理论研讨

地方人大常委会对司法机关的监督方式研究

信息来源:市人大常委会内司工委 发布日期:2014-09-26 作者:周明耀 阅读次数:

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一、人大监督司法的定义

(一)人大监督司法的概念辩正

截止笔者撰写本文时(2014320日),百度百科有“司法监督”词条,但未建立“人大司法监督”或者“人大监督司法”词条。在人大工作实践以及人大工作者撰写的相关实务文章中,“人大司法监督”或者“人大监督司法”两者都在用,相比之下,“人大司法监督”的概念运用更加普遍。特别是近年来,为加强对司法机关的监督,一些地方人大常委会的内务司法工作委员会纷纷增设了“司法监督处”,如浙江省人大常委会和杭州市人大常委会成立的相关处室亦称“司法监督处”,而非“监督司法处”,使“人大司法监督”的概念运用更加广泛,几成约定俗成之势。但在严谨的学术研究领域,如专业论文网站CNKI上的相关硕、博士论文,论文题目或者使用“人大监督司法”,或者使用“人大对司法的监督”、“人大监督司法工作”等,都不曾使用“人大司法监督”这一概念。

从词义上理解,司法监督的主体是法院、检察院等司法机关,被监督的对象应是行政机关、社会团体等;监督司法的则是各类有权监督司法机关的主体,包括人大、新闻媒体等,被监督的对象则是法院、检察院等司法机关。有学者就认为,“监督司法与司法监督,后者无法把人大、公民、舆论监督包含进去。‘监督’与‘司法’两个词,排列先后不同,意义就不同。监督司法,是指对司法加以监督,促成司法机关严格依法办事;‘对司法的监督’不能省略‘对’字简称为‘司法监督’。”[1]201310月通过的《浙江省人大常委会监督司法机关工作办法》,使用了“监督司法机关”的提法,而非以前一些省市通行的“人大常委会司法监督条例或者办法”。笔者认为,“人大司法监督”的概念,容易产生歧义,不如“人大监督司法”明确。在平常的口头交流中,使用“人大司法监督”的概念无妨,但在制定各类规范性文件和严谨的研究领域,则差之毫厘、失之千里,以使用“人大监督司法”这一概念为是,本文亦如是。

(二)司法机关的定义(人大监督司法的对象)

司法机关,通常是指行使司法权的国家机关。狭义仅指行使审判权的法院,这是基于立法权、司法权、行政权三分的角度,对司法机关所作的定义。广义还包括行使检察权和法律监督职能的检察院、行使侦查权的公安机关和行使刑罚执行职能的司法行政机关介于两者之间比较中性的定义是指行使审判权和检察权的法院、检察院。本文根据地方人大监督实践,对地方人大监督司法的对象采取广义的概念,除法院、检察院之外,还包括具有司法机关和行政机关双重性质的公安机关(侦查职权)、国家安全机关(特殊侦查职权)和司法行政机关(刑罚执行职权)。采取此种广义的定义,特别是将司法行政机关也纳入监督对象,是基于司法机关办理刑事案件的角度,这样有利于从侦查、起诉、审判、执行等完整的司法程序,加强对司法活动的了解和监督。我国宪法135条规定,“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”这条规定,明确了公安机关的准司法机关地位。在司法实践中,一些省市发生的教训深刻的冤假错案,主要问题往往出在公安机关侦查环节。所以,将公安机关列为人大监督司法的对象是有宪法和现实依据的。
这里,有必要对本文将司法行政机关纳入人大监督司法的对象的理由作一简单阐述。一是基于监狱的职能。根据监狱法第2条规定,司法行政机关主管的监狱是我国的刑罚执行机关。犯罪分子的减刑、假释虽然由法院审理决定,但是否可以减刑、假释,很大程度上依据的是执行监狱出具的犯罪分子的改造表现。同时,刑事诉讼法第290条规定,“对罪犯在监狱内犯罪的案件由监狱进行侦查”,“监狱办理刑事案件,适用本法的有关规定”。可见,监狱在一定情况下,也行使着对刑事案件的侦查权。二是从检察机关对刑事案件进行法律监督的职权范围角度,监狱刑罚执行活动也是刑事司法的重要一环。刑事诉讼法第265条规定,“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况,应当通知执行机关纠正。”三是基于司法行政机关工作职责的重大变化。201311日实施的新修改的刑事诉讼法规定,“对于被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。”《社区矫正实施办法》也明确规定矫正人员的监管、奖惩、追捕、收监等均由司法行政机关负责。社区矫正工作由公安机关移交给司法行政机关负责,是中央深化司法体制机制改革的重大部署。新刑事诉讼法和《社区矫正实施办法》实施后,法院加大了缓刑、假释的力度,社区矫正人员的数量大幅度增加。以宁波市为例,截止20138月底,全市在册社区矫正人员5598名,比往年增加三分之一以上。社区矫正是对犯罪分子执行的非监禁措施,其本质也是一项执行刑罚的司法活动,需要纳入人大监督司法活动的范围。

二、监督法出台前地方人大常委会监督司法机关的主要方式

监督法[2]出台前,各地人大常委会为促进司法公正,积极探索了许多监督方式,其中影响较大的有:个案监督、司法评议和述职评议。这些监督方式虽然在监督法出台后基本不再开展,但无论从工作连贯性的角度还是传承的角度,许多好的经验、做法足以为后来的人大监督司法工作提供营养和借鉴。而且,其中一些经验、做法也已经被监督法所吸收。

(一)地方人大常委会开展个案监督的实践

个案监督是在监督法出台前,地方人大常委会在实践中探索出来的一种监督方式。关于“个案监督”的定义,学理上没有明确的界定。有的认为,个案监督是人大根据宪法原则,对人民群众反映强烈、社会影响较大的司法不公案件进行监督。[3]也有学者认为,个案监督是地方各级人大及其常委会或人大常委会组成人员及人大代表,对某一具体案件的监督,即对某一具体案件在侦查、起诉、审判以及结案后的全方位监督。[4]

