方法和途径上作了积极探索,设立代表接待选民日,定时定点接待选民;或召集部分选民召开座谈会;或由代表走访选民,这些活动一般都以各级人大统一组织为主,代表主动安排时间联系群众开展较少。有的代表设立意见箱、公布电子邮件或电话号码,由于没有广泛宣传,没有使广大选民充分知晓,这些途径也就得不到充分利用。此外,我国人大代表实行直接选举的范围仅限于县级以下,其他都是代表选的代表,间接选举的代表与群众的联系尚没有较多的直接畅通的渠道。四是代表联络群众的保障不有力。随着我国改革开放和现代化事业的不断发展,代表的职能作用发挥越来越明显。但在新的历史条件下,代表履职遇到一些新的情况,包括对代表在闭会期间依法履职的活动缺乏周到服务和有力组织、代表履职保障不到位等,这些都在一定层面和程度上影响了代表作用的进一步发挥。比如代表法规定,代表在闭会期间的活动,代表所在单位必须给予时间保障。但是在实际操作中,代表联系群众主要是在人代会之前,很大程度上是为了议案建议的提出。在平时,代表主要精力还是放在本职工作上,且部分单位也不能真正安排代表联系选民的时间,这在一定程度上限制了代表联系群众的时间和积极性。

完善人大代表联系群众制度的对策建议

一、明确人大代表联系群众的内容、对象和方式

(一)联系的内容。根据组织法第三十七条规定,地方各级人民代表大会代表应当和原选举单位或选民保持密切联系,宣传法律和政策,协助本级人民政府推行工作,并且向人民代表大会及其常务委员会、人民政府反映群众的意见和要求。从该规定来看,宣传法律政策和反映民意要求可视为代表联系群众的两项主要内容,但是在操作层面,该规定过于笼统和原则。笔者认为,从代表的履职要求来看,联系群众应当是多角度、宽领域、全方位深化联系群众,具体可以围绕五个方面进行了解,即围绕法律法规和人大及其常委会决议决定贯彻实施情况,党委政府中心工作和重大决策部署,改革发展稳定重大问题,关系群众切身利益和社会普遍关注问题,依法提出审议意见和代表议案建议,来了解和反映原选举单位或者原选区选民和人民群众的意见和诉求。

(二)联系的对象。根据不同的产生方式来区分,我国的人大代表可以分为直接选举产生和间接选举产生两类,根据组织法规定,直接选举产生的代表,应和原选区选民保持密切联系,间接选举的代表应当和原选举单位保持密切联系。这里就产生了间接选举的人大代表除了加强与原选举单位的联系,是否需要密切与群众的联系?如果需要,作为代表选举出来的代表,如何开展联系群众工作?笔者认为,根据代表法规定,和人民群众保持密切联系是各级人大代表的基本职责,作为间接选举产生的人大代表在密切与原选举单位的联系的同时,还应当密切与群众的联系。在联系方式上,各地也都进行了一些探索,有的通过联系原选举单位一定数量或一定区域的人大代表,保证人民群众诉求向各级国家机关传达渠道的畅通,也有的根据工作需要组织代表参加下级人大代表小组的活动。2013年,辽宁省人大常委会出台的《关于进一步加强人大代表联系人民群众工作的若干规定》,要求间接选举的人大代表要按照原选举单位人民代表大会常务委员会的统一安排,参加直接选举的人大代表开展的联系选民和人民群众活动,并负责所分工联系的人大代表委托的议案及建议、批评和意见的研究、提出和跟踪督办等工作。间接选举的人大代表还要通过接待选民、走访、座谈等形式直接联系人民群众。这些年,宁波各县市区人大均建立了市人大代表联系原选举单位若干名县(市)、区人大代表、或市人大代表联系下一级代表中心组、将市人大代表编入代表联络站与县、乡代表一起共同接待群众等制度,密切了市人大代表与人民群众的联系。

