理论研讨

民意机关如何有效反映民意

信息来源:余姚市人民法院 发布日期:2014-09-26 作者:李志业 阅读次数:

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人民代表大会制度是我国的根本政治制度。十八届三中全会报告指出,“要紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,深化政治体制改革,加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化。”面对着人大制度60年的成绩与不足,在中央全面深化改革号角的指引下,研究创新人大制度理论和实践,让民意机关真正反映和代表民意,具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一、问题提出——人大反映民意的现实意义

群体性事件近年来在全国各地可以说普遍呈现多发趋势,已经成为当前影响我们党执政权威的重要因素。中国社科院发布的2013年《社会蓝皮书》指出,近年来我国每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起[1]。仅仅围绕环保问题产生的群体性事件就可以随手拈来:比如江苏启东事件[2],江苏南通市政府对日本王子制纸企业制纸污水排海工程项目批准后,由于担心排污设施会对当地民众生活产生影响,数千名启东市民冲进市政府大楼。再比如说,近年来全国多个城市发生抵制PX项目的群体性事件以及刚刚发生的杭州市余杭区垃圾焚烧厂事件等。群体性事件需要我们反思的问题很多很多,比如民众如何合理表达诉求,政府决策是否充分吸纳民意,政府和民众如何畅通沟通渠道等,其中包括作为民意机关的人大如何发挥其应有作用。人大代表应是代表相应选区民众的利益,及时反映他们的意见。然而在现实中,有人大代表对相关的民意不知情或者知情了却没有通过人大会议反映出来,这确实值得我们深思。

国家的一切权力属于人民,人民通过人民代表在人民代表大会及其常委会行使权力,政府由人大产生,对人大负责,受人大监督。这是人民代表大会制度的基本内涵。当政府的行为让人民不满,人大及时出面反映人民意志,监督政府纠正错误,这是体制力量的完美展现。可是,一起又一起的群体性实践,让政府决定的事项,一再上演“一闹就停”的逻辑。如果民众的声音无法通过体制内程序正常反映,则可能绕开体制走上街头,寻求体制外的表达途径,从而造成严重的群体性事件甚至暴力事件,妨碍社会稳定和国家秩序。因此,如何让民意机关更好地反映民意,事关群体事件的防范,事关人大制度的发展,事关国家和社会治理体系的现代化,已经到了刻不容缓的地步。

二、原因分析——人大反映民意的制约因素

在当前群众利益多元化、民意反映渠道多样化的现实下,作为民意机关的人大充当民意代表未能成为主流的原因是多方面的。

(一)人大决定事项有待明晰

比如是否建设投资数百亿元的、关乎当地环境生态和人民群众身体健康、多次引发群体性事件的PX项目,究竟是否属于人大的职权?根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条、第四十四条的规定,县级以上各级地方人大及其常委会都有权力“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。当然,各级地方政府也有权力管理本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作。究竟哪些属于“重大事项”或者说“重大事项”的标准是什么?法律并没有进一步的明确界定。由此,人大和政府之间的某些职权难免出现界限模糊、交叉不清甚至重叠冲突的情况。实践中,由于政府强、人大弱的习惯性政治传统,上述领域似乎没有多少“重大事项”,自然也看不到人大及其常委会在上述领域中的权力行使情况及影响。相信如果法律规定得更明确些,人大或其常委会在其中发挥实质性影响可能就会更加明显些。

(二)人大实质决定权不足

宪法和法律将预算审查权赋予人大,制度设计的初衷就是希望人大及其常委会能够代表人民管好国家的钱袋子,防止政府乱花纳税人的钱,保证国家的收入都能用到刀刃上,然而光靠每年人代会召开之际的短时间审查,无法起到实质性的监督作用。对于人事任免权同样如此,无论是选举是任命的人事议案,如果看不到审查过程,看不到意见交锋,难免给普通公众“走过场”之感。于是乎,人大及其常委会只好演变成调研机关、建议机关。

