理论研讨

人大代表专职化的必要性分析

信息来源:市委党校 发布日期:2014-09-26 作者:张 萍 阅读次数:

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分散在各行各业中的人大代表是我们国家人民利益的代言人,也是人民实现利益的被托付人。通过他们的工作,人民的利益诉求才能够得到表达。导师马克思在他的国家理论论述中,要求无产阶级革命取得胜利以后,应该建立统一的一个机构,由这个机构代表人民行使所有的权力。这个机构中的成员都是由人民选举产生,真正代表人民的利益。这种理论有别于其他的理论,特别是当时盛行的“三权分立”的理论。为了建立效率高、成本低的国家机构,我国毫不犹豫地选择了“议行合一”的国家根本政治制度,至今已经实践了60多年。实践证明,这种制度是契合我国国情的,与我国传统文化也是一脉相承的。随着时代发展,无论是理论还是实践都在不断变化,在发展中探索新的方式,在探索中找寻进一步发展的理论,是当下我们要做的工作。

一、我国人大代表制度的缺陷

目前我国全国人大代表近3000人,省级人大代表超过1000人的有6个省,800999人的有13个省,地方各级人大代表人数加起来不下于270万人,这些代表的工作涵盖了我国权力机关的权力内容。多数代表兢兢业业,处理好自己本职工作和代表工作的关系,恰如其分地履行职责,行使权力。人大代表通过履职来体现他们的价值,实现人民的愿望。为了更好地履行职责,全国人大和地方人大都在不断地探索提高代表履职能力的制度,试图依托各种考核规范来确保人民代表的素质和能力,并在实践中不断总结和完善[1];同时通过各种知识培训,提高代表履职能力。[2]

人大代表在行使权力的同时也拥有一些非常的待遇,此待遇所产生的利益可能是巨大的,因此最近几年围绕人大工作时常有贿选事件以及其他不正常事件发生,“衡阳贿选案”便是其中之一。这些“窝案”的产生有其偶然性,也有必然性,因此必须对我国现行的人民代表制度进行考察和分析,以其保障这项制度真正体现社会主义制度的优越性。

    (一)代表候选人产生制度存在的问题。首先是候选人资格规定太过随意,纵观世界各国的议会制度中对议员候选人一般都有相应的资格限制,除了年龄和国籍等基本条件规定之外,还对职业等方面进行了限制,为确保政治体制的分权制衡,免除议员在政治上或者经济上依附政府,或者防止利用其身份为自己或利益集团谋取利益,西方诸国对议员都有职业资格要求或者职业不相容的严格规定,即议员当选后不得兼任司法、行政或者其他法律规定的职务,一般文职官员、在政府机关以及政府机关控制下的公共机关或者营利性机关行政人员、司法机构成员、地区高级行政官员、选举产生的官员、公共承包商、宗教职业人员等等,都属于不相容的范围。

而我国在这方面比较宽松,在职业方面几乎没有不相容的规定,在全国各级人大代表中约有15%的代表为各级政府和司法部门的官员,只是在全国人民代表大会组织法中有所涉及,该法第二十三条规定:“常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务;如果担任上述职务,必须向常委会辞去常务委员会的职务。”可见在职业不相容方面我国法律中的规定是非常有限的。如此规定,虽然能够体现代表的广泛性,符合“议行合一“的特点,但是同时也暴露出某些实际问题。政府官员特别高级政府官员成为代表,削弱了人大决策功能和监督职能,人大决策中容易形成政府的主导地位,按照政府实际中的需求进行相应的决策,以致最终政府成了人大议事中的决策者;其他公共部门包括司法机构成员代表候选人同样存在类似的问题,同样容易成为谋取特殊利益的工具。

其次,候选人提名和确认程序的缺陷。候选人提名是选举过程中非常重要的一环,按照我国法律规定,通过法定的提名程序才能成为候选人,在当前普遍流行的政党执政体制中,提名权一般属于选民个人或者有意执政的政党,有的国家规定,提名候选人时,必须获得一定数量的选民的支持。我国在选举法第二十九条中规定,各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。如此规定的确符合我国实际,但是实际操作中执政党组织成为提名的主要角色。有的地方怕选举工作出现问题,尤其害怕选民提名过多会使选举工作陷入困境,即使是联合提名,也往往流于形式,仅仅“走过场”。执政党组织为了保障执政党的执政权,在提名候选人其主要作用无可厚非,但是不能忽视其他提名方式,因为这种方式可以弥补执政党推荐候选人时有可能产生的偏差,由选民推荐的候选人更加能够体现人大代表的人民性。最近几年来,在地方人大选举中,出现了公民个人在选举委员会公布的候选人名单之外,通过各种渠道、各种方式进行自我宣传,争取当选人大代表的情况时有发生,这些代表的出现是民主意识提高的产物,对我国人大代表制度的完善起到了推动作用。[3]

