理论研讨

县级人大对政府全口径预算审查监督的实践和理论探讨

信息来源:慈溪市人大常委会办公室 发布日期:2014-09-26 作者:杨继辉 阅读次数:

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审查和批准财政预算、监督财政预算执行,是宪法和法律赋予县级人大及其常委会的一项重要职权,是人大监督的重要组成部分,也是县级人大及其常委会代表人民依法管理国家事务的重要途径和方式。据此,县级人大及其常委会依法开展预算审查监督,做了大量的工作,但由于一些主客观因素,致使人大预算审查监督工作还存在不少困难和问题,需要进一步研究探索,采取切实有效措施加以解决。

一、慈溪市人大对政府全口径预算审查监督的实践

近年来,慈溪市人大依法深入开展财政预算监督工作,积极探索改进监督方式,在增强监督实效上下功夫,逐步推进财政预算监督由程序性监督向程序性监督和实质性监督相结合转变。

(一)深化监督内容,突出监督重点

1.深化对部门预算的监督。部门预算是财政预算的主要组成,在开展财政预算监督工作中我们突出了对部门预算尤其是对“三公”经费、部门专项经费安排使用的监督。2009年,我们就制定实施了部门预算人大报告制度,将2个部门的预算提交人大常委会审议,2010年又确定了6个部门的预算提交市人民代表大会进行审议,2011年扩大至10个部门,2012年所有市级部门的预算提交市人民代表大会进行审议。

2.加强对政府重大投资项目的监督。2012年,我们根据对政府重大项目投资监督的实际,修订了《政府投资建设项目审查监督实施办法》,加强对政府投资项目尤其是政府投资金额较大的重特大项目的监督,总投资3000万元以上政府投资项目单独编制计划草案提请人民代表大会审查批准,当年新增总投资5000万元以上政府投资项目,以及经市人民代表大会批准的政府投资项目估算(概算)投资额增减在5000万元以上或当年投资增减超过2000万元的提请市人大常委会审查批准。

3.加强对政府性债务的监督。政府性债务与财政工作、政府性投资项目密切相关,尽管碍于预算法尚未作出最新修订,在形式上没有将政府性债务作为人大的监督内容,但我市早已将政府性债务作为财经工委的重要监督工作,2005年始就将政府性债务列为人大常委会主任会议专题听取的工作,将政府性债务规模、债务的风险控制、债务资金的使用效益、政府性债务管理作为重点审议内容。

4.加强对社会保险基金收支运行的监督。社保基金一直以来是社会普遍关注的热点和焦点,我们高度重视对社保基金收支、管理和运营情况的监督,上年社保基金收支情况和当年收支计划安排作为人大常委会重点审议项目,全市社保基金的征收、管理、运营、增值保值等也是人大财经工委每年的重点调研项目。

5.加强对国有资产管理的监督。随着经济社会持续快速发展,通过财政安排资金、政府性融资建成了大量新的国有资产。为此,近年来我们将如何加强国有资产管理、国有资产如何发挥最大效益作为重要监督内容,督促政府合理界定经营性国有资产、行政事业单位国有资产和资源性国有资产管理职责,并督促相关部门试编国有资本经营预算。

(二)注重监督方式,提升监督实效

1.积极加强监督队伍建设。在人大机关现有专业人员偏少或不熟悉财政审计工作的情况下,我们积极借助专业人才力量,重点抓好财经工作议事委员会、财经工作专家咨询组和大会预算审查委员会三支重要监督力量队伍的建设。将懂财政、审计、经济或直接从事经济活动的人大代表调整充实到财经工作议事委员会或大会预算审查委员会,从审计、财政、政研室、社科院等单位聘请懂财政审计的专家组成财经工作专家咨询组,让他们参与预算的编制、执行、调整、审批等全过程,为人大及其常委会行使职权建言献策,有效提升监督工作的针对性和实效性,确保财政预算的科学性和合理性。同时,我们注重发挥审计部门的作用,把人大监督与审计监督两种监督模式有效地结合起来,通过与审计部门商定工作计划、交办重点审计项目、互通情况等多种途径,实现监督工作的对接和双赢,进一步强化了预算监督深度,增强人大预算监督成效。