(三)人大工作公开不够

“在美国和大多数西方国家,代表着国家或地方尊严的议会大厦是最宏伟的建筑之一,是长期向公众开放的。美国所有的议会会议厅都设有公众旁听席,使公众得以旁听会议进程”[3]。其实,议会公开不仅是促进公民参与,更是议会展示工作内容、争取社会各界支持的有效办法。反观我们的各级人大及其常委会,除了会后的新闻报道之外,普通老百姓很难参与到会议之中,很难了解到会议议题、会议程序、会议过程尤其是不同人员的不同观点。事实上,很多群体性事件的发生,就是因为群众对许多重大议题的意见在体制内无法得到反映和体现,或者体制内的反映群众看不到,无奈之下只能选择街头政治甚至诉诸暴力进行表达和宣泄。

(四)人大代表联系服务选民不到位

在理想的状态下,人大代表候选人必须积极联系选民和服务选民,努力向选民推介自己,争取选民的认同和支持,才有可能赢得选举。人大代表当选后同样必须积极联系选民和服务选民,认真倾听选民的意愿和呼声,努力向大会或常委会反映人民的要求,力求通过对选民最佳的法案,唯此才算真正代表选民意志。因此,无论从哪个角度讲,人大代表都应当积极联系和服务选民。而实践中的真实情况却不尽如人意。代表选举过程中,选民参选热情不高、选举流于形式。选民在参加人大代表选举时,除了知道选票中的候选人的姓名等基本信息外,对其主要政治观点、个人议事能力等无法判断,只能随便勾选,还有一些选民委托他人随意投票或者拒绝参与选举。这样选出来的人大代表,其民意基础可想而知。人大代表履职过程中,与选民联系服务也有待进一步加强,当民意对政府的某些重大决策人声鼎沸甚至准备诉诸暴力时,这时如果有人大代表这一民意表达的畅通渠道,也许很多民意的凶猛浪潮就可以被淡化。

(五)人大自身定位有待提高

作为最高国家权力机关的人大,经常可以看到其工作报告中提到“围绕党委、政府中心工作”云云。如果说人大围绕党委中心工作,从政治上讲还能接受的话,人大围绕政府中心工作则无论从政治还是法律上都是行不通的。这关乎到人大的地位问题。这种自身定位不仅体现在工作报告的语言表述中,更体现在具体工作实践中。比如,各地普遍存在的一种做法,对某些重点工作以政府名义成立所谓领导小组,成员不仅来自承担政府组成人员,还有来自人大、政协等其他非政府的人员。根据法律规定,人大是决定机关、政府是执行机关,宪法规定实行“议行分离”制度,且人大要对政府负有监督职责,如果人大、政府人员共同组成领导小组或者共同参与具体决策和执行工作,则是典型的“议行合一”制度,且让人大对政府的监督职责无法履行。

三、对策建议——人大反映民意的有效途径

十八届三中全会报告明确要求“坚持人民主体地位,推进人民代表大会制度理论和实践创新,发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”,可以说给人民代表大会制度的完善和发展指明了方向。面向未来,完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系现代化和治理能力现代化,人大必须敢于担当、勇于负责、不辱使命,推动人民代表大会制度不断向前发展完善,实现人民当家作主的愿望。

(一)完善人大代表选举制度——让人大代表具备更好的民意基础

在县级以上人大代表尚无法实现直接选举的情况下,要首先着力完善县级以下代表直接选举制度,在选举中反对形式主义,让选举真刀真枪,选出能够体现选民意志、维护选民利益、代表选民行使国家权力的名副其实的人大代表。

1.改变候选人产生方式。对于直接选举的县级以下代表候选人的产生方法,法律规定各政党、各人民团体、选民十人以上联名,都可以推荐候选人。选举委员会汇总后交选民小组讨论、协商或进行预选,从而确定正式候选人名单。由于只有正式候选人才列入选票中,因此成为正式候选人对于成功当选至关重要。由于选民十人以上联名推荐的候选人很难在所谓的讨论、协商中被确定为正式候选人,而正式候选人大多是政党或人民团体推荐的候选人,从而为背后力量操控选举提供了可能。虽然实践中也有因选民推荐成为正式候选人,甚至以“另选他人”的方式获得当选的案例,但毕竟是凤毛麟角。因此,建议取消所谓的“正式代表候选人”环节,无论是政党、人民团体还是选民联名推荐的人,只要享有选举权和被选举权,就可以成为正式候选人,都应当列入选票内供自由选民选择。至于能否当选,就看各候选人的能力与表现。当然,根据目前的规定选民“十人以上”即可联名推荐候选人,如果选民联名推荐的候选人直接列入选票,“十人”门槛确实较低,可以考虑大幅提高比如修改为5%选民联署支持或推荐。

