理论研讨

县区级人大常委会参与地方立法的路径探究

信息来源:江东区人大常委会办公室 发布日期:2014-09-26 作者:程天航 阅读次数:

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  一、绪论

  2005年,美国密歇根州选出了一个18岁的年轻市长,这在中国人看来是一件不可思议的事情。但在美国,市长的工作必须按照法律规定的程序来做,施政纲领必须先提交立法机构通过,成为地方性法律后才能实施;重大事项决策要经过立项申请、社会调查、民众公听、专家论证、政府审议、议会表决等程序,一面做市长、一面继续读书并不是天方夜谭。美国记者托马斯·弗雷德曼曾在《时代周刊》撰文说:“美国强大的真正力量,来自于所继承的良好的法律与制度体系——有人说,这是一种由天才们设计,并可由蠢才们运作的体系。”[1]

  可以说,一个国家的法律系统及其立法体系,是建立民主政治的基础,是国家机器顺畅运作的根本所在。就中国来说,作为立法主体的人民代表大会,在过去的几十年对于建立健全宪法法律体系、完善立法程序与制度,付出了巨大心血,作出了重要贡献,取得了积极成效。但是,单一立法主体的弊端是明显的,从全国范围来看,立法越来越多地带有“官僚法”的特点。因此,在立法发展越来越专业化、正规化的同时,广大的社会群体和普通百姓如何参与立法,立法如何反映人民群众的利益,已经成为摆在我们面前的一个重要课题。

  (一)研究背景

  近年来,随着民主法治进程的不断加快以及公民意识的觉醒,对于立法参与,尤其是公民如何参与立法,越来越受到人们的关注。法国思想家卢梭在《社会契约论》中指出:“立法权是属于人民的,而且只能是属于人民的。”事实上,《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第五条中就规定“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动”,从法律上直接赋予公民的立法参与权。早在十一届全国人大一次会议上的全国人大常委会工作报告中,就提出“要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”,要“进一步扩大公民对立法工作的有序参与”。

  然而,从现实来看,当前公民的立法参与是不够的,既受到立法机关对于立法参与体系及制度不完善造成的“门槛”制约,又受到公民法律意识和知识能力欠缺产生的“瓶颈”制约,反映出参与人群少、参与面狭窄、参与形式单一、参与效果不佳等不足,在地方立法中体现得尤为明显。

  地方立法是构成国家整个立法体系的一个重要组成部分。当前,改革创新与法治先行的矛盾日益突出,立法的引领推动作用日益强化,改革红利的释放需要法治同步跟进。“越来越多的试验区被赋予先行先试的任务,需要地方立法同步规范”,在今年举办的中国法学会立法学年会上,天津市人大常委会法工委主任高绍林认为,“改革步入深水区,全局性的法律修改完善难度越来越大,而通过地方局部的先行先试,可以为全局性的改革提供立法经验”。[2]随着地方立法工作愈加重要、任务愈加紧要,凸显地方立法的参与性就变得十分必要,但如前所述,要解决立法参与的一系列问题,必须寻找其他的现实途径加以解决。

  既要体现人大权威,又要集中公民参与,作为没有立法权的县区级人大及其常委会(以下简称“县区级人大”)参与到地方立法的过程中,或许能为大家提供思考、解决问题的一个视角。依据宪法和法律的规定,县区级人大既不是法定的立法机构,又无法获得立法授权,缺少立法主体资格,在组织机构和人员力量的配备上也难以承担整个立法过程的主导功能和相应职责。相反的,作为立法参与者,特别是地方立法的参与者,却有着其独特优势,能够发挥不可替代的作用。

  (二)研究思路与报告结构

  本报告主要研究县区级人大常委会对于地方立法的参与。首先,报告提出其参与地方立法的必要性,分别明确参与主体和参与范围;然后,从立法过程的前、中、后三个阶段出发,设计出一个分阶段参与的模型,指出地方立法选题、立法调研、立法评估中存在的问题,重点分析县区级人大常委会分别参与其中的特点和形式;最后,从制度建设、能力建设和监督职能等方面提出支持其参与地方立法的参考意见。具体可参考图1.1。

确定研究题目

指出研究必要性

明确研究对象

设计研究模型并分析

研究小结

提供结论补充与支持

分析对象一

分析对象二

分析对象三

1.1 研究思路图

  二、县区级人大的立法参与

  聚焦县区级人大的立法参与,首先要讨论的是必要性的问题,如果县区级人大在立法过程中不能体现其优势,抑或者立法机关自身就能完美地“走完”立法全过程,这个立法参与就无从谈起。如果确定要参与其中,参与范围的选择和参与主体的确定就是首先需要从客体和主体两个方面予以明确的重要内容。

  (一)县区级人大参与立法的现实必要性

  在当今中国的现行体制下,立法机关的立法活动属于间接立法,即由公民选出人大代表,由人大代表组成人民代表大会,再由人民代表大会来代表人民行使立法权制定宪法和法律法规。不可否认,如此代议制民主下的间接立法有其自身的优越性,但由于其主权所有者与主权行使者相对分离的先天不足,带来的诸多立法问题。尤其是随着现代社会利益关系越来越多元化发展,各种利益群体越来越分化和细化,民选代表已经越来越难以充分反映不同公众的层次性和类别性的利益要求,也容易导致多数人忽视少数人的正当利益,立法缺陷便日显突出。[3]另一方面,中国地域辽阔、人口众多,经济、社会发展情况千差万别,各种关系极为复杂,无论是全国人大,还是省、市人大,其立法工作都很难深入到最广大的基层中听取意见,不利于全面充分地表达民意,最终有可能造成盲人摸象的结果。于是,公众参与立法作为直接民主的一种形式,强调立法源自人民意志,要求立法中广泛的民主参与,正逐渐成为一种声音被不断提及。

  反过来看,公民直接参与立法也存在一定的弊端。从某种意义上说,这是对代议机构的直接干涉,会降低立法机关的权威和地位,减少立法机关对于人民所负的责任,甚至引诱其屈服于一时离奇的要求而通过本不应赞成的提案。并且,从历史上看,公民直接参与立法并非都是理性的,通过的法律并不能保证是良法。更为突出的是,公民直接参与立法可能因难以达成共识而阻碍有用法律的出台实施,从而阻碍政治、经济、社会的进步。[4]

