理论研讨

可协商的民主:公民参与人大政治活动的限度和路径

信息来源:市人大常委会城建环资工委 发布日期:2014-09-26 作者:郑智旺 阅读次数:

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公民参与人大政治活动从制度安排看,主要有:选举人大代表、接待人大代表、旁听常委会会议和人代会。公民也可以向人大机关进行信访,但人大信访不属于人大政治活动的内容,不属于本文讨论的范围。从实践的情况看,除了选举民主外,公民参与人大的政治活动,多限于知情知政的考虑。公民参与人大政治活动的价值体现,多在于民主化程度的标本意义,对于参与活动的民主行为的本身蕴含的利益偏好的表达和效能的实现,关注得并不多,而这恰恰是公民参与政治的目的所在。民主绝不是以民主的形式达到自娱自乐的民主,而是真切的切肤的利益调解,也可能是此一时彼一时的态度转化,由此甘心承受利益或增或损的一种政治态度。本文抛却单纯地从公民参与人大政治活动的单一的现象学研究,试图另辟蹊径,从公民参与政治的极端方式入手,反向证立人大政治活动应该赋予公民参与政治何种限度?以何路径?才能尽可能地将群体性的极端式的政治参与行为的发生概率将至最低。

一、何以必要?

(一)现实很残酷

1.公民政治参与和群体性事件

我国当前政治参与体现出两种趋势:一是非制度化政治参与扩展,二是群体性政治参与行为大幅增加。政治参与的这两种趋势如果得不到及时的适应和调试,将极大地损害民主政治权威、民主法治精神。有学者指出,无序政治参与已成为当代中国的社会政治生活的普遍现象:政治盲从、政治冷漠、政治狂热、政治谣言和政治牢骚等为常人所见。笔者以为,群体性事件是无序政治参与的典型样本。政治学参与理论认为,公民参与政治因在政治制度的框架内有序进行,依托“根本制度-基本制度-其他制度”等既有制度设计,表达利益和偏好,左右决策并监督执行以保证履行“契约”。

对于群体性事件,学术界已经就其事件的类型、成因和治理有了较为深刻的研究,于建嵘把事件分为五种类型,并从建立公平体制、实施依法治国以及提高国家管制能力方面来治理群体性事件;傅金珍从人民利益的角度,阐述建立相应的机制体制,完善预警和应急处置。但鲜有学者把解决群体性事件纳入到既有的民意表达的制度性安排的框架上来,尽管有论者提出用法治的手段,但对地方人大作为群体性事件预防消解的天然优势和责任担当认识尚未到位。笔者以为,治理群体性事件如果避开人大民主,终究是属于治标的“应急管理”的技术范畴,而非深刻触及治本的“民主政治”的利益内核。

在展开论述之前,有必要对群体性事件概念界定作一简介:学术领域对群体性事件普遍定义是“因人民内部矛盾而引发,由部分公众参与并形成有一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静座请愿、聚众闹事等群体行为,并对政府管理和社会造成影响的行为。”应用实践领域,2000年公安机关规定,群体性事件是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章,扰乱社会秩序,危害公共安全,侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。此后,中办和国办发文对这一概念进行了修正“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害,通过非法聚集、围堵等方式,向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。”概念的修正弱化了群体性事件的社会危害性,把性质界定为人民内部矛盾。从而本质上把群体性事件与武装暴乱和恐怖主义活动区别开来,在字面上避免了群体性事件“妖魔化”。

在国外,并无群体性事件这一概念,相对应的是“集群行为”、“集合行为”,集群行为的要件是:一是人数众多且无组织;二是参与者行为不受束缚。波普诺认为是“那些在相对自发的无组织的和不稳定的情况下,因为某种普遍的影响和鼓舞而发生的行为”。也就是说刺激导致了事件的发生。

2.群体性事件案例:大连PX项目事件回顾

群体性事件从分类研究的情况看有拆迁安置、工资就业等多个方面,但近年来因环境保护而引发的群体性事件呈上升趋势。笔者选取环保类群体性事件案例,基于以下原因:第一其利益诉求指向明确,带有明显的公共性;第二环境权益保护受国际人权和我国法律保护;第三无论作为普通公民还是研究者、相关的从业者,对于生态保护有着特殊的亲近感,有强烈的共鸣和体认。下文是根据新闻报道整理的大连PX事件回顾:

200512月大连PX项目通过国家发改委核准并被列为“大连市政府六大重点工程”之一。200710月项目开始施工。20095月试生产,同年621日开始运营。20104月辽宁省环保厅核准其试生产。201011月对此竣工项目,公布环保验收的监测和调查结果。可见该项目在获批试生产前近10个月和国家公示环保验收结果前近17个月就已投产。环境评估报告中称有66.7%的被调查者支持项目方案建设,但没有任何听证会记录佐证,很多民众不知这家工厂的存在。

