理论研讨

试论环境维权群体事件之人大解法

信息来源:市人大常委会城建环资工委 发布日期:2014-09-26 作者:陈锦杰 阅读次数:

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引子:多发的环境维权群体事件

201433031日,广东省茂名市部分群众在市委门前大草坪聚集,借以表达对拟建芳烃PX)项目的关切,事件最终引发冲突,这起在百度上被称为“3·30茂名反芳烃项目游行示威”的事件是最新一起反对大型化工项目落户的群体性事件。在此之前,PX项目在厦门、大连等多个城市引发群体性的反对。近年来,象这样因为大型工程引起的环境维权群体事件有增无减,呈现绵延趋势。据来自法制网舆情监测中心《2012年群体性事件研究报告》的数据,2012年,全国范围内出现的典型群体性事件中,环境维权群体事件约占8.9%,在数量上与族群冲突相当。但环境维权群体事件增长迅速,环境污染引发的群体性事件正以年均29%的速度递增,且对抗程度明显高于其他群体。

对于环境维权群体事件,各地处置的方式大都是党委、政府直接介入,采取的方法从正面看,包括发布公告、发动干部走村入户做工作、调查、出台政策,从负面看,包括封锁消息(或者辟“谣”)、强制驱散、逮捕\拘留当事人等。最终的结果无非两个,多数是党委、政府让步,承诺不再上某某项目,另一种情况是采取强制措施。实践表明,党委、政府直接介入环境维权群体事件处置的效果并不佳,有时候甚至还会适得其反。即便当时得到压制,但给当地留下长期难以化解的隔阂和矛盾。当然,完全将党委、政府撇开,依靠其他组织来处理这些矛盾也是不现实的,那么,是否有一个机构既具有党委、政府相似的权威,又可以采取不同的方式介入环境维权群体事件的处置呢?答案就是地方人大。地方人大由于其特殊的身份,可以为解决这一问题提供新的渠道。

一、对环境维权群体事件的一般分析

环境维权群体事件是众多群体事件的一种类型,除了群体事件的共性特征外,因其在维护当事人自身利益之外还具有维护公共利益的特征,因而具有自身的特点和成因。

1.环境维权群体事件的定义

所谓环境维权群体事件是指因某些工程的外部性所引发,特定群体或不特定多数人以人民内部矛盾的形式,通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式,或表达诉求和主张,或直接争取和维护自身及公共利益,或发泄不满、制造影响,因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件。

2.环境维权群体事件的分布领域

中国环境科学学会副理事长杨朝飞认为,环境维权群体事件主要分布在四大领域:

一是大中城市基础设施建设,包括交通、电力、垃圾焚烧厂等,引发的环境群体事件越来越多;

二是在农村和中小城镇发生的违法排污、暗管排污、私倒垃圾废物,小城镇、农村的违法排污(暗管、私倒)引发的环境群体事件居高不下,特别是重金属、有毒废物的污染等;

三是大型企业由于安全生产事故引发的流域性、区域性的污染事件引发的环境群体事件增多;

四是由于现代化工业建设项目引发的环境群体事件大增。

3.环境维权群体事件的表现形式

与一般性的群体事件表现形式相似,环境维权群体事件通常表现为三种形式,也是事件升级的三个阶段。

一是维权。环境维权群体事件属于利益之争,事件当事人一般把具体的利益作为行动目标,这种利益可能是直接的损害赔偿,也有可能是基于公共利益。通常情况下,事件的起因是相关利益主体为了维护自身利益,比如工厂排放的废气导致山上果树减产绝产,种植户要求赔偿。但是如果这一诉求不能得到及时化解,可能会引起所在区域非直接利益相关群体的参与,并将诉求转化成废气对身体健康的危害。还有可能进一步引发对大气污染状况的担心,而导致更多人群的加入。但是,尽管存在着“滚雪球”效应,这类行为政治性不强,具有很强的被动性,当事者的权益得到满足时,事件即会平息。

二是泄愤。在环境维权事件引发后,一部分参与者与最初事件并无直接利益关系,而是出于起哄、乘乱打劫的心态,其行为最终转化成自己不满、愤怒情绪的宣泄。201272日至3日,在什邡宏达钼铜项目群体性事件中,部分人员冲击警戒线,推倒市委大门,向警察和现场工作人员投掷花盆、砖块、石块,最终有27人被强制带离,钟某等3人予以刑事拘留,洪某等3人予以行政拘留,其余21人经教育后释放。这类事件一般有深层次的原因,其数量的多寡在很大程度上可作为衡量社会不稳定因素的指标之一。

