理论研讨

提高县级人大常委会审议质量的路径与思考

信息来源:海曙区人大常委会办公室 发布日期:2014-09-26 作者:沈 健 阅读次数:

【文字 】【关闭窗口】保护视力色:

一、人大常委会审议的含义

审议多指审核、讨论、议论,侧重在“议”。《代表法》第八条赋予了各级人大代表有“审议列入人代会会议议程的各项议案和报告”的权利,《地方组织法》第十八条、第二十六条、第三十条、第四十六条等条款中,“审议”一词也多次出现,规定了各级人民代表大会及其常委会、专门委员会有审议决定其职权范围内的议案和相关报告的权利,200711日起施行的《监督法》还进一步明确了各级人大常委会在闭会期间有听取和审议“一府两院”专项工作报告,听取和审议国民经济和社会发展计划、财政预算执行情况以及审计工作情况的报告,审议执法检查报告和特定问题调查报告,撤职案的审议和决定的权利等。笔者认为各级人民代表大会及其常委会会议期间的“请予审议”,就是让各级人大代表和常委会组成人员在充分“议”,发表言论的同时,表明意向和态度,充分体现了人民代表大会制度的民主性。当然各级人大及其常委会的审议活动不同于一般的讨论发言活动,是各级人大及其常委会的一种监督方式和手段,是各级人大及其常委会开展工作、行使职权的主要形式,它具有民主性、权威性、集中性的特点。从人大工作实践来看,听取和审议工作报告是各级人大及其常委会会议的主要议程。审议是各级人大代表或常委会组成人员在广泛收集人民群众意见,充分集中人民群众智慧和审核有关材料的基础上,形成正确的个人判断后,进行评判发言的活动,可以提出表扬、批评、建议和意见。整个过程是发扬民主、集思广益的过程。审议后,经表决所形成的有针对性的决议、决定,就是审议意见,是人大常委会会议对“一府两院”工作报告进行审议所形成的总体评价和提出建议、批评和意见,“府两院”有贯彻执行的义务。《监督法》实施以后,听取和审议“一府两院”的专项工作报告被列入人大常委会的主要监督形式。县级人大及其常委会在行使“三权”时,即决定重大事项、选举和任免国家机关工作人员之前和行使监督职权时都运用“审议”程序,做到认真审议。可见,“审议”是各级人大及其常委会开展工作,依法行使职权的主要形式和具体方式。

现阶段,各界对人大常委会会议审议意见有多种认识和理解。有的认为:人大常委会审议意见,就是人大常委会组成人员的审议意见,是组成人员在常务委员会会议上所发言的综合与提炼,因而不一定是多数组成人员的共同意见。有的认为:人大常委会审议意见是组成人员在会议上个人发言的综合与提炼,但必须代表人大常委会整体的意志,因而必须是半数以上人大常委会组成人员的共同意见。笔者认为:人大常委会审议意见是指以人大常委会整体意志的、人大常委会组成人员在人大常委会会议上发言综合整理的意见。

二、县级人大常委会审议质量不高探因

当前县级人大常委会审议质量与《监督法》要求还存在一定差距,笔者认为有以下几点:

认识不到位。在实际工作中,有些常委会组成人员认为,人大常委会听取审议“一府两院”专项工作报告只是例行公事,不能起到什么作用;或是碍于情面,不敢提意见;有些兼职委员平时工作较多,对所议事项不甚了解,认为发表审议意见是专职委员的事。因此,经常出现个别委员代表全体组成人员发言,主持人唱“独角戏”的情况。

重点不突出。“一府两院”工作部门多,涉及面广,为了搞平衡,有的县级人大常委会在年初安排审议议题时,经常有兼顾各项工作的倾向,导致四面出击,缺乏针对性和预见性;有些缺乏计划性,不能突出重点,胡子眉毛一把抓;有些审议议题在程序上不够严谨,缺乏透明度和公开度,只经主任会议审议,没有经过全体组成人员审议,缺乏一套科学的选题原则和操作制度,随意性较大。

调研不深入。具体表现在:调研时间短,大多是在常委会会议召开前,用几天时间进行调研,有的干脆没有,难以深入、全面了解情况。调研对象、范围、方法单一,每次调研都是由相关议题的常委会分管领导带领相关工委进行,其他组成人员参与很少,而且有只看被审议部门和单位汇报材料的倾向。对调查报告把关不严,有的调查报告几乎是被审议部门工作汇报材料的“复制品”,没有站在人大监督的角度形成自己的特色。在此情况下,组成人员审议时只能凭被审议单位的汇报材料和平时的模糊形象泛泛而谈,提不出有见解、有质量的审议意见。