2.不断深化财政预算事前、事中、事后全过程监督方式。一是做实事前监督。强化对年初预算审查的力度,每年财政预算草案编制初步完成前,我们都要组织熟悉财经知识的代表及财经工委专家组成员提前介入,深入预算编制部门、基建项目单位、税务、财政及其他相关部门开展调研、了解情况,掌握翔实的第一手材料,并与财政部门交换编制预算方面存在不足的意见和建议。二是做好事中监督。加强与财政部门的日常联系,及时掌握预算收入和支出情况,定期不定期组织部分代表开展调研,了解财政收支执行情况,关注经济发展动态,了解财源建设和各类项资金使用进度,对存在的问题提出意见和建议,为常委会审议议题提供依据,实现对财政预算执行情况的有效监督。三是积极深化事后监督。严把财政决算审查关,组织审计部门对重点部门和重点项目资金使用情况进行专项审计,运用财政预算执行情况审计结果和事前、事中监督过程中所掌握的情况对财政决算报告进行审议,提高事后监督的针对性和实效性。

3.对重点工作内容实施重点监督。对财政预算监督议题的确定上,除法定议题外,紧紧围绕市委工作大局,在广泛调研的基础上,拓宽监督视角,创新监督方式,科学选择重点工作内容开展重点监督。2013年,我们首次尝试了部门预算编制专题询问,常委会组成人员和部分人大代表对教育、民政两个部门2014年的预算编制情况进行了专题询问,为增强询问的针对性和有效性,我们在专题询问会前还对教育、民政两部门的专项工作组织开展了专题视察,让常委会组成人员和部分代表切身感受预算安排在实际工作中的体现,通过“解剖麻雀”的方式,进一步明确教育、民政两部门预算资金的安排使用方向,推动了部门预算编制更加科学合理。在对政府投资项目监督方面,我们除审查批准政府投资项目外,主要是强化了对项目的日常监督,人大各相关工委参加相应的政府投资项目的可行性研究报告审查、初步设计会审、预算审查及竣工验收等,主动提前介入,使项目资金安排使用更加科学合理。

二、当前全口径预算监督中存在的问题和困惑

作为县级人大在对财政全口径预算监督实践过程中,由于法律制度和审查监督工作的程序、方法还不够完善等因素,也有一些问题和困惑,存在力不从心的地方。

(一)人大监督法律法规有待进一步健全完善

1.法律规定与实际情况相矛盾。现行预算法规定地方政府不能搞赤字预算,但实际情况是全国各地政府都在举债。根据去年全国政府性债务审计结果,截至20136月底,地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元,负有担保责任的债务26655.77亿元,可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。这种法律条文与实际情况严重背离的现象使地方人大尤其是县级人大陷入了两难境地:若对政府性债务进行监督则囿于法无明文规定而难以形成监督实效,若不对政府性债务进行监督又会涉嫌失职。

2.现行法律规定操作性不强。尽管我国宪法和有关法律法规对各级人大及其常委会审查监督预算作出了规定,但大多比较原则。对于审查监督的范围界定、主要内容、实施程序和操作方法,以及与之相适应的机构设置、人员配备等,都没有具体的规定,实际监督工作难以有效开展。比如说,《预算法》规定的对预算草案的主要内容进行初步审查,这其中的“主要内容”该如何界定?其实,财政预算的每笔资金都很重要,哪怕涉及到一笔很小的数目,都可能成为全社会的人民群众和人大代表争议的热点,很难有轻重之分。

3.违法成本过低。对于行政机关违反预算法律的行为,预算法在法律责任一章仅列举了3项,主要是针对行政机关在执行预算过程中的违法行为加以原则性规定,对预算整个过程中的其他违法行为都没有涉及。对于仅有的3类行为,其责任承担也仅限于行政责任,没有经济赔偿和刑事责任的规定。这就使得违法成本过低,从而降低了人大预算监督的权威。

(二)人大监督力量依然比较薄弱

1.人大专门机构力量不足。目前,县级人大的预算审查监督工作具体都由财经工委承担,但财经工委人员少、任务重、对口联系部门多,缺乏精通业务的专业人员,受时间、技术和人力的限制难以提出高水平的意见建议。常委会组成人员、财经工委议事委员会成员的财经专业知识较为缺乏,使人大常委会既难以对预算草案进行全面深入的研究,又难以对预算的执行情况进行全方位的有效跟踪监督。

2.人大代表监督相对欠缺。人大代表对财政预算的监督主要集中在每年的人民代表大会召开期间,但从实际看,人大代表往往是在大会召开报到时才拿到预算报告草案。在会期短、议程多、任务重的情况下,人大代表难以对预算报告进行全面、具体、细致、深入的审查,结果只是履行表决程序。即使大会期间有选举产生的预算审查委员会,限于时间、专业知识等因素也只能进行层次较低的监督。对于预算审查委员会提出的问题建议,政府往往听过算数,没有反馈情况。