(三)联系的方式。代表联系群众首先应立足本职岗位,注意同工作对象的联系。我国人大代表实行兼职制,绝大部分时间扮演着行业职业角色,本身就与群众存在着直接或间接的联系,如教师与家长、医生与患者、律师与当事人、公务员与服务对象,等等。从自己熟悉的对象入手,联系更加自然,更加便捷,从自己熟悉的领域入手,议政建言更有底气。除了日常工作中注重了解民情外,人大常委会应当为代表积极搭建联系群众的平台。20056月,宁波市海曙区人大常委会白云街道人大工委在全市率先设立了联丰路和白云庄2个人大代表联络站。2006年,宁波市人大常委会召开现场会,对该做法在全市范围内进行推广。此后,各县(市)区人大常委会结合各地实际,纷纷开展了形式多样、富有成效的人大代表联系群众平台建设。主要做法是各县(市)区人大常委会根据区域人大代表的构成情况,按照方便选民群众和有利于开展工作的原则,以选区或片区为单位设置代表联络站等代表联系群众的站所,确定固定的时间,代表到站所轮流接访群众,接待频率从每月二次到每半年一次不等,参与接待的代表一般为多人联合接待。在保证固定接待正常开展的基础上,许多乡镇(街道)因地制宜开展了多样化的运作方式,有的采取“定主题”方式,即定期确定一个民生热点的主题,以座谈形式专题接待群众,就该主题听取群众的意见建议。有的采取“流动接待”方式,针对社区之间距离较远的实际情况,定期组织到平台之外的社区接待,方便了群众。目前,全市各类代表联系群众平台已发展到566个,每年参与平台接待群众的各级人大代表超过4000人,联系群众15000余人次,办结群众意见和建议5000余件。

适度公开代表联系方式也是密切代表与群众联系的有效途径。议员无隐私是新加坡议员常说的一句话。在新加坡国会的网站中,可以找到全国所有议员的主要联系方式,包括住址、电子邮件,办公电话和一些其它方面的信息,诸如信仰、出生地、个人履历等,这大大方便了民众对议员的了解,并且为议员与民众互相接近提供了最基本的资料。2008227,昆明首次向社会公布昆明市第十二届人民代表大会438名人大代表的姓名、工作单位、职务和联系电话,在市民中引起强烈反响。从目前情况看,我国的人大代表还很难做到无隐私,但建立人大代表与群众的及时联系通道是非常有必要的。直接选举产生的代表,可以通过发放联系卡的方式在其选区内公开其联系方式;间接选举产生的代表,可以在其下级人大代表范围内公开其联系方式。此外,代表还可以积极运用信息技术,通过网站、微博、QQ、微信等形式,加强与群众的即时交流。

二、完善代表听取群众意见和要求的反映处理反馈机制

根据代表法、组织法规定,代表应把群众的意见和建议反映给人民代表大会及其常委会、“一府两院”。实践中,对于代表在联系群众过程中听取的群众意见和要求,有一种比较常见的处理意见,笔者称之为简单反映论,即代表承担的是桥梁纽带作用,不直接处理群众反映的意见建议,所以,只要把意见反映给常委会或“一府两院”即完成了代表的职责。这种理论有一定的现实背景和法理基础。因为我国是兼职代表,主要精力都放在本职工作之中,而且人民代表大会是集体行权机关,大会集体行权,代表个人无权,所以,代表既无直接处理群众反映问题的权力,也没有时间和精力,但是在客观实践中,该种意见也引来了选民群众的质疑,人民群众向人大代表反映情况,主要目的是为了让人大代表帮助解决问题,而单纯的“反映、反映”,使群众感到代表接待存在着形式主义之嫌,长此以往,不仅会使影响代表在群众中的威信,也会使代表联系群众制度失去生机和活力,所以,笔者认为虽然代表不直接处理群众反映的问题,但仍然应当将推动民生问题的解决作为人大代表联系群众工作的出发点和落脚点。当然,也不提倡代表为了群众利益而四处奔走呼吁,这只能作为解决问题的个例,而非可以广泛推广的模式,应当构建一个系统的、综合的工作机制,来帮助代表较好的处理群众意见。在新加坡人民行动党议员的接待日活动中,来寻求帮助的选民所提的问题并非议员都能解决,很多情况下议员只是给来访者提供正确解决问题的途径和信息,对一些问题给出处理意见、建议或转交政府部门和法定机构。有时议员也要求政府或有关部门的工作人员到现场办公,当场解决一些选民的投诉。政府有关部门会十分重视议员的来信,尽量解决求助的问题。不管投诉的问题能否解决,有关部门都要给投诉者一个答复或一个合理的解释。新加坡议员也无权直接拍板解决问题。他们所能做的是协助民众选择正确的途径清楚地向有关部门反映情况,并通过不停地向有关部门打电话、发信件,督促其尽快解决问题。

