理论研讨

人大在行政官员问责中如何能不缺位?

信息来源:奉化市人大常委会办公室 发布日期:2014-09-26 作者:王 渊 阅读次数:

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一、行政官员人大问责制的概念和内涵

关于人大问责,由于缺少研究,理论界至今尚未形成统一规范的概念。有学者认为,人大问责制指的就是人大通过行使监督权,要求负有政治责任的官员主动承担责任,否则将通过罢免等形式追究官员政治责任的制度。也有学者则借用“代议问责”的概念,认为人大问责即代议问责,与行政问责、司法问责共同构成国家问责体系。而笔者认为,从我国国情和实际出发,所谓人大问责,即指人大及其常委会对其选举和任命的国家机关工作人员的违法和失当行为进行责任追究的活动。那么本文所谓的行政官员人大问责,就特指人大及其常委会对其选举和任命的行政机关工作人员的违法和失当行为进行责任追究的活动。

第一,问责的主体是人大及其常委会。行政官员人大问责的主体毋庸置疑是各级人大及其常委会。根据《宪法》等相关法律法规规定,全国人大及地方各级人大在人民代表大会举行期间行使对行政官员问责的权力,县级以上各级人大常委会则在闭会期间行使对行政官员问责的权力。

第二,问责的客体就是行政机关的官员,即由人大及其常委会选举或任命产生的,具有一定级别的行政机关工作人员。根据我国相关法律法规规定,各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作;各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作;而各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。因此,可以认为各级人大及其常委会只能对同级行政机关官员进行问责,不能越级问责。

第三,问责的责任类型主要是政治责任。根据对行政官员问责主体的不同,问责的责任类型也有所不同。行政机关进行的同体问责所追究的责任是行政责任,司法机关则主要负责对行政官员法律责任的追究,而人大对行政官员所追究的责任主要是政治责任。所谓政治责任,是指政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责及没有履行好职责时所承担的谴责和制裁。人民代表大会作为人民的代表机关,有权代表人民判断行政官员制定政策及实施政策的得失,如果认为其违反了民意,就可以代表人民追究其政治责任。

第四,问责的形式主要包括质询、特定问题调查、罢免和撤职。目前,《宪法》和相关法律法规明确规定的人大及其常委会对政府和政府官员进行问责,具体可以通过质询、特定问题调查、罢免和撤职等方式进行。

1)质询。根据《宪法》、《地方组织法》和《监督法》的规定,一定数量的各级人大代表和各级人大常委会组成人员可以提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。

2)特定问题调查。《监督法》第三十九条、第四十三条规定:“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项,需要作出决议、决定,但有关重大事实不清的,可以组织关于特定问题的调查委员会。”“调查委员会应当向产生它的常务委员会提出调查报告,常务委员会根据报告,可以作出相应的决议、决定。”

3)罢免。《宪法》第六十三条、第一百零一条规定:“全国人民代表大会有权罢免下列人员:(一)中华人民共和国主席、副主席;(二)国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;(三)中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员;(四)最高人民法院院长;(五)最高人民检察院检察长。”“各级地方人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和人民检察院检察长。”

4)撤职。《监督法》第四十四条规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间,可以决定撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副区长的职务;可以撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,中级人民法院院长和人民检察院分院检察长的职务。”

可见,撤职与罢免在性质和作用等方面有相似之处,区别在于:撤职权的行使主体是县级以上人大常委会,罢免权的行使主体是各级人民代表大会;撤职权的行使对象是本级人民政府副职及以下的行政官员,罢免权行使的对象既包括了本级人民政府的主要负责人,也包括了担任副职的行政官员。因此,罢免和撤职在一定程度上是相互补充的关系。

二、人大问责行政官员的法律基础

目前,我国现行法律法规虽没有对地方行政官员人大问责制进行明确规定,但无论从人民代表大会制度本身,还是宪法及相关法律规定来看,人大问责行政官员都具有无可争议的正当性。