1、个案监督的发展和特点

1988年,全国人大设立了内务司法委员会,随后各级地方人大也纷纷设立内务司法委员会,在人大常委会则相应设立内务司法工作委员会。这一旨在加强人大监督司法的举措,很大程度上促进了地方人大常委会个案监督工作的开展。上世纪90年代中后期,是个案监督开展最广泛、声势最浩大的时期,一些地方人大常委会纷纷制定有关加强人大对司法机关案件监督的条例或者规定,有的地方人大常委会还专门就个案监督作出规定。

从个案监督的开展情况看,有以下三个特点。一是全国人大常委会基本上没有开展个案监督,主要集中在省级及以下的各级人大常委会,而且层级越高,越是慎重。如1998年—2001年,山西省人大常委会受理群众申诉案件3361件,转法院要求办理报告结果的259件,仅占全部申诉案件的7.7%;在市一级(朔州、运城、长治)人大的信访申诉案件中,人大转法院要求报告结果的案件,占全部申诉案件的41.8%[5]二是同一级别人大开展个案监督工作也是很不平衡的。1999年—2002年,广东省梅州市人大常委会转交法院办理的案件有190多件,而同属广东省的肇庆市只有20多件。[6]主要原因在于个案监督缺少规范的制度,各方面的争论较大,当地领导支持的,个案监督就显得力度大、范围广;反之,内部有争议的,开展的范围就小。三是从各地的做法看,个案监督主要是在违法案件发生后,即以事后监督为主。如甘肃省人大常委会对“11.8”冤案的调查和监督。1992118日,武威市一商店发生杀人抢劫案。公安机关将杨黎民等人列为主要怀疑对象,采取刑讯逼供等非法手段,迫使他们编造了抢劫杀人的假口供。199311月,人民法院一审判处杨黎民等死刑。直到19949月,广西公安机关抓获的3名罪犯供述曾在武威市杀人抢劫的犯罪事实后,经过复查才确认判处杨黎民等人死刑是一起重大冤案。19974月,甘肃省人大常委会决定成立调查组调查此案,武威市公、检、法三机关4名办案人员被追究刑事责任,其余有关责任人给予了撤职和党纪、政纪处分。[7]从这起个案监督情况看,人大常委会抓住了具有明显违法性和广泛社会影响的案件开展监督,提出处理意见,追究错案责任,取得了较好效果。

2、关于个案监督的争论

自从人大开展个案监督之时起,就没有停止过对这个问题的争论。1999年,全国人大内司委曾设想规范和促进个案监督工作,到十几个省、自治区、直辖市开展调研。同年,全国人大内司委向全国人大常委会提交了《关于对审判、检察机关重大违法案件实施监督的决定(草案)》的议案,该法律议案经过两次常委会会议审议,但最终因引起广泛争议而中止审议。这是立法法出台后,第一个法律议案变成废案。可见,对个案监督不仅在社会上存在很大的争议,就是在全国人大常委会内部也争议很大。

此后,人大、司法界、法学界对个案监督的合法性、必要性的激烈辩论一直持续。有人大同志从宪法规定的角度,认为人大常委会对“两院”实施监督是宪法赋予的职权,“两院”独立行使审判权和检察权,只能独立于行政机关、社会团体和个人,而不能独立于人大及其常委会。对“两院”办理的具体案件的监督,正是人大常委会实施法律监督的一项重要内容,是对司法人员进行监督的一个重要手段和有效监督形式。[8]有学者从维护司法权威的角度,对人大个案监督提出质疑,“这种做法的结果是人大的权威提高了,而法院的司法权威缺失的现状并没有得以改观反而更加恶化了。个案监督使得当事人将纠正错案的希望寄托在人大而不是司法机关身上,有的当事人甚至感叹‘要说理找人大’,这种现象是有害的。”[9]从总体上看,从事人大工作的同志基于司法不公和司法腐败的现实,基本持肯定态度;从事司法工作和法学研究的同志基于维护司法权威的考虑,基本持否定态度。这些争论从一个侧面反映了地方人大监督司法机关的手段、途径、方式的缺乏,也深刻反映了地方人大工作者对取消个案监督这一有效监督手段的担忧。

3、个案监督可资借鉴之处

笔者认为,人大监督司法离不开具体个案。在人大监督司法工作中,无论是对人的监督还是对事的监督,都必然会涉及对具体案例的分析研究,否则监督司法工作就成了无源之水、无本之木。比如,监督法院审理同类刑事案件而量刑幅度不一的问题,总要选择一些性质、情节相同但判决结果却大不相同的案件来佐证,否则调查报告是没有说服力的。其实,这也不仅限于人大对司法的监督,人大对政府工作的监督,也需要具体个案来说明。从科学的角度,这同医学领域研究病例是同样的道理。另一方面,从人民群众的感受和期待来看,司法公正最终也要落实在一个个具体案件上。习近平总书记在全国政法工作电视电话会议上强调,“要努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。”如果脱离对个案的关注和了解,那人大的监督工作很有可能沦为“文来文往”的形式主义。因此,在人大的监督工作中,不仅需要个案,而且占有、了解的个案越多,监督工作就越有力量、越有说服力。监督法虽然没有规定个案监督,但有些做法,如前述甘肃省人大常委会成立调查组调查武威“11.8”冤案的做法,在一定程度上被监督法吸收,即组织特定问题调查委员会,对个别违法性质严重、社会影响大的案件可以通过成立特定问题调查委员会的形式开展调查。

(二)地方人大常委会开展的司法评议

除了个案监督,影响较大、地方人大普遍认为效果较好的还有司法评议,这是一项对司法机关全面性的监督。曾任全国人大常委会研究室副主任的尹中卿同志,于2003年还出版了专著《司法评议的实践与探索》一书。可见,在监督法出台前,司法评议是地方人大常委会普遍行使的一种监督方式。

1、司法评议的主要做法

“一叶知秋”,本文以宁波市人大常委会的做法为例,对地方人大常委会开展的司法评议作一简要介绍。宁波市人大常委会司法评议工作每届安排一次,即五年一次,一般安排在届中举行。现以宁波市人大常委会2005年开展的司法评议为例。[10]

1)评议的组织。评议的主体为市人大代表,市人大各代表中心组成立评议小组;市人大常委会成立司法评议领导小组,由常委会主任担任组长,领导小组下设综合组和调查组,同时邀请专家学者担任咨询员。

