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失范、矫正与重构:我国人大制度中预算审批制度的完善

信息来源:镇海区人民法院 发布日期:2014-09-26 作者:夏 娇 谢国斌 阅读次数:

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一、问题的提出:现行人大制度中预算审批现状

预算制度是现代法治国家的重要制度之一,正是经由预算制度,公民才有可能对政府财政权力加以法律控制。预算审批是整个预算制度中最为核心的环节,其衍生的预算审批权是宪法和法律赋予人大的一项重要职权,是人民行使管理国家事务权力的具体表现。预算审批并不仅是僵化的制度,其与预算编制、执行、调整、决算、监督等一系列既相互影响又相对独立的程序共同构成国家预算的动态决策过程。

就我国而言,预算审批权是人大预算监督权的核心权能,是指人民代表大会作为国家权力机关受人民委托,依照宪法和法律的规定对政府编制的预算草案进行民主审查、评议和决议的权力。经过预算审批阶段,政府预算草案经国家代议机关审查批准后,成为重要的法律文件并得以实施,体现国家代议机关代表全体公民对政府预算草案的最高决定权。因此,人大制度中的预算制度,决定政府的行为、后果和影响,对现代国家的宪政、民主和法治建设具有重要意义,改善和强化人大预算制度,是人大创新的重要突破口。而预算制度中的预算审批是预算制度的核心环节,同时预算审批也是宪法和法律赋予人大的一项重要职权,预算审批权是人大预算监督权的核心权能。受立法技术和条件的所限,我国现行法律、法规尤其是《预算法》,对于人大预算审批的规定还过于笼统和原则,缺乏可操作性。对审批的主体、对象范围、程序等规定还不完备,审批实体权力缺失,导致人大预算审查形式大于内容,预算审批过程中人大仅享有概括性批准权,导致人民代表大会在预算审查过程中只能有两个选择——整体通过或者整体否决政府预算,人大预算监督权难以有效行使。

目前,我国《预算法》正在修订过程中,20127月全国人大常委会法工委向社会公开《预算法》修正案(草案二次审议稿)。与现行《预算法》相比,二审稿对于人大预算审批制度的规定有所突破,不仅确立了全口径的政府预算体系和预算管理完整性原则,将全部政府收支纳入预算并置于人大监督之下,并明确了人大有关专门委员会、常委会有关工作机构有权对预算草案、决算草案提前审查,提出初步审查意见,要求政府及政府有关部门研究处理并反馈意见。但是这一《预算法》修正案草案对人大预算审批制度的规定操作性仍然不强,并未真正解决预算审批主体审查能力不足、审批实体权利缺失以及预算信息资源不对称等现实问题,难于保障人大预算审批权的充分行使。

二、模糊与失范:现行预算审批制度缺陷原因分析

(一)预算审批权限范围模糊不清

不同国家权力机构所享有的预算审查权的最大区别在于,对于预算草案是否拥有修正权以及修正权的行使方式。预算法治完备国家的立法一般规定议会在预算审批过程中有质询、调查、修正权和否决权。虽然我国现行法律对人大预算审批权限已作规定,但一下两点尚未完全明晰:一是人大是否有权否定预算草案。无论是《宪法》还是《预算法》,都仅规定人大有权审查与批准预算草案,但没有明确预算草案没有获批准的法律后果。在逻辑上,法律规范的结构要素包括“假定、处理和法律后果”,三要素缺一不可,法律后果的部分的省略原则不并不允许,尤其是制裁性规范绝不可以省略。法律后果的缺失,实际是消解了人大预算审批否决权。二是人大是否有权修正预算草案。我国法律从未明确界定预算修正权及其归属,反而由于行政机关长期垄断预算编制权,人大有缺乏预算编制所必需的人员、机构与数据等方面的支撑,实践中并不具备预算修正的能力。目前我国某些省份的地方立法已经对于预算草案修正案的提出等进行了详细的规定,但是由于缺乏上位法的规定,各地立法对于预算修正案的提出主体、条件等又有着不尽相同的具体规定,因此需要明确人大预算修正权并就权力的行使程序等作出统一规定。

