理论研讨

创新人大财政预算监督制度 建立公共预算制度的思考

信息来源:市人大常委会内司工委 发布日期:2014-09-26 作者:袁旭东 阅读次数:

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“创新”一词的解释是“以新思维、新发明和新描述为特征的一种概念化过程。起源于拉丁语,原意有三层含义,第一,更新;第二,创造新的东西;第三,改变。”创新是人类特有的认识能力和实践能力,是人类主观能动性的高级表现形式,是推动民族进步和社会发展的不竭动力。

人大在财政预算监督制度上的创新是指为了发展的需要,人大运用已知的信息,不断突破常规,总结或提炼出新的监督制度,以进一步增强预算监督实效的行为。

党的十八大报告中指出:“完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系,构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关的作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权,加强对‘一府两院’的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也指出:“坚持人民主体地位,推进人民代表大会制度理论和实践创新,发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。”这不仅为我国的公共财政体系建设、预算制度改革指明了方向,也为人大及其常委会加强预算的审查监督指明了方向。因此,人大及其常委会需要进一步加大财政预算监督力度,切实履行监督职责,增强监督实效,这对促使我国的财政类型从计划经济时期的生产建设型财政转向社会主义市场经济条件下的公共财政,建立公共预算制度,具有重要的现实意义。

一、地方人大财政预算监督制度存在的主要问题

(一)监督理念存在的问题

《宪法》第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”但在实践中,由于政治体制的原因,人大及其常委会尚未确立起人大控制政府财政的理念。财政预算审批程序不合理也导致了人大预算审批职权虚化。目前的预算审批程序是这样的:财政部门汇总编制预算—→政府常务会议审议—→提交党委财经领导小组审议—→党委常委会审议—→人大财经委初审—→人大主任会议审议—→人大常委会审议—→人代会审议。在这种程序下,预算先经党委同意后再送交人大,人大为了保持与党委一致,既然财政收支已经党委原则讨论同意,人大只是过一下程序,导致人大的预算审批形式化,对财政预算的审查监督不细不严。

在思想认识上,存在着监督等同于支持的认识误区。人大监督“一府两院”工作是宪法法律规定的,行使好人大监督权是人大应尽职责,人大和“一府两院”的工作目标是一致的,通过人大监督促使“一府两院”依法行政、公正司法。人大支持的对象是合法行为,而监督对象是违法、违规行为,人大的监督工作中包含支持的涵义,但不能说人大的监督就是支持。由于存在这样的认识误区,对于“一府两院”工作中存在的缺点与不足,有些人大代表就不愿理直气壮地指出来。在具体的监督工作中,还有些人大常委会组成人员存在做老好人的现象。他们认为监督是摸头皮的事,惹人家不愉快,到头来伤和气、伤感情,搞僵关系。主观上不想监督、不愿监督。当发现问题时,只是听一听、看一看,不痛不痒提几点建议或打个招呼,算是点到为止,监督理念上存在的问题影响了人大监督职能的发挥。

(二)监督主体存在的问题

1、人民代表大会中代表数量庞大,代表结构不合理

我国实行的是兼职代表制,人大代表数量庞大。据统计,“我国目前共有五级人大代表,代表总人数将近270万人。其中县乡一级人大代表约250万人,这部分代表是直接选举产生的,其余的代表,地市一级、省一级和全国人大代表,加起来不足20万人,这些代表是间接选举产生的。[1]以浙江省十二届人民代表大会为例,十二届浙江省人大共有627名人大代表。会期从201312531日,共7天时间。假设每名代表发言十分钟计算,一天8小时不间断发言,也需要13天。宁波市十四届人大代表总数是492名,按每名代表在人代会上发言十分钟计算,每个工作日8小时,起码需要10天以上才能轮流一遍。如果让代表充分发表自己的意见,目前人代会的会期是不够长的。各级人民代表大会中代表数量过多,导致人代会成本过高,会议的效果却不好。