2)评议的主要内容。2003年以来司法机关落实有法必依、执法必严、违法必究工作情况;办理人大代表议案、建议、意见的情况;司法干警遵守司法职业道德、严肃司法纪律方面的情况。评议方案特别指出,“对群众反映强烈的个别影响较大的事件和案件,可不受时间的限制。”即2003年之前的案件也可以纳入评议范围。

3)评议的具体步骤。整个评议工作分准备、调查、评议、整改四个阶段进行。准备阶段,包括起草评议工作实施意见,召开动员大会,委托审计机关对司法机关进行财务审计等。调查阶段,包括征求对司法机关的意见、建议;调查组对重点案件和事项组织调查,形成调查报告;各代表中心组根据调查情况形成评议材料。评议阶段,主要是召开评议大会,司法机关作自查报告,人大代表作评议发言,审计机关作审计情况的报告。整改阶段,主要是对司法机关提出整改要求;司法机关落实整改要求;市人大常委会对司法机关整改情况报告进行审议。

2、司法评议的效果

司法评议工作虽然坚持不处理个案的原则,但并不排斥对司法个案的运用,相反,非常重视通过对具体个案的调查分析,从中发现司法机关存在的带有普遍性、规律性的问题,从而提出有针对性的整改意见和要求。一是评议的主要依据是调查阶段对重点案件和事项进行调查后形成的调查报告。宁波市人大内司委2005年工作报告指出,在司法评议工作中“组织人员抽查了司法机关200余个案件的案卷。”这些案件的抽检工作主要是借助由法学专家组成的咨询员所完成。二是评议工作客观上也促进了一些个案的纠正。宁波市人大内司委的相关报告指出,“市公检法机关对市人大常委会调查组和人大代表在评议中提出的75件具体案件和事件,进行了认真的调查研究,按照实事求是、有错必纠的原则,进行了相应的整改。”[11]

3、司法评议存在的内在矛盾

司法评议是地方人大常委会努力探索并实践的一种有效的监督方式,对促进司法公正起到了有力的推动作用。但从实践情况看,司法评议也存在一些难以解决的内在矛盾。

1)人大监督权威性和代表评议主观性之间的矛盾。认识和评价司法是否公正,既有法律标准,又有社会标准。大多数的代表由于专业知识局限,在评议时多依据后一种标准,往往带有主观色彩。人大常委会在强调人大代表评议应该忠于法律和事实的同时,又无法避免个别违背法律的片面性评议意见的出现。

2)代表意见个体性和人大行使权力集体性之间的矛盾。人大代表对司法机关提出评议意见,是基于个人或一个小组几个代表调查的成果,限于自身的视野和思维局限,评判往往带有个体性。从司法评议的做法看,各地人大常委会大多没有为代表评议意见转化为常委会集体决策作出科学的制度和程序安排,其合法性和正当性值得斟酌。

3)人大行使权力的民主性和司法工作专业性之间的矛盾。人大行使权力是一个集体民主决策的过程,民主的本质要求少数服从多数,尊重公众的情感,与司法工作的价值目标不完全一致。按照现代司法理念,民意并不能替代司法,司法不能为舆论所左右。为此,既要确保评议的力度,又要避免以民主的方法和民众的情绪来干涉司法权的独立运行,难免顾此失彼。

(三)地方人大常委会对司法机关负责人开展的述职评议

1998年,甘肃省人大常委会采取上下联动的方式组织评议省高级人民法院院长是一次比较典型的述职评议。其总体思路是“围绕司法公正这条主线,从个案入手,从宏观着眼,对省法院院长的政治思想、组织能力、工作实绩、依法办案、廉洁自律以及省法院领导班子的综合素质和工作成效,进行严肃认真的评议。”通过这次述职评议,推动各级法院执法大检查和政法队伍教育整顿,共查出有问题案件2000多件,违纪法院干警300多人。[12]

笔者认为,此类述职评议使大量违法或者不公正的案件被纠正,一些违纪干警被处理,虽然效果较好,但这种运动式的做法,使人大在很大程度上介入了司法机制的正常运作,短期有效,长期看则会损害司法权的威信。从监督实践分析,每年一度的人民代表大会会议听取法院院长、检察院检察长的工作报告,是一项法定程序,人大常委会又对法院院长、检察院检察长开展述职评议,在监督内容上是有重复和冲突的;从监督理论分析,法院院长、检察院检察长是人民代表大会选举产生的,不是由人大常委会任命的,人大常委会对法院院长、检察院检察长开展述职评议,法理上也有一定的不足,容易引起各方争议。也正因为如此,述职评议这一监督方式,对政府副职领导人和部门负责人开展得较多,对法院院长、检察院检察长开展得很少。

三、当前地方人大常委会监督司法机关存在的困难和问题

监督法出台后,规范了各级人大常委会的监督工作,个案监督、司法评议、述职评议等监督方式销声匿迹,基本上不再开展。监督法虽然规定了诸多监督方式,但在地方人大的实际贯彻落实中,呈现出“三多三少”:即程序性监督多、实质性监督少,柔性监督多、刚性监督少,一般性监督多、具体性监督少。地方人大常委会对司法机关的监督,主要通过“听取和审议专项工作报告”和“执法检查”两种形式开展。但这两种监督方式,在实践中过于原则、刚性不足,被监督者责任难以落实,甚至弱化为司法机关来作一个报告,人大发去一个审议意见,司法机关再来作一个落实审议意见的报告,流于“文来文往”。而监督法规定的刚性较强的监督方式,如质询、组织特定问题调查委员会、审议撤职案(除了已经被纪检部门采取强制措施的司法人员),各地人大常委会几乎没有开展。