第一,《宪法》确认了人民主权原则,明确规定了人大是我国人民行使国家权力的机关。《宪法》第二条、第三条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。“全国人民代表大会和各级地方人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。

其次,《宪法》明确规定政府必须对人大负责,向人大报告工作,接受人大的监督。《宪法》第九十二条、第一百一十条规定:“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作;县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”

因此,人大对我国的行政官员具有当然的问责权力。当前,我国行政官员问责的主要方式是行政机关内部的上问下责,这种问责方式虽有其一定优势,但却是一种下对上负责的传统方式,不能体现人民民主原则,这也是制约同体问责发展的瓶颈。相比之下,人大对同级行政官员的问责是一种权力行使者对权力所有者负责的方式,能够充分体现人民民主原则。同时,人大的最高权力机关属性赋予其在所有行政官员问责主体中具有核心地位。  

三、当前行政官员人大问责工作存在的问题和成因分析

近年来,各级人大问责行政官员的频率有较大幅度提高,但是,一方面,与同体问责相比,在数量上仍然很少,处于严重缺位的状态,并且呈现出一种越向上越冷的趋势。另一方面,人大的问责普遍缺乏力度,且比较被动,在问责程序上大多是走过场,问责结果上基本参考同级党委或政府的意见,缺乏自主性和独立性。同时,人大的问责普遍存在重问轻责或者问而不责的情况。质询是当前各级人大对行政官员进行问责采用较多的形式,但遗憾的是,由于制度设计和认知的偏差,各级人大并没有很好的行使这一权力,许多应当被严厉问责的行政官员最后往往只承担很轻的责任,使问责流于形式。而罢免权和撤职权更是几乎成了人大象征性的权力。从各级人大现有的罢免案和撤职案来看,基本都是司法机关确认了某一行政官员负有刑事责任,人大才会例行公事般的将其罢免或撤职。此外,一些行政官员在问责后“草率”复出的行为以及党委直接对人大及其常委会选举和任命产生的行政官员作出罢免或撤职决定的现象,也使得人大对行政官员的问责丧失了严肃性和权威性。

而造成这一系列问题的原因,笔者认为主要在于以下几个方面:

1、对“问责”的重要意义认识不清。行政官员问责制度伴随着西方宪政体制而产生,在历经长时间发展之后,这一制度在一些西方国家已经形成了一套较为完整和成熟的体系。而于此形成鲜明对比的是,我国的行政官员问责制度建设直至2003年“非典”后才刚刚起步。20034月,时任卫生部部长张文康和北京市市长孟学农因对“非典”事件应对不力而被免职,我国的行政官员问责工作由此进入了大规模推进时期。但是,此后的问责往往都已“问责风暴”的形式出现,而“问责风暴”最大的特征就是以事件出现为标志,以领导的个人意志为主要标准,对相关责任人进行处理。这种问责更多的是为了回应人民、社会的不满,为了让人民看到政府的“责任性”与政府惩处问题官员的决心,为了树立政府形象,平息社会质疑,是纯粹为了“问责”而问责,这就使得问责失去了原有的意义,成为一种平息民愤、惩罚问题官员的一种手段,背离问责的价值取向,偏重其工具取向,从而也导致了问责的随意性、临时性,往往也不遵循法定程序,在一定程度上制约了我国行政官员人大问责工作的发展。

2、相关法律法规的缺失。当前已有的规范行政官员人大问责工作的法律法规主要涉及《宪法》、《地方组织法》、《监督法》等。但这些法律法规大都比较笼统和原则,对于问责过程中的各个环节的操作缺少具体而有操作性的规范,导致了人大在问责工作实践中无所适从。比如,允许各级人大代表提出问责动议的时间过短。法律规定了人大代表可以在人大会议期间对行政官员提出问责动议。但由于全国人代会的时间一般只有10天左右,地方人代会时间长则一周,短则只有34天,且人大代表在会议期间还有其他诸多事务,这就导致了人大代表能够提出动议的时间非常短,并且通常很难在会议期间完成整个问责程序,许多问责动议就因此被搁置,问责工作也无法开展。又如,法律法规对问责事由的规定模糊不清。《监督法》对人大启动质询、罢免和撤职的事由,对在什么情况下采取什么样的问责措施没有明确规定,其本意是充分保障人大代表以及人大及其常委会的权利,但在实际操作中,也造成了问责程序难以启动的困境。再如,现有法律法规没有对人大问责的救济程序作出规定。事实上,人大对行政官员的各种问责不可能做到百分之一百的正确,因此,有必要设置救济程序,即赋予被问责行政官员在被错误问责后获得补偿的权利,以最大限度的避免人大问责的风险。