201188上午,“梅花”台风中,大孤山附近福佳大化PX项目的堤防造成重创,70万吨化工储罐处于严重威胁状态。由此组织泄漏疏散的预案在当地引发恐慌,媒体和市民质疑是否有有毒物质泄漏,前去采访的央视记者被围堵殴打,导致猜疑,引爆社会舆论。81412000多名大连市民到人民广场示威集会,在市政府大楼前请愿示威,要求政府下令让这家化工厂搬出大连。当日大连其他地区也爆发示威。14日下午大连市委最终做出决定,福佳大化PX项目立即停产并正式决定该项目将尽快被搬迁。事件发生过程中,当地市民无法通过网络获取、发送相关信息,一些国内主流社交平台屏蔽了大连IP发送的信息。

20121224,大连福佳集团一高管证实,该公司PX项目已复产,没有搬迁消息,并称“生产就从没停过”。公司一位工作人员说,福佳大化已恢复PX生产近一年,而且PX在公司内部是禁忌话题,并严禁员工泄露复产消息。大连市政府对外回应称“201112月,召开了整体搬迁改造规划方案专家论证会,邀请了国内知名石化和环保领域专家参与论证。20127月,《搬迁规划方案》通过了国家权威咨询机构(中国国际工程咨询有限公司)的评估论证。后续工作正在按程序推进中。”

3.“消失”的地方人大

地方人大作为民意机关,国家权力机关,维护宪法和法律尊严的立法机关,在汹涌的群体性事件中缄默再三。无论在事件前、事件中还是事件后,地方人大都未曾以“集体形式职权”的方式对群体性事件作出过回应。作为事件的内容指向和利益相关性而言,无疑是属于地方的重大事项,理应由地方人大作出相应决定。但从媒体披露的信息看,无论是厦门“散步”请愿的滥觞,还是大连,乃至之后的镇海、茂名等地,对于此类事件都以“高度机密”的方式在运作。在厦门的PX事件中,舆论的爆料来自全国政协委员的一份提案,厦门人大未以组织机构出现过,仅仅是厦门市人大代表以座谈会人员身份自主参与报名并在座谈会上向政府部门进行询问。大连的PX项目作为政府六大工程之一,在2008-2012年大连十四届人大政府工作报告和计划预算报告中有这样的表述:“大孤山半岛对二甲苯、对苯二甲酸等石化深加工项目加快推进。”(2008)“大石化2000万吨炼油扩能竣工投产,逸盛、大化PTA和福佳大化PX项目开车调试,大孤山半岛石化产业链条形成。”(2009)“PTAPX、甲醇项目投产”。(2010)“福佳集团甲醇制烯烃项目和恒力石化PTA项目建设为重点,加快布局建设石化岛”(2011)“推进福佳大化等大孤山半岛石化项目科学有序搬迁”(2012)。此后2013、2014年的政府工作报告未再出现与福佳、PX项目相关字眼,推进搬迁的承诺并未给出程序性的路径安排。应该说,地方人大是清楚PX项目的长期存在,也至少是默认了其在报批程序不合法的情况下开工运营的事实。因此,似乎很难说地方人大在此次事件中存在缺位行为,但这正是问题严重性之所在。政治不稳定的一个重要原因就是政治制度化水平比较低,民众过多的参与政治超出了政治系统的容纳能力,政治制度不能够为民众提供更多的政治参与的渠道,民众政治参与的制度化途径过少,从而使得民众不得不运用非制度化的、暴力的方式来维护自己的合法利益,这就是当前我国群体性事件多发的制度性因素,也是最为直接的因素。人民代表大会制度的伦理价值只是停留在理论层面。地方人大出现类似于大连人大“选择性失明”,究其原因是地方人大承担着三重相互矛盾的功能价值要求:一是作为地方国家权力机关的各级人大及其常委会,处于利益衡量的矛盾漩涡中,一方面地方人大是地方民意机关、民主机关,反映和维护本地民意是其性质和地位要求,具有地方保护主义的色彩。二是地方国家权力机关是地方的机关,在领导和行政管理体制中受上一级政府乃至中央政府的领导和行政管理的直接影响,上级政府(中央政府)的领导和管理多是“条块结合式”的部门领导,部门领导之间本身就有着不一致的情形。三是地方人大有责任保证宪法、法律、行政法规在本地实施,即维护国家法制统一。当下,这三者之间是很难兼容的。依然以大连事件为例,我国环境保护法律规定,对项目实施环评,对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。事实上,大连PX项目缺少必要的听证记录。所谓的地方民主决策往往是党政系统内运转,甚至不少地方在地方事务决策的制度安排上,把人大代表视同为普通公民。由于众所周知的地方党委与地方政府的“利益共同体”关系,地方人大对于“先上车后补票”的方式也只好默认,地方人大以作为“一种政府形式”与地方政府并肩于区域竞争的跑道上。