人大代表构成比例不尽合理。主要表现在“三多一少”,即官员代表、企业家代表、党员代表多,基层一线工人农民代表少。并且层级越高失衡现象越严重。据统计,宁波市十四届人大代表总数是492名,其中党政干部159名,占代表总数的32.3%,专业技术人员145名,占代表总数的29.5%,工农代表162名,占代表总数的32.9%,其它26名,占总数的5.3%[2]党政干部代表几乎是工农代表数量之和。官员代表、企业家代表、党员代表多,造成了人大代表在监督工作中身份悖论的问题益加突出。他们既是监督者,又是被监督对象,集裁判员和运动员身份于一身,削弱了人大的监督能力。 

2、人大代表本职工作任务繁重、履职积极性不高

为了保证人大代表的广泛性、代表性,我国人大代表名额严格按各个口进行分配,从而保证人大代表的整体比例均衡。这样做虽然形式上保证了社会各方面、各阶层在人民代表大会中都有代表,但无法保证代表整体的素质。尤其是市级以上人大代表,他们由间接选举产生,代表的提名权由组织部门掌握,部分代表的参选是组织的意图。因此,当选后履行代表职务并不积极,产生了许多“吃馒头、举拳头”的人大代表。还有个别人大代表将履行代表职务视为一种荣誉,利用人代会开会的机会向领导汇报工作,结交朋友,没有将履行代表职务视为一项工作职责。据统计,“一届下来有些人大代表从未发过言,也没有提出过任何有价值的意见建议,是名副其实的‘哑巴代表、举手代表’。”[3]还有一些老总、企业家代表,本身工作已经非常繁忙,没有更多的精力从事人大工作。除了人代会因法律规定必须参加以外,闭会期间,人大的其它会议、代表活动,很少参加,即使偶尔参加,也是匆匆而来,坐一会就走,期间还电话不断,属名副其实的“代表代表,会完就了”,未能很好地尽到代表义务。

3、人大常委会中兼职委员数量较多,监督能力不强

根据《监督法》的规定,各级人大常委会是人大行使监督职权的主体。在各级人民代表大会闭会期间,听取预算调整和执行情况的工作报告,听取和审议审计机关对预算执行情况的审计报告。相对于人大代表而言,人大常委会组成人员的要求更高。人大常委会组成人员不仅应该具有较高的政治素质、渊博的知识而且具有代表性,能积极反映选区选民的愿望和要求,具有较强的社会活动能力。但目前各级人大常委会组成人员中,兼职委员的数量较多,人大常委会的整体监督能力不强。如宁波市人大,十四届人大常委会组成人员共有49名,兼职委员占20名,而29名专职委员中,有财务学历、经历或职称的组成人员只有3名。常委会组成人员中兼职人员过多,非专业人士过多,容易造成人大财政预算监督不够深入,专业性不强。另外,兼职委员由于受时间、精力的限制,无法保证足够时间从事人大工作,影响人大监督的整体效果。

(三)监督机制上存在的问题

1、以被动监督为主,监督方式缺乏刚性。好的监督方式可以取得更好的监督效果,但目前地方人大预算监督主要采取预算报告审查、听取预算执行情况报告和预算变更报告等被动监督方式为主,程序性重于实质性,监督效果不明显。在《监督法》规定的七种监督方式中,往往采用听取和审议专项工作报告、执法检查、视察等方式,弹性比较大,对询问和质询、特定问题调查、撤职等刚性监督手段很少使用,导致人大的监督效果不尽如意。

2、人代会议会期安排不合理

1)人代会会期安排与预算年度安排不一致,导致部分财政资金未批先用。按照全国人大议事规则的有关规定,全国人代会一般安排在每年三月份的第一个星期召开。地方各级人民代表大会召开的时间一般与上一级人大召开人代会的时间错开,以防止党委、政府负责人因参加上一级人代会而不能参加本级人代会的情况发生。而财政部门的预算年度是从公历的111231止的,这就造成了人代会之前的预算未批先用。虽然《预算法》第44条规定“预算年度开始后,各级政府预算草案批准前,本级政府可以先按照上一年度同期的预算支出数额安排支出;预算经本级人民代表大会批准后,按照批准的预算执行。”这容易使上一年不合理的同期支出合法化,遇上人大换届之年,地方人代会的召开时间往往会延至56月份,导致人代会批准的预算只管大半年时间。还有就是这段时间没有预算拨款,以专项资金的预算一般要到三、四季度才能形成支出,支出进度偏低,容易导致年底完不成支出目标。