3、地方人大的独立性不够。在实践中,人大进行问责主要运用的是宪法和法律赋予的监督权力,包括质询权、特定问题调查权、罢免权和撤职权。而在我国,地方人大尤其越是基层,开展工作的独立性往往越是不够。首先,人大要接受党的领导,这本是符合宪法及法律规定的,但在客观上也造成了人大过于依附党委的现象。其次,政府控制着财政权,这必然会削弱人大作为监督主体的独立性。再次,我国的基层人大可能由于人员不足,制约了正常工作的开展,导致基层人大在监督工作上存在缺失,使人大工作失去权威性、公正性、严肃性。

4、人大及其常委会人员结构不合理。在各级人大代表中,行政官员的比例都还较高。一些人既是行政机关负责人,又是人大代表,这就造成了他们既是“运动员”,又是“裁判员”,出现了自己监督自己、自己问责自己的现象,这就极大的影响了人大问责工作的严肃性。此外,由于人代会会议时间的限制,人大对行政官员的问责工作实际是由人大常委会来开展的。从人大常委会人员的构成来看,不少地方的人大常委会主任仍由党委书记兼任,鉴于地方党政领导之间的紧密关系,这势必会影响人大对行政官员问责的成效。而人大常委会其他组成人员中也有一些此前在行政机关担任要职的,即使按规定进行了必要的回避,但考虑到这些人员与行政机关千丝万缕的关系,他们往往缺乏对行政官员发起问责的动力。

5、部分人大代表监督意识不足。人大代表在我国并没有实现职业化,由选举产生的各级人大代表更多地把担任人大代表看作是一种政治荣誉,而忽视了人大代表代表人民对行政机关及其工作人员进行监督的权力作用。正是因为部分人大代表缺乏对人大代表工作职责的清醒认识,从而导致其对政府的监督存在缺失,更不利于行政官员人大问责工作的开展。此外,很多人还认为行政问责就是行政机关自身内部的自体问责,而并未认识到行政问责应是人大监督政府的一项重要内容。

6、选民对人大代表和人大的监督难。如果没有有效的监督,“人大代表人民选,我当代表为人民”就难以落到实处。人大要实实在在地做好监督工作,关键还在于选民对人大以及人大代表的监督。人大之所以在行政问责上集体失语,归根结底是人大和人大代表还没有感受到选民实实在在的外部压力,从而还没有被迫地真正树立起代表选民行使国家权力的职责观,可以说是“集体失职”。当选民失去对“人民代表”的信任,又难以罢免,“人民”通过“人民代表大会”行使权力就彻底沦为空话。

四、推进人大问责行政官员工作的几点想法

加强人大问责是一个系统工程,需要从观念上不断提高人大问责的意识,在代表产生、结构、履职形式等方面提高人大问责的能力,从政治体制上强化人大的权威和独立性。但是,意识的提高不是仅靠宣传教育就可以实现,能力的提升也不是一蹴而就的,而政治体制的完善更非本文可以探讨和论述清楚,这属于中国特色社会注意民主政治的范畴。因此,最基础的,也是最先可能和必须实现的,就是从制度上完善人大问责的运行机制。而要构建有效的行政官员人大问责制度,就必须先从制定或细化相关的法律法规开始,明确人大问责的主体、对象、事由和程序,使之进一步法制化、制度化和程序化。