候选人确认是提名后成为正式代表的必要途径,经过多方酝酿、协商,最后从提名名单中确认最后的候选人,这个流程是不对外公开的,由各选民小组的组长征求小组内选民的意见,再由选区将选民小组的意见予以汇总,根据各代表候选人获得赞同意见的多少的顺序,确定正式代表候选人。这其中有较长时间处于“真空“状态,容易引起某些“暗箱”操作。

代表候选人确认后,候选人应该与选民接触、见面,让选民了解候选人的具体情况,让候选人明了自己的职责。《选举法》第三十三条规定,选举委员会根据选民的要求,应当组织代表候选人与选民见面,由代表候选人介绍本人的情况,回答选民的问题。但是,在选举日必须停止代表候选人的介绍。这一规定表明了我国已经建立起候选人与选民见面的制度,但是启动这项程序的控制权在于选民,如果选民没有一定的参与热情,那么这项制度等同空置。

(二)人大代表履职方面存在的问题。代表履职是实现其价值的唯一途径,代表法第五条规定,代表不脱离各自的生产和工作。代表出席本级人民代表大会会议,参加闭会期间统一组织的履职活动,应当安排好本人的生产和工作,优先执行代表职务。这一规定把我国代表兼职形式固化了,从法律制度上彻底排除了代表专职化的可能性。人大代表兼职形式是我国建国以来的实践方式,曾经发挥了巨大的作用,随着选民民主意识的觉醒,法律意识的提高,这一形式也备受质疑,存在着弊端。

首先,兼职的人民代表不能体现代表的人民性。代表来自各行各业,对于了解其本质范围内的工作了解比较透彻,一个行业的代表人物并非应该是在这个行业中的佼佼者,相反一味地追求模范人物成为代表的话,混淆了人大代表与模范人物的标准,弱化了人大代表的地位和作用,从而弱化了人民代表大会本身的地位。特别是一些名企的执行人当选人大代表,有可能陷入贿选—谋私利的怪圈,这也印证了一些企业家对成为人大代表的热烈追逐的表象。

其次,兼职的人民代表不具备履职的条件。按照代表法第三条规定,代表应该出席本级人民代表大会会议,参加审议各项议案、报告和其他议题,发表意见;依法联名提出议案、质询案、罢免案等等。这些繁重的工作是建立在个人突出的业绩基础上的,个人的工作业绩并不能代表行使权力的能力,即便其有一定的政治热情,没有相应的政治素养和履职能力,也与人大代表的要求相距甚远,为了维系人大代表身份,使得已经当选的人大代表不得不更加努力工作,继续成为业内的佼佼者,这样才有可能使人民代表身份延续。一个人的精力是有限的,即便想两头兼顾都会无法取得平衡,而本职工作是获得人大代表身份的前提,孰轻孰重自然分明,即使规定了种种履职考核办法,也是无法避免应付了事。

另外,我国五级人大,三级间接选举,代表法第四十五条规定,由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。间接选举产生的人大代表其履职情况如何,是否真正为选民说话,选民其实是无法了解真正情况。

再次,兼职的人大代表无法实现人大的监督功能。由于代表虽然来自各行各业,但是官方机构或者半官方机构中的成员占据了一定人数,换句话说,立法者与执行者身份混同,监督者与被监督者身份混同,此种情况下,根据宪法规定的人大的监督功能严重弱化,代表在行使质询权和罢免权时候会非常犹豫,表决时天人交战,有同病相怜之感,有惺惺相惜之情。监督无力,权力异化,导致选民希望落空,法律无效。

二、人大代表专职化势在必行

党的十八届三中全会决定中指出,要实现国家治理体系以及治理能力现代化,这就意味着人大机构作为国家制度的主要制定者和执行者将发挥更加重要的作用,人大代表的作用也就更加重要,如果还是按照目前人大代表兼职化制度,是满足不了人民群众的需要的。其实,在我国实行人大代表专职化既是实际需要,也是切实可行的。