2)人代会会期过短,无法保证代表对预算进行深入细致的审查。同国外议会对财政预算进行审查的时间相比,人代会对政府预算进行审查的时间是世界上最短的。美国国会会期是12个月(两年内),日本国会是150天(一年内),英国议会是7个月(一年内),德国国会是25周(一年内),印度国会每年也不少于4个月。[4]而我国全国人大,一般每年从3518日,仅14天左右。全国人大常委会一般每两个月举行1次,每次4天,人民代表大会和人大常委会会期全年加在一起不超过40天,而省、市、县人代会时间就更短。一般来说,人代会期间对国民经济和社会发展计划、财政预决算报告进行审查的时间一般只有1天,分组审查预算报告的时间不超过半天。以2014年宁波市召开的人代会为例,各代表团只安排了1天半对《政府工作报告(草案)》和《国民经济和社会发展计划报告(草案)》(简称计划报告)、《全市和市级预算执行情况及明年全市和市级预算(草案)》(简称预算报告)进行审议,其中《政府工作报告(草案)》是审议重点,计划报告、预算报告充其量只有半天审议时间。从内容上,在人大预算监督能力尚未提高的情况下,随着预算编制的细化,预算草案从过去的“看不清”、“看不懂”,变成了现在的“看不完”,人大代表要对预算报告进行深入细致审议,审核每一笔财政资金的支出是否科学、合理,这么短的时间安排是不够的。

3、监督机构不健全,力量薄弱。预算审查监督是一项复杂、细致的工作,它的专业性、技术性很强,按照部门预算编制细化的要求,一级政府组成部门少则几十个多则上百个,这样下来,各级政府的部门预算数量十分可观,需有足够的人力、物力开展这项工作。而地方人大预算监督工作机构设置不规范,力量薄弱,机构设置和名称也不够统一。从省一级人大的情况看,大部分人大都设立了专门的预算监督部门,有的称财经委员会,有的称财经工委或者预算监督室。省一级以下人大很少设有专门的预算审查监督工作委员会,预算审查监督工作只是财经委员会工作的一部分,大部分预算监督工作由财经委员会来承担。专业审查人员数量很少,审查力量单薄。

(四)监督对象方面存在的问题。

1预算编制不科学,质量不高

预算编制质量直接影响预算审查质量。地方预算编制质量不高,主要体现在三个方面:第一,预算收入预测缺乏科学性。根据我国预算编制原则,地方政府财政收支必须平衡,也就是说,收入是安排支出的一个基本依据。但当前地方预算编制中,对预算收入的预测缺乏科学性和准确度,预算编制部门为增加超收额度,人为地将年初预算收入打得很低。预算收入执行结果与预算数相差较大。从宁波市本级来看,近几年来预算收入执行结果远远高于年初人代会批准的预算安排数。2006年预算收入实际完成数额超过年初人代会批准收入数的19.9%,也就是说,有相当于人代会批准总预算收入的五分之一的超收收入是在人代会批准预算之外,超收收入在年中执行过程中被再次分配,这直接影响了预算的严肃性。其二,预算收入编制内容不完整。按现行预算管理体制,地方财政收入由税收收入、非税收入和转移性收入组成。但目前,一些地方预算收入只反映税收收入和非税收入,而将大量转移性收入不列入年初预算安排中,造成年初预算安排内容不完整,可信度较低。第三,预算支出内容编制粗,没有具体到项。预算支出可以分为维持政府机构日常运转所需的基本支出和为提供公共产品和服务所需的项目支出。目前预算支出约束软化就体现在不能很好地控制基本支出,更难以控制项目支出。与基本支出相比,项目支出有两个显著的特点:一是数额大、周期长;二是伸缩性更大。项目支出预算是单位部门根据各自职能及其事业发展需要自主安排的,现行预算是按“类”级科目编制,支出按“类”编列,只反映了支出的大致范围和方向,哪些项目是必须安排的?资金的安排是否合理?人大无法具体审查。