地方人大在群体性事件回应中的尴尬,还有一组数据可以说明从1993年到2003年的10年间,全国群体事件发生率平均每年递增17%,从1万起增加到6万起;从73万人增至307万人。2006年超过9万起,2007年厦门PX事件后,群体性事件的数量及激烈程度都超过以往。我国群体性事件正在不断发生并保持着多发的态势。而地方人大,据笔者网络数据搜索目前尚未有针对性地开展过监督或者立法。当公民对公共政策有误解也好,有反抗也罢,政府的行政场所不应成为第一战线,这将影响管理的有效性,破坏既有稳定的社会秩序,相反民意场所从制度设计的缘起看,本就是为了适应利益冲突、交流、妥协或者达成共识的需要。无论是公民还是其他机关无视忽视代议机关的存在时,不能张扬其功能价值时,就会陷入不按规矩出牌的“民粹泥沼”,政治有序稳定无从谈起。

(二)后果很严重

1.挑战社会良序,经济损失巨大

一个社会,如果人们不能通过“圆桌政治”这种正常渠道来表达自己的利益,就可能选择“街头政治”等极端方式来表达自己的反社会情绪。公民的政治参与就会陷入无序,无序的政治参与将耗尽一切资源。群体性事件具有偶发性,但又有其必然性,是不是群众在合法利益表达渠道上无功而返的结果。若利益诉求长期未决,合法的救济渠道成本过高,加之一般性群体事件处置中“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的蝴蝶效益。增加了群众参与群体性事件的普遍预期,极不利于民主法制建设和国家和谐稳定。

在影响社会稳定的同时也给社会和群众造成巨大经济损失。需要投入大量的公共资金用于“人民内部矛盾”的预防、治理和消除。厦门PX事件过后,多地设立了维稳办,大大提高了社会治理成本。这也许在治政者看来,是短期内看得见的可实现稳定的手段,但这恰恰是导向性的错误,维稳的指向应瞄准恐怖主义、武装暴力事件。此外,大连等地PX项目是先有之,已经投入了大量的资金,搬迁还需要大量资金支撑。

2.缺少民意支撑,权力正当性遭受质疑

公共权力来源于人民,人民才是政治权力的拥有者。行使政治权力者在人民面前,应卑微地去领受使命,受其委托代理行使权力。但现实的情况是,公共权力有时不但没有为民所有,反而成为了侵害公民权利与利益,镇压公民合理诉求的手段。

应该说,随着民族国家的形成和大国众民时代的到来,间接的代议制民主,“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后控制权”的政府形式应运而生。较之直接民主,可“在广袤的国土上和漫长的时间跨度内保持稳定”。但当某个时间,就某项事件人民抛弃代议,直接走上街头来捍卫自己权力的时候,此前代议机关就此事的代议和此后的代议的权力都会遭受质疑。

每当地方人大履行职责开会讨论地方社会公共事务时,有人理解为走程序,而不是履行实质的地方国家权力。事实上,的确是地方人大在地方政治生活中政治的法律的象征意义远远大于其实际地位。“如果公民对自己选举出来的代表机构没有足够的信任,那人大权力的权威性正当性就无从体现?”眼下,不少权力运用的异化,不仅堵塞了公民各种政治参与、表达合理利益诉求的渠道,还直接导致了制度功能的丧失与改革的变形,政策的感召力与公民的实际处境形成了颇具讽刺意味的强烈反差。如何使公民有充分的理由相信依法参与政治能够维护或是实现自己的利益,是一道必须解答的难题。

3.践踏法律尊严,削弱政治合法性基础

大连PX项目在未得到辽宁省环保厅核准试生产和国家公示环保验收结果前就进行生产运营。这是对既有规则的无视,是对法律权威、中央政策权威和环保部门权威的挑战。可以想象企业的行为是地方政府的默许的结果。作为政府在审批项目时绕过法律、法规违规让问题项目投产,这必然导致民众对于政府行为产生质疑。作为人大又选择性失明,不作跟进监督,又降低了政府在民众中的公信力。合法性是政治权力能否在政治制度中实现有效管理的根本依据,政治合法性程度的高与低直接反映了公民对该政治体系的认同程度。在政治变迁与权力交替的过程中,不同国家终究会面临不同程度的政治合法性危机问题。合法性危机问题解决的好与坏是一国政治系统能否健康发展,政治现代化进程的顺利与否的决定性因素。从技术上说,克服合法性危机的关键在于谋求支持。而在根本的层面,则是要在宪政架构下实现程序的正当性,因为程序的正当性,是可以为广泛的人民,根据规定直接判断的。

二、何以可能?