在众多学者和实践部门的推动下,早在20106月,四川省罗江县人大代表李国喜成立了专职人大代表工作室。此事件被称为“民主宪政探索的一种有益尝试”而受到广泛关注。但是,《代表法》修改后仍然规定代表不得脱离各自生产和工作岗位,李国喜设立的人大代表工作室随之被迫停止了工作。随着代表法的实施,专职化的讨论应该戛然而止了,可是事与愿违,无论是理论界还是实践部门关于这个话题的讨论还在继续。

(一)对于“质疑人大代表专职化”的质疑。理论界和实践部门围绕代表专职化的问题一直争论不休,一种意见是对建立代表专职化制度的支持,一种意见是强烈反对代表专职化,还有一种意见则认为至少目前是无法建立代表专职化制度的。从代表法最终的宣布来看,反对之声取得了胜利,但是并不能肯定地说代表专职化道路堵死了,我们可以这么认为,代表专职化势在必行,但是目前条件不成熟,只能维持现状,如此规定,乃权宜之计。

1、对于代表当选后享受高薪金、高福利后是否能够全心全意代表人民履职的疑问,可以说这是公职人员的普遍问题,如果一个国家没有有效的监督和制约制度,任何一个公职人员都会受到如此质疑,所以关键不在于成为专职代表后,代表脱离群众问题,而在于专职与兼职两者之间利与弊的衡量。

2、对于我国缺乏有效的竞选制度支撑的质疑,也是不能成立的。可以说每一项制度的建立并不是单独的,实践中孤军深入、单兵作战的方式在制度的制定和实施过程中是行不通的,古今中外无数的实例可以证明这一点。如果因为缺乏其他配套制度的不完善,而否认一个制度的科学有效性,那是掩耳盗铃的作风,是不敢直面现实的做法。所以说应该建立代表专职化制度。至于过程中遇见的障碍和困难,可以通过努力而克服,在实践中完善,在实践中完美。

3、对于增加公职人员的数量、增加公共财政负担的质疑,应该说有此顾虑是难免的,但是我们可以算一笔账,假如各级人大代表专职化以后,代表人数减少原先的三分之二或者二分之一,那么选举经费会减少,会议经费随之减少,各种履职保障经费也随之减少,结合人大常委会原先的人员编制,可以说增加的并不多,而且随着改革的深入,各机构公职人员配备的比例会趋于科学性,对公职人员的使用方式也会有变化和完善,因此,这也不是问题。

关键是怎样迈出这一步,必须顶层设计、整体推进。也就是说,必须建立相对完善的代表专职化制度,同时应该有其他制度围绕着代表专职化制度运转,才能够真正实现理想中的代表专职化

(二)宪法和法律规定是人民代表专职化的重要前提。我国宪法明确规定一切权力属于人民,人民选举自己的代表行使国家权力、处理国家事务。在宪法规定中,有关人民代表的规定没有出现兼职或者专职事项,那也就是说对于人大代表到底是专职还是兼职,宪法没有专门规定。在代表候选人方面没有严格的职业不相容规定内容,意味着候选人应该来自各行各业,原来各自的身份也各不相同,但是一旦选举成功,成为正式代表,那就表明此代表其他身份是兼职的,而代表身份才是专职的,对于原先身份和代表身份做一颠倒的认识和精力分配。

虽然代表法明确规定了人大代表的兼职性质,但是可以修改此法,在类似的问题上我国一般反应非常迅速,而且不同于宪法的修改,代表法的修改没有严苛的法律规定。为了实现代表专职化的目标,应该完善代表职业不相容的内容,而不是目前的代表候选人年满18岁、有选举权和被选举权的公民都有资格成为候选人。实践中一般对于本职工作和代表工作的轻重不言而喻,因此解决这个问题的唯一方式就是代表专职化,代表身份是神圣的、是庄严的,她承载者选民对未来的希冀,她掌握者国家发展的前景,代表的工作绝不应该是兼职的,是“工作之余”的工作。