(一)对司法案件的监督缺乏有效手段

监督法没有对“个案监督”作出规定,人大监督司法更趋向于原则性和抽象性,一些地方人大常委会甚至“闻案色变”,认为在人大监督司法的过程中,应该远离司法案件。

案件办理的质量高低直接体现了司法机关的执法水平,也直接体现了司法是否公正。试问,离开了具体的司法案件,人大该如何来评价司法机关的司法水平?如何来加强对司法机关的监督?有观点认为,人大应该“议大事”,从宏观的层面加强对司法的监督,不应该去关注具体的司法案件。笔者认为,任何事物都是宏观和微观的统一,没有绝对的宏观,也没有绝对的微观。加强宏观监督与监督具体的司法案件,应该是相互联系和相互促进的关系。在现行法律条件下,人大常委会可以对一些重大的、社会反响强烈的案件进行专项监督,促进相关司法制度的完善。如,2013年,浙江省人大常委会听取了在全国有重大影响的“两张叔侄强奸案”和“萧山五青年抢劫杀人案”错案处理情况的报告,督促司法机关总结经验教训、举一反三,完善办案制度。省高级法院及时启动复查、再审程序,对案件改判无罪并作出国家赔偿。同时深刻反思冤错案件的病灶病根,剖析发生冤错案件的7个特点、5条教训,提出了完善办案制度的6项对策、11条措施,推动法院与公安、检察机关联合出台关于死刑案件证据收集审查、证据补充程序等规定;省检察院也出台了防止冤错案件的18条意见,并在全国率先推行以客观性证据为核心的审查批捕、审查起诉模式,法学届、司法实务部门高度评价,得到了最高人民检察院在全国的推广。[13]这是一项以司法个案的纠正促进司法程序完善的典型案例。

全国人大常委会法工委主任胡康生在谈到监督法的制定过程和指导思想时指出:多年来,各级人大常委会对监督工作进行了积极的探索,尽管做法有所不同,认识也不一致,但不同形式、不同内容的监督实践,都为制定监督法提供了坚实的实践基础。实践经验比较成熟的,加以深化、细化,并作出规定;实践经验尚不成熟,又需要作规定的,作出原则规定;缺乏实践经验,各方面的意见又不一致的,暂不作规定,待条件成熟时再作补充完善。[14]可见,监督法对个案监督未作规定,是由于各地做法不一而且争议较大,在当时条件下还不宜从国家法律的层面作出统一规定。我国各地经济社会发展状况差异较大,无论是司法工作还是人大工作,在具体操作层面上也有较大的不同,监督法不对争议较大的监督方式作出规定,并不等于否定了这种监督方式,而是为各地人大常委会进一步探索实践留下空间。

(二)对司法人员的监督虚化

近年来,司法领域发生的一些典型冤假错案和司法人员违法乱纪案件,如最高人民法院黄有松腐败案件、上海法官集体嫖娼案、赵作海、佘祥林死刑冤案以及最近发生在安徽的“区长助理杀妻冤案”[15]等等,给司法公信力蒙上了阴影,群众强烈不满,社会反响强烈,迫切需要人大及其常委会加强对司法人员的监督。就我们宁波市而言,近年也查处了市中级法院民三庭法官、鄞州区法院执行局法官受贿案和律师孙某某行贿案。从这些案件反映的情况看,司法案件能否得到公正的处理,司法人员起着关键的作用。监督是防止权力滥用的必要手段,司法权力也不例外。正如法国政治思想家孟德斯鸠所言,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”“防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”[16]以一种权力制约另一种权力,使有权者行使权力时,受到一定管制和约束,便是监督权。

司法人员具体掌握着国家司法权,直接承担着维护司法公正的职责,要防止其滥用权力,就必须对其进行有效的监督制约。而在实践中,大多数地方人大对司法机关的监督侧重于对整体或者某项司法工作的监督,而忽视或者避免对司法人员个人的监督,这好比只监管水质而不监管污染源,难以达到清洁水质的目的。作为人大常委会依法任命的司法人员,人大常委会对他们进行监督既有法理依据,也有现实需要。

1、法理依据。根据宪法及相关法律规定,人大及其常委会对司法人员进行任免和监督是宪法、法律赋予的一项重要职权。有学者指出,地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(以下简称组织法)规定了人大对其选举任命的司法人员可以行使罢免权和撤职权,监督法进一步明确了人大常委会的撤职权,并专章对撤职权的审议和决定程序作了具体规定,这充分说明了人大常委会对司法人员个体进行监督的法定性、权威性和严厉性。[17]此外,组织法还进一步规定了人大常委会监督本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作,联系本级人大代表,受理人民群众对上述国家机关工作人员的申诉和意见。从法理角度分析,既然人大常委会可以受理人民群众对司法人员的申诉和意见,也就有权对人民群众申诉所涉及的司法案件进行调查核实,对司法人员的司法行为进行监督。

2、现实需要。从现实情况看,近年来,司法不公、司法腐败问题日趋严峻,涉法涉诉上访事件持续增加,冤假错案甚至死刑错判案件也时有发生,对司法公信力产生极大的冲击,已经成为影响司法权威的致命伤痕。最高人民法院院长周强就任一个月就明确表态,“要像防范洪水猛兽一样来防范冤假错案。”造成当前司法不公的原因,一方面是法院应当依法享有的独立行使审判职权的保障机制还不健全,难以有效抵御干扰司法机关依法独立办案的行为。但更重要的原因是目前对司法人员的监督制约机制不完善,司法人员行使权力缺乏外部的监督制约,尤其是缺乏任命其职务的人大常委会的有效监督,容易滥用职权。一个不公正的判决将污染一大片司法公正的“水源”。贪赃枉法、徇私舞弊的司法人员尽管属于极少数,但足以动摇社会公众对司法机关的信任。在每年各级人大、政协会议上,代表、委员都有大量议案、建议、提案,要求加强对司法人员的监督。在舆论监督、社会监督如火如荼的当下,人民群众要求人大及其常委会加强对司法人员监督的呼声非常强烈,地方人大常委会如果不顺应群众呼声,采取相应的举措,改进和加强对司法人员的监督方式和监督力度,必将失去广泛的群众基础。

(三)对司法机关之间的相互制约机制存在监督盲区

我国宪法规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”互相制约是三机关关系的核心。近年来,随着反腐败形势的日趋严峻以及反渎职机构的设立,检察机关的工作重心有偏向于反贪污、反贿赂、反渎职工作的趋向,对自侦案件非常重视,而对“法律监督”这一真正“主业”,重要性认识不够,监督力度不强,导致宪法规定的公检法三机关相互制约机制弱化,在很大程度上影响了司法公正的实现。人大对司法机关的监督具有上位性,监督客体具有宏观普遍性,一般解决具有宏观性、普遍性和重大性的体制机制等层面的事项。而检察监督客体具有微观个案性,可以依据法律的规定直接参与个案,解决具体问题,可以有效弥补人大监督难以解决的具体事项。