  既不能完全由人大立法,又不能让公民直接立法,面对这样的两难,县区级人大的参与,作为一种调和,就显示出其独特优势。一方面,县区级人大代表由选民直接选举,与人民群众有着直接联系,由其组成的县区级人大,更能反映民众的声音,对于全国人大以及有立法权的省、市人大来说,县区级人大更加基层。同时,县域情况相对简单,利益相对一致,矛盾点也相对集中,开展各种类型、各个层面的调研相对容易。另一方面,县区级人大本身就是代议机构,有别于普通公民的简单集合,其组织性和代表性能够减少整体的非理性,而各种严格的组织程序和议事规则是达成共识的保证,有利于达成统一、合理的意见。

  因此,县区级人大参与立法就成为两难下的一种理性选择。

  (二)参与立法的范围

  参与立法的范围,主要是指组织某项立法活动的主体的层级,就县区级人大而言,就要明确是参与全国人大的立法工作,还是参与地方人大的立法工作。

  从立法的有效性来看,县区级人大参与到地方人大,即省、较大的市的立法工作中来,是比较恰当和合适的。首先,从县区到市、到省,层级较少,参与立法的效率较高。以宁波为例,下辖11个县(市)区,距市行政中心的车程都在2个小时以内,无论是部署会议,还是召集座谈,都比较方便。第二,县区级人大对本地区情况更加熟悉,提出的建议更加切合地方实际,能提出更有意义、更富实效的立法意见,一旦离开省、市级层面,形成意见的参考性就小了很多,发出的声音也很有可能被淹没。最后,一些区县甚至区域内部本身就是立法发起点,比如200911日起施行的《宁波东钱湖旅游度假区条例》,主要就是为了推进该旅游度假区的管理、旅游资源保护性开发利用和区域经济社会全面协调发展,让相关的区人大参与其中,合情合理,事属必然。

  (三)参与立法的主体

  明确参与立法的主体,就是要明确究竟是由县区级人民代表大会来参与立法,还是以其人大常委会为参与主体比较合适。

  对于这个问题,比较人大与其常委会之间的关系,就能显现端倪。《宪法》第九十六条第二款规定:“县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十条规定:“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民代表大会设立常务委员会。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关,对本级人民代表大会负责并报告工作。”县级人大常委会自从1979年依法选举产生后,经过35年的探索和实践,工作不断规范,制度不断完善,体现了与时俱进、求真务实的精神,在人民政权建设中的作用越来越明显,在人民群众中的威信越来越高。

  县级人大和全国人大以及省、市人大一样,一般在年初召开一次全体会议,对本行政区域内的重大事项作出决定或决议等。这种由全体人大代表直接行使权力的会议,由于从组织准备到会议举行,需要花费大量的人力、物力和财力,因此一年只能召开一两次,不可能经常举行。[5]而其常设机关即人大常委会履行在闭会期间的职责,组织实施大量的日常监督工作,以及有关人事任免事项和其他重要事项的决定,不仅可以大大节省履职成本,提高人大的工作效率,而且更有利于人大围绕中心、立足大局依法履行职责。

  因此,在立法参与过程中,县级人大常委会作为主体是比较合适的。考虑到有立法权的较大的市一般都下辖区,与之相对的下一级人大常委会称为区人大常委会,以下统称为县区级人大常委会。

  综上所述,县区级人大参与立法是顺应时势的必然选择,以县区级人大常委会为主体,参与到地方人大立法工作中,是较为合适又能产生实效的,也是接下来要具体研究的对象和内容。

  三、参与路径分析——基于立法过程的三阶段模型

  县区级人大常委会如何参与到地方立法当中,需要我们寻找一个恰当的视角来进行研究和分析。

  (一)立法过程概述与分析模型构建

  回归立法的定义本身,根据《现代汉语词典》中的解释,立法是指“国家权力机关按照规定程序制定或修改法律”,尽管用语简练,但突出了立法的程序性,体现了其作为一种活动的过程性。周旺生教授在《立法学》中也认为立法是一个过程,“这个过程可以分为三个阶段:一是立法准备阶段,亦可以称其为前立法阶段;二是由法案到法的阶段,亦可以称其为中立法阶段;三是立法的完善阶段,亦可以称其为后立法阶段。这三个阶段之间有紧密联系”。这一论述,为本报告的研究提供了具有启发性的思路,即先将立法的全过程进行分为若干个阶段,再分别研究每个立法阶段中,县区级人大常委会如何参与其中。

  具体来看,在前立法阶段,主要包括进行立法预测、编制立法规划、形成立法创议、作出立法决策等,其核心就是要确定立法项目,即立法选题问题。在中立法阶段,一般由提出法案、审议法案、表决法案、公布法等四个步骤组成,从立法参与的角度来说,唯有立法调研可有作为,如《浙江省地方立法条例》第三十七条规定,“地方性法规案经常务委员会会议第一次审议后,法制委员会和常务委员会法制工作委员会应当就地方性法规案的有关问题进行调查研究,听取各方面的意见”,同时进一步明确,“听取意见和调查研究可以采取召开座谈会、论证会、实地考察等多种形式;重要的地方性法规案,经主任会议决定,举行听证会听取意见”。在后立法阶段,过去更多的是指立法解释,法的修改、补充和废止,法的清理、汇编和编纂等方面的内容,而近年来立法评估的兴起,从内容上丰富了立法理论,完善了后立法乃至整个立法过程,构建了一个良性循环、平衡发展的立法体系,成为整个立法过程中一个必不可少的阶段。为此,报告将以立法选题、立法调研、立法评估作为立法三个阶段的特征性活动,具体分析县区级人大常委会为何以及如何参与地方立法的。