三是骚乱。事件的对象进一步扩展至非利益相关者,事件严重破坏社会秩序。这类事件对社会秩序的破坏性极大,有可能发展为更大规模的社会动乱,是最严重的一类群体性事件。在茂名反芳烃项目游行示威中,部分人员在市区多个地方打砸沿街商铺、广告牌,纵火烧毁一辆执勤警车。最终,这一事件中共查处44人,其中刑事拘留18人。

处置环境维权群体事件的关键在于将事件控制在维权阶段,避免事件的升级与失控。在这一阶段,政府要主动应对,认真对话听取意见,发表声明,明确政策措施等,力求在这一阶段将事件控制住。

4.环境维权群体事件的性质特点

环境维权群体性事件在性质上都表现为如下四个特点:

第一,都是利益之争,不是权力之争,经济性大于政治性,在某种意义上,环境维权群体事件中当事人的诉求主要是公共利益;

第二,临时形成的偶合群体,随着从个案维权向共同议题转变,权利意识有所加强;

第三,反应性大于进取性,基本上都是因自身权利受到侵犯的一种反应性行为;

第四,目标的合法性与行为的非法性共存,就是说,维权群体的目标是合法的,但在具体的行为上,也可能出现一些非法现象。

5.环境维权群体事件的发展趋势

关于环境维权群体性事件的发展趋势,杨朝飞总结为六个方面:

一是从农村上访纠纷向城市蔓延。过去农村环境群体事件的发生率比较高,近年来城市环境群体事件也在逐步增加;

二是从个人的环境诉求向社会群体性的抗争发展。以前是利益的直接相关人参与环境群体事件,现在没有直接利益的群众也会参与其中;

三是由民事纠纷向新建项目扩展。过去是公众受害了要投诉,现在对一些新建项目建成后可能会产生污染的也开始反对;

四是不仅反对一些工业污染项目,而且对环保项目也反对;

五是公众的抗议矛头由过去指向企业转向现在批评政府;

六是单纯的环境事件与复杂的社会问题交织在一起。

6.引发环境维权群体事件的原因分析

引发环保维权群体事件的原因,根本上说是因为工程项目的负外部性。所谓外部性,是指一个人(企业)的行为直接影响他人的福祗,却没有承担相应的义务或获得回报,亦称外部成本、外部效应或溢出效应。外部性有正面和负面之分,正外部性,比如修建一座公园,能够提升周边楼盘的价值;负外部性,比如修建一座化工厂,会严重降低周边区域的价值。对一个工程项目效益的分析除了要计算项目直接的产出外,还必须考虑其外部性的供给情况,只有将工程产出与其外部性相加得出的效益,才是工程的真正效益。一个工程看起来本身可能带来经济、就业、税收等方面的效益,但如果工程负外部性供给增加,就会降低了所在区域整体的价值,其综合效益可能是负面的。巴西里约日内卢市区周边的山上原先是高级住宅区,后来由于一些贫民窟开始在山间空地上搭建起来,最后富人们搬离这个区块,使得里约风光最好的住宅区成为世界上最大的贫民窟之一。

政府的一个作用就是纠正这种个人(企业)利益和社会利益的不一致,减少负面外部性的供给。这对于我国地方政府来讲一直是个严重的缺陷。长期以来,地方政府始终在经济领域扮演着裁判员与运动员的双重身份,在GDP考核的指挥棒下,地方政府对引进重大项目的热情一直难以消退,因此在环保领域政府失灵的情况相当常见。在这种背景下,地方政府非但不能消除负外部性,相反还在增加负外部性的供给。是增长而不是环境、是企业家而不是分散的民众更直接影响官员的政绩和政治前程,在面对民众环境保护的诉求时,地方政府常常会出现立场性的偏差。2012年,湛江市长王中丙亲吻国家发改委湛江钢铁基地项目核准批复文件的生动一幕,成为地方政府投资冲动的经典镜头。

项目本身的外部性,加上角色错位的地方政府,以及不透明的决策方式,成为引发环境维权群体事件的三驾马车。

二、地方人大在处置环境维权群体性事件中的作用

实践中,纯粹由党委、政府的处置的模式效果并不好,与公民环境维权的强烈意识相比,政府在处理应对此类公共事件时,则明显存在思维僵化、经验不足、措施失当,使得事件进一步升级,甚至酿成恶性警民冲突。江苏省社会科学院院长刘志彪在接受媒体访问时指出,每次群体性环境事件一发生,地方政府便匆忙宣布终止项目进展,不仅行动上十分被动,而且使中国今后化工产业的生存空间被压缩。那么,党委、政府都难以处理好环境维权群体事件,地方人大为什么能够开启新途径呢?这是因为,地方人大具有体制性、超然性、公平性、公开性、强制性的特点。