1、完善人大问责的主体。人大问责的主体应该包含两个概念,一是提出问责动议的主体,二是作出问责决定的主体。

关于前者,主要是要扩大提出动议的主体,降低提出动议的标准。首先要允许代表在闭会期间提出问责动议,就像闭会期间允许代表提出议案、建议一样。其次,要降低提出问责动议的人数要求。对问责提出主体的的人数要求既要体现人大问责的权威性和严肃性,也要考虑人大问责的实效性。目前,法律规定质询在全国人大层面需要一个代表团或30名以上人大代表联名提出,在县级以上地方人大层面需要10名以上人大代表联名提出;而罢免案的提出则必须全国人大三个代表团或者十分之一以上的代表联名,县级以上地方各级人大代表须有本级人大十分之一以上代表联名。这样硬性规定的人数要求对于当前发展尚不成熟、存在缺失的人大问责制度而言显得过高。因此,可以考虑对于目前几种问责方式所要求的问责动议提出人数进行适当降低,让人大问责制度切实运行起来,以促进代表对行政官员进行强有力的监督和问责。

关于后者,不存在异议,就是各级人大及其常委会,两者分别在人大开会、闭会期间行使职权。这也是人大集体行使职权原则的具体体现,无论是常委会组成人员还是人大代表个人,都不能单独行使问责权力。但是,人大及其常委会拥有很多相同的职权,也有分别专属的职权。所以,对于人大问责决定主体而言,最重要的是明确各自权力界限,做到既不越权、又不失职。

2、明确人大问责的对象。根据任用方式不同,目前我国行政机关的公务员可以分为选任制公务员、委任制公务员、聘任制公务员和考任制公务员等,其中选任制公务员和委任制公务均担任了一定的领导职务。根据“谁任命、谁监督”的原则,作为在行政机关中担任主要领导职务的选任制公务员当然应当是地方人大问责的对象。但问题是,委任制公务员是否也属于人大问责的范畴?从实践来看,人大对行政官员的问责是将委任制公务员排除在外的,这既是因为委任制公务员并非地方人大任命,他们属于政府内部监督的对象,也因为委任制公务员数量庞大,地方人大要对行政机关每一位担任领导职务的官员进行监督问责显然不切实际,同时,目前我国行政机关内部均实行首长负责制,即“一把手”对政府或本部门的工作负有全部责任,因此人大及其常委会没必要关注每个行政机关领导干部的一举一动,只要对负责的选任制公务员进行问责就可以实现监督的目的。

3、细化人大问责的事由。关于人大问责的事由,目前法律没有作任何规定,仅仅要求提出撤职或者罢免案时要写明理由。从实践来看,目前绝大部分撤职罢免案的对象都是已经构成犯罪或者涉嫌构成犯罪被调查的官员。对于罢免撤职的理由是否要进行细化规定,一直存在争议,有人认为应当采用列举式的方式进行规定,也有人认为不作明确规定才能够充分保障人大和人大代表的权利。而全国人大曾在《对地方组织法问题的部分解答》中解释:“罢免副省长要有什么标准,法律没有规定,不能要求要符合什么标准才能提出罢免案”。据此可以理解为,只要代表认为不称职,就可以提出罢免案。但如果考虑到当前我国人大问责还较弱,问责范围还不够广的实际,笔者认为应该尽可能列举出人大问责的各种情形,同时又设置兜底性条款,以方便人大及时准确地对行政官员进行问责。目前,《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》作为规范我国党政领导干部问责的最高层文件,它就通过列举的方式规定了七中问责的情形,给党政领导干部问责的执行提供了依据。由于人大问责对象的特殊性,其要求应该相对更高。因此人大在明确问责事由上可以参照这些规定,但远远不能仅限于这些规定。同时,对于质询和特定问题调查等相对不那么直接和严厉的问责方式,法律也可以不规定明确问责事由,这样既符合质询权和特定问题调查权的实质,也方便权力的运行和人大问责的开展。