审议不严谨。有时常委会会议安排的审议议题较多,没有充足的讨论时间(分组讨论也只有12个小时),为了赶议程,往往讨论每个议题都是草草了事。有的小组发言,“唱赞歌”多,讲问题少,套话大话多,真话实话少,审查议论气氛不浓。大多时候,没有在会前要求常委会组成人员先行思考,准备相应的发言提纲,会上发言的随意性较大。此外,由于没有给兼职委员和列席人员应有的发言机会,导致他们参与审议作用发挥不佳。

素质不够高。由于常委会组成人员中对有些审议议题缺乏相关的专业知识,对一些议题难以作出立体式智能分析并提出审议意见,因而出现有些议题匆匆走过场现象,如对财政预决算的审查,由于懂专业知识的甚少,因此,对相关议题的审议还不到位。

督办不到位。督促落实不力使对审议意见往往是审了算了,议了便了,没有相应的责任追究制度。由于督办不到位,使审议意见的办理大打折扣,也使常委会会议的审议意见变得无足轻重。

以上问题的存在,既有制度层面上的原因,更重要的是审议主体方面的原因。审议主体的政治理论素养、政策水平、法律水平及思想作风、工作方法上的欠缺,常委会组成人员结构组成的不尽完善等都对审议质量带来一定的影响。

三、提高县级人大常委会审议质量的路径与对策

县级人大常委会会议是地方人大常委会行使监督职能的主要方式,如何提高常委会审议质量,如何使审议意见中提出的问题得到有效解决,如何对落实情况进行评价,如何切实增强监督实效,各地人大常委会都在实践中探索这个问题,笔者结合人大工作实践,谈谈个人的一些粗浅思考。

(一)选好议题是提高县级人大常委会审议质量的基础

议题的确定应该体现出突出性、集中性、普遍性和社会性。主要途径来源六个方面。

一是围绕区域经济社会发展重点进行选题。围绕中心、服务大局,努力促进区域经济社会持续健康发展是地方人大常委会义不容辞的责任和工作的中心内容。要抓住事关当地发展大局的重要工作来开展监督,寻找人大工作与本区域经济社会发展的契合点,自觉地与党委中心工作任务和经济社会战略部署保持步调一致,与政府重点工作合力合拍,切实发挥和体现出人大常委会在促进区域发展之中的应有作用。

二是围绕民生进行选题。实现好、维护好、发展好广大人民群众的利益是地方人大常委会工作的出发点和落脚点。因此,要选择社会关注、群众关心的民本、民生问题,事关群众切身利益的一些问题,如医疗、教育、社会保障、食品药品安全、就业、城市建设与管理等来选题,这样才能使人大监督“归位”,充分发挥效果。

三是围绕社会热点、难点问题进行选题。当前社会正处于改革深化期,各种矛盾凸显期,作为代表广大人民群众利益和意愿的地方国家权力机关,更要有这个责任和义务来协助政府解决这些难点、热点问题,促进整个社会的和谐稳定。

四是围绕法律法规实施情况进行选题。保障宪法和法律法规在本行政区域的贯彻实施,是地方人大常委会的重要职责之一,如何通过人大法律监督和工作监督,大力推进依法行政,促进公正司法,保证公权力在民主法制的轨道上运行,具有非常重要的现实意义。因而要充分结合本地实际情况,切实加强对司法和行政工作的监督,督促政府加大依法治县(区)的力度,加强执法检查,真正体现以民为本、为民行政、为民谋利。

五是围绕人大代表所提建议进行选题。人大代表既来源于人民群众,广泛分布于各行各业,同人民群众有着密切的联系,对群众的呼声和诉求,掌握得较为直接、及时。同时人大代表又是人民群众中的优秀分子,更容易理解、把握党和政府重大决策与人民群众的切身利益之间的关系,因而更能准确地提出意见。因此,收集代表意见和建议并加以综合分析,从中提炼出带有共性的问题,将之纳为人大监督议题,能够更有针对性地反映民情、贴近民心,也更能真正发挥人民代表大会制度代表人民群众的政治优势。