立法调研

立法评估

立法选题

3.1 参与立法全过程分析基图

  (二)立法选题

  地方立法选题是地方立法机关根据当地经济社会发展的水平和整体需要,通过一定程序、按照一定条件,确定一定时间内立法项目的活动。其目的在于通过科学合理地配置立法资源,最大限度地保证地方性法规的有效实施,推动当地经济社会的科学发展,保障人民群众的根本利益。应该说,立法成败与否,选题是基础、是源头。

  重庆市人大法制委原主任俞荣根作为一名曾任西南政法大学副校长的法律学者,自认为其5年任职生涯中,最值得骄傲的是成功地阻止了两部法律的出台。在他看来,《预防职务犯罪条例》、《乡镇人大工作条例》都缺乏上位法的支持,而且有部门扩权之嫌,不应当随大流地列入地方性法规。[6]应该看到,如果一项法规从最开始就与当地经济社会发展关系不大、不符合地区实际,没有反映当地群众的所需所急所盼,就会极大地浪费和挤占立法资源,失去其存在价值和意义,甚至被部门利益所绑架,产生破坏力。

  在具体的立法选题过程中,项目征集又是第一道环节,也是重中之重。只有征集到了好的题目,才能通过一定标准和程序进行选择,确定质优的立法项目。或者从狭义上来说,立法选题和项目征集是高度契合的。

  1、 地方立法项目征集的困境

  当前来看,对地方立法项目征集,面临着政府和公民之间的博弈。

  虽然各地立法条例规定,大会主席团、各代表团、常委会及各专门委员会、人民政府以及10人以上代表联名有权向大会提出立法案,主任会议及各专门委员会、人民政府、5人以上常委会组成人员联名有权向常委会提出立法案。但从多年实践来看,地方立法计划中政府提请审议的项目基本占到80%以上,其他主体提请审议的寥寥无几,地方政府长期垄断、主导立法选题的倾向日益凸显。在这种情形下,立法项目不可避免地更多反映政府利益,为“部门利益法制化”提供了土壤。

  各地人大也认识到了这一问题,采取了一些措施扩大征集范围,比如甘肃省人大在2007年修改通过的立法程序规则中增加了“其他机关、企事业单位、社会团体、公民可以直接提出立法建议项目”的内容[7],实际上是赋予公民等行使立法创制权。应该说,向社会公开征集立法项目,能从一定程度上改变立法项目大都由政府及其部门提出的传统做法,使社会公众从制定立法规划和立法计划阶段就参与到立法活动中来,希望将民主立法延伸到立法源头,有效解决“立什么法”的根本问题。

  然而,从实践来看,向社会公开征集立法项目这一做法的程序性大于实质性,形式大于内容。以四川为例,自2004年以来四川省人大一直推行在全省范围内面向公民、法人和其他组织公开征集年度地方立法选题,但效果一般。首先是提出建议数量不多,往往只有六、七十件建议,2006年甚至只有21件,相对于全省8千多万的人口来说,参与比例过低。其次是参与者相对单一,比如致公党成都市委的何长明是征集活动的“常客”,仅2007年就呈交6份建议,一人就占到当年征集总量的8%以上[8],征集过程难以体现参与人群的广泛性。最后是建议内容相对集中,但质量不高。如2013年征集到的66件建议中,近四成反映的是的建议呼吁就保护狗猫等小动物进行立法。但经省人大内司委研究后,认为该项工作的预防和处罚,涉及多个行政部门,存在分工不明、操作难度较大的问题,需政府整合职能、统筹安排,即转省政府处理。[9]

  究其原因,既有公民参与立法乃至民主政治建设的意识淡薄、愿望不强烈等主观因素,也有征集条件的客观限制。有的地方规定,报请列入立法计划的项目,需要同时提出制定法规的可行性报告,有的还要求附法规草案,只报项目名称而未附相关材料的,属于无效申报。就目前来看,多数公众并不具备这样的学识本领和社会资源等条件,成为进入立法征集环节的无形壁垒。

  2 、县区级人大常委会参与立法选题的优势

  既然政府选题有较大的负面影响,民众参与选题的积极性和能力上又有较大欠缺,如果能发挥好县区级人大常委会参与选题的作用,或许可以破解这一难题。

  首先,县区级人大常委会提交的选题具有一定的民主集中性,且区别于政府。宪法规定,“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”[10],县区级人大是代表民意行使本区域内最高权力的国家机关,而县区级人大常委会作为代表大会的常设机关,客观上要求其代表本区域内人民的共同利益和意志。因此,具体到立法选题上,其表达的意见理应体现本区域广大选民的意愿,不会遗漏一些容易被“社会精英”忽视的地方,比如弱势群体的利益问题等,具有一定的广泛性。同时,作为组织来说,从程序上也很难为了个体的利益诉求来提出意见,并且从人大本身的职能高度出发,也不会也不应当在立法选题过程中,特意帮政府“发声”。

  第二,县区级人大常委会拥有提交选题的能力。与省、市人大常委会对“一府两院”的监督一样,县区级人大常委会每年都会根据当地实际,组织力量开展各类专题调研、视察活动,并形成调查意见,在常委会会议上审议,或在主任会议上听取相关议题。作为上会材料,一般来说,调查意见的质量都是比较高的,主要体现在对问题的发现和剖析,以及提出建议的针对性和可行性上。很多时候,这些意见建议本身就是立法线索,甚至直接提出立法建议。比如江东区人大常委会在2009年审议学前教育工作过程中,就发现要解决区级层面在规划布局、民办园不规范办学、优质教育资源不均衡等方面的问题,必须在市级层面上进行立法。于是,以适当方式向市人大常委会提出了立法建议,推动了2011年底《宁波市学前教育促进条例》的出台。

  第三,县区级人大常委会的选题更能体现地域特色。前述提到,虽然省、较大的市等拥有地方立法权,很大程度上可以因地制宜制定法条,突出地方特色,解决一些地方性的问题。然而,考虑到我国疆域过于广阔,即使一省、一市之内,经济、社会、文化及生态条件也是千差万别,而县区级人大及其常委会本身没有立法权,一些县域特色就很难在地方性法规中得以体现。如果能为县区级人大常委会提供立法选题这一平台,就能有效缓解这一矛盾,甚至为地方发展作出巨大的贡献。比如2010年101日起施行的《宁波市慈城古县城保护条例》,针对慈城古县城在规划、保护、管理和利用过程中的实际需要作出规定,解决慈城古县城保护的突出问题,有效保护和合理利用了慈城古县城,进而推进了全市历史文化名城建设,就是一个很好的例子。[11]