2.改善候选人竞选方式。候选人确定后,应当在一定期限内允许其进行合法的拉票、拜票、催票等竞选活动。比如,举办演讲会,公布服务纲领、工作计划,深入群众开展文体活动、公益活动等,尽力展示其个人观点、才能与愿景,并可以依法检举控告其他候选人的不正当竞选行为,揭露其他候选人违法犯罪前科、道德品质瑕疵等,供全体选民了解、参考和评鉴。选举委员会或人大常委会也应当在一定期限内为候选人提供竞选舞台,比如开展见面会、辩论赛等,让候选人在阳光下自由展示,让选民在充分了解后自由判断。总之,通过候选人公开、公平、公正的竞争,让政见、能力、品格等成为选举投票的决定性因素,降低背后操控和运作的空间与可能。

3.引入媒体舆论监督。在西方,新闻媒体被称为立法、行政、司法三权之外的第四权力。在我国,近年来通过媒体监督揭露公权腐败和维护社会正义的案例不胜枚举。因此,在人大代表选举过程中,引入媒体的舆论监督,对纯洁选举风气、提升选举质量、促进民主实践、匡扶社会正义、维护善良风俗具有重要意义。通过媒体曝光贿选行为或者候选人违法犯罪记录,让行为人接受舆论审判;通过宣传候选人政绩、能力、品行、纲领等,让选民多些参考。当然,媒体的监督应当是立场中立和实事求是,党委政府等公权力机关不应为媒体统一口径、设定立场,让媒体之间也能够相互监督、相互补充。如果媒体虚假宣传、诽谤诬陷,应当依法承担相应的法律责任。

(二)完善人大代表联系服务选民制度——让人大代表更好地收集民意

人民代表大会及其常委会讨论的议题来自两个方面,党委和一府两院提请的议题和普通人民群众共同关注的议题。虽然两种途径产生的议题大多数情况下应当是一致的,但是毕竟也有不一致的时候。诚然,人大应当反映党委和一府两院的意见,但人大作为专门的民意机关,理应更多反映普通群众的意见。实践中,党委和一府两院的议题可以通过官方渠道快速反映到人大,但是普通人民群众的议题却未必能够被人大及时感知和反映,主要就是就是人大代表联系服务选民不够。人大代表是联系普通群众和人大常委会的桥梁与纽带,只有不断完善人大代表对选民的联系和服务,才能深入收集民意、反映民意和让民意对一府两院发力。

1.建立人大代表联系服务点。人大代表不仅是荣誉、称呼,更意味着义务和责任。每一个人大代表都有自己的选区和选民,人大代表在人大会议上的意见建议,不仅是个人的意见建议,更应是选区大多选民的意见建议。在实践探索中,曾经有地方探索设立“专职人大代表工作室”,后来被叫停。2010828公布的《关于<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案(草案)>的说明》指出,“鉴于我国各级人大常委会的办事机构、工作机构是代表履职的集体参谋助手和服务班子,代表不设个人工作室”。事实上,设立“人大代表工作室”并无不妥,甚至被称为“民主宪政探索的一种有益尝试”[4]。但是,既然官方公开叫停这种做法,人大常委会可以出资并协助每位人大代表建立自己的“人大代表联系服务点”。人大代表联系服务点主要是表明人大代表的身份,又为选民提出意见建议提供载体。