如何避免代表联系群众变为群众信访这是代表和代表工作机构在开展代表联系群众中一个较大的顾虑,为此,宁波各县(市)区都对代表接待群众的内容以及问题的处理方式进行了规范,如余姚人大明确五类接待内容:1、《代表法》规定的属于人大代表职权范围内的事项。2、对政府及其部门工作提出意见、建议和要求。3、涉及全市或区域性经济社会发展的重要问题。4、群众关心的热点、难点和民情、民生问题。5、关系到地方上或选区内集体利益的相关意见、建议或要求。对于其它如选民个人诉求、信访问题、或是应通过诉讼、行政复议、仲裁解决的事端,以及对国家机关工作人员的申诉、检举和控告等,在告知选民不是接待内容的同时,向对方说明解释,并尽可能告知其它寻求救济的途径。总体来说,各县(市)区人大常委会在组织开展代表联系群众活动中一般都遵循以下原则,一是真诚接待原则。代表要本着对选民负责的态度,认真对待每一名来访群众。二是公私有别原则。代表接待时,听取群众对机关、部门、单位工作的意见,或者群众反映的一个区域的公共性的问题,而对群众反映的个人信访问题则不在接待范围之内。三是不直接处理原则。对于群众提出的意见,代表一般不直接处理,而是通过一定方式转交给政府部门办理,并采取适当方式督促部门尽快解决群众反映的问题。四是及时反馈原则。对政府部门的办理情况,由代表或代表工作机构及时向反映问题的群众进行反馈。这些原则凸现了人大代表联系群众与其他联系群众方式的区别,尤其是不直接处理原则体现了代表个人不能私自行使公权力的刚性规制。当然,许多居民开始会对不直接处理表示不理解,需要多做解释工作。

对于群众的意见和建议的处理,目前两种做法比较普遍,一种是代表以闭会期间代表建议的形式提出;另一种是交活动的组织方即乡镇人大主席团、街道人大工委协调处理。从运行情况来看,这两种做法都会带来一些副作用,前者使得闭会期间代表建议数量激增,对政府办理和常委会督办工作造成了较大压力;后者让本已人手紧张、任务繁重的乡镇、街道人大不堪重负。为此,应明确多渠道、多主体解决问题的思路。首先,要推动代表联系群众工作与人大常委会工作的有效对接,把代表收集到的群众意见建议作为常委会确定年度工作要点的民意基础,对群众反映的带有全局性、普遍性问题,可作为常委会调研课题、视察重点和审议专题,对群众反映的热点、难点问题,可作为常委会监督的重要内容,通过听取有关情况报告、约见询问等方式督促“一府两院”及相关部门及时解决。可以将代表接待群众活动与“主任接待日”制度进行有机衔接,促进群众反映问题的解决。其次,要深化完善闭会期间代表建议处理机制。虽然代表在闭会期间提出的建议与大会期间提出的同样重视、同样办理,同样计核,但相关部门在重视程度上不够,因此,要将政府部门是否及时办结闭会期间代表建议作为各部门绩效考核的内容之一,并完善闭会期间建议的交办、处理程序,常委会也要加强对闭会期间代表建议的督办,进一步形成凝聚合力的工作机制,推进这项工作的进一步落实,这也是确保代表联系群众工作生命力的重要支撑性措施。第三,要加强与人民调解、司法调解和信访接待的衔接。社会矛盾化解是一项综合性工作,在群众利益多元化的新形势下,代表联系群众作为一种化解社会矛盾、促进社会和谐的新渠道,在接待内容、接待程序等应注重与人民调解、司法调解和信访接待的对接,加强相互间的信息沟通和交流,沟通形成化解合力。此外,在接待群众中可以组织各级代表共同接待,一方面,可以将群众反映的涉及更高层面政府相关部门职能的意见建议,通过上级代表予以反映,另一方面有助于全国、省、市等间接选举产生的代表,密切与下级代表和人民群众的联系,为更好的行权履职提供民情基础。