(一)人大民主是公民有序政治参与的基本途径

人民代表大会制度是我国民主政治的核心内容,是我国公民政治参与的基本制度。宪法规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”人大民主是公民有序政治参与的基本途径。表现在三个方面:一是人大是立法机关(决定机关)。通过开会把人民的意志变成法律(国家意志),通过依法办事,从根本上实现人民当家作主。二是人大是监督机关。产生国家机关,同时监督这些机关按照法律和人大决定行事,保证人民意志在国家管理中得到真正实现。三是人大是民意机关,理论上讲是建立在最广泛的民意基础上,通过人大代表提议案建议和批评,反映公民的意见和要求,在政府和公民间架起桥梁。

现代社会民主有着诸多形式,如游行、示威等方式表达对国家事务的意见,通过申诉、控告、批评建议等权利方式表达对公职人员或公务行为的不满等等,但这些民主形式不脱离“有序”轨道,都应是建立在“人民当家作主”的宪法逻辑起点之上,最终需要通过人大民主来保障实现,脱离人大的民主渠道,搞公民有序政治参与,是缺乏公民政治参与理性把握的表现。一个稳定的政治系统,需要权威的参与政治的平台。西方议会政治通过党团活动、院外活动实现政党政治国家化。我国人大制度不同于西方议会制度,但在政治反馈社会各层面的政策主张和利益偏好的功能上应该说是一致的,无非我们的政策主张的整合是在党领导的人大制度下进行的。

从政治科学的角度看,公共政策是政治的产品。而对于公共政策,某种意义上讲是“人民的偏好的形成和表达”的过程。形成和表达偏好的一种方式是询问人民,另一种方式是告诉人民。“询问”意味着设立某些制度,如选举等,以帮助人民释放他们的偏好。“告诉”意味着理智地判断什么事情对人民有益,并推动这些事情按预先确定顺序朝预先选择的终点逼近。询问和告诉,作为政策分析的最高形式,意在用理智帮助人民互动。人大制度就具有这些功能:一是选民享有直接或间接的选举权、被选举权和罢免权。选民通过人大民主,可以参与一系列的政治活动,选举、投票、参与立法和公共政策决定的讨论等等,通过直接或间接的方式表达意志和偏好。二是选民通过人大代表的参与,将“询问”获得的偏好,通过法定程序进入到议政渠道,可以避免参政的无序。人大代表联系选民,将选民原生态的意见转化为一部分的政策偏好以议案或建议的形式表现出来,有利于提高民主效率。三是人大民主是公开民主。除了特殊的涉及军事安保、商业技术秘密外,属于一地的公共事务进入人大议场就意味着是必要的公开,把有关的事项“告诉”民众,“为民作主”。人大民主在公开事项方面具有特殊优势,其他机关向人大提交的信息不仅仅是周知事项,更是报告事项,这就要求信息必须真实、及时,由此可以减少公民盲目的政治参与。现实中大量出现的公民无序政治参与,往往是误解和不知情造成的。

总的来说人民能够比较方便地通过直接的方式向人大反映民情民意,人大作为民意机构能够在最大范围内凝聚民意。人大民主是通过直接民主和间接民主的结合方式,把公民的利益和偏好经过一系列的程序予以保障实现。尽管现代民主发展有新的论调:如“衡量一个地方民主的最主要标准:公民是否有权获得公共领域的资源,并能够直接参与公共资源管理的过程。民主不再像过去那样仅仅被等同于有权利的公民选择自己的民意代表,由民意代表组成的代议机构代为制定国家或地方公共事务政策,然后依靠行政的技术的官僚执行公共事务管理任务。”笔者以为,这些论调作为民主的价值理念,来回应当下间接民主的民意支撑弱化有其现实意义,但从操作层面看,一味强调直接民主是有损于实质民主的,有其在国土如此广袤民族如此众多的国家,更应警醒“泛个体式的民主”,如将公民的政治参与平台直接延伸到公共管理的方方面面,这类激进的政治主张,并不利于公民正当利益的表达和实现,相反可能助长“无政府主义”的乖张。所以,从这个意义上讲,要尤其重视人大这一公民有序政治参与的最大制度平台。

(二)协商民主契合人大民主价值追求和发展需要

西方协商民主走出了参与式民主的论域,公民不仅直接参与决策过程,而且强调公民与决策者之间“公共对话”,注重民主的审慎思辨和相互证立。参与型民主强调的是国家层次上代议民主机制外,公民有权利和机会参与影响其生活的决策过程,但就行动方案并未具体阐述。协商民主实现参与民主与代议民主的整合,超越了参与民主对普通公民直接参与决策的要求,扩展到了代议体制。“我们的社会无法离开选举产生的政治家,尽管并不彻底,但我们不得不依赖间接的民主制,问题的关键是如何使得选举产生的政治家更加富有责任。”

协商民主的代表性观点有:协商的首要特征是相互给出理由。在实践中作为决策者需要给出决策的理由,同时要回应公民给出的理由;协商是对数据资料进行权衡的理性过程;协商的目的是产生合理的意见,参与者乐意根据商讨、新的信息和其他参与者的要求而修正偏好。协商民主的最大价值在于“理性说服的力量”。实质上,我们将决策的民主化和科学化同西方的协商民主与代议民主之间有着某种契合。