1、司法机关相互制约机制的监督价值。权力制约的原理是中外共通的,只不过我国国家权力之间的制约是以人民代表大会制度为基础的。在人民代表大会制度之下,不同国家权力之间存在分工和制约关系。互相制约之所以是处理三机关关系的核心,在于如果没有这种制约功能,所谓的分工负责就失去了意义,互相配合也会严重变质。制约本身不是目的,根本目的在于通过制约来保障法律适用的公正性。

2、检察机关法律监督的特点。检察机关法律监督是指检察机关运用法律手段,依照法定程序,针对特定对象进行的能够产生法定效力的监督。[18]相对于人大监督,检察机关法律监督具有三个明显特点,一是广泛性,检察机关法律监督的范围非常广泛,包括对国家工作人员履行职责的监督、对司法活动全过程的监督和对行政执法活动的监督,这是其他任何机关所不能替代的。二是具体性,通过对具体案件或事件的合法性和公正性进行审查,规范司法行为,促进司法公正。三是专业性,运用具有司法性质的监督手段,以法定的方式搜集证据并按照证据所能够证实的案件事实为基础,实现法律监督职责。这种专业的司法手段,是人大监督所不能胜任的。

3、人大监督权与检察机关法律监督权的关系。宪法第129条以及人民检察院组织法第1条均明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”刑事、民事、行政三大诉讼法也对检察机关的法律监督工作作了明确规定。同时,检察机关法律监督权是由人民代表大会通过宪法、法律授权给检察机关的,法律监督权的行使也要接受人大及其常委会的监督。宪法原则确立的人大与检察机关之间的法律定位关系,是确定人大监督与检察机关法律监督关系的基本出发点。可见,在权力渊源上,人大监督与检察机关法律监督具有相对一致性,归根到底来源于宪法,都是运用国家权力所进行的监督,关系密不可分。在监督目的上,人大监督与检察机关法律监督都是为了保障宪法和法律正确实施,维护社会公平正义。但在监督地位上,两者不是平等关系,不是两个平行部门之间的横向分工关系,而是纵向的上位与下位的关系。[19]

四、完善地方人大常委会对司法机关的监督方式之建议

人民代表大会制度是我国的根本政治制度,因此,从根本上说,人大及其常委会的监督工作,包括对司法机关的监督,其空间和成效,取决和制约于大环境——中国政治体制改革,尤其是与人大制度和司法体制的改革息息相关。20131112日,中共中央十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对完善人大制度和改革司法体制进行了明确阐述。在“(27)推动人民代表大会制度与时俱进”中强调:“坚持人民主体地位,推进人民代表大会制度理论和实践创新,发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。……健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。”在“(33)健全司法权力运行机制”中强调:“优化司法职权配置,健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制,加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。”[20]

因此,人大监督司法工作要取得实效,必须从实际出发,按照十八届三中全会关于完善人大制度和改革司法体制的要求,积极探索实践,点滴推进,积量变为质变,使人大及其常委会的监督真正体现“一切权力属于人民”的宪法原则。在这一过程中,地方人大常委会的实践与创新,对人民代表大会制度的完善有着非常重要的促进作用。就地方人大常委会对司法机关的监督而言,笔者认为,可以在司法权力运行的三个方面完善监督制度,改进监督方式,加强监督工作。一是司法案件,二是司法人员,三是司法机关之间的相互制约机制。这三个方面的监督不应是孤立进行的,而是相互融合、互为支撑,同时充分发挥地方人大常委会的另外二项重要职权——重大事项决定权和人事任免权的作用,以求取得最佳的监督效果。鄙文根据近年来地方人大常委会监督司法机关的探索和实践,结合监督法的相关规定,对此作一初步分析和探讨。

(一)建章立制,通过特定或者重大案件备案的方式,从制度层面加强对司法案件的了解和监督。浙江[21]、河南[22]、山东[23]等地的一些地方人大常委会,为应对“个案监督”缺失后对司法案件监督力度的弱化,对建立司法机关重大案件或者特定案件报告制度进行了积极探索。本文以《宁波市人大常委会关于司法机关重大工作情况报告的规定》(以下简称《规定》)为例,作一介绍。

1、制定《规定》的缘起。宁波市历届人大常委会都非常重视监督司法工作,早在20019月,宁波市十一届人大常委会就讨论通过了《关于司法机关报送文件和报告有关工作的规定》(以下简称原《规定》)。由于当时各地人大常委会正在广泛开展“个案监督”,宁波市人大常委会对司法案件的监督另有制度规定,因此原《规定》主要侧重于了解司法机关的一些重要文件、重大工作部署,目的是掌握司法机关的工作动态,没有涉及司法机关的具体案件。监督法实施后,各地人大常委会基本不再搞“个案监督”。如前所述,监督法不对“个案监督”进行规范,并不意味着人大常委会不能碰“个案”,而是要改变“个案监督”方式,从制度和机制层面加强对司法案件的监督。这就要求人大常委会要善于从丰富的个案中,抓住一些比较突出、影响较大的具体案例和带有倾向性的问题进行分析研究,从中找出存在的共性、规律性的问题和原因,督促司法机关从制度层面完善各项工作机制,促进司法公正。在此背景下,《规定》应运而生。《规定》与原《规定》相比,主要增加了“特定案件备案”的内容。

2《规定》的主要内容《规定》所称重大工作情况报告,包括司法机关重要文件报送、重大事项报告和特定案件备案。其中司法机关特定案件备案,是《规定》的主要内容。由于司法机关办理的案件数量庞大,《规定》不求面面俱到,而是突出对重点案件的了解,突出司法机关之间的相互制约,所以称之为“特定案件备案”。如,要求法院报送判决无罪或免于刑事处罚的公诉刑事案件、行政机关败诉的案件、决定再审的案件等,都是一些数量小但社会比较关注、影响较大的案件;又如,要求检察机关报送发出立案监督通知书的案件、作出不批准逮捕决定的案件、作出不起诉决定或者决定撤销的案件、抗诉后改变原判决结果的案件等,这些案件可以有效反映出检察机关对公安机关侦查活动和法院审判活动的法律监督情况以及公安、检察、法院等司法机关相互制约、相互配合的情况。特定案件备案的方式,是由司法机关按月将案件的相关法律文书报送市人大常委会备案,一月一报,具体工作由内务司法委员会负责。