(二)实现建设法治中国的愿景是人大代表专职化的重要目标。无论是治国还是理政都需要专业的人才为人民谋福祉,正如学者所描述的,我国人大代表都有各自的职业,绝大多数是来自各行各业的工人、农民、知识分子,另一部分则为人民解放军代表和国家机关干部,他们中有相当多的人是先进人物和各类专业技术人才[4]。这样的人员构成使人大代表荣誉性多于职业性,许多代表在拥有这个身份之前对人大代表的职权也不甚了解,有的代表在拥有代表身份后,被民众戏称为“举手拍手代表”,在一些重大问题决策时没有精辟的见解和独立的想法,更不用说代表人民行使监督权;即便各地有多种考核规范对代表进行履职考核,也不能改变这种状况,因为考核的是被动的、是应付的,而非代表主动参与、热衷代表工作。

国家治理需要各类专业人士,人民代表大会拥有立法权、重大问题决策权、人事任免权监督权等职权,这些职权都需要人大代表个人的工作去完成,这些职权的履行不仅需要专业知识,更加需要丰富的社会阅历和工作能力,比如立法工作需要立法专业人士,他们既是法律专家,同时又是社会活动家,他们深谙法治原理,了解社会深层次问题,能够拥有大量的精力和极强的能力去考察实际状况、发现实际问题、履行职责。这些要求是国家权力机关的成员必备的,然而目前的兼职制度显然无法适应国家治理体系和治理能力现代化的要求。近年来全国人大和地方人大不断创新各种制度,试图通过制度来促进代表履职工作,提高履职质量,终究杯水车薪,无法解决根本问题。

(三)党的领导是人大代表专职化的切实保障。我国执政党强调党要改变自己的执政方式,要依宪执政、依法执政,这不仅是时代对执政党的要求,也是进一步带领国家发展的需要。党的领导是高屋建瓴的,党通过对重大问题决策权、重要人事任免权等的领导,实现对国家的领导权,带领人民实现中国梦。党的领导需要一支强有力的队伍贯彻实践她的方针政策,分散的、兼职人员组织成的队伍是无法实现这个伟大的梦想的。

党的领导是决策的领导,对国家的发展、人民的利益做出规划、指导,需要立法机关进行法律转化、制度引导;需要行政机关安排具体步骤、行使具体行为;需要司法机关个案判断、维护公平等等,这些工作都建立在有一支相对稳定的专业队伍基础上,人大代表专职化就是这样一支职业化的、全力以赴的队伍,在党的领导下承担人大职责,行使人大的权力。作为国家的治理者,人大的权力是人民赋予的,有责任保障人民的权利不受侵犯,与义务维护政治、经济和社会秩序的稳定,有责任监督政府,建立一支高效、廉洁的法治政府,要求在党的领导下走职业化、专业化的道路。

当代世界各国议会之间,规模大小不一,相差悬殊,最小的国家只有10多名议员,最大的议会议员超过1000议员,比如英国,上议院加上下议院议员总数也就1800左右,绝大多数国家议会议员人数在300人以下,超过500人议员的国家一般由上下两院组成。议员人数多少一般与国家人口数量有关,但是过于庞大的规模不仅会加重国家财政的负担,而且减少议员深入参与履职工作,难以在议会中充分参加讨论和辩论。我国人大代表人数众多,如果建立专职化的代表制度,必须减少代表人数,全国人大代表和地方人大代表都可以削减三分之二,这样,既能保证每个代表的履职权力,同时也能提高代表的素质。

总之,人大代表专职化是国家治理体系和治理能力现代化的要求,也是民心所系,是党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合的具体体现。建立专职化的代表队伍既能保障权力机关的职权,而且会极大地提高人大代表的素质,一句话,专业的事情让专业人士去做。

 

 

参考文献:

《中外议会制度比较》作者:田穗生 高秉雄 吴卫生 苏祖勤  商务印书馆20006

《先贤的民主》作者:(美)郝大伟安乐哲  何刚强译  江苏人民出版社20055



[1]在《提升代表履职能力的实践与思考》一文中,作者薛宏金描述了江苏省兴化市打造人大代表之家的作用。 《理论纵横》2011年底10卷第11

[2]《学习提升代表了履职能力》作者:王建光  张壬戌   《上海人大》2013年第12

[3] 2005年1月1,深圳市民邹涛在网上发表的《自荐直选深圳市第四届人大代表公开信》在网民中引起强烈反响。

[4] 参见《中外代议制度比较》作者:田穗生高秉雄 吴卫生 苏祖勤  商务印书馆20006

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