2、预算调整较为频繁,预算约束力不强

经人大批准的预算本身就是法律文件,具有很强的约束性,一旦经过人大批准,就要严格执行,而不能随意变更。如果说预算不具有很强的严肃性,在实际执行过程中经常变更,这就损害了人大的权威。由于财政收入分配制度的原因,政府年中财政预算调整已经成为通常做法。我国自1993年实行分税制以来,明确了中央和省、市之间的收入划分问题,而未解决省、市、县、乡四级政府之间的收入划分问题。市、县政府除一般性收入之外,还要面对转移支付、税收返还、过渡性收入、上级政府补贴等,这些收入几乎每年都要接受上级政府的调整,越是基层的政府所承受的财政调整和财政支出的压力越大。地方人大要审批的地方财政预算,年初的时候无法确切知道上级政府的转移支付、税收返还、过渡性收入、补贴的具体数额到底是多少,年初人代会批准的地方预算不是一个确切的数据,市、县一级的预算收入要等上级政府的预算盘子确定后才能最终确定。因此,每年年中的时候,地方政府都要将当年预算调整的情况向当地人大报告,预算年中调整已成为地方政府财政部门一个惯例。如宁波市人大常委会近几年每年的78月份都要审批市财政局当年的预算调整报告。年初人代会批准的预算约束力不强,损害了人大财政预算监督的法定性、权威性。

3、预算信息透明度不高,社会监督较难

“预算的透明性是指预算的依据及预算的编制、审批、执行、决算整个过程都必须依法通过适当方式向社会公开。”[5]政府预算公开透明主要内容包括三个方面:(1)预算编制、审批、执行、决算的过程必须公开;(2)编制预算所依据的背景材料、说明、相关解释等依法向社会公开;(3)经人大批准后的预算内容向社会全部公开。

“我国改革开放前,在中央集权的计划经济体制下,财政管理实行统收统支。在这种情况下,财政履行的是国家分配功能,财政管理对外界不公开,社会公众对财政活动的信息知之甚少,更谈不上参与其决策过程和行使监督职权。”[6]改革开放后,随着我国市场经济体制的逐步建立,政府管理由直接干预转变为宏观调控,国家财政体制也进行了一系列渐进式改革,陆续推出了部门预算改革、国库集中收支、政府采购、绩效评价,以及规范政府行为,公开政府信息等。特别是20074月《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布以来,财政预算信息公开进入了一个新的阶段。在预算信息公开方面财政部门采取了许多措施,积极予以推进,但与宪法法律的要求、人民群众的期待相比,仍然有不少的差距。除个别地方财政预算公开做得较好外,很多地方财政预算公开程度不高。

4、未建立财政资金使用绩效评价制度

西方国家议会开展财政预算监督、注重绩效性,是为了提高行政效率、节约财政开支、增强政府的公信力。财政资金作为公共资金存在使用效益问题,一方面要求财政资金使用成本最低,另一方面要求财政资金能以最快的速度发挥最好的效益。从人大预算监督的角度看,审议和批准预算草案只是制定了政府花钱的计划,这些钱花出后的效果如何?是否能实现预期的绩效目标?还需要进行绩效评估才能确定。地方人大目前尚没有建立支出绩效评估制度,人大预算的监督重点还停留在预算的合法性审查方面。人大对政府财政支出绩效审查是财政支出监督的深化和延伸,它充分体现了人大对公共资金使用效益的重视。因此,需借鉴国外绩效监督模式,建立对财政支出全过程的事前、事中、事后的绩效监督机制,并逐步推进财政绩效考评指标体系的进一步完善。

正由于目前的人大财政预算监督制度中存在上述问题,导致了人大的对财政预算监督水平还停留在一个比较低的水平。在新的形势下,为认真贯彻中央“发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用,加强人大预算决算审查监督”的精神,回应人民群众管好政府“钱袋子”的热切期盼,地方人大应顺势而为,要加强在预算监督制度方面的创新,督促政府进一步深化财政管理体制改革,建立公共预算制度。笔者认为,地方人大财政预算监督制度的创新应包括以下内容:

二、创新人大财政预算监督制度的主要内容

(一)监督理念创新

首先,地方人大要确立代表人民管好政府“钱袋子”的理念。宪法、法律明确规定预算审查监督的权力在人大,各级人大及其常委会要切实负起责任,树立由人大控制政府财政的理念。社会主义税收取之于民、用之于民,既然公民都有纳税的义务,由全体公民纳税构成的公共财政,所有权是属于人民的,人大受人民委托管理公共财政。财政资金如何花?应该投向哪方面?投多少?这些具体问题应该由人大严格进行把关。因此,自觉接受人大的监督是理所当然的。其次,要走出“监督就是支持”的认识误区。人大监督“一府两院”工作是宪法和法律规定的,监督权是人大的法定职权。对于工作中发现的“一府两院”的违法违规问题,人大要坚决予以指出,并督促“一府两院”予以纠正,而不能以“监督就是支持”的理由回避。在监督方式的选择中,地方人大要多采用询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性手段,以增强人大监督的力度。去年,宁波市人大常委会首次采用专题询问的方式,就我市的食品安全问题,对市政府、市食品药品监督局、工商局、农业局等进行询问,通过面对面的询问、交流,将问题摆到桌面上来,进一步督促政府重视食品安全工作,保障人民群众的饮食健康安全。这使相关政府部门受到极大触动。专题询问会后,相关政府部门积极采取措施,加大工作力度,取得了良好的社会效果。第三,各级人大代表要敢于监督、善于监督,不辜负党和人民的重托。人大代表来自人民,是受人民委托执行代表职务。人大代表有法律规定的人身保护权和言论免责权。《代表法》第44条规定“一切组织和个人都必须尊重代表的权利,支持代表执行代表职务。有义务协助代表执行代表职务而拒绝履行义务的,有关单位应当予以批评教育,直至给予行政处分。阻碍代表依法执行代表职务的,根据情节,由所在单位或者上级机关给予行政处分,或者适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条的处罚规定;以暴力、威胁方法阻碍代表依法执行代表职务的,依照《刑法》有关规定追究刑事责任。对代表依法执行代表职务进行打击报复的,由所在单位或者上级机关责令改正或者给予行政处分;国家工作人员进行打击报复构成犯罪的,依照《刑法》有关规定追究刑事责任。”法律已经为人大代表履行职务提供了比较全面的保护,人大代表只有积极反映人民的愿望和心声,尽心履职,才是一个称职的人大代表。

(二)监督主体创新

1、逐步扩大直接选举人大代表范围

我国采取的是直接选举与间接选举并用的原则。1953年制订的选举法只规定了乡、镇一级人大代表由选民直接选举,而在县级以上则实行间接选举。1979年出台的选举法则规定把选民直接选举的范围扩大到县一级。间接选举的范围过大存在不能全面、正确表达选民意愿,甚至歪曲选民意志的情况,多层次的间接选举,模糊了代表与选民之间的责任关系,选举缺乏竞争性、公开性不足,使人大代表选举形式化。随着我国民主法治进程的不断加快,公民参与政治意识的不断增强,可以在总结实践经验的基础上,在经济、文化发达地区适当扩大人大代表直接选举的范围。逐步在我国实现普遍、平等、直接的人大代表选举制度。

2、把好人大代表入口关,优化代表结构

改革人大代表提名方式,把好人大代表的入口关。要从道德品行、政治素质、议政能力、积极维护人民群众的合法权益等方面对人大代表的资格作出限定,引进竞选机制,让能积极反映民意,为人民群众代言,有一定社会活动能力的人士,通过竞争,当选为人大代表。同时,让当选的人大代表通过定期培训、集体学习与个人自学的方式,学习人民代表大会制度理论和相关知识,提高其履职能力。在提出代表候选人时,应当把候选人的任职表现和任职承诺引入选举程序。组织新一届代表选举时,把现任代表的任职表现作为一个重要依据。任职表现平平者,组织部门不应列入初步候选人名单。任职表现突出者,才可以允许其连任。要将代表结构当作选举的自然结果而不是人为安排。除了按《代表法》规定为妇女、少数民族、归侨保留一定的代表名额外,组织部门要坚持结构服从于素质的要求,不应为追求所谓的合理比例而安排代表候选人名单,改变片面追求数字结构而“凑数”的现象。要减少“一府两院”中官员代表的比例,尽量减少监督者与被监督者混同现象。在划分选区时,取消以工作单位划分选区的办法,实行完全按居住地划分选区。正式候选人酝酿产生的程序应公开,取消酝酿协商办法,以公开、公正的预选票决制代之。