3.外部监督力量不强。审计部门是人大经常借助的监督力量,比如审计工作报告就是人大常委会审查和批准财政决算草案的主要依据。但审计部门从隶属关系看,属于政府工作部门,与财政部门在同一个行政首长领导下工作,对同一个行政首长负责。形成的审计报告须经行政首长审定后,才能提交人大常委会审查。由于经过政府的过滤处理,送达到人大常委会组成人员手中的审计报告已经不是原汁原味的内容。所以借助政府的力量再来监督政府,监督效果自然要打折扣。另外,在县级区域内,诸如审计、会计等中介结构力量也比较薄弱,难以为人大的审查监督提供有效支持。

(三)人大监督的实效有待进一步增强

1.监督动力不足。很多代表认为,政府的预算编制工作经过几上几下的反复协商,才确定下来的,而且在执行过程中还可以根据情况来调整,认为人大的审查和监督只不过是“橡皮图章”式的形式而已,走走程序、走走过场就行了,不需要那么认真、那么细致、那么深入。所以在人大及其常委会会议分组审议财政部门的预算报告时有的泛泛而谈,有的发发牢骚,有的顾左右而言他,有的三缄其口沉默不语,很难听到有针对性的审议意见。

2.人大对审查和批准财政预算的决策度难以把握。县级财政预算一般先由党委定盘子,再由人大常委会审查和批准。而人大的工作是在党委的领导下开展的,这就使得人大对财政预算有不同意见难以表述、难以反映,对预算草案难以作出实质性更改,从而使人大的监督基本上局限于程序性监督。

3.监督方式相对单一。当前,县级人大对政府预决算的监督方式主要是根据预算法的规定,通过人民代表大会审查与批准政府的年度预算;年中和年底两次听取和审议政府预算执行情况的报告;审查批准决算;组织代表视察专项工作;以及就某项具体工作开展专题询问等。这些监督方式,应该说都是法定的一些常规方式,但随着实际情况的变化,这些方式的程序化倾向越来越严重,对政府行为的约束力越来越小,无法形成真正的实质性监督。

(四)预算编制执行尚不规范

1.预算编制内容不全。政府的所有收支都应纳入预算,并提交人代会审查批准,这是人大制度设计的题中之义。但目前情况是政府提交审查的预算还主要是公共财政预算,对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算虽有所涉及,但都不够规范,没有实质性的纳入全口径预算管理中来,不能完整而全面地反映政府收支信息,尚未形成真正意义上的综合预算。

2.预算编制精细化不足。目前政府支出基本上是按功能分类,主要反映政府的各项职能活动,显示的是政府的钱“干了什么”,起到了什么样的社会作用。但预算报表所列的科目级次太少,一般只列到“类”、“款”一级,很少有“项”、“目”的具体内容。这就容易使代表“看不懂”,无法对具体的财政收支计划以及财政收支背后的政府行为,进行深入的了解和审查。

3.预算缺乏足够的稳定性。受政策、经济社会事业决策与预算决策不协调、中心工作和重点任务多等不确定因素影响,临时变动工作内容、增减扶持项目的情况多,这就导致财力安排很难与工作项目紧密衔接,年初形成和批准的预算很难与经常变动的工作安排相适应,以致在预算执行中,出现频繁调整、频繁追加等情况,最终使预算的权威性、严肃性大打折扣,预算的约束性难以发挥。

三、深化财政全口径预算监督的理论探讨

党的十八大报告明确指出:支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。这就对人大履行政府预算审查监督职能提出了更高的要求。

(一)修订完善预算监督法律体系

1.规范地方政府负债行为。根据中央“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”的要求,深刻认识地方政府负债的客观需求和实际情况,在现行预算法修改中适度放开地方政府负债的“闸门”,使地方政府举债“阳光化”。同时应在举债主体、负债方式、资金用途、债务规模,偿债来源、责任追究以及人大监督等方面做出详细规定,规范政府举债行为,严控债务风险,推动政府负债法制化、透明化。

2.细化相关法律规定。加快预算法及其相关法规的修订完善,使之适应新形势下开展预算审查监督工作的需要。将近年来财政改革的重要内容如部门预算、转移支付、政府采购、国库集中收付、公共财政建设、政府收支分类等纳入法律规范之中。注重对一些操作性不强,容易引起异议的条款重新界定,增强预算审查监督工作的可操作性。