  应该说,让县区级人大常委会参与到立法选题中来,能在一定程度上摆脱目前的困境,有其优势所在,也是可行的。

  3 、立法选题的参与形式

  在具体参与上,主要考虑有以下三种形式:

  一是直接向有立法权的上级人大提出立法建议。这是一种比较直接的方式,但从各省、较大的市相关立法制定条例来看,都没有提到这种方式,缺乏一定的法律依据。不过,从各地提高地方立法质量有关事项的决定来看,一般都有“向社会公开征集立法选题和立法建议”的内容,而县区级人大常委会应该也可以列入其中。现实中,征集立法选题活动鲜有县区级人大常委会的参与。2013年,四川省人大在征集意见的过程中,收到了来自市县人大提出的立法建议14件,占总量的21.2%,且建议质量特别高,有的还附有具体的建议内容或草案,[12]可以算作是一个突破。

  二是通过召开座谈会等来征求立法建议。当前,不少地方都采取立法座谈的形式来征求立法建议。除了政府法制办经常性地召开座谈会,面向各部门征集立法项目外,拥有立法权的地方各级人大常委会也定期不定期地召开不同名称、不同形式的立法座谈会。比如齐齐哈尔市人大常委会每年都会召开立法项目计划征求意见座谈会,会上,立法咨询专家以及市人大法制委员会委员借此机会提出立法项目计划建议[13];又如武汉市人大常委会曾在2009年召开立法选题研讨会,邀请高校专家学者和省、市有关方面的研究人员到会,探讨之后三年需抓紧制定、修订的地方性法规。[14]如果这类会议能邀请县区级人大常委会负责同志参加,并提前布置任务,效果应该会更好。

  三是通过上级人大代表提出立法议案或建议。这种方式首先由县区级人大常委会邀请本辖区选举产生的省、市人大代表参加某一专项调研、视察活动,并在活动后形成立法建议,再由某一位或几位参加活动的代表按照地方立法条例规定的程序向其同级人大或常委会提出地方性法规案,抑或以代表议案、建议等形式向本级人大常委会提出立法建议并要求办理,这种形式从制度设计上来说是比较恰当的。比如《上海市绿化条例》的出台,就是从长宁区人大常委会及仙霞代表组的一项社区调查开始,到形成调查报告,再到市人大代表提出议案,最后由代表议案变成正式的立法议案的。[15]这种方式收集了来自基层的意见建议,汲取了来自民间的智慧,为上级人大立法提供了重要而有用的参考。

  (三)立法调研

  立法调研是立法机关经常采用的一种形式,在法律法规的起草阶段和法案审议阶段,人大常委会和专委会组成人员以及有关工作机构,都要深入基层、深入群众,实地进行立法调查,有时还通过电话调查或者委托有关单位抽样调查,直接了解基层情况,听取基层意见,以便更好地进行起草和审议。

  近年来,立法听证以及公开征求意见等立法参与形式成为立法机关实现立法民主化的重要手段,“开门立法”逐渐成为常态,这使得立法工作日益公开化、透明化,有助于立法质量的提高。《立法法》第三十四条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见,将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会,并根据需要,印发常务委员会会议。”该条款对于听取意见用了“应当”来表述,说明对于列入常务委员会会议议程的法律案,立法机关在立法过程中听取各方面的意见不是选择性的程序,而是必经的程序。同时,在法规起草阶段就形成了两种方式来征求意见,通俗地说,一种是口头征求,另一种是书面征求。

  应该说,两种方式各有利弊,使用频次相当,对于县区级人大常委会来说,都是可以融入其中的。特别是近年来,以各式听证会为代表的意见征求方式日益成为主流,值得关注。

  1、 以听证会为代表的意见征求

  地方立法听证,是地方立法机关在制定地方性法规或者规范性文件时,通过一定方式,主动征询利害关系人的意见和陈述的立法程序。[16]就立法机关而言,立法过程中不可避免地涉及公民、法人或者其他组织的权利义务。因此,听取利益相关方的意见,可以让立法者充分衡量各方利益,做出既能实现立法目的、又兼顾各方利益的选择,从而保障立法公正;同时就利害关系人而言,向立法机关表达意见和立场,主张自己的权利,是维护自身权益的重要途径。

  20015月18,上海市人大常委会就《上海市中小学校伤害事故处理条例》举行立法听证[17],这是国内首次立法听证。从过去十多年的实践来看,立法听证为实现立法的公开、公正、民主、科学起到了一定的推动作用。

  不过,随着公众对地方立法关注度的逐步提高,以及立法听证的广泛开展,地方立法听证也暴露出一些问题,主要体现在四个方面:一是听证范围。《立法法》对于哪些立法事项需要听证,哪些不需要听证,没有明确规定。二是听证程序。各地已有的立法听证程序各不相同、繁简不一,在实践中容易出现各式问题。三是听证结果的运用。有的地方规定听证报告提交常委会作为审议法规的参考材料,本身不具有法律效力,而由听证机构来选择报告内容,听证效果难以保证。四是听证参加人的确定及其权利保障。各地的规定比较原则,听证机构有很大的自主权,公众对听证机构如何确定以及确定的标准并不知道,也无从监督。