六是围绕社情民意进行选题。地方人大常委会应积极顺应社会转型期民意的诉求,主动适应、跟进,通过人大网站、代表联络站、网上“民声通道”、代表信箱、代表履职信息平台等形式,将社会各界只言片语、街意村语式的表达,作为体制内的正常渠道,更细致、更充分、更全面地了解本行政区域内的社情民意,使监督议题的选择具有更广泛的民意基础,更强的针对性、时效性,从而得到人民群众的广泛认可与支持。

然而,审议议题的选定,是一个需要长期探索和持续努力的实践过程,在选择监督议题上,要真正做到突出重点、客观务实、安排合理,避免选题的随意性和盲目性,可参考以下几个标准。

一是突出重点,不宜面面俱到。一方面须着眼全局,找准定位;另一方面,要注意区域经济社会发展的客观要求,以及解决具体矛盾的关键,力求找准监督的着力点。通过深入跟踪监督,达到人大监督一旦启动,不见成效绝不收兵的效果。

二是原则性与灵活性相结合。人大监督要处理好严格执行计划与适时进行调整的关系,体现在议题的选定上做到“原则性与灵活性相结合”,即要对常规性、计划内的事项进行监督,又要根据形势变化适时进行调整,对社会普遍关注的、突发的热点问题要加强监督。

三是工作监督与法律监督并重。以往的人大监督更关心政府工作,如听取审议专项工作报告、组织工作视察等,而对于执法检查明显偏少。因此,在监督议题的选择上,既要关注政府工作,也要针对“两院”的工作,适量增加安排监督议题。

(二)搞好调查研究是提高县级人大常委会审议质量的前提。

没有调查就没有发言权,调查研究是谋事之基、成事之本,要做到审议发言时言之有物、言之有据,能够提出自己的真知灼见,就要做好会前的调查研究,掌握第一手材料。《监督法》规定了详细的程序,第十条规定:“常务委员会听取和审议专项工作报告前,委员长会议或者主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表,对有关工作进行视察或者专题调查研究”。这样做,可以充分了解“一府两院”该项工作的实际情况、存在问题和主要原因,有助于在听取和审议该项工作报告时,更加有针对性地提出批评意见和改进的建议措施,提高审议质量。同时,依照《监督法》第十一条规定:“常务委员会听取和审议专项工作报告前,常务委员会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总,交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究并在专项工作报告中作出回应”。《监督法》第十二条规定:“人民政府、人民法院或者人民检察院应当在常务委员会举行会议的二十日前,由其办事机构将专项工作报告送交本级人民代表大会有关专门委员会或常务委员会有关工作机构征求意见;人民政府、人民法院或者人民检察院对报告修改后,在常务委员会举行会议的十日前送交常务委员会。”这一规定的重要性在于,一方面,常委会主任会议应认真组织组成人员和人大代表,对将要听取和审议的专项工作报告所涉及的有关工作进行专题调查研究;另一方面,将专题调研中提出的问题,提前送给作专项工作报告的部门,并要求经过认真研究在报告中作出回应。这样能够使报告机关更加主动地检查自己工作中的问题和不足,有利于问题的解决和改进工作。在实际操作中,常委会有关工作机构,应在常委会举行会议的一个月前即展开对有关工作的调查研究,并将先期调研报告及其他意见送“一府两院”有关部门。报告机关在常委会举行会议的二十日前将专项工作报告先送常委会有关专门委员会或工作机构征求意见,目的是由有关专门委员会或工作机构对报告的内容进行初步考察,保证提交到常委会会议上的专项工作报告达到基本要求。要搞好调查研究,首先要精心组织,周密安排,围绕审议议题,组织常委会组成人员开展扎实的调研活动,全面了解情况,分析问题,弄清事实,为审议提供可靠依据。其次要深入研究,找出内在联系和深层次原因,这样才能认识问题,解决问题。克服“只看成绩,不看问题”,“坐着车子转,隔着玻璃看”等不良现象,克服蜻蜓点水式的肤浅调查;要进行深入广泛的调研,条块兼顾,多方兼听,充分了解面上情况,防止以片概全;对一些重点问题要深入实地察看走访调研,认真分析研究,防止粗枝大叶走过场式调研。三是要拟定调查报告,就调研课题征求基层人大代表和群众代表的意见,到相关单位找不同层次的人员收集、掌握真实情况,在去粗存精、挖掘实情的基础上,写出有情况、有分析、有建议的调研报告。概括成绩全面精炼,提出问题准确深刻,建议针对性、操作性强,形成质量较高的调研报告,为常委会审议提供参考。