(二)预算审批模式不符合预算审批细致化的趋势

预算审批模式大体可以分为综合审批模式与分项审批模式两种。前者是指将所有的预算收支项目都捆绑在一个预算审批提案中作为统一的整体由代议机构投票表决;后者是指按照财政开支部门和性质的不同,制作若干预算审批议案,并提交给代议机构表决。综合审批方式的优势在于极大地简化了预算审批程序,缩短了审批时间,提高了审批效率,在目前人大会期有限的情况下较为适用,因此我国实践中也一直采用综合审批方式。然而,综合审批方式却存在以下两点明显的弊端:一方面,人大代表如果对预算草案中彼此独立的款项持有相反意见,则不得不在这些款项之中进行取舍,无论其最终是否批准预算草案,审批结果的真实性与准确性将不可避免地受到极大损害;另一方面,如果因部分内容不合理而否决整个预算草案,又会导致预算与实际财政收支活动相脱节,使得政府财政权得不到有效控制。综合审批方式客观上具有诱导人大代表偏重对预算草案进行整体宏观控制的作用,从而忽视了对预算草案具体内容的实质性审查,不符合行政分工日益细致化与专门化的现代趋势。

(三)预算审批过程的公开性与公众参与力度不足

财政决策实际上是一种对公共资源进行权威性再分配的手段,事关全体公众的切身利益,是体现社会各利益集团要求的博弈进程。因此,财政决策过程必须充分地反映和实现各阶层公众的利益要求,以维持社会各利益主体的动态均衡。而预算是公共财政的具体体现,因此公开性是贯穿于预算制度全部过程的核心要素之一。在预算当中赋予人民群众充分的知情权、参与权、表达权和监督权,并经过充分的讨论、论证和协商,来自社会的意见和建议更加广泛,监督也越来越具有针对性,促进了政府民主意识、服务意识的增强,有效地防止或消除了预算决策的随意性,使得政府行政行为与财政资金的投向得到约束。我国现行《预算法》完全未提及预算公开制度,而且《预算法》修正案二审稿也仅提出经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算,应当及时向社会公开,但涉及国家秘密的内容除外。但学界普遍认为,上述规定仍模糊、概括。根据反对解释,这一规定意味着尚未经批准的预算草案,在其编制及审批过程中均无公开之法定义务。这导致实践中预算审批过程完全难以满足公共财政在公开性方面的基本要求。这就很大程度上限制了公民通过各种法定途径影响预算审批结果的可能,无助于公民实现对政府财政权力的有效制约,因此也可以认为其更多地体现为对预算审批结果的公示,在公民参与及影响预算审批方面却无所丝毫助益。

(四)预算审批程序流于形式主义

其一是人大会议会期较短,审查预算的时间少。实践中,我国审查财政预算的时间只有开会前人大常委会初步审查的一个月和大会期间。每年一次的人大代表会议的时间长短,全国人大一般是10天左右,省人大是7天左右,市、县和乡镇人大就更少了。在会议时间短、议程众多、任务繁重的情况下,大会安排审查预算草案的时间很短,地方人大只有一天甚至半天。在这么短的时间内,人大代表详尽地阅读内容庞杂且极具专业性的预算草案尚且存在很大的困难,更何谈审深审透预算并察觉财政预算存在的问题。因此对财政预算难以作出科学合理的判断,从而使得对财政预算的审查流于形式。其二是缺少强有力的具有财政专业知识的专门委员会及专业人员,对预算的实质性审查难以进行。预算审批是一项复杂而严谨的工作,政策性、法律性、技术性较强,需要多个专门机构通力协作才能完成。由于我国各级人大代表的非专职性及缺乏健全的预算审查组织体系、缺少强有力的专门委员会及专业的人员,使得各级人大难以对预算进行实质性审查。我国宪法规定的人大专门委员会中没有预算委员会,其职责由财经委员会行使。而目前全国人大财经委仅有委员30余人,其本身承担了研究和审议国民经济、社会发展规划,草拟、审查经济方面的法律、法规,调研国民经济重大问题等大量繁重的工作,再加上预算审查时间较短,一般难以对预算草案进行深入细致的审查。从地方看,虽然大部分省级人民代表大会都设立了专门的预算监督部门,但是同全国人大一样面临编制不足、专业人才缺乏等问题。