3、推进代表专职化,提高代表履职报酬

我国实行的是兼职代表制,人大代表履职不脱离本职工作,代表所在单位不能因为代表履职而扣发代表的工资和其它福利。兼职代表制有其优势,就是可以保证社会各阶层、各方面在人民代表大会中都有其代表。但另一方面,它也有劣势,特别是在市场经济条件下,人大代表本职工作做得好坏直接与其个人经济利益挂钩。由于人大代表本职工作任务就很繁重,当遇到本职工作与履行代表职务相冲突时,人大代表首先考虑的就是本职工作,这也是人大各种会议兼职代表出席率不高的原因。随着我国民主法治进程的不断推进,各级人大及其常委会地位和作用的不断增强,可以考虑首先实行人大常委会委员专职化,与人大代表相比,人大常委会委员的职责更加重大,要求更高,因而更有必要实现专职化。其次,建立代表履职报酬制,既然人大代表履职是一项职务,人大代表履职就应该有报酬。当今社会,工作还是人们谋生的惟一手段,人大代表从事一项工作,但工作却没有报酬,完全靠代表的个人素质和政治觉悟。这势必导致人大代表履职与其本职工作相冲突时,首先考虑的是其本职工作。在西方国家,从事议员工作都是有报酬的,议员的工资标准是统一的,且处于较高水平。美国、英国等发达国家的议员还配备有专门的工作人员辅助。我国按目前的经济状况,虽然,不可能一下子达到外国议员的水平,但随着我国经济社会的发展,政府财政收支的进一步改善,改善人大代表的待遇是可能的。第三,有条件的地方还建议给代表配备必要的工作场所,用来接待选区选民,倾听选民的意见。如我市海曙区设立的人大代表联络站,作为区人大代表联系选民的窗口和渠道,已经运作了多年,作为经验在全市、全省人大推广,效果很好。

4、加强对代表履职的监督,促进人大代表的积极履职

为进一步发挥人大代表的作用,增强代表履职的积极性、主动性。人大常委会代表工作机构可以实行代表履职公示制,在代表所在的选区公布代表的姓名、照片和联系方式,方便选民与代表的联络。同时,要建立代表邮箱、代表信箱,通过召开选民座谈会,建立代表联络站等各种有效平台,方便选民向选区内的人大代表反映情况、问题,提出意见、要求和建议,受理的人大代表应及时处理并答复。积极推行代表述职评议制度,探索建立代表活动档案,记录代表参加代表活动,履行代表职责的情况。人大代表还应定期向所在选区选民汇报自己履行代表职责情况,接受选区选民的监督。通过上述措施,使人大代表认真履行代表职责,成为一名称职、合格的人大代表。

(三)监督机制创新

1、提前调研制度。在政府预算报告上报人大之前,人大应派出由财政、税务、会计、审计、法律等方面专家组成的专家组,深入政府各部门了解情况,把握预算编制的总趋势及新动向,做到底数清、情况明。

2、建立地方人大与政府部门的信息交换制度。随着互联网的普及,地方人大可以建立起与财政部门信息交换的局域网。及时了解政府预算编制、预算收支、预算执行及分析、预算税收政策、财政体制改革政策、资金调度、政府采购、财政周转金使用、部门预算编制及执行、总预算汇总、预算调整、转移支付等信息。

对有问题的预算信息,及时督促整改,增强预算监督的及时性、有效性。

3、建立国库集中收付制度。所谓国库集中收付制度,就是将所有的政府性财政资金全部集中到国库单一帐户,并规定所有政府部门的财政支出必须由国库直接支付。在这种制度下,财政资金的使用,由各部门根据细化的预算自主决定,由财政部门核对后予以支出,财政资金将由国库单一帐户直接拨付给商品或劳务供应商,而不必经过支出单位进行转帐结算,便于地方人大实施集中监督。