1.地方人大是体制内重要沟通渠道

早期的环境维权多是在出现损害后受损害的群体要求获得赔偿。但是,环境维权往往比一般性的维权更加复杂、成本也更高。第一,证据收集的难度很大。环境污染损害的滞后性和复杂性使得环境污染案件的因果关系难以认证;有时候环保部门摄于政府压力也常常不敢出具真实的鉴定结果。第二,环境维权成本高,证据收集、因果关系的证明都需要律师或其他专业人士介入,必然产生高昂的律师费、鉴定费用。第三,维权结果不确定。污染企业大多是当地政府的利税来源,地方保护主义严重干扰了正常的环境执法。2009年,中国政法大学污染受害者法律帮助中心主任王灿发教授在接受采访时提及,截至当年,该中心已经对135个案件实施法律援助,其中胜诉约1/3,败诉约1/4,其余的则是未被法院受理或是悬搁未判,其中最长的一个胜诉案件绵延了14年之久。制度化的维权路径受堵,公众最终职能被迫选择以制造群体性事件的方式对政府和企业施压,以求解决问题。

客观地讲,现有体制内沟通渠道并不少,除了党委、政府外,人大、政协、党派、工青妇、社会团体等都属于体制内的沟通渠道,但真正能够发挥决定性作用的,主要是党委和政府。如果党委、政府的沟通渠道不畅通,一部分诉求会进入司法途径,一部分则转移到信访渠道,往往是在司法和信访都不能解决维权问题的情况下,当事人才会考虑寻求其余机构的帮助。这种状况是长期以来单纯重视强调行政权、忽视公众沟通渠道建设和实际运作的结果。

地方人大是体制内的重要沟通渠道,人大从其性质上而言本身就代表了民意。人大代表广泛分布于社会各个方面,是人大联系公众最广泛、最可靠的途径,发挥人大代表联系选民的作用是各级人大重要的工作方式之一,民众关于环境维权的诉求可以通过人大代表得到充分、及时的反映。现在,在环境维权方面,由于因为项目已经造成实际损害的维权事件比例逐步降低,越来越多的环境维权群体事件反对的是拟建的项目,反对的是不透明的政府决策,在此情况下,地方人大作为体制内吸收民众意见、建议和批评的渠道,其重要性也越来越凸显。通过人大的工作,可以使政府的决策更加慎重、全面。

2.地方人大具有超然的地位

在许多案例中,政府始终是以项目代言人和推动者的面目出现,政府作为制度化解决群体利益受损的公器性质发生了异化,沦为某些利益集团的私器。由于角色错位,政府的公信力受到极大的损害,公众对政府的解释并不相信,甚至从相反的角度去理解,在这种的情况下,单纯依靠政府解决环境维权群体事件无疑是困难的。地方人大的情况则完全不同,在各方利益博弈中,地方人大不是相关利益主体,同时又是体制内级别和威望比较高的机构,这种超然的地位有利于人大当好“娘舅”,采取更加公正的态度,听取各利益相关方的意见,以便更好地了解情况、折中利益诉求、化解矛盾。

3.地方人大的工作方式更加注重公平

地方人大可以作为环境维权群体事件的化解渠道,也与地方人大行权履职方式密切相关。地方人大行权履职的方式主要是通过充分的讨论,然后作出决策,这种履职方式不适合处理需要即时作出决策的事项,而是适合处理重大、长期的事项。也就是说,在效率和公平的关系问题上,人大的工作方式更加注重公平,因此,人大是处置涉及权利义务关系的适当场合。

4.地方人大是公开的利益博弈平台

地方人大与全国人大所处的地位不同,所承担的任务也应当是有区别的,地方人大更应当成为利益博弈的平台。与全国人大相比,地方人大在政治层面的特性不明显,而对于一个地方的经济、社会、文化层面却有很大的影响力。而经济、社会、文化层面的利益争论主要是人民内部的利益之争,这一类的利益可以度量、可以分割、可以妥协,这就为地方人大成为地方各界利益博弈平台提供了现实条件。不管人大能不能给这些地方利益博弈提供平台,博弈总是存在的,这好比如果没有一个室内菜市场,就会产生马路市场一样。当前,环境维权群体事件频繁发生表明,地方上现有体制内博弈平台远远没有发挥应有的作用,而这一缺陷引发了暴力型的冲突,所以地方人大成为利益博弈平台不仅是可能的,而且是必要的。各种形式的审议和讨论是人大基本的工作方式,这就使任何话题都处于开放状态,在现在的历史条件下,让人大以秘密方式通过某些决定是困难的,这种公开性,也就在最大程度上保证了各方利益的充分博弈。地方人大成为利益博弈的平台,最大的好处是,让政府从当事的一方转变成中立方,让项目方与公众进行对话,政府以第三方的身份进行协调,这样有利于增强政府的公信力。