  这其中,最为人们诟病的就是最后一点,即听证参加人,更准确地说,是听证陈述人的代表性和广泛性比较欠缺,从而影响了听证会的透明度和实效性。

  然而,立法机关也有苦衷,毕竟听证会的规模有限,不可能涵盖到所有的利益相关方;即使顾及到了各个利益群体,考虑到利益群体内部也有不同的声音,立场观点和利益诉求不尽相同,很难在更广的层面上做到全覆盖。从另一个角度看,尽管各地立法听证规则都明确了听证陈述人,主要是与立法听证事项有利害关系的公民、法人和其他组织,但实践中,公民以个人身份报名的较多,法人和其他组织报名的很少。以北京市人大常委会在2005年前后组织的关于道路交通安全、烟花爆竹安全管理两次听证会为例,听证陈述人主要是公民,分别占到68%100%,且都没有法人、其他组织的代表作为听证陈述人出席,[18]产生一种杂乱无序的感觉,效果不甚理想。

  于是,县区级人大常委会的参与就显得十分必要。一方面,从代表性上看,它作为地方国家权力机关,代表着本区域人民群众的共同利益,能够较好地综合各利益群体间、利益群体内部的不同意见,达到“一人顶万人、一言顶万言”的效果;另一方面,从组织本身看,它比普通公民更具有信息充分、组织性强、知识水平高、与立法决策者的沟通能力强等优势,参与效果会更好。在具体做法上,可以先请县区级人大常委会自行调研,或者上下级人大联动调研等方式广泛听取并掌握社情民意,继而汇总形成报告,然后选择普通人大代表,或直接以县区级人大常委会的身份,作为听证陈述人参加听证、发表意见。

  深一步来看,县区级人大常委会比拥有立法权的省、市人大常委会都更加贴近基层、贴近百姓,如果本身又拥有较好的联系沟通代表、选民的平台与渠道,就更容易汇集民意,也更有能力聚合民智。如果能针对具体的立法选题,比如与县、区域关系密切的立法项目,由立法机构授权县区级人大常委会组织召开相关立法听证会,可能效果更好。但这需要在不违背法理的前提下,对相关办法和程序予以创新和突破,值得进一步探讨研究。

  总之,在立法听证过程中,无论是让县区级人大常委会参与陈述,还是授权其组织听证会,或在两个方面同时发力,对立法调研都是大有裨益的,推及座谈会、论证会等调研形式,亦是如此。

  2 、书面意见征求的改进

  长期以来,地方立法机关就习惯于以书面形式发送地方性法规草案来征求修改意见。这种方式既是对《立法法》的贯彻实施,也相对节约立法成本,尤其是面向“有关机关、组织”,体现出简便易行、效率较高的特点,是实践中使用广泛、运用频繁的一种方式。

  对于县区级人大常委会来说,每年会收到不少这样的地方性法规草案的征求意见稿,也是目前参与立法的主要形式。而从效果上来看,总是不能达到征求到真知灼见的预期目的,主要体现在:参与积极性不高,往往表示“无意见”;即使提出意见,也比较笼统、泛泛而谈,有时甚至文不对题,可参考性不强。

  造成这种结果的原因是双方面的:一方面,对于地方立法机关来说,由于立法时间紧、任务重,书面征求意见只是其中很小的一环,有时会产生走形式的情况,“只求意见征求表到,不求意见征求到”,在预留时间上不够,方法也较为程式化,而且反馈不多。另一方面,对于县区级人大常委会来说,主要是重视程度普遍不够,有的认为是额外任务,应付一下;有的认为制定法规的都是专家学者,理论水平高,没有资格评头论足;还有的认为基层人大的注意力应放在法律法规的执行上,立法的事与己无关。因此,这项工作被当作随手带过的事,做与不做无所谓、做多做少一个样。在具体操作中一般采取三种方式来应对:一是将草案转发有关职能部门,请他们提出书面意见;二是召开座谈会听取意见;三是指定机构、人员提出若干意见。无论是以上哪种做法,由于缺乏主动参与的意识,都会有一种草草收场的感觉。

  对此,需要地方立法机关从时间、形式上提供条件和保障,按目前的情况,给予县区级人大常委会征求意见的时间至少需要预留一个半月以上。同时,通过立法法规的强制力,要求县区级人大常委会作出必要的调整和改进,重点是根据县区级人大的工作特点,以立法机关的有关规定为基础,在时间限定、组织方式、对象选择、工作措施、反馈要求、保障机制等方面形成制度,保障机制应包括:信息公开机制、各方参与机制、参与立法奖励机制、财政保障机制等各个方面,从而推动县区级人大常委会形成较为完善的意见征求机制。

  (四)立法评估

  立法评估,又称立法后评估,一般是指立法之后对立法的质量、效果,比如相关制度设计的合理性、立法内容的针对性、具体条款的操作性以及法律实施效果等等方面进行评估,由此了解相关立法的实际运行状况,为法律法规的修改、补充或废止提供依据。理论上说,立法工作并不是一劳永逸的。随着社会现实的发展、环境的变化,立法机关需要对静态性的法律规范进行校正、弥补漏洞。如何发现漏洞并进而提出弥补措施?立法评估无疑提供了一条有效渠道。通过对法规的缺陷、可操作性、适应性等进行全方位的检测,从而发现漏洞并修缮,以实现法律价值的最大化,立法评估已日益成为立法过程中的极其重要的环节。

  近年来,许多地方立法机关对自身制定的一项或几项法规开展了“回头看”。自2000年始,山东省人大法制委组织对该省制定的《私营企业和个体工商户权益保护条例》、《产品质量法实施办法》、《法律援助条例》、《就业促进条例》等进行立法评估[19],甘肃、云南、重庆、北京、上海、深圳等地都相继开展了这项工作,通过深入了解法规实施的绩效和存在问题,分析法规设计的合法性、合理性、规范性和可行性并作出客观评价,为法规的立、改、废提供依据,促使地方人大有针对性地改进地方立法工作,更加有效地发挥地方性法规的功能和作用,提高了立法质量,提高了立法的科学化、民主化水平。

  1、 地方立法评估存在的核心问题

  应该说,地方立法评估作为一项规范化、制度化的措施逐渐推开,取得了积极成效,但在工作实践中也存在一些问题,概括起来主要有四点:一是评估对象较为随意。目前地方立法评估处于探索阶段,开展得不多,对评估对象的选择没有明确标准,存在盲目性和跟风现象。二是评估信息较为缺乏。只在评估前临时收集整理信息,信息资料不完整、不充足、不全面,影响评估质量。三是对评估结果不够重视。一般只是把评估结果作为将来修改法规的重要参考,并没有硬性规定。有的评估报告没有形成明确清晰的评估意见,实际作用不大。四是评估方法不够科学。主要表现在自主评估多、委托评估少,定性评估多、定量评估少,面向对象多、意见反馈少等方面。