三、完善代表联系群众的监督制约机制

人大代表作为人民群众民主选举产生的、受人民群众信任的优秀代表人物,其先进性、模范性不言而喻,加以受我国传统“为民请愿”、“为民作主”等思想的熏陶,应该说绝大部分人大代表为名代言、为民履职的意愿是十分迫切的,之所以存在着联系群众积极性不高等问题,一个重要原因在于没有建立一套行之有效的监督和激励机制,再加上社会上对代表的评价更多的是一项荣誉,而非为民行权的主体,使代表自身对联系群众产生了一种消极的思想。如何加强监督激励,这里涉及到一个问题,即对代表是否可以实施考核,因为考核机制是我国党政机关、企事业单位最主要的一项监督激励机制。目前,通常的意见是代表属于各行各业的精英,大家都是先进性的代表,不能用考核机制对代表进行评价,况且,谁是评价的主体?人大常委会是人民代表大会闭会期间的常设机构,其与代表的关系应该是服务与被服务的关系,而考核这种明显带有管理色彩的方法由人大常委会行使是不合适的,所以,考核机制被我国绝大多数地方各级人大所摒弃,但也有的地方人大认为虽然代表没有好坏优劣之分,但是代表履职情况可以进行适当的评价,所以开展了代表履职积极分子等评选。笔者认为,代表虽然是各行各业、各地区各民族选举产生的精英分子,但是对照代表法对代表的要求,其履职优劣是客观存在的,以一定形式进行评价,对评价结果进行公开是符合法律规定的。此外,宁波市江东区人大尝试建立了以代表履职“十问”为主要内容的代表自问自评机制,让代表评自己,议自己,既回避了是否可以对代表进行考核这个争议,又提升了代表履职积极性,具有一定的实践意义。当然,建立完善代表述职评价制度是当前推动代表联系群众工作开展的最有效也最具可操作性的监督激励措施。根据代表法规定,代表向原选区选民或者原选举单位述职即报告履职情况,并接受评议,代表述职的内容应是代表的履职情况,即代表法规定的会议期间的代表工作和闭会期间的代表活动等情况,听取代表述职并对其进行评议的对象应该是选举人,也就是说,间接选举的代表向原选举单位的代表述职并接受其评议,而不能是原选举单位的人大常委会述职和接受评议,直接选举的代表则是向原选区选民述职并接受其评议。可以建立代表联系群众登记制度,将参加接待群众活动情况作为代表履职的一项重要内容,记录在代表履职登记表,与代表履职积极分子推选、代表连任挂钩。此外,要充分发挥领导干部代表的带头作用。领导干部以人大代表角色接访群众,有利于领导干部以平等身份直面群众诉求,了解群众疾苦,有利于疑难问题的督办和解决,对其他代表也是一种激励,应当将领导干部代表联系群众作为新时期党的领导干部联系群众的表现形式和党的群众路线的实现方式,使领导干部在观念深处真正确立群众意识。

四、完善代表联系群众的服务保障机制

我国人大代表兼职性的本质特征,决定了在推进代表联系群众工作中,必须高度关注代表的履职服务和保障,以提升代表的履职能力和履职积极性。首先,要加强培训。人大代表收集社情民意是一门学问,如何反映社情民意更是一门学问。一方面,代表自身要强化主体意识和学习意识,努力学习相关法律法规和代表业务等知识。另一方面,各级人大常委会、乡镇(街道)人大应组织开展相关知识培训,并创造条件多为代表提供交流学习的机会,以不断提升代表联系群众的能力。可以重点培养一批社区书记、村委会主任以及其他接待群众经验丰富、履职积极性高的骨干代表,通过骨干代表和其他代表组合接待,带动全体代表履职能力的提高。其次,要保障知情知政。可以协调政府有关职能部门,建立联络员队伍,为代表提供专业性服务和支持,帮助代表在受理群众提出的事项时,了解有关政策背景,厘清问题的性质,提升接待工作的实际效果,推进问题的后续解决。同时,为代表订阅人大刊物,及时寄发有关文件、学习资料和经验介绍材料,重大事项及时向各平台通报,使全体代表知情知政。此外,还要加强对代表联系群众工作的宣传,让更多群众全面了解其作用、职能等,使代表联系群众工作得到社会方方面面的积极支持和广大人民群众的广泛认可。