笔者以为:抛开政治伦理,就决策事项而言,人大民主的价值追求一是广泛的民主性,二是效率。广泛的民主性,第一层次意味着公民有更多的机会参与到人大民主并能够理性顺畅地表达自身的利益偏好或偏好转向;第二层次意味着经选民选举的代表能够真切地担当起“代表”的角色,履行代言和代决的职责。效率,第一层次意味着广泛的认同,第二层次意味着理性的胜利。

我国由于协商民主的名称翻译问题,致使不少研究者简单地把协商民主等同于政治协商,笔者并不反对把政治协商作为中国式协商民主的一种形式,但笔者有必要强调,西方所研究的协商民主是“公民与政府”之间的,而非政党之间的“政治协商”,政治协商是“团体性的”而非个体性的或“代表性”的,从这一点意义上讲,政治协商的协商民主是执政党与参政党肝胆相照的政治操守的体现。实践中协商的指向主要是治理层面的,涉及到公共管理和公共政策问题。在中国地方政治框架下,协商民主的实践重心在于将治理层面的协商民主嵌入到具体的公共政策的制定过程之中,进而产生实质性的政治和政策效果。发挥其协商民主功能性作用,在解决社会冲突、增强社会稳定方面发挥独特优势:一是能够回应多元化的利益要求,有利于事关环境保护的公共政策制定的科学化和民主化,可以从源头上遏制群体性事件的发生。公共政策是治理活动的重要组成,无论是实质制定公共政策还是程序制定公共政策,人大是公民政治参与的最为重要活动场所,通过讨论和共同审慎思考可以使事情得到改善。公共政策制定暗箱操作、利益相关民众参与缺失是导致环境群体性事件的重要原因。要保证公共政策既体现公共利益又不与民众个体利益相抵触,就需要政策相关的民众参与到政策制定中去。公民与政策制定者通过平等的协商来表达自身的利益和了解该政策所体现的公共利益,通过协商达成利益上的妥协,形成一个包容各方利益的共识,这对于实现公共政策的科学化和民主化具有重要作用。二是通过公开的理性沟通,使普通民众能够对公共政策的制定和执行发声,就可以使公共政策的制定和执行摆脱一些官员的控制,防止权力异化。三是在人大这一制度平台上,代议制民主结合协商民主,经过普遍的协商,最大程度的代表民意,赋予了公共政策更稳定的合法性基础,并且当政策通过公共辩论和讨论的途径制定出来,且参与其中的公民和人大代表超越了单纯的自私和有局限的观点,反映的是公共利益和共同利益的时候,政治决策才是合法的。四是有效可以预防群体性事件的发生,有利于培育尊重规则、遵循理性的政治参与文化。

不可否认,协商民主有其自身的局限性:第一是限于协商主体之间不平等而导致的协商过程中的不平等。人大的制度平台消解了这种不平等,议程的主导优势在人大而不在协商的相对人,换句话说,协商民主之于人大,人大更是一个平台和制度载体,协商相对人是公民和政府管理部门,人大居于超脱的地位,听取双方的理性意见,并最终作出符合理性的具有法律约束力的决策意见。第二是地域范围扩大和人口规模扩大,协商民主很难做到所有公民积极参与到协商之中。地方人大的选举民主和代表履职机制在一定程度上消解了协商民主的“纯度”问题。

(三)人大民主具有一定的基础优势

一提群体性事件,有些人就会陷入简单、固化、滞乃至粗暴的思维方式认为“只要闹事,就是与人民作对。只要有群体闹事,就有一小撮破坏分子在操纵”。采取围、堵、压、吓的办法,备加阻挠,试图隐瞒和掩盖问题的核心。群体性事件有诸多的负面效应,但同时也具有警示、整合利益和促进改革的功能。从长治久安,建立良性有序的化解机制的角度看,要充分发挥人大民主在这方面的基础优势。“在这个场所,这个国家的每一种利益和每一种意见都能在政府面前以及其他一切利益和意见面前对自身的理由进行甚至热烈的辩护,能强迫它们听取,或者同意,或者明白说明不同意的理由,这样一个场所本质上就是——如果它不符合其他目的的话——任何地方所能有的最重要的一种政治制度和自由政府的头等好处之一。”这是人大民主性的最直接体现。

第一,地方人大拥有宪法和法律赋予的法定监督权,可理直气壮地支持、监督地方政府妥善处置群体性事件、做好善后处理工作,特别是要立足公平、公正和社会正义,全力维护人民群众的切身利益,以彻底消除事件处置中的社会风险为己任,充分发挥地方权力机关的职能作用。目前不少地方人大完善常委会组成人员联系代表和代表联系选民制度,开展“人大代表进社区”活动,通过定点联系、走访座谈、网络沟通等形式,与群众进行面对面交流、零距离接触,倾听群众呼声,了解群众需求,并及时归纳整理,形成相应书面材料向政府及有关部门反映,较好地发挥人大机关民意主渠道的作用,为预防群体性事件的发生发挥着积极的作用。