  对于其中的前三点问题,主要是由于缺乏应有的重视,缺乏有效规范和长效机制,在“为什么、是什么”上存在模糊地带,可以在思想层面和制度层面予以强化,相对容易解决;而最后一点比较复杂,涉及到评估程序和操作,涉及具体的评估过程,解决的是“怎么做”的问题,是评估工作的核心所在。究其根本,与其说是评估方法的问题,不如说是评估主体的问题,正是由于主体上的欠缺,导致了方法上的不足。评估主体的确定,直接关系着立法评估的质量和效果,不是创新或变更一套程序那么简单,需要进一步研究和改进。

  地方立法评估主体,是组织、主导和具体承担地方立法评估工作的组织和个人。根据评估的启动机制不同,主要分为国家主导型和社会主导型两种不同模式。国家主导型是由立法机关牵头、执法机关参与的评估主体模式,这种评估模式难以保障评估结果的公正性、客观性与可信性,有学者直言,“有些机关心态比较保守,不愿外界对其本身的政策加以批评,因而可能采取两种做法进行政策评估——一种是由政府机关内部自行评估,如此常常会发生袒护本身所制定的政策的偏差;另一种则是委托可信任的学者进行研究,凭借学者的评估报告替该机关实施的政策背书”。社会主导型则由社会团体组织或公民个体为主实施,虽然其独立性可以使得立法评估更为公正和客观,但也存在弊端:一是评估结果受到团体利益驱使或个人主观意识影响而使其客观性大打折扣,二是评估所需的相应事实材料可能会因为缺乏立法机关和政府支持而失之偏颇或信息不全。

  总之,在评估主体的选择上,的确存在矛盾,进退维谷。

  2 、县区级人大常委会的均衡解法

  既然两种评估主体都存在很大弊端,自然而然的,对两者进行中和的方案浮之水面,有学者称之为国家与社会联动型模式。

  从西方国家来看,其立法评估基本上以国家与社会联动型为主,既坚持立法机关的主导,同时有着明显的公众化倾向,社会参与的力度越来越大。北京大学法学院王锡锌教授认为,“评估人员在原立法部门人员为主的基础上,吸收其他来源的参与者,形成评估人员的科学组合,既能避免立法评估沦为立法者自导自演的‘秀’,保证评估的公信力,又能减少因个体主观因素和信息不完整造成的客观性缺失”。[20]因此,作为立法评估的发展方向,采用国家与社会联动型模式,将内部评估与外部评估结合起来,实现评估主体的多元化,是比较可取的,也是可行的。

  某种程度上说,国家与社会联动型模式是对国家主导型和社会主导型模式进行利弊权衡下的产物,在这一权衡过程中,县区级人大常委会的角色诠释及对矛盾的解决,无疑具有其独特优势,甚至是不可替代的。

  一方面,县区级人大常委会与立法机关之间不是上下级关系,没有领导与被领导的关系,作为独立的第三方参与其中,甚至成为立法评估的主要主体,能够大大增强评估的公正性和科学性。相较于立法机关委托高校、研究机构或其他社会组织,也显出其优势,因为受委托的高校、研究机构或其他社会组织,经常要面对遵循政府部门路线的压力,特别是在他们高度依赖某一个部门的情况下;而县区级人大常委会的独立性更强,话语权不受到组织者的控制,且代表的是本地区人民群众的共同利益。邀请县区级人大常委会参与立法评估,甚至直接作为第三方评估机构,既能做到利益上无牵连,又能做到更广泛的公众参与和监督,是立法评估主体制度发展的方向。

  另一方面,县区级人大常委会与立法机关之间存在着指导和被指导的关系,有着千丝万缕的工作联系,又能借助对本级政府的开展各种形式的监督,相对容易地从两个方面比较全面地获取立法评估的资料。同时,作为具体从事人大工作的县区级人大工作者,相对于社会团体组织来说,能够比较全面掌握地方性法规所涉及的专业知识,抵消一部分对评估科学性的消极影响,其组织特性也能在很大程度上减少因公民个体的主观偏见造成评估结果不客观、不公正的问题。

  此外,从近年来的评估实践看,许多地方都选择了对本地历史文化遗产保护类条例进行评估,如上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例、长沙市历史文化名城保护条例、四川省阆中古城保护条例、海南省红树林保护规定、甘肃省麦积山国家级自然保护区管理条例等。这类法规的立法评估,考虑到其特殊的地域性,县区级人大常委会的参与势在必行。

  总之,县区级人大常委会作为联系立法机构和社会公众的桥梁纽带,广泛参与到立法评估工作中,能够更好体现出立法评估启动的效率性、信息的全面性、结果的公正性、可接受性及回应性,是实践好国家与社会联动型模式的必然选择。

  3、 立法评估的参与实践

  从地方立法评估实践来看,县区级人大常委会的参与或在相关办法,或在具体的评估实践中得到了一定体现。

  从制度上看,一些地方对县区级人大常委会的参与通过立法评估办法予以明确。如《广州市人大常委会立法后评估办法》第十三条对评估方法的规定中指出,“通过实地调研、召开座谈会…等方式,征集…区(县级市)人大常委会…的意见”,以一定形式邀请县区级人大常委会参与立法评估。又如《苏州市人大常委会立法后评估办法》第五条对组织机构作了三个方面的规定,其中规定:“市人大常委会根据需要,可以将立法后评估的有关事项委托县级市、区人大常委会或者高等院校、科研机构以及其他社会组织进行”,更是以直接委托的方式授权县区级人大常委会组织立法评估工作。