4、健全人大问责的程序。虽然当前人大问责行政官员的方式并不多,但每种问责方式的程序都还存在可完善之处。

首先,关于撤职和罢免的程序。关于撤职案和罢免案的审议,较为简单,法律也没有作过多的规定。但在审议撤职案和罢免案之前,是否应开展调查,是人大及其常委会必须认真考虑的事情。笔者认为,具体可以分两种情形处理,一是对于违法犯罪事实较为明确的,甚至是司法机关已经定性的,可以直接审议作出撤职或者罢免的决定;二是对于其他问责的事由,以先行开展特定问题调查为宜,待调查报告出来后再作审议。

其次,关于特定问题调查。《宪法》和《组织法》在赋予人大及其常委会以特定问题调查权的同时,未明确调查的具体权力和程序。《监督法》也仅仅要求“有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料”。调查权往往针对的是失职不当行为和重大责任事件等具有重大影响的问题,单靠国家机关、社会团体、企业事业组织和公民提供材料很难实现公正的调查。因此,我们应在法律层面,借鉴案件审理的理念,以及国外调查权的程序,将询问有关人员、组织技术鉴定、调阅各种证据材料以及辩论、听证等广泛纳入调查权的程序,并针对可能出现的法人和公民不提供必要的材料或证言的情形,建立强制取证制度,保障特定问题调查的权威性以及完整性、公正性。

第三,关于质询的程序。我们可以借鉴西方质询制度,对我国的质询制度作一些修改和完善。一是完善提交质询案的规定。现行法律规定提交质询案的时间分别是人代会期间和常委会会议期间,这样的规定明显不合理。对于人代会期间的质询案,可规定在会前一段时间内即可提出质询案;对于闭会期间,则应允许常委会组成人员和代表在任何时间提出质询案。这样,既可以给完成整个质询程序预留充分时间,又方便会议安排议程。三是规范质询的答复工作。答复质询的形式应由质询的主体在提出质询时一并明确,而不宜有主席团或会议决定。对于书面答复时限和答复次数,应由法律明确限定。三是明确质询的法律后果。《监督法》规定:“提质询案的常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的,可以提出要求,经委员长会议或者主任会议决定,由受质询机关再作答复。”但如果对二次答复还不满意,应当如何处理,法律未进行规定。笔者认为,可明确规定,提出质询的人员有权将质询的事项提交大会或常委会会议讨论,视情况不同,后续可选择采取组织特定问题调查、限期再次进行报告并表决、直接作出决议或决定、撤销或罢免相关人员职务等措施。

第四,关于听取和审议工作报告的程序。听取和审议工作报告本身并不直接引起问责,但如果人代会或者人大常委会会议表决未通过“一府两院”工作报告或者某个专项工作报告,那就可能引发问责。现实中,也确实发生过人代会和人大常委会会议否决工作报告的情形,但由于法律未规定工作报告被否决后的后续程序,所以各地在否决之后的作法也是莫衷一是。但首先必须承认的是,工作报告被否绝,说明政府工作至少存在重大不足,使得大多数人大代表或者常委会组成人员不满意,那么对政府进行问责也是顺理成章之事。

第五,关于救济程序。人大对行政官员问责的所有方式都应具备救济程序,以保障被问责官员的权利。在问责过程中,行政官员应当有解释和辩论的权利;在问责后,如果行政官员对问责程序或者问责结果不满意的,应当有权利要求作出问责决定的人大对问责程序或者问责结果进行复核,并及时将结果告知被问责官员。

总而言之,人大问责工作受到许多因素的制约,但探究其根本原因,还是制度建设滞后于实践的需要。由于缺乏制度保障,各级人大的一些问责工作至多是小打小闹,或是点到为止,这样一来,更容易导致人大问责工作的标准不统一,影响人大问责工作的严肃性和权威性。为此,我们期待通过立法不断完善人大问责机制,不断强化人大问责的手段和力度,充分发挥各级人大及其常委会作为权力机关吸纳民意、监督政府的职能。

 

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