第二,地方人大有密切联系群众无论是群体性突发事件发生时,还是发生后,地方人大作为由人民选出的代表组成的民意机构,在了解民情民意、综合各方面意见、统筹兼顾不同利益、增进社会共识方面有组织体系和情感沟通优势。

第三,有着特殊的信任优势。公众一般很难完全信任“既是裁判员又是运动员”的行政内部监督,人大监督,立足于法律,不直接甘于具体事项容易获得民众信任。

(四)协商民主赋予人大权力运行新的动力

“任何权力的运行都需要动力支持,缺乏动力支持的权力就好像是没有发动机的机器,难以有效运行。”(孙中山语)。人大与人民有着天然的密切联系,人大代表的最基本职责就是为民代言,这也是人大代表之所以称之为“代表”的根本价值所在。从权利本源论的角度看,权利被赋予本源地位,既然权力是权利赋予,那么权力理应受制于权利、从属于权利,并且置于权利的约束之下。这也就是说人大的权力来自人民的让渡,它作为人民选出的、承接权力的一个部门自然要“对人民负责,受人民监督”。传统的代议制理论认为,“它们(公民)的作用就是表明各种需要,成为反映人民要求的机关和有关大小公共事务的所有意见进行争论的场所。还有就是通过批评,最终是通过不给予支持,对真正管理公共事务的高级官员或任命他们的高级官员进行制约。”也就是说因权利维护让渡权力后,其保留着监督制约的力量,但传统的代议制民主并没有就监督制约力量提出策略性折中方案,而是选择非此即彼的“罢免”和“重新选举”的方式。

协商民主在给予代表监督制约压力的同时,还分享理性思辨,避免“人大难以完成人民赋予的职能时”的尴尬,协商民主并不意味着将让渡出去的权力重新收归给人民,相反是人民对人大的一种阶段性回归和检验,不必因某个代表的不称职而启动罢免再选程序,耗费庞大的选举资源。这样的方式既有助于提升代表的工作积极性和主动性,也有利于增进民众的参与政治的意识和能力。

三、何以实现?

(一)前提:合法性的限度

1.合法性的限度意味着必要的政治准确

可协商的人大民主与议会党团竞争性协商划清界限。人大民主的可协商性,不宜走西方议会党团竞争模式。尽管在一党长期执政,多党合作的体制中,“由于不存在任何与之竞争的反对党和在野党,可能会出现权力监督力度不够的情况”,“也可能是执政党和公共权力之间的界限不清,”“由于政党可以使用行政手段,对民众造成压力,可能导致政党与民众沟通渠道的堵塞等等。”但在执政党政策主张和意志形成过程中,通过人大制度渠道,嵌入民主协商的内容,对于出台有效的公共政策,提高执政党的执政能力和巩固其执政地位具有特殊意义。

应该说从地方人大及其常委会的构成看,其虽不建立“议会党团”,但仍有相对的人民团体利益的代言人,如共青团、妇联、工会等,公民参与人大政治活动,可以通过工青妇等所属团体的代表来实现利益表达,但不应以团体作为协商的主体,以团体作为协商主体则有别于人大和常委会基于个体的平等票权的理论设计,走向的是“党派政治”。这个理论预设可以从立法法的规定得到验证,立法议案的主体并不包括人民团体,在人大这一政治场所中,作为组织形式出现的无非是:人大的专门委员会、政府及其职能部门、法院和检察院。其他“党群”性的组织并不属于其所吸纳的主体范围。

2.合法性的限度意味着必要的程序正义

“如何才能确保多样的人们在一个合议的过程中平等求证、合理对话。”比如取消城乡户口二元化,对于城市人和农村人而言,见解和态度可能是完全不同的。如何把各方纳入一个理想的环境,采取一种合理化的策略,以在社会不同意见和多元化之间得到稳定和一致,从而确保合议结果的普遍性。罗尔斯的无知之幕,哈贝马斯的理想沟通情景都试图在寻求一种恰当的程序正义。实现程序正义,笔者以为要从四个方面来保证:

第一,要有必要的“对抗”。没有对抗,意味着没有真正意义上的程序,仅仅是做过程办手续。对抗不仅仅是利益的冲突,也是观点的对抗。“人必须寻就事物的理由,断不能因为习惯和政治的权威而只管承受”。程序中的对抗不是你死我活,而是为了增进理解和认识,所谓真理越辩越明,从对方的主张中印证自己的主张是否存在纰漏。从某种意义上,在人大体制内的“对抗”,是一种预见性的彩排,把决策的风险提前估计并分担化解,既是凝聚共识的必要手段,也是化解风险,为推进决策执行奠定基础。允许对抗可以刺激社会进步所需要的不同利益、不同意见的存在空间,却又不至余因此毁了原有的社会。在现有的人大制度设计中,“对抗”的可行尝试就是“辩论”,辩论的主题选择和人员确定可以由主任会议确定和主导或根据议题轮替,避免因自主辩论引起利益猜忌。