要加强时间和经费上的保障。虽然代表法规定,代表在本级人民代表大会闭会期间,参加由本级人民代表大会或者其常务委员会安排的代表活动,代表所在单位必须给予时间保障。其所在单位按正常出勤对待,享受所在单位的工资和其他待遇。无固定工资收入的代表执行代表职务,根据实际情况由本级财政给予适当补贴。但是对于许多代表往往都是单位的业务骨干,过多的从事代表活动,单位领导会有一定的想法,而且法律也没有明确对代表联系群众给予时间上的保障,所以,应当以法律条文的形式对闭会期间,代表开展联系群众活动的天数予以明确,同时,给予代表适当的交通和通讯补贴,以调动代表履职的积极性。为鼓励代表认真履行职务,积极下基层调研,广东省十一届人大二次会议决定为每位代表发放1000元履职补贴。姑且不论,向代表直接发放履职补贴是否有法律依据,但是对于代表来说,代表在开展联系群众活动中所支出的交通费、通讯费等都是显而易见的,虽然这部分支出,金额不会很大,但是对于代表来说,是一种极大地肯定和鼓励。

要加强代表联络机构建设。代表联络机构是人大及其常委会的集体参谋助手和服务班子,是直接为人大代表执行代表职务提供集体服务保障的专门机构。人大代表在执行代表职务中遇到了什么困难和问题需要解决,代表有什么意见和要求需要反映,人大代表联络机构都责无旁贷,需要帮助做好相关工作,为代表依法在人大会议期间的工作和闭会期间的活动提供多方面的服务保障。要重点加强乡镇、街道人大代表联络机构的建设,这是当前代表联络机构建设的短板,只有将这一级人大代表联络机构建起来,才真正完成人大机构到基层的延伸,为代表联系群众活动的深入开展提供有力地服务和保障。

总之,代表联系群众制度的完善是一个过程,既不能一蹴而就,也不能一步到位,只能是循序渐进。这个过程是实践完善和制度完善互为条件互相促进的过程。制度完善就是将已经存在但尚不完备的制度进一步具体化,增强其可操作性,或者废除已经存在但不适应改革发展需要的旧制度,或者进行制度创新建立新的制度。实践完善就是在制度已经建立的情况下,通过实践行为,将制度的内容付诸实施,从而实现制度规定的价值。实践完善主要是执行层面的问题,与经济发展、外部环境、个体素质等因素密切相关。代表联系群众制度实践方面的完善,需认真贯彻党的十八大精神,根据宪法和有关法律,结合代表联系群众工作的实际,不断地总结经验,逐步丰富和完善代表联系群众制度,实现代表联系群众工作法律化、制度化,从而为实现人民当家作主提供制度保证。

 

参考资料:

1、徐振光:《中国共产党人大制度理论发展史稿》,东方出版中心2011年版

2、林尚立:《作为一种政府形式的中国人大制度》,上海人民出版社2013年版

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6、乔晓阳等:《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法导读与释义》,人民出版社2010年版

7、乔晓阳等:《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民政府组织法释义及问题解答(修订版)》,中国民主法制出版社2006年版

8、乔晓阳等:《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法释义及问题解答(新编版)》,中国民主法制出版社2005年版

9、湖南省完善人大代表联系群众制度研究课题组:《完善人大代表联系群众制度的对策》,《人大研究》2004年第3

10、普陀区人大常委会课题组:《代表联系人民群众方法机制的实践和思考》,《上海人大》2011年第11

 

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