4、建立预算绩效评价体系。目前地方人大财政预算监督仅仅是合法性审查,缺乏对财政资金使用效益的审查。而以投入和产出为导向的绩效预算模式是国际上预算管理体制改革的趋势,它的优势在于,政府各部门预算资金的分配,不是根据历史形成的基数,也不是部门人员的多少,而是部门的业绩和预算执行的效果,从而最大化资金使用效益。从2002年开始,我国先后有部分省市人大已开始在这方面进行了有益的尝试。今后,地方人大的财政预算监督也要把财政资金使用的绩效性作为监督重点,特别要加强对专项资金使用情况的监督,减少一些不必要的盲目投资,重复建设,提高资金的使用效益,使纳税人的钱花得有所值,杜绝公共资金的浪费。

(四)监督机构创新

预算的审批是一项政策性、法律性、技术性都很强的工作,审查批准预算不仅需要较高的政治素质,更需要精通预算方面的专业知识。为进一步健全人大预算审查监督机构,增强监督力量,地方人大可以尝试设立专门的预算委员会,专门委员会隶属于人民代表大会,其成员可由本级人大代表中的经济、法律方面的专家或者学者组成。预算委员会的主要职责是对政府预算及其调整方案进行初审,并向人民代表大会提出审查报告。原预算工作委员会作为预算委员会的工作机构,向人大预算委员会提供独立的预算和经济信息来源,承担人大预算委员会布置的具体工作,工作人员的配备,可以考虑按本地的经济总量来配置。同时,考虑到审计部门在地方政府领导下很难做到独立审计,建议将审计机关归口地方人大,充分发挥审计机关的监督作用,增强地方人大预算监督的威慑力。

地方人大预算监督制度的创新,包括监督理念创新、监督主体创新、监督机制创新、监督机构创新等,其最终目的就是通过人大加强监督,督促财政部门加强预算编制和执行工作,建立符合现代社会的公共预算管理制度。公共预算制度作为与市场经济相适应的财政类型,应该成为我国构建和谐社会进程中财政制度转型的目标定位,通过建立完善的公共预算制度,进而实现财政民主。

三、我国公共预算制度的主要内容

(一)它是一部结构优化,着力保障和改善民生的预算。在预算编制中,要进一步优化财政支出结构,坚持集中财力办大事,着力保障科技、教育、农林水、文化、社保等民生支出和重点支出。严格贯彻落实中央厉行节约反对浪费条例,从严控制和压缩“三公”经费等一般性支出。严格控制修建装修办公楼等楼堂馆所,进一步清理规范各类庆典、研讨会、论坛等活动,切实降低行政成本。

(二)它是一部编制科学、内容完整的预算。首先,要规范政府公共支出行为,必须按照公共财政的要求,深化政府预算收支分类科目改革,细化预算编制。目前,财政部门编制预算的方法是“基数”加增长的方法,这种“基数”的方法有很大的刚性,很难根据实际情况对其进行更改,基数法的直接结果是政府公共支出的不断膨胀,资金安排的宽严不一和资金使用效益的低下,就是财政部门也很难对其进行统筹。因此,要有效约束政府的公共支出规模,必须深化部门预算改革,加快推进零基预算编制。其次,预算编制全面完整。它的范围要包括政府所有的资金收入。将行政事业性收费、政府性基金、社会保障基金、国有资产经营收益和变现收入、以政府名义获得的各项捐赠收入、相关利息收入等非税收入都纳入预算管理,体现预算编制的完整性。第三,加强预算编制和执行管理。规范预算编制程序,细化预算编制内容,提高预算执行的均衡性和有效性。在编制预算、撰写预算报告时,尽可能采用通俗的语言,少用专业性的术语。对专业性的术语作出解释,这样人大代表和普通老百姓才能看得懂,才能发表自己的意见。