第二,要有必须的“参与”。决策者、行政权力的行使者、以及公民与决策方案指向相关的关键人物,都应该纳入到程序过程之中,面对面地把自己的偏好、主张及理由自由参与表达,不应当担心错误会导致反向结果而限制彼此参与,而是要能够在“错误的发展过程中让它的含义和结果变得更清楚”。“对错误认识的越充分,越是耐心地研究其错综复杂的含义和影响,错误就越是能彻底地驳倒自己。”参与还有着实践、尝试的含义,通过参与对一切事实、立场、观念的沟通,可以暂时推导出程序结果的妥当性。未经参与的决策,无论正确与否,已然失去尊重的价值。

第三,要有必要的“中立”。程序本身是中立的,尽管“对抗”能促进交往,但也要注意它的反向结果,有可能因为人的因素,而撕裂了人际关系,影响了正常的工作秩序。如何化解“对抗”,或者说让对抗的反向作用消失,程序就务必保持中立的姿态,不增进对抗,或不向某一方声援,对于“对抗”的结果,应归结于票决民主,而不能受某些重要人士的话语诱导。在人大平台中,人大民主构建的协商机制下的“对抗”、“辩论”,在常委会会议形式上并不存在直接的利益束缚,在人民听证会议、专题询问会议等创设性的人大履职活动中,人大也应“独善其身”,当好政府与公民的裁判。

第四,要有必须的“控制”。程序的控制,既意味着议事程序的规范化,要求在任何时间和空间里领导人和人民,无论是谁都得遵守程序和规则。更意味着人大的程序是对多方利益主体的制度性控制,人大是“决策机关”,其特征在于决策,不在于执行,因此对于程序的控制,因依循人大程序进行决策的“过程”。冲突时必然的,也是不可怕的,经过普选活动人民委托权力的民意机关、国家权力机关的重要功能就是把冲突控制在秩序的范围内。通过人大的程序,把社会上的对抗转化为人大中的对抗,转化为商讨、辩论,这是民主进步的表现。

3.合法性的限度意味着特定的容忍程度

上述两条限度主要是针对组织而言,特定的容忍程度,则主要针对公民个体而言。公民要有政治理性,寻求共识是民主发展的要求,公民要有包容性,协商性民主的制度设计意在促成与问题相关所有人的观点、意见都有机会得到表达、反映,并受到决策者平等对待,任何一种特殊的阐释都不能被视为对某一显现正确的终结的理解。面对更加的观点时,公民参与者需要改变自己原初的立场和偏好而不是固执己见,当多数决确定决策立场和偏好好,要尊重民主的决定,公民可以持续检验自己的观点,但需要重新寻求挑战观点的论坛和机会,这也是有序政治的内涵之意。

(二)回应群体性事件:以无序推动有序

人大对民意的回应是民主政治的本质要求,人大回应有别于政府回应,更多是“为什么是这样的”,“还可以更好吗”理性论辩式回应,而不是“我们目前是这样的,即将这样的”陈述式回应。公共政策是对“价值的权威性分配”。政策执行、变动、调试都应有权威性的反馈。

1.前瞻回应:预防并消解冲突

一般而言的群体性事件虽然具有偶然性,以突发事件爆发,但往往是潜伏性、长期性和复杂性问题的积累导致。风险舆论的评估机制是察觉利益纠纷冲突的不错选择,但这是技术层面的胜利。从制度策略看,对于重大事项、重大工程、重大改革,无论是否是风险积聚还是风平浪静,作为公共政策都应纳入到人大民主决策的平台之中,前瞻性的回应,更为关键的是“告诉”公众事情的真相,被邀请公众一起“理性思辨”。要畅通制度性的公民参与渠道,把街头政治请回到圆桌政治前,把重大公共决策,引入到人大的协商对话机制,把政策实施的受影响对象纳入意见征询的范围,以政府为主导、通过商议、谈判等形式,力求达成最后的共识和妥协。

2.当下回应:监督事件的应急处理

在社会冲突,特别是极端冲突面前,倘若地方人大失语,不仅是对本身能力的不自信,更是对中国特色民主政治制度的不自信。针对发生群体性事件,地方人大应该振臂高呼,用法律唤醒理性,用公正重启公民协商,以全民性的直接民主与间接民主有效结合的方式来一场公开的民主决策。在官僚体制时代,决策往往是秘密进行的,秘密进行就可能意味着腐败。随着信息技术的发展,公民民主意识的增强,决策公开化的要求也在不断提高。地方人大固然受着“央地利益藩篱”的牵绊,但在人民民主面前,地方人大应该承担起忠实的地方利益维护者的形象,毕竟在更高层面的制度框架内,适当的“地方保护主义”也是需要的。