5.以法律约束力作为最后的保证

地方人大处置环境维权群体事件的最重要的保证,是其作为地方国家权力机关的机构性质。充分的博弈可以化解一部分矛盾,调和一部分利益诉求,但某些方面仍有可能处于分歧状态,在这种情况下,人大可以通过票决,尊重绝大多数人的利益和意愿,就有关问题作出决定、决议。这些决定、决议是以国家强制力为保证,具有法律效力,必须得到强制执行。这样,既充分兼顾各方的利益,又能得到集中统一的意志,实现最终的决策。

三、地方人大处置环境维权群体事件的制度安排

在谈及这个问题时,首先必须明确的是,地方人大参与环境维权群体事件是对现有群体事件处置方式方法的补充和完善,绝不是替代现有的工作模式。人大参与处置环境维权事件重点在于发挥人大的各项职能,特别是发挥好地方人大作为沟通平台、协调平台和决策平台的作用,促使环境维权行为在法律的框架内加以解决。

1.地方人大处置环境维权群体事件的目标

通过地方人大的渠道来处置环境维权群体事件,出发点不仅仅是维持社会稳定,更重要的是通过充分的讨论和博弈,实现一定程度的相互妥协和谅解,达成“不完美的统一”。通过这一渠道,实现以下几个目标:

第一,对话。在很多情况下,环境维权是在信息不对称的状态下开始的,一些信息在传播过程中会逐步扭曲,不正确的信息进一步导致维权行为的群体化和升级化,也导致当事双方彼此不信任。在处置环境维权的过程中,对话是前提,是手段,也是目的。通过地方人大这一平台,让当事双方在制度框架内实现平等对话,以此加强信息沟通,消除误解。

第二,博弈。基于利益诉求的不同,当事各方在地方人大平台上就有关问题上进行反复的博弈,博弈让环境维权在体制的框架下得以进行实质性的交锋,并在此过程中逐渐减少分歧。这样,就将可能引发街头冲突的群体事件转变为以辩论为主要形式的院内博弈,最大程度地减少社会风险和由此带来的政治、经济利益的损失。将街头抗争转化为会议辩论是地方人大常委会介入环境维权群体事件最主要的目的和最重要的作用。而且,博弈本身也是作出妥协的前提,在这个过程中,各类社会群体都可以进行参与判断,形成一定的舆论氛围,对当事双方形成压力,促使当事人作出妥协。

第三,妥协。妥协是一种美德,在前两个环节的基础上,加上人大的协调,当事各方可以通过一定的妥协来实现“不完美的统一”。所谓不完美的统一,是当事各方可能对最终达成的方案都不是太满意,但对达成的结果也能够接受。街头抗争在陷入僵局时,通常会出现当事方尽管内心已经愿意作出妥协,但碍于面子却不愿意率先让步的情况,在内部各种力量的相互裹挟下,谁也不肯“先眨眼睛”,这种心态拉长了群体事件处置的时间。在人大的平台上则完全不同,因为当事方有更多的时间来进行内部研究分析,更容易作出理性的判断。这样达成的统一所支付的代价最小,同时对双方又具有法律意义上的约束力,因而是包括地方人大在内各方都可以接受的。

2.地方人大处置环境维权群体事件的原则

地方人大在介入环境维权群体事件中,必须始终将公共利益作为出发点和落脚点,在充分辩论和博弈的基础上,作出有利于公共利益的决定。

第一,基于公共利益。地方人大介入到环境维权群体事件,一个基本的前提是公共利益受到损害。某个项目的外部性如果损害的是私人利益,对其损害赔偿应当主要通过司法渠道进行,在早期的环境维权中,大多数案例都是私人利益受到损害,然后寻求司法救济。这也就从一个侧面说明了为什么在以前的环境维权群体事件中,地方人大的作用发挥得非常有限。现在,环境维权群体事件的表现形式发生了极大的转变,从厦门市民反对PX项目的散步开始,维权者的诉求转向防止污染性项目在本地落户,防止可能出现的公共利益的损害。从现实的损害赔偿转向未来预期是环境维权群体事件发展的重要特征,这种转变的背后,是公众对公共利益的关注,这就为地方人大发挥作用提供的空间。