  从实践上看,不少地方开展的立法评估已经有了县区级人大常委会参与的身影,比较具有代表性的是上海。2005年,上海市人大法制委、法工委将《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》作为首次立法后评估的对象,确定了执法部门评估和相关区人大常委会评估相结合的方式,同时委托黄浦、卢湾、徐汇、长宁、静安、虹口、杨浦、青浦等8个区的人大常委会组织调研。8个区的人大常委会积极行动、深入调研,对管理体制、专项保护资金、补偿安置标准、修缮管理、运用市场机制以及制定条例的配套实施细则等方面提出评估意见,发挥了较好的作用。[21]除授权委托外,听取意见等方式也较多使用。如云南省人大常委会在对供用电条例进行立法评估时,组织调研组先后到几个州市召开座谈会,听取当地人大常委会的意见,取得了不错的效果。[22]

  (五)立法参与小结

  综合以上三个阶段的分析,可以看到,县区级人大常委会参与地方立法的形式是多样的,根据立法阶段的不同特点呈现出不同方式。在立法选题阶段,既可以直接以报告形式提出立法建议,又可以通过参加座谈会等形式来提出意见,还可以借助人大代表之力来提交建议;在立法调研阶段,对于口头意见征求,既可以参与,也可以授权组织,对于书面意见征求,要在时间限定、组织方式等方面,尤其是保障机制上形成制度;在立法评估阶段,基于制度上的完善,既可接受立法机关委托,以主体身份组织评估,又可参与立法机关开展的评估活动,以客体身份反映意见,从而增强立法的科学性和有效性。

口头意见(参与、授权组织)

直接(报告)


 

主体(授权组织)

客体(提出意见)

书面意见(制度化参与)

间接(参加座谈、代表建议)

3.2 参与立法全过程分析图

  四、地方立法参与的现实改进

  对于县区级人大常委会参与地方立法这项工作,从当前来看,并不具备充足的条件,需要从制度上、能力上不断加强,并结合监督工作的开展协力推进。

  (一)关于制度改进

  “制之有衡,行之有度”,“没有规矩,不成方圆”。制度建设是立法参与的基石和保障,这个制度既包括地方立法条例等法规及具体实施办法,也包括县区级人大常委会的相关制度规范。这就是说,制度改进需要上、下两个层面的共同努力。

  一方面,是立法机关的法规及配套制度的完善。通过法规条文明确县区级人大常委会参与地方立法的地位、范围和形式。对立法的具体阶段如立法选题,在相关配套的规范性文件中专章表述,既要给予县区级人大常委会参与立法的资格,又要提出具体要求和任务。必要时,甚至可以考虑单独制订县区级人大常委会参与地方立法全过程的规范性文件。

  另一方面,是县区级人大常委会的制度保障。主要包括人大常委会联系代表、代表联系选民制度。代表法规定,“县级以上的各级人民代表大会常务委员会应当采取多种方式同本级人民代表大会代表保持联系”,[23]为此,各地均建立了相应的制度,组织各类活动密切联系。以江东为例,制定了人大常委会组成人员分工联系代表的办法,每月安排一位人大常委会领导到代表中心组接待代表,听取意见建议;同时,组织代表列席人大常委会会议并发表意见,扩大代表对人大常委会活动的参与。在代表联系选民方面,各地都有了不少实践,既有面对面交流的“面联”,又有通过新媒体渠道的“网联”,使人大代表始终同选民保持密切联系,充分沟通意见。归根到底,还是要通过现有的制度活动设计,真正将人民群众的意见和真实意愿表达,通过人大代表、通过县区级人大常委会的参与,体现到地方立法的全过程中去。

  (二)关于能力建设

  立法参与,除了制度上的保障,更需要立法能力的跟进,支持县区级人大常委会在立法参与的过程中作出实实在在的贡献,而不至流于形式。

  从县区级人大常委会的内部来看,工作力量比较有限是一个客观事实,比如对于法规草案的意见征求,有的是按内容分给有关工委办理,有的则统一交法工委办理,而县区级人大常委会的工作机构除办公室外,各工委的配备最多只有3人,有的地方甚至只有1名工委主任外加1名办公室秘书兼职工委秘书,工作力量与立法任务的反差较大。此外,不少地方人员素质不高、工作缺乏钻研精神等也影响了工作效果。在目前编制难以突破的情况下,调动整个人大常委会机关的力量,特别是发挥好办公室的综合协调能力,就显得尤为关键;同时,加强相关人员培训,尤其是法工委力量的充实,也是非常重要的。

  从外部来看,主要是借助各种社会力量和组织平台来补强短板。在立法参与的实践中,考虑到法律工作者在人大代表中比例不是很高,律师协会的临时性召集又缺乏法律支持和制度保障,如果能发挥好立法联系点的作用,或许能取得较好的效果。立法联系点是近年来人大创新立法工作机制,实现开门立法、民主立法的一项重要举措。立法联系点大多处于生产生活一线,掌握情况比较具体,能很好地为立法工作出谋划策,提高法规的针对性和可操作性。同时,立法联系点来自方方面面,可使立法兼顾不同方面的利益,使立法的适应性、实效性更强。[24]不少县、区都建立了人大常委会领导联系立法联系点的制度,并由法工委指导具体工作,值得在实践中尝试推广。

  (三)关于监督推进

  对于县区级人大常委会来说,由于没有立法权,最主要的是监督权,工作的重心就是对“一府两院”的工作监督和法律监督。其中的法律监督,尤其是执法检查和规范性文件备案审查,如果能与立法参与结合运用得好,就能取得事倍功半的成效,是一种工作双赢。

  对于执法检查,主要是对本行政区域内法律法规的实施情况、有关单位的具体执法工作所进行的检查监督。监督法要求各级人大常委会“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查”。[25]目前,县区级人大常委会开展执法检查已成为一种常态化工作,以江东为例,区人大常委会每年都会组织12次执法检查。从实践来看,执法检查与立法评估关系密切,工作内容互有交叉。通过对地方性法规的执法检查,可以发现法规实施的一些问题和对法规修改的建议,为立法评估的开展奠定基础;相应的,对某一法规进行立法评估时形成的立法评估报告,对于执法检查工作也具有重要参考价值。2013年,贵阳市人大常委会对《贵阳市南明河保护管理办法》开展执法检查暨立法后评估,既对南明河进行一次全面、系统、深入的执法检查,也为进一步完善和推动地方性法规评估工作制度化、常态化积累工作经验。[26]因此,实现立法评估与执法检查的有机结合,是改进和完善立法参与尤其是立法评估的一个重要途径。