3.事后回应:责任明确下的问责

群体性事件既是我们化无序为有序的直接动力,同时也是实现公民有序政治参与的现实要求,因此,为了更好地应对群体性事件,并最终引领公民走向有序的参与渠道。笔者以为,要把群体性事件作为政治文化培育和教育的契机。除了对违法使用暴力扰乱社会秩序者的惩戒外,更应该启动特别问题调查程序,并就事件中应承担的责任进行问责,倒逼决策科学化、民主化。

(三)当下可操作的路径:人大现有制度的完善运用

1.决定重大事项。把握改革和稳定发展大局重大事项决定权是宪法和地方组织法赋予人大及其常委会的一项重要职权,也是人民当家作主、管理国家事务的重要手段。通过依法行使决定权,建立与人民群众双向沟通、密切联系的制度,人大可以在涉及经济社会发展的重大事项中,更充分地反映民意、集中民智、体现民利,把党的主张、人民群众的意志意愿结合起来,妥善协调和处理不同方面的具体意见和利益,使决策过程更加民主、科学,实现改革力度、发展速度和社会可承受度的有机统一。在密切联系群众,了解群众意见和要求,充分反映民意的基础上,把握好时代脉搏和群众最关心的热点难点问题以及最迫切需要解决的问题,夯实重大事项决定权的民意基础。深入调查研究,从专业的角度和不同的侧面认识、了解这些问题的全貌,提高决议、决定的科学化程度。充分发扬民主,严格决策程序。严格依照法定程序讨论、决定重大事项,充分行使权利,反映各方面意见,倾听不同的声音,最终进行表决,集体行使职权,实现合意。

2.代表联系制度。人大代表由人民群众选举产生,来自各地区、各民族、各方面,具有广泛的代表性,而且工作、生活在人民中间,同群众保持着密切联系,深受群众信任,既了解党和国家的方针政策、宪法和法律的贯彻实施情况,又了解现实生活中的实际问题,有着密切联系群众的天然政治优势,是群众切身利益的直接代言人,发挥好他们在畅通、疏导、调解民意表达上的作用,对于统筹兼顾好不同群体的利益关系,缓解社会矛盾,增进社会共识,维护群众权益,推进社会和谐具有十分重要的意义。当前代表联系制度中,联系不够深入的原因,一方面客观上是代表结构“三多三少”问题,兼职的官员企业主代表居多,另一方面是代表联系群众的保障并不强力。缺乏资金、人员的有效保障。代表联络站等是基层有益的探索实践,人大代表分片联系选区,一些地方也建立常委会机关、常委会领导分组联系街道、社区的制度,定点听取社情民意。但笔者以为此项工作还需不断完善,联系工作的规范化操作还不够,比如应制定格式化的“民情联系日记”,同时可以结合群众的来信来访来作为了解社情民意和掌握社会动态的切入点。地方人大站在人民立场,建立以民情日记为基础的以掌握确凿的第一手材料为立足点,如实反映社会现实,客观揭示人民群众面临的困难和需求。尤其对一些反映社会稳定与否的重要信息数据,做好收集、统计工作。同时,应该进行规划梳理,定期进行情况分析和通报,研究民生数据背后警戒线,及时督促政府采取有效应对措施,积极关注并解决相关问题,在社会矛盾凸显、群体性事件发生之前防患于未然。也可视情况确定某一事项作为人大邀请公民旁听(人民听证或专题询问)的内容,让代表联系的成果能够转化到资政参政之中。

3.运用多种监督手段。按照法律规定,人大及其常委会可通过视察调研、专项审议、执法检查、特定问题调查等方式,督促政府及有关部门依法妥善处理群体性突发事件,实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。如依法听取政府关于群体性事件处理情况的专项报告,监督政府部门妥善处理矛盾纠纷,建立完善相关部门及人员的责任追究与人事罢免机制,对群体性、突发性事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响的,适时启动质询和问责程序。人大还可适时启动特定问题应急调查,有效化解群体性突发事件。在社会矛盾不断激化、日益尖锐,尤其是群体性事件可能恶化的情况下,人大要选择时机适时启动应急机制,主动行使特定问题调查权,介入矛盾纠纷,查明事件真相,监督和推动政府做好矛盾的化解工作,维护一方稳定。当社会矛盾激化时,由人大出面主持开展相关调查,相较于政府“自己的问题自己查”的传统处理模式,人大处理更具开放性和权威性,处理的结果也更有公信力,可有效地回应质疑,遏制社会矛盾进一步激化。

 

 

参考文献:

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9.苏新建.人大监督程序研究.中国法制出版社

10.李俊俊.政治参与理论视角下的群体性事件研究.

11.刘雅静.协商民主视域下的群体性事件治理之道.福建党校学报2012年第1

12.大连人大官网等网络数据

 

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