3《规定》的实施效果和评价。《规定》于201210月开始实施。在备案工作中,内务司法委员会坚持不干涉具体案件的原则,主要是对备案的特定案件进行研究分析,从中发现共性和规律性的问题,使人大的监督工作更具有针对性。具体而言,笔者认为至少起到了三个方面的作用:(1)将特定案件的相关数据运用到“听取和审议专项工作报告”、“执法检查”等监督工作之中。如2013年,宁波市人大常委会听取和审议司法机关贯彻执行浙江省人大常委会《关于加强检察机关法律监督工作的决定》情况的专项工作报告,内务司法委员会将检察机关发出立案监督通知书的案件、作出不批准逮捕决定的案件等加以综合分析,从中发现公安机关“有案不立、立而不侦”和“违法立案”等放纵犯罪和不正当运用刑事手段侵犯当事人合法权益等问题,使人大常委会的审议更加具有说服力。(2)针对某类案件发生趋势的重大变动,加强研究分析,向相关领导机构提出建议。如,2012年—2013年,经济犯罪类案件频发,数量较之往年成倍增加,检察机关和社会各界尤其是企业界对此都有质疑,认为有“运动式”打击犯罪之嫌。内务司法委员会及时建议主任会议听取市公安局关于我市经济犯罪侦查情况的汇报,督促市公安局在严格执法的同时,规范经济犯罪案件的立案标准和程序,保护好企业的合法权益,维护我市经济社会稳定。3)无形中的监督威慑作用。虽然坚持不干涉具体案件的原则,但《规定》要求备案的特定案件,都涉及比较容易反映司法不公、侵犯公民合法权益的领域。因此,在有“另一双眼睛盯着”的情况下,司法机关在办理案件过程中,不得不更加谨慎,必然会更加严格执法,同时也促进了司法机关内部监督制约机制的完善。

(二)将人大常委会的监督权与人事任免权有机结合,开展对地方人大常委会任命的法官、检察官(以下简称“两官”)的履职评议,以有效实现对司法人员的监督。中国人民大学法学院教授范愉认为:“人大对司法的监督应以对司法机关及司法人员的行为为主,如有群众对案件申诉可转司法机关独立处理,也可组织调查,但调查主要以是否存在违法行为为重点。如果发现有司法人员行为违法,则应启动惩戒机制对相关人员进行处理。”[24]从当前的监督体制看,法院院长、检察院检察长由人民代表大会选举产生,每年一次的人民代表大会听取和审议“两院”的工作报告是必经程序,已经体现了对“两院”负责人整体工作的监督。在地方人大常委会任命的司法人员中,副院长、副检察长由地方党委组织部门管理和考察,而多数的法官、检察官,都不是由地方组织部门管理和监督的,对这一层级司法人员的监督存在一定的缺位,而他们是从事一线办案的骨干力量,直接关系到每个案件能否得到公正处理。在此背景下,近年来,浙江省杭州、宁波、台州市人大常委会相继对“两官”的履职评议工作进行了探索和实践。台州市人大常委会开展得最早,自2010年开始,已经连续五年对人大常委会任命的“两官”进行了履职评议;2013年,杭州市人大常委会对任命的检察官进行了履职评议。2014年,宁波市人大常委会对市中级法院、宁波海事法院的法官和市检察院的检察官开展了履职评议,截止笔者撰写本文时,对被评议“两官”的走访调查、案卷抽查、旁听庭审等工作已经全面展开。现以台州市的做法为主,结合杭州、宁波的实践,作一介绍和评价。

1、履职评议对象的确定。履职评议对象都必须是人大常委会任命的司法人员。由于“两院”从事办案的“两官”人数较多,都在一个年度内开展履职评议是不实际的,也会干扰司法机关的日常工作。一般的做法是按照一定的条件确定人选范围,在市人大代表的监督下,采取电脑随机产生等方式确定当年被评议对象。已经参加过评议的,次年不再列入人选名单。具体的人选条件各地稍有不同,如台州市对被评议检察官的入选条件是“50周岁以下、任检察员满1年以上”;台州市仙居县对被评议法官的入选条件是“按照现岗位直接办理审判案件或者执行案件、50周岁以下、任审判员满2年以上”。[25]宁波市人大常委会对被评议对象的入选条件是“市人大常委会任命现法律职务满1年、年龄50周岁以下的法官、检察官”。[26]

2、履职评议的具体步骤。整个履职评议工作持续69个月,各地人大常委会做法略有不同,大体包括准备动员、调研走访、集中评议、整改落实四个阶段。(1)制定履职评议的实施方案;通过随机抽取方式确定被评议人员;召开动员大会,对履职评议工作进行发动,并组织全体干警对被评议人员进行德能勤绩廉方面的民主测评。(2)组成调研组,向所在单位了解被评议人员依法履职、勤政廉政情况;征求纪委、政法委、信访部门、相关司法机关和人大代表、律师、案件当事人的意见、建议;抽查近三年来被评议人员主办的案卷;旁听被评议法官的庭审或者被评议检察官的出庭支持公诉工作。(3)召开履职评议会。听取被评议人员履职情况汇报和评议领导小组的调查报告,并通过集体审议,按照“优秀、称职、不称职”确定评议等次。(4)根据审议情况,向被评议人员及其所在单位发出履职评议意见;相关工委对被评议人员的整改情况进行督查,限期报告落实情况。

3、“两官”履职评议与监督法实施前开展的述职评议的区别。“两官”履职评议与前述甘肃省人大常委会的述职评议是有区别的。前者的对象是人大常委会任命的法官、检察官,根据“谁任命谁监督”的监督原则,人大常委会有权要求其报告履行职责的情况;述职评议的对象则是人民代表大会选举的院长、检察长,如前文所述,在监督法出台之前,就有学者对述职评议有过质疑,认为人民代表大会选举的人员不宜向人大常委会述职。因而,开展“两官”履职评议,有利于实现监督法实施之前颇受争议的述职评议的转型,有利于与人民代表大会一年一次的听取和审议“两院”综合性的工作报告彼此结合[27],实现对司法人员监督的全覆盖,即院长、检察长主要由人民代表大会监督,其他法官、检察官由人大常委会监督。