  对于规范性文件备案审查,作为县区级人大常委会,主要是对本级政府出台的规范性文件进行备案和审查。就审查而言,监督法赋予县区级人大常委会“审查、撤销…本级人民政府发布的不适当的决定、命令”的权力,尤其是那些“超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务”的条款。[27]从现实来看,县区政府制定的规范性文件绝大多数是依据或者直接套用省、市政府出台的文件,间接性地参考了地方性法规,在审查过程中一旦发现问题,其根源很有可能来自于地方性法规本身,这就为立法评估提供了参考。就备案而言,一些县区政府所做的富有创新意义或结合本地特点的工作,有时会采取出台规范性文件的方式加以推进,这些内容往往是立法盲点,也是地方性立法的重点所在,如果能在其中细致挖掘,应该能为立法选题提供有益的参考。因此,县区级人大常委会如能抓好规范性文件备案审查这项工作,按照党的十八届三中全会的精神,“完善规范性文件合法性审查机制”,必能为立法参与打下坚实基础。

  五、结束语

  近年来,随着社会主义法制建设的不断推进,立法工作特别是地方立法工作取得了长足进步,也带来了更高的要求,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要“健全立法起草、论证、协调、审议机制,提高立法质量”。伴随着广大公民民主意识的强化,全社会参与立法的热情日益高涨,不少学者专家也在这方面做了大量研究,主流观点就是要加大公民参与立法的力度,但在实际操作中遇到了不少难题。其中,不乏有学者提出赋予更加贴近公民的县区级人大及其常委会直接立法的权力,来缓解现实矛盾,但仍停留在理论层面,缺乏体制上的支持和现实中的可行性。

  如何解题?借个小故事。2002年初夏,时任甘肃省人大常委会法工委主任的刘生荣同志,带领立法调研组就国家治安管理处罚条例修订草案赴部分市(州)县征求修改意见和建议,返回兰州途中,在定西市临洮县吃午饭。饭桌上说起此行目的,县人大常委会主任张凤兰及其办公室的同志就治安管理工作结合基层实际你一言我一语地议论起来,提出了不少真知灼见。调研组据此整理修改建议,反馈到全国人大后得到了肯定,多处被吸收采纳到2005年修订出台的治安管理处罚法里。[28]这事说明:没有立法权的地方人大机关具有参与地方立法的潜能,如果通过他们搭建一个平台,把立法活动与普通百姓联系起来,使法律法规的制定过程能够与人民群众面对面,就是民主立法的最好实践。

  于是,本文尝试变换了通常的研究对象,选取县区级人大常委会来破题,避开学界在立法权上的争论,对其立法参与事项的作一探究。在这过程中,主要通过搜集各地的经验做法并加以总结提炼,同时借鉴一些前瞻性的研究成果,思考解决方案和路径,希望能对地方立法工作有所启发。在写作时,相关研究的匮乏着实令人头疼,尤其是理论上的支持明显不足,这需要将来有更多的研究者参与其中,集腋成裘、聚沙成塔,作为今后地方立法工作的重要发展方向,推动县区级人大常委会很好参与地方立法。

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[1]参见《于建嵘对话蔡永飞:呼唤县级地方立法权》,经济观察报,2008-9-12

[2]参见《修改立法法适度扩大地方立法权》,法制日报,2014-4-14

[3]参见王亚平,郑军辉:中国人大立法中的公众参与,公法评论(第七卷),2013

[4]参见张晓明,李朝晖:立法过程中的公众参与:变迁与完善,广东广播电视大学学报,20102

[5]参见路瑾:县级人大常委会只能加强不能取消,检察日报,2006-10-18

[6]参见《“立法容易、不立法难”,一位人大官员谈立法的幕后》,南方周末,2010-2-25

[7]参见《甘肃省人大及其常务委员会立法程序规则》第四条

[8]参见《百姓立法选题今年多于去年》,四川日报,2007-10-30

[9]参见《四川省人大常委会公开征集到66件2013年度地方立法建议》,四川日报,2012-12-10

[10]参见《中华人民共和国宪法》第九十六条

[11]参见《以法的名义保护古县城——宁波市慈城古县城保护条例解读》,宁波日报,2010-9-18

[12]参见《四川省人大常委会公开征集到66件2013年度地方立法建议》,四川日报,2012-12-10

[13]参见《市人大召开2014年立法项目计划征求意见座谈会》,齐齐哈尔广播电视网,2013-11-20

[14]参见《武汉市地方立法选题研讨会召开》,武汉人大网,2009-11-26

[15]参见姚丽萍.《上海市绿化条例》出台背后的故事折射地方立法特色[J].中国人大,2008(10

[16]参见《地方立法听证研究》,华东政法大学课题组,2010

[17]参见《校园伤害事故处理——上海市人大教育科学文化卫生委员会举行立法听证会》,解放日报,2001-5-19

[18]参见《立法听证若干问题研析(北京市2006年重点调研课题)》,北京市人大常委会法制办公室, 2006

[19]参见《地方立法质量评估循序渐进》,中国人大,2007(8

[20]参见《国务院拟出台立法后评估指导意见》,财经网,2008-7-15

[21]参见《<上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例>立法后评估报告》,上海市十二届人大常委会第二十七次会议,2006-4-25

[22]参见《立法怎么回头看》,人民日报,2010-11-10

[23]参见《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三十六条

[24]参见《湖北启动立法基层联系点》,法制日报,2008-11-17

[25]参见《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十二条

[26]参见《<贵阳市南明河保护管理办法>执法检查暨立法评估》,贵阳网,2013-10-22

[27]参见《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十九条、第三十条

[28]参见赵遵国:关于甘肃人大的立法联系点制度,人大研究,2011(12

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