(三)它是一部公开的、透明的预算

公共财政就是民主化、法治化的财政,这意味着每一个公民都可以参加政府的财政决策过程。政府为实现职能所需的财政支出,为保证支出所需要征收的税收,都应经过公民的同意并严格遵守法律规定进行,每一笔支出都要公开透明,受纳税人及其代表机构的监督和约束。我国是人民民主专政的社会主义国家,预算公开对我国发展社会主义民主具有更加重要的意义。地方人大在审批预算草案前,将预算报告的主要内容采取一定的渠道如网络向公众公开,让所有的社会公众都有渠道了解和参与政府预算的编制和决策过程,有机会表达自己的意见和建议,有权利监督政府预算资金的使用。在此期间,地方人大要注意信息的收集和整理,广泛吸收不同意见和建议,不断改进预算监督工作。“从各个国家发展的历史来看,赋予公众对政府预算的参与权和知情权,还有利于增强公众对政府的信任度,提高公众主动纳税的意识和遵纪守法的自觉性,提高财政资源的动员力。”[7]这方面,从2012年起,鄞州区人大推动区财政预算信息公开工作做得较好。主要表现在三个方面:1、公开内容从“片面”转向“全面”。进一步扩大部门预算信息公开内容,由重点公开公共预算,转向公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及专项资金预算绩效目标全部公开。同时,把部门预算年度的所有收入与支出预算列入公开范围,全面表达部门年度财政资金拨付和收支情况。2014年鄞州区公开的部门预算由去年的54个增加到60个。2、公开方式从“单一”转向“多元”。编制本年度全区和区级预算执行情况与下一年度全区和区级预算草案汇编,更加简洁易懂表述全区综合财政预算收支概况及财政支持企业转型升级、城乡统筹、民生支出、财政改革等重点内容。同时,通过网络、报刊等平台,积极主动公开各类政府财政信息。3、公开信息从“简单”转向“精细”。2012年起,区财政专门制订财政专项资金预算绩效目标书,和部门预算同步提交人代会审议。2014年度,全区有17个部门的30个项目纳入绩效目标书,重点且详细公开教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障以及“三农”等方面财政专项支出,并加大对项目依据、资金测算、使用方向、业务流程等重点细节进行公开。

(四)它是一部有法律拘束力的预算

经人大批准的预算本身就是法律文件,具有法律约束力,不能随意变更。“要深化财政体制改革,按照中央政府与地方政府的事权划分,合理确定各级政府的收支范围;科学核定地方财政收支数额,逐步实现比较规范的中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度;建立和健全分级预算制度,硬化各级预算约束。”[8]在进一步深化财税体制改革的基础上,规范转移支付、税收返还、过渡性收入、上级政府补贴等上级补助资金,尽可能对年初人代会批准的预算不变动,如遇特殊情况需调整年初预算,也要按法定程序报经人大批准,否则就是违法行为。

(五)它是一部绩效预算                        

绩效预算目的在于改革现行的预算制度只重视资金分配、不重视资金使用的状况。国外的预算绩效评价主要围绕经济性(economy)、效率性(efficiency)和效果性(effectiveness)即所谓的3E原则来进行,国内可以在借鉴的基础上构建符合我国国情的预算绩效评价体系。总之,绩效预算编制方法可以对政府预算执行情况和取得的绩效进行考核,确定政府预算资金安排是否妥当?使用是否正确?并判断预算编制的有效性和合理性,逐步建立以目标管理为核心的预算绩效管理机制。激活财政存量资金,控制和压缩结余结转资金规模,提高财政资金使用效率。减少一些不必要的盲目投资,重复建设,使纳税人的每一分钱都花在刀刃上,杜绝公共资金的浪费。



[1] 数据来源      何晔晖:《我国目前是五级人大代表总数270多万人》 2013年全国两会   http://www.news.qq.com//

[2] 宁波市选举工作委员会:《关于宁波市第十四届人民代表大会代表选举工作情况的报告》  http://www.nbrd.gov.cn//

[3] 数据来源于2003年宁波市人大常委会代表工委《宁波市人大代表履职情况统计》。

[4] 转引自王淑杰:《政府预算的立法监督模式研究》,中国财政经济出版社2008年版,第171页。

[5]王淑杰:《政府预算的立法监督模式研究》,中国财政经济出版社2008年版,第252页。

[6] 同上,第252页。

[7] 唐宋元:《地方人大预算监督制度创新的主要内容》  载《人大研究》2006年第9期。

[8] 任薇:《浅议我国财政分权体制存在的问题及制度的完善》,《湖南商学院学报》2007年第6期,第87页。

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