2.丰富人大代表联系服务选民手段。人大代表有了自己的联系服务点,更要不断丰富联系服务选民的选段。首先,建立经常性走访选民机制。走访是最为传统也最为有效的联系手段。从时间上,要排出计划,坚持每周都访,保证每年度内对自己选区的选民至少走访一遍。重大突发事件发生期、重大政策制定期、社情民意重大反弹期等特殊时期,要进行重点走访和突出走访。从内容上,既要收集掌握选民的衣食住行等常规需求,又重点收集选民对党组织、一府两院公共政策的意见建议,还可以就自己重点关注领域设计课题或议题主动进行专门走访调研。其次,利用现代科技手段收集社情民意。人大代表可以利用网络平台包括个人网站、邮箱、微博、微信等,广泛征集选民的各类意见和诉求,密切同选民的联系。再次,采取行动服务选民。联系选民只是手段,服务选民才是目的。既然选择了选民的代表,就要服务选民的利益。从小处讲可以为困难选民提供日常家庭服务,从中处讲可以协助选民进行个人维权和代办事项,从大处讲可以将选民关注比较集中的意见进行概括总结,形成政策建议并争取人大或其常委会形成决议。充分利用人大代表的建议权,积极撰写和提交“人大代表建议”,不仅要在大会期间行使,也要在闭会期间行使。

(三)完善人大常委会制度——让人大常委会更好地体现民意

人民代表大会常规情况下每年召开一次,指望其经常性、即时性反映民意是不可能的。人大代表作为个体,更多地是收集民意,而且其本身没有决定性权力。人大常委会作为人民代表大会的常设机构,作为拥有重大权力的决策机构,在人大制度中发挥着极其重要的作用。某种意义上讲,完善人大制度核心内容就是完善人大常委会制度。

1.常委会成员专职化。当前,除了人大常委会主任、副主任等人员外,人大常委会人员组成人员大多都非专职人员,有着自身的本职工作,只是在每两个月一次的常委会会议上参加一下会议而已。客观地说,人大常委会作为常设机构,其会议两个月一次是远远不够的,人大常委会组成人员没有专职化更是远远不行的。绝大部分的人大常委会成员绝大部分时间都是在忙着自己的其他工作,怎么可能对人大常委会的议题有时间进行深入调研和思考,怎么可能有实质性的审议意见。建议人大常委会组成人员全部专职化,在人大机关应当有自己的办公室或工作室,在任期内全身心地投入人大工作。只有人大常委会成员专职化人大常委会会议才能经常化,只有人大常委会会议经常化,才可能担负得起民意机关、权力机关、监督机关的职责。

2.建立人大常委会与人大代表的联系机制。前文已经述及,人大讨论的议题既来自其他官方,又来自民间。为了改变更多来自官方的现实,让人大议题更多来自民间,一方面需要加强人大代表与选民的联系,另一方面需要加强人大常委会与人大代表的联系。通过建立人大常委会与人大代表的联系机制,把人大代表收集到的选民意见建议及时纳入常委会的议题进行讨论。具体联系方式可以考虑这么几个方面:一是每名人大常委会成员分选区联系若干人大代表,定期接受人大代表反映的意见建议;二是每名人大常委会成员分专业和领域联系若干人大代表,定期接受人大代表的专门性意见建议;三是每周召开例会进行商量研讨;四是人大常委会收到人大代表提交的选民意见建议后,限期进行反馈,答复是否列入人大常委会讨论议题。

3.明细化、实质化常委会法定职权。完善人大常委会制度的一个重要方面就是明晰化人大常委会的法定职权,并将法定职权实质化。没有职权的明晰化、实质化,就几乎等于没有权力。实质化首先应当明确的是,重大事项决定权都包括哪些内容,建议可以明确为政策制定权,即将当前政府的抽象行政行为权力全部收归人大及其常委会,政府仅享有对行政管理相对人行使具体行政行为的权力。而对于已经明确的人事任免权、预算审查权、监督权等权力,必须由人大进行实质性决策。党委可以提供建议人员体现“官意”,也应当允许人大代表或人大常委会成员联名推荐候选人以体现民意。预算审查权更应当成为人大的杀手锏,政府及其每个部门花的每一分钱都应通过人大预算审查,而且应当一个部门一个部门、一个项目一个项目地进行审查,不得一次性打包审查。另外,党委及其组成部门、有关人民团体虽然不属于国家机关,但是使用的也是国家财政,因此也应当一并纳入审查。即,只要是使用纳税人的钱,就必须接受人大及其常委会的审查批准。充分运用法律赋予的询问权、质询权、特定问题调查权、撤销权和罢免权等监督权力,代表人民更好地监督行政机关依法行政。