(三)认真审议、集思广益是提高县级人大常委会审议质量的关键。

一是要提高审议发言质量。要在有限的时间内保证审议效果,不仅取决于周密细致的准备工作,还取决于会中提高审议发言质量。要围绕会议议题在深入开展调查研究,认真研读会议材料,积极准备的基础上,严肃认真地发表审议意见,依法履行法定职责。在讨论决定重大事项时,严格把关,使之更趋完善;在审议各项报告时能够有的放矢,提出建设性意见。通过常委会组成人员自觉地履行职责,有效保证常委会集体行使职权。同时要坚持依法审议原则,《监督法》把听取和审议“一府两院”专项工作报告确定为人大监督工作的主要内容和形式,《代表法》规定,人大代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究。因此,审议发言是建立在依法审议基础上的,可以理直气壮,畅所欲言。

二是要发扬民主审议作风。民主审议的实质是保证意见、建议的独立性和多样性,不是评功摆好,而是帮助“一府两院”查找工作中存在的问题和不足,分析根源。首先,足够的时间是民主审议的基础,便于常委会组成人员充分展开讨论。其次,可以采用询问、自由发言等方式,也可以发放审议报告单,便于常委会组成人员以书面形式交流审议意见。

三是要树立客观审议意识。提倡常委会组成人员事先准备书面发言。发言应客观、准确,敢于在焦点、难点、热点上较真,提出针对性、代表性兼顾的意见和建议。这样,既能使审议者对问题和不足看得更清,又能使被审议者对问题和不足把握更准,从而提高会议效率和审议质量,确保提出的建议更具操作性和实效性。

四是要营造和谐审议气氛。审议中,往往是有领导职务的委员提意见多,非领导的委员意见少;与议案有关的委员提意见多,其他委员意见少;人大常委会主任、副主任发言多,一般委员发言少。为改变这种局面,可以调整发言顺序,先安排非领导委员发言,然后由有领导职务的委员发言,最后由常委会副主任、主任发言。应鼓励委员敢讲话、讲实话、讲真话,不断增强责任感和使命感,变被动发言为主动发言。

(四)规范审议意见办理是提高县级人大常委会审议质量的重要环节。

《监督法》第十四条作出了明确规定:“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后,向常务委员会提出书面报告。”目前,总的看人大常委会审议意见办理是规范的。但有时“一府两院”特别是政府工作繁忙时,往往把人大常委会的审议意见直接转交下属职能部门去办理,因此人大常委会监督“一府两院”职能部门的工作,必须依据《监督法》的规定,对人大常委会审议意见的办理进行进一步规范:一是人大常委会的审议意见一律以常委会文件发到“一府两院”,严格规定办理时间;二是人大常委会审议意见交到“一府两院”后,须经“一府两院”主要领导或分管领导签署办理意见,才能转交相关职能部门办理;三是接到审议意见后,“一府两院”职能部门要专题研究办理落实工作,及时予以办理落实。只能分步办理的,要制定方案和措施,送交人大常委会相关工作委员会或工作机构,并建立办理情况进展通报制度,择时将办理进度情况向人大常委会相关机构通报。

(五)加强跟踪问效是提高县级人大常委会审议质量的重要抓手。

审议是手段,落实才是目的。落实好审议意见,是提高人大常委会审议质量的最终目标,“没有实效的监督是没有意义的监督”。同样,落实好审议意见的督办工作,是提高县级人大常委会审议质量的重要手段,也是人大常委会监督工作的目的和价值所在。

表决形成审议意见。对常委会组成人员的审议意见,要进行认真整理归纳,经常委会表决通过。审议意见采取表决的方式,能使其具有类似于决议、决定的效力,从而进一步增强刚性,促进审议意见的有效落实。

健全限时办理制度。审议意见应由人大常委会以“审议意见书”形式交与“一府两院”办理并根据实际情况规定办理时限。要通过建立和健全审议意见办理制度,对审议意见的提出、办理等程序作出明确规定。规范接收、交办、反馈等各项程序,保证办理质量,以便于“一府两院”整改落实和人大常委会跟踪督办。

督促责任落实到位。审议意见常常涉及多个方面,常委会应督促“一府两院”将责任明确到具体部门和单位,要求在深刻剖析问题的基础上,拿出办理的具体措施。要按照《监督法》要求,将督办责任落实到相关工作委员会或工作机构,加强会后跟踪督查,并限期落实整改,增强审议意见的实效性。落实督办责任,对一些具体的、看得见、马上办得到的事要立即整改和落实;对一些深层次的、客观的、长远的问题,实事求是地制定解决问题的方案。为强化办理审议意见的责任,还可以建立审议意见责任追究制,对不认真执行或者承办造成不良影响的,将依法质询或组织特定问题调查委员会予以调查处理,督促其落实办理。力求做到审议有决,答复有果,保证常委会会议审议意见落到实处。