3.严格责任追究。如果没有责任追究机制,让法律规定的责任义务得到履行,那么法律就会成为一纸空文。因此要结合预算法的修改,进一步细化违反预算法的责任追究机制。对政府预算收支全过程中的违法行为都要有相应的责任追究措施,不仅要追究行政责任,还要追究相应的经济责任甚至刑事责任,促使政府及其相关责任人能牢固树立法律意识,依法施政,以及不断提高预算法律的权威性。

(二)加强人大监督专业人才队伍建设

1.充实人大财经队伍力量。预算监督法律性、政策性、专业性强,要真正管好人民的钱袋子,监督好财政预算,必须有一支懂政策、熟悉法律、精通财政业务的干部队伍。要适当增加财经工委的编制,从财政、审计等经济部门选调专业人才到财经工委任职,充分履行好预算监督的职能,减少不必要的行政支出,切实降低行政成本。

2.提高人大代表履职能力。举办人大代表财经知识培训班,坚持以把握全口径预算决算审查监督基本知识为基础,以提高全口径预算决算审查监督履职能力为重点。通过培训和培训后大家在实践中的学习和努力,不断提高自身进行全口径预算决算审查和监督的本领。同时将专业知识较好的代表充实到财经议事委员会和预算审查委员会之中,积极创造条件,为两个委员会开展预算监督提供平台,真正发挥人大代表的监督作用。

3.充分发挥外力作用。要更加注重发挥审计的职能作用,在审计部门短期内无法纳入人大体系内的实际情况下,审计部门向人大报告对财政同级审计报告时必须提出原汁原味的报告,不得过滤。对审计结果落实的监督力度也要加强,针对审计反映出来的问题,可以通过专门交办会交政府研究处理,政府要在规定办理落实的时间里,向人大汇报整改落实情况。进一步充实和优化人大财经工作专家组的力量,让这些专家成为人大监督重要“外脑”。积极加强与高等院校以及审计、会计等中介机构的合作,发挥社会专业力量,为人大监督的提供专业意见。

(三)切实履行人大审查监督职能

1.提高思想认识。思想是行动的先导,思想重视了,工作才能做好。党的十八届三中全会提出要“加强人大预算决算审查监督”,我国宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一个非常重要的职责就是审查监督财政预算。而我国政府的重要特征之一就是由人大产生、对人大负责、自觉接受人大监督。因此,地方人大及其常委会必须强化监督意识,改进和完善监督方式和监督机制,使对政府全口径预算决算的审查监督由程序性向实质性转变,不断提高监督实效。

2.加强财政预算初审工作。进一步提前介入政府预算编制,通过深入调研,召开座谈会等形式,广泛收集人大代表及社会各界对财政预算安排的意见和建议,并反馈给财政部门。在预算草案基本形成后,要及时开展初审,并提出相关修改意见。对一些代表反映比较集中的意见可以通过书记专题会议、市委常委会或其他途径向党委进行反馈,供党委决策参考。

3.积极创新监督方式。要在法律规定的框架内,拓展思维,探索有效的监督方式。深入总结部分地区在财政预算监督方面采取的预算听证、代表票决、绩效监督等经验,结合本地实际,灵活运用各种监督方式,有效扩大代表监督途径,增强人大监督效果。探索尝试代表质询、特定问题调查等监督方式,提高人大监督刚性,积极回应社会关切。

(四)不断提高预算编制执行的规范化程度

1.推动全口径预算编制。财政收入取之于民,用之于民,全口径审查监督是对人民负责,是支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。政府要主动将全部收支纳入人大监管范畴,尝试开展综合预算编制,将政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算与公共预算同步编制、统筹研究,使政府预算管理覆盖到政府全部公共服务活动,做到横向到边、纵向到底,提高政府财政预算编制的完整性科学性。

2.不断细化预算编制。为切实保障代表的知情权、参与权、表达权和监督权,政府要提供详细的预算资料并对重要内容提供政策依据,并作出说明。要完善政府收支分类科目,不仅要按照功能分类并进一步细化到“项”、“目”,还要按照经济性质分类,充分反映政府各项支出的具体用途,让人大代表清楚知晓财政资金都用在了什么地方。

  3.增强预算执行刚性。预算草案经人大审批通过后就具有法律效应,实际执行中必须增强其刚性,不能带有随意性。坚持“先有预算,后有收支”的原则,严格按照编制好的预算项目进行,原则上不得随意调整和变更预算。对于符合规定的预算调整及追加项目,要按照规定及时报人大审批,办理有关调整及追加事项,杜绝预算调整的随意性和盲目性,切实提高预算的严肃性。

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