这里还需要说明什么是公共利益:即项目本身的属性也至关重要。从厦门PX项目开始的一系列环境维权群体事件中,公众反对的都是私人项目。除了众多的PX项目外,江苏启东7·28反对污水排海工程群体事件中反对的是日本王子纸业排海工程项目,什邡反对的是宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目。凡此种种,不管项目资金来源于何方,即便其来源于国有企业,项目的属性依然是私人项目的范畴,不能划归公共利益。因这些项目的外部性引发的利益损害,理应得到相应的赔偿。政府的责任在于减少乃至消除项目的负外部性,如果政府极力推动这些项目上马,无疑是站错了队。但有个事件却是例外,201452日,因为反对在杭州余杭区中泰乡建造垃圾焚烧厂,杭州约5000人堵路抗议。在这个案例中,公众所反对的垃圾焚烧厂本身是一个公共项目,是政府必须提供的公共产品。垃圾就是杭州市民产生的,如果说垃圾焚烧厂厂址所在区域的民众反对还有一定的道理,那么杭州城区市民的反对就没有理由了。用公共利益反对公共利益,维权者的理由并不充分,更多的还是基于邻避思维而对自身权利的维护。

第二,依法办事。进入人大的平台进行博弈本身就是纳入了制度的围墙之内,这就要求这个平台上的所有当事人都必须依照一定的规则行事并作出决策。这里所说的规则,既包括实体法,也包括程序法。程序法是办事流程的规则,只有程序正义才是真正的正义。现行法律规定了人大及其常委会履行职权的程序,比如,维权者可以通过人大代表或常委会委员以议案形式提出自己的诉求等。实体法是判断是非的依据,无论如何博弈,最终都将依据实体法作出相应的决定、决议。

3.地方人大处置环境维权群体事件的基本方式

地方人大处置环境维权群体事件的方式主要是事前化解,将矛盾消灭在萌芽阶段。前面已经谈到,人大的工作方式适合处理关乎公平的问题,而不适合处理关乎效率的问题。当群体事件已经形成,甚至向着骚乱发展时,人大按部就班的讨论和决策是无法迅速平息激动民众的情绪的。但是在群体事件酝酿之初,如果能纳入到人大的平台,开展对话并进行利益博弈,那么,群体事件就能难发展起来。而且严格的程序限制也会消磨掉当事人的火气,使得相关问题得以冷处理。这就意味着,地方人大处置环境维权群体事件绝对不是零时抱佛脚的应对之策,而是一个关乎地方人大运行机制的基本问题。在这个处置的链条中,包含了发现、立案、辩论、决策等几个环节。

第一,发现环节,在环境维权的酝酿阶段,地方人大就可以获得信息。这个信息的获得不一定是人大自主地去调研、发掘,而是依靠人大代表或人大有关机构以法定形式来自动地实现。人大代表和常委会组成人员可以按照规定人数提出议案、建议,各专门委员会视察、检查、调研,甚至政府也可以提出议案等。

第二,立案环节,也就是按照法定程序,纳入人大的审议讨论。

第三,辩论阶段,通过人大各种会议的讨论,当事双方据理力争,最大程度地争取自己的利益。

第四,作出决策,地方人大可以通过法定的程序作出相应决策。在这个阶段,有两种形式来解决问题:一是当事方彼此达成妥协,只要这种协议不违反法律就是有效的;二是双方不能达成协议,作为最后的手段,人大常委会可以通过决议、决议的形式做出最终的裁定。

结语。处置环境维权群体事件是一项艰巨的任务,对地方人大而言是一种新的挑战。这就更需要地方人大站在公平公正公开的立场上,更好发挥沟通平台、协调平台、决策平台的作用。在这个过程中,地方人大也将进一步拓展工作领域,丰富工作内容,优化工作流程,从而实现自身的发展与完善。

 

参考文献

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刘晓亮、蒋薇:《环境维权群体性事件的博弈路径及对策分析》,《华东理工大学学报(社会科学版)》,2013年第01

商磊:《由环境问题引起的群体性事件发生成因及解决路径》,首都师范大学学报(社会科学版),2009年第5

童克难 高楠:应对环境群体事件政府需转变角色,《中国环境报》,2013826

2012年群体性事件研究报告》,法制网舆情监测中心,2013

《农村环境污染与环境维权意识调研报告》,中华环保联合会,2011


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