实行办结反馈制度。审议意见落实后,承办单位要写出汇报,向主任会议或常委会汇报。对一些具体事项或个别问题,可以先召开主任会议,听取承办单位负责人汇报,掌握办理情况。然后,由主任会议向常委会作出说明。对重点审议意见应向常委会报告落实情况,并向常委会组成人员通报。对一些影响较大或事关全局的审议意见落实情况,可在下次常委会会议上由承办单位负责人报告办理和落实情况。

进行办理结果测评。应把听取有关部门和单位对审议意见的办理情况作为一项议题,并就办理时效、办理程度、群众反映等内容进行满意度测评。如果多数常委会组成人员对办理情况不满意的,要督促其继续办理,并在下一次常委会会议上报告并进行审议,实行“再审制”,直到满意为止,以保证整个监督过程有始有终,最大限度地发挥审议工作的推动作用,提高审议工作成效。

接受社会监督。向社会公布审议意见办理情况报告,让承办部门接受人民群众监督,进一步加强人大常委会对“一府两院”监督的公开性、公正性和合法性,既保证了人民群众的知情权、知政权和监督权,又提高了监督的质量和效果。

(六)加强学习,提高素质是提高县级人大常委会审议质量的重要保证。

常委会组成人员素质的高低对常委会审议质量至关重要。提高组成人员素质,除把好入口关外,加强其培训,制定和落实制度,对于增强组成人员审议能力,提高审议质量,有着十分重要的作用。

第一,要加强学习,不断提高组成人员的政治理论素养。各级常委会组成人员要坚持不懈地学习邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观理论及党的路线方针政策。坚持党的领导,坚持民主集中制,坚持走群众路线。要进一步增强坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性,正确认识人大及其常委会的性质、地位和作用,以高度的政治责任感和历史使命感,适应人大工作的特点和规律。要坚持依法办事、按程序办事,集体行使职权、集体决定问题。要正确处理好人大与“一府两院”的关系,注意了解掌握“一府两院”的工作情况和有关信息,做到知情知政。要密切联系群众,认真倾听群众的呼声,反映群众的意愿,集中群众的意志,把维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益作为人大工作的根本出发点和归宿。

第二,要学用相长,不断提升组成人员的履职能力和敬业精神。专职常委会组成人员应当克服“二线”思想,清楚认识到自己所处的位置,准确理解人大在民主法制建设一线所具有的重要地位,在精神上保持“一线”状态、工作上保持“一线”作为、实践中发挥“一线”作用。组成人员要积极参加常委会组织的各种学习培训、执法检查、视察调研等活动,利用各种渠道了解社情民意。要结合工作实际,努力学习人大知识,熟练掌握常委会的职权范围、议事规则、工作程序等。要努力学习法律知识,具备一定的宪政知识、准确把握各种法律术语的内涵。要努力学习必要的专业知识,以加深对议题的认识。通过学习实践,系统提高自身的理解能力、观察能力、分析能力和表达能力,切实提高依法履职能力和水平。

第三,要创造条件,不断提高服务保障工作水平。要高度重视常委会组成人员的培训,开展好闭会期间的各种培训活动,健全培训制度,提高培训水平。要组织常委会组成人员围绕议题开展好视察活动和调研活动,常委会工作机构编印的各种参阅资料、工作信息、调研报告等要及时分发各位组成人员。常委会会议的各种资料应提前发到组成人员手中,方便他们提前审阅,提前进入角色,尽快熟悉相关情况,为会议审议发言作好充分准备。

 

参考有关法律、文献:

1《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》

2、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》

3、王雪丽  李东  “偏离”与“调适”:增强地方人大履职效能的思考《天津商业大学学报》(201111

4、罗会江  马学青  地方人大及其常委会行使重大事项决定权存在的问题与对策探讨《人民之声》(20107

5、张生年  提高地方人大常委会审议质量之浅见《人大研究》(2008、3)

6、蔡玲娜  提高地方人大常委会审议质量的思考《人民之声》(2008、3)

7、刘金川  庄枝新人大监督之研究《公民导刊》(2013.10

 

Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统