(四)完善人大工作公开制度——让人大体现民意的“有为”更好地让民众“有感”。对于政府来说公开是最好的防腐剂,而对于人大来说公开是最好的成果展。除了涉及国家秘密的议题外,人大及其常委会讨论的所有议题都应当全程公开,允许公众自由旁听,重大议题进行电视直播。每一名人大代表或常委会组成人员投票结果都要公开,接受社会各界和选民的公评。比如,某些涉及重要民生议题尤其是环保议题的工程建设,如果能够通过人大常委会进行讨论,让政府、群众群众和有关利益方都能够充分发表意见,人大常委会成员公开辩论和投票,最终形成决议由政府执行。通过如此的程序公开和程序正义,让人民群众感受到自己的声音被关注,其心中的怨气可能就会消减,很多群体性事件也许就能避免。如果人大或其常委会能够依法撤销政府的不适当决定,更会显著提升人大及其常委会的社会形象。当然,也不排除通过人大的公开讨论,让一些受蒙蔽的群众豁然开朗,从而更加有利于政府决策的推进和实施。因此,各级人大及其常委会不仅要“有为”,更要通过公开让人民群众“有感”,才能不断提高人大的影响力和权威性。

(五)改善人大代表及常委会组成人员待遇——为人大反映民意提供更好保障。根据《代表法》有关规定,地方各级人民代表大会代表在出席人民代表大会会议和执行代表职务的时候,国家根据需要给予往返的旅费和必要的物质上的便利或者补贴。代表在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动,都是执行代表职务。国家和社会为代表执行代表职务提供保障。因此,让人大代表在履职过程中享受必要的物质待遇是具有明确法律依据的。当前,除了人大常委会主任、副主任及人大机关工作人员之外,其他人大常委会组成人员和普通人大代表在履职过程中几乎没有什么物质待遇。如果推行人大常委会成员专职化,那么就应当在任期内给予人大常委会组成人员较高的年薪,让其不必为自己和家人的生计而分散精力。对于普通的人大代表,认真履职甚至成立人大代表联系服务点,都需要经费支持,建议任期内给每名普通人大代表一定数额的补贴。

结束语

大多数国家的议会、政府、法院是立法、执法、司法三权分立、相互监督、相互制约关系。而我国的政体是人民代表大会制度,一府两院对人大负责,受人大监督,但是不能反过来制约和监督人大。可以说,理论上人大在我国国家权力机关的地位,超过其他国家的议会地位。但在实践中人大领导大多由党委政府领导退后转任,二线心态实属难免。推动国家治理体系现代化,就必须高度重视人大的地位和作用,把宪法和法律中的人大最高地位,落实为现实中的人大最高地位。人大的领导和工作人员应当树立一线心态,充分认识人大工作的重大意义和人大地位的最高性质,牢记自己的“权力行使者”的身份和“政府监督者”的职责,代表人民全面行使国家权力、即时反映民意诉求、监督政府依法行政、管好纳税人的钱袋子、把握好国家的发展方向,切实做到守土有责、守土尽责!



[1]中国经济网:《中国社会科学院发布2013<社会蓝皮书>》,http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201212/18/t20121218_23952636.shtml

[2] 百度百科:《启东事件》,http://baike.baidu.com/link?url=WuByUFMY1r6DudNR89qirBLHDODsgrcVnUx12N9z3L5hvBabw4OloNeuoydpTuV7zxVIupyehw7fbjRvl3mYMa

[3] 艾志鸿:《国外议会促进公民参与的几种途径》,《青岛人大》http://rdcwh.qingdao.gov.cn/n8146584/n8152636/n8153740/8360084.html

[4] 四川新闻网-成都商报:《全国首个专职人大代表德阳走马上任》,http://news.sina.com.cn/c/2010-07-12/073617790422s.shtml

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