三、矫正与重构:预算审批视角下的人大制度创新设想

(一)扩权——赋予人大适度的预算修正权,逐步扩大其适用范围

赋予人大对预算草案的修正权,一方面可以促进人大预算实质性审查,另一方面也可以有效制约政府预算权力的不合理运用。但从国外立法来看,为避免代议机关滥用预算修正权,侵害行政机关的预算编制提案权,甚至直接干涉具体行政事务,各国立法在赋予代议机关预算修正权的同时也往往对其行使予以一定制约。根据修正权之全能大小和权限范围的差异,又分为禁止增额修正(如法国)、弹性增额修正(如德国、日本)和无限修正(如日本),以上三种立法例都承认减额修正权能的合法性,而对于相对增额修正和绝对增额修正的态度则有较大差别。出于限制政府权力和降低民众负担的目的,不同立法例的国家都赋予了立法机关对预算草案进行减额修正的权力。但是考虑到预算编制、审批和执行权限之间的平衡,特别是考虑到我国行政机关掌握国家绝大多数事权,是唯一对财政收支具有详尽了解的主体,因此其在编制预算方面的自主权是连人民代表大会都不可取代的,在预算信息的掌握方面具有人大无法比拟的优势,同时考虑到保证行政机关施政效能的需要,笔者建议赋予人大有限制的预算修正权,尊重预算过程权力制衡机制,即人大预算修正权的行使要以不侵害行政机关的预算编制提案权为限度,并遵循预算同一性原则,一般允许减额修正,一般禁止增额修正。

(二)松绑——改变“捆绑式”的综合审批方式,赋予人大预算分项审批权

在《预算法》中对预算分项审批进行规定,赋予人大预算分项审批权。借鉴国外经验,实行两次分项批准预算的做法,第一次是批准财政总收支及其分类的预算规模,第二次是批准根据第一次决议来安排的各部门的预算,对各部门预算逐一进行独立审批。根据财政开支的部门和性质将预算草案分别制作为若干个预算审批议案(尚需注意的一点是:为了使得人大预算分项审批权能顺利构建并行使,那么预算编制也必须进一步科学化和细致化,使得预算草案的内容能够合理拆分)。预算编制部门分别就各个议案做出说明,预算委员会分别就各个议案提交初步审议报告和正式审议报告,人大代表对议案分别投票表决。尽管这种分项审查表决的审批方式在程序上稍显复杂,但是它最大的优势在于避免陷入或者全部通过或者全盘否定的困境。这不仅有利于督促政府增强责任意识、优化预算编制,更保证了人大在预算审批过程中能够掌握主动权,极大的降低了预算草案整体未获批准所带来的政治上与法律上的风险,解决了人大的后顾之忧,从而进一步落实了人大的预算否决权。对于已通过的部分预算案,则可以先行实施,被否决的预算草案经预算编制部门修改后,由预算委员会对预算修改的情况提出书面审查意见。由于人民代表大会一年只召开一次,为了不影响本年度财政收支活动的正常开展,笔者建议授权同级人大常委会在预算草案被人代会否决之后,依法定程序对于预算编制部门修改后的预算草案进行审批。这不仅有利于保证预算质量,也有利于提高预算审批效率。