4、履职评议取得的效果。从各地的实践来看,对“两官”开展履职评议,实现了人大监督权的具体化,把对人的监督与对事的监督有机地结合起来,促进“两院”查找工作和队伍建设中存在的突出问题,提高了整体的办案水平和质量。虽然每年只抽选一部分“两官”开展评议,但对没有抽到的司法人员也是一种督促,起到了以点带面的效果。自开展评议工作以来,台州市“两院”加强内部监督管理,队伍建设得到加强,四年来“两院”没有发生一起司法人员违法违纪案件,该市人大常委会受理的涉法涉诉信访案件每年同比平均下降9.21%。同时,“两院”也高度重视“两官”履职评议成果的运用,被人大常委会评为“优秀”等次的“两官”绝大多数被提拔使用。

笔者认为,监督法规定的“撤职案的审议和决定”,其实质是行使人大常委会人事任免权的“免”。目前往往是被监督对象被纪检部门采取强制措施后,才启动审议,尽显被动。这种尴尬状态,一方面囿于人大当前的地位,另一方面也与缺乏有效的对司法人员的监督手段有关。在无法有效掌握被任命司法人员的履职情况下,主动开展“撤职案的审议和决定”是不可想象的。履职评议借鉴了以往地方人大常委会司法评议、述职评议中好的经验做法,搭建了地方人大常委会监督司法人员的平台,使人大常委会对司法人员的监督,从任命前的考察,延伸到任命后履职情况的监督,将人大常委会的两大权力——监督权和人事任免权有机结合,完善了对司法机关监督的手段,在加强监督权的同时,也深化了地方人大常委会行使人事任免权的机制和内涵。宁波市人大常委会的“两官”履职评议,就是由内务司法工作委员会牵头,与代表人事选举工作委员会共同负责,评议的结果将作为人大常委会今后任免“两官”法律职务的重要依据。

(三)根据宪法规定的司法机关相互制约机制,将人大常委会的监督权和重大事项决定权有机结合,督促检察机关加强法律监督工作,“以监督促监督”,使权力机关的监督和法律监督机关的监督形成监督合力。在个案监督还在广泛开展的时候,就有从事人大研究的学者对人大督促检察机关加强法律监督工作提出了建议,“人大对司法个案的监督难以取得遏制司法腐败、维护司法公正的预期效果,在一定程度上又取代了检察机关行使不到位的职能,这在制度设计上是很不合理的。如果人大把对司法案件监督作为一种监督的基本方式,就会与检察机关的职能形成交叉和重叠。从整体制度设计的角度看,人大应退出对具体案件的监督,强化检察机关的法律监督职能。”[28]浙江省人大常委会副主任厉志海认为,“相对于其他被监督者而言,检察机关本身就是宪法规定的专门行使法律监督职权的机构,监督者与被监督者的身份相互重叠。这种‘以监督促监督’的方式,督促与支持检察机关履行法律监督职权,改变了人大监督司法的模式,尤其是监督法出台前广受争议的个案监督方式,对于推动人大监督司法从个案监督向制度监督发展,提高人大监督的规范性与实效性具有积极意义。”[29]从笔者掌握的资料看,北京、上海、浙江、福建、山西、四川、山东、黑龙江等省市人大常委会,近年来陆续作出了关于加强检察机关法律监督工作的决定(决议),或者加强检察机关对诉讼活动的法律监督的决定(决议)。

从人大层面监督、支持检察机关加强法律监督工作,涉及公检法司各机关以及司法权力运行的各个方面,是一项复杂繁重且具有开拓意义的工作,做好这项工作绝非一朝一夕。现以宁波市人大常委会的实践为例,作一简要介绍和评价。本届人大换届伊始,宁波市人大常委会就开展了这项工作,积极学习借鉴省人大常委会的做法,目标是形成以“依法监督+支持推动”为内容的“三步走”人大监督司法工作新模式。第一步:2012年,听取市检察院关于民事、行政诉讼法律监督情况的专项报告,了解检察机关开展民事、行政诉讼专项法律监督工作情况;第二步:2013年,听取和审议市检察院、市中级法院、宁波海事法院、市公安局、市司法局关于贯彻落实《浙江省人大常委会关于加强检察机关法律监督工作的决定》情况的专项工作报告,全面掌握我市检察机关开展法律监督工作情况和其他司法机关接受检察机关法律监督的情况;第三步:2014年,听取和审议市检察院、市中级法院、宁波海事法院、市公安局、市司法局贯彻落实市人大常委会审议意见情况的报告,对各司法机关的落实情况开展满意度测评,并针对法律监督工作存在的薄弱环节,行使人大常委会的重大事项决定权,作出《宁波市人大常委会关于加强和改进民事行政诉讼法律监督工作的决定》。通过专项工作报告审议、跟踪督查、满意度测评、重大事项决定权等有机结合、层层递进的一系列监督措施,深化人大常委会的监督工作。预计宁波市人大常委会今后还将每年选择检察机关法律监督工作的相关主题开展监督,持续推动省、市人大常委会两个《决定》的贯彻落实,逐步建立健全支持检察机关加强法律监督工作的长效机制。

笔者认为,宪法地位决定了人大监督层级高、范围广、内容多,监督效力具有最高权威性。但人大监督又具有间接性,侧重于起督促、指导作用,主要通过审议意见、要求被监督机关纠正违法等间接手段来达到监督目的,一般不直接去纠正、处理违法行为,客观上导致人大监督的具体性、实效性欠缺。从人大常委会的角度来看,通过加强对检察机关的监督,为检察机关法律监督工作提供支持和保障,一是有利于完善监督体系,促进宪法规定的司法机关之间相互监督制约机制的落实,以此构建起一种双层、立体的监督司法模式,达到加强整个监督体系的目的。二是有利于拓展监督范围。检察机关是司法活动的参与者,法律监督深入而直接,支持和加强检察机关法律监督,可以使人大常委会在宏观监督、总体监督的基础上,从更广范围、更深层次上发现司法活动中存在的问题,增加了人大常委会了解司法工作的信息渠道,使人大监督的触角深入到日常司法活动之中,从而提高监督的具体性、针对性。三是有利于提升监督实效。检察机关法律监督可以深入到一些具体案件、具体问题,使司法机关存在的问题更加及时、有效地得到解决,这在一定程度上弥补了人大监督工作存在的实效性不强的问题。