(三)参与——完善预算审批公开制度,鼓励代表和民众积极参与预算审批

虽然我国的预算审批制度呈现出逐渐公开的趋势,但是与公共财政的要求及西方发达国家的现实状态仍然有较大的差距。为保障预算审批的效果,就必须完善预算审批公开制度,对预算审批公开的质询、询问、辩论、听证等程序性要求作出明确具体的规定。我国现行《预算法》规定人民代表大会代表或者人大常委会组成人员可以就预算中的有关问题提出询问或者质询,但并未规定代表和公众可以对有关事项进行辩论或举行听证。缺少在关键性问题上的辩论和广泛征求意见的听证环节,是导致人大预算审查虚化的原因之一。因此笔者有以下建议:一是在预算法修订中总结地方人大常委会预算听证经验,在预算初审阶段设置预算听证程序。预算听证可包括以下环节:由政府预算编制部门和财政部门对预算编制的目的、主要内容进行解释、说明;听取人大代表、社会公众和有关专家的意见;政府部门接受人大和公众的质询;就有关问题展开辩论;二是积极开展基层民主协商,有序组织并鼓励公众广泛参与政府年度预算审批以强化对预算的审查和监督。在参与式预算中,必须做到参与多元、信息公开、协商平等、程序规范和决策民主。在通过各种渠道公开预算草案的同时搭建民主恳谈、征询恳谈、问卷调查、民意测验、网上互动及询问、辩论等多样化的预算审批协商平台保证公众民主参与预算决策审批。

(四)专业——完善预算审批专业性审查,健全预算审批审查主体体系

我国预算审批程序上存在的形式主义的主要不足在于审批时间过短以及专业性知识专职人员的缺乏,因此对于审批程序的完善也应集中于这两点。鉴于此,笔者建议:

其一,设立专门的预算委员会,注重预算审查委员会成员构成的专业化以及延长人大会议的议期。为加强议会预算审查权,国际通行的做法是在议会内设立预算专门委员会,具体承担预算审查工作。我国宪法规定的人大专门委员会中没有预算委员会,其职责由财经委员会行使。而目前全国人大财经委仅有委员30余人,其本身承担了研究和审议国民经济、社会发展规划,草拟、审查经济方面的法律、法规,调研国民经济重大问题等大量繁重的工作,再加上预算审查时间较短,一般难以对预算草案进行深入细致的审查。从地方看,虽然大部分省级人民代表大会都设立了专门的预算监督部门,但是同全国人大一样面临编制不足、专业人才缺乏等问题。为此全国人大及一些地方的人大在人大常委会下设立预算工作委员会,但是预算工作委员会作为人大常委会的办事机构,组成人员并不是人大代表,其职责也仅限于为常委会提供咨询意见,对预算案及其他重大事项没有初审权,也没有向人大或常委会提出议案的权力。因此,笔者建议设立不同于预算工作委员会的专门预算委员会,隶属于同级人大,其成员从本级人大代表中选定具有相应专业知识的人士担任常年驻会,预算委员会要广泛吸收人大代表中财政、预算、法律、会计、公共管理等专业领域的专家,与法律委员会等其他专门委员会相配合,推进预算实质化审查。这样做,有利于发挥专家型代表的智库作用,并引导和帮助其他代表进行预算审查,提出中肯意见;同时通过推行预算的规范化、标准化编制,将预算草案在会前提交各代表团初审等措施,解决预算看不懂和审查时间短的问题。预算审查委员会只应在人代会的会议期间设置,而在闭会期间,将其中不是人大常委会委员的成员作为财经委员会聘请委员的方式,来参与常委会以及财经工委的预算监督工作,形成对预算监督的全程参与。

其二,充实完善预算工作委员会,辅助预算委员会开展预算审查工作。在预算审查活动中,代议机关预算审查的力度和质量,有赖于其掌握预算信息资源的充分程度。为减少代议机关与行政机关信息不对称带来的消极影响,一些国家的代议机关通过成立专门的预算辅助研究机构以获取更多的财政信息资源,进而提高预算审批质量。目前预算审查监督能力强的代议机关基本都拥有健全完善的预算审查辅助研究机构和人员。目前我国预算审批面临的一个突出问题是政策研究和咨询机构离公共财政决策较远。预算审批中涉及政治学、法学、经济学、金融学、社会学等诸多领域知识,要求代议机构组成人员全面熟悉、掌握上述专业知识并不实际。建议大力加强预算审查辅助队伍建设,充实完善现有的人大常委会预算工作委员会,进一步扩大预算工作委员会的编制,实行专业审查师制度。广泛聘请经济、法律、管理等领域的专家和专业人员协助进行统计资料收集、经济趋势预测、预算效益分析等工作。并针对预算草案向人大常委会、预算委员会以及人大代表提出专业指导意见,为人大预算审批提供信息和技术支持。

 

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