(四)注重各项监督方式之间的耦合性。地方人大常委会对司法机关的不同监督方式不应是孤立开展的,而应该是相互融合、互为支撑,注重相互之间的关联性和耦合性,发挥各种监督方式的综合效应,以提升监督实效,从而达到从整体上加强人大常委会监督司法机关的目的。如,在特定案件备案中发现的问题,可以为“两官”履职评议提供素材;“两官”履职评议中发现的问题,可以为评价检察机关法律监督工作以及司法机关相互制约工作提供基础材料;对“两官”履职评议、检察机关法律监督、特定案件备案中发现的具有典型意义的重大案件,可以按照监督法的有关规定,开展专题询问、质询直至组织“特定问题调查委员会”进行调查。

 

贯彻落实党的十八届三中全会精神,积极适应人民代表大会制度和司法体制改革的新形势、新变化,创新地方人大监督工作的方式方法,既是发展社会主义民主政治的必然要求,也是坚持和完善人民代表大会制度的应有之义。近年来,宁波市人大常委会为加强对司法机关的监督工作,结合监督法的有关规定,抓住司法权力运行的三个关键环节(司法案件、司法人员、司法机关之间的相互制约机制),综合运用地方人大常委会的监督权、重大事项决定权、人事任免权,积极探索地方人大常委会监督司法机关的新方式、新途径,为推动“法治宁波”建设、促进社会公平正义作出了积极贡献。这也是笔者撰写本文的缘起。

囿于人大监督司法的理论和实践现状,本文对于探索地方人大常委会对司法机关的监督方式,只能提些初步看法,必定有失偏颇,也难免理想化。一些问题,如可否借助监督方式方法的创新,为人大代表履职提供新途径、新载体;如何将监督法规定的询问、质询、组织特定问题调查与检察机关法律监督、“两官”履职评议、特定案件备案有机结合等等,不能深入展开论述,尚祈方家不惜笔墨,予以论述教正。



[1] 李益前:《“监督司法”不是“司法监督”》,载 2004728《人民日报》 

[2] 《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,2006827第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过,200711起实施。

[3] 《有益的实践——地方人大开展个案监督工作纪实》,载1999630《人民日报》。

[4] 李少鹏、裴永新:《对人大“个案监督”的一点反思》,载《人大研究》1999年 第 11 期 。

[5]6 参见蔡定剑:《人民代表大会个案监督的现状及其改革》,载人大与议会网,2014415访问,http://www.e-cpcs.org/newsinfo.asp?Newsid=9393

 

[7] 摘自《积极探索监督方式,努力增强监督实效──甘肃省人大常委会20年监督工作综述》。

[8] 钟学志:《关于地方国家权力机关开展“个案监督”的探讨》,载《人大研究》1999年 第 11 期,作者系哈尔滨市人大内务司法委员会副主任委员。

[9] 罗玥、强世功:《人大的监督权与法院的审判权 》,载《人大研究》2004年 第 3 期,作者系北京大学法学院教授。

[10] 根据《司法评议组织领导工作实施方案》、《司法评议调研方案》、《司法评议工作目标分解表》等综合,摘自《宁波市人大常委会内务司法工作委员会2005年司法评议专刊》第1526页。

[11] 《关于市中级法院市检察院市公安局司法评议整改情况的报告》,引自《宁波市人大常委会内务司法工作委员会2005年司法评议专刊》第476页。

[12] 卢克俭:《搞好省法院院长述职评议工作的几个问题》,载《人大研究》1999年第4期。

[13] 根据浙江省十二届人大二次会议文件(44)《浙江省人民代表大会常务委员会工作报告》、(45)《浙江省高级人民法院工作报告》、(46)《浙江省人民检察院工作报告》等材料综合。

[14] 胡康生:《监督法的制定过程和指导思想》,载中国人大网,2014421访问,http://www.npc.gov.cn/npc/bmzz/falv/2006-11/07/content_1384040.htm

[15] 《蚌埠官员杀妻冤案真凶是交警》,载2013124《京华时报》。

[16] [] 孟德斯鸠著:《论法的精神》(上册),张雁琛译,商务印书馆版,第154页。

[17] 林晨、朱威杨、林恩伟:《地方人大司法监督工作创新的实践与思考》,载《法治论坛》2013年第4期,第106页。

[18] 周理松:《检察监督的程序性与实效性》,载《人民检察》2001年第6期。

[19] 厉志海:《人大视角下加强检察机关法律监督工作的思考》,载《法治研究》2012年第4期,第112页,作者系浙江省人大常委会副主任。

[20] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本,人民出版社,201311月第1版。

[21] 《宁波市人大常委会关于司法机关重大工作情况报告的规定》,20121017宁波市第十四届人大常委会第八次主任会议通过。

[22] 《信阳市人大常委会关于司法机关重大事项和部分案件呈报备案的规定》,中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/dfrd/henan/2007-09/03/content_371406.htm201449访问。

[23] 《山东青州:建立司法机关重大案件报告制度》,人民网,201449访问, http://npc.people.com.cn/GB/28320/80575/10505855.html

[24] 范愉:《对我国司法独立及司法监督问题的几点意见  》,载《人大研究》2004年 第 3 期。

[25] 谢翠鸣、杨平:《“两官”履职评议——人大司法监督的一次有益探索》,载《法制与监督》2013年第9期,第4页。

[26] 《法官检察官履职评议工作方案》,宁波市人大常委会办公厅甬人大常办[2014]9号文件。

[27] 在人民代表大会会议上,人大常委会和承办“两官”履职评议具体工作的专门委员会也要向全体代表作工作报告,其中必然涉及“两官”履职评议的内容,有利于代表结合人大常委会和专门委员会的工作报告,有针对性地审议“两院”的工作报告。

[28] 王力群 :《对人大司法案件监督利弊得失的看法》,载《人大研究》2004年第 3 期,作者系甘肃省人大常委会研究室副主任。

[29] 厉志海:《人大视角下加强检察机关法律监督工作的思考》,载《法治研究》2012年第4期,第112页。

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