专项报告

关于《宁波市城市绿化条例》立法后评估情况的报告

信息来源: 发布日期:2015-12-30 作者: 阅读次数:

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宁波市十四届人大常委会第二十八次会议文件

关于《宁波市城市绿化条例》

立法后评估情况的报告

市人大常委会法工委

市人大常委会:

  根据市人大常委会2015年工作安排,法工委会同城建环资工委开展了对《宁波市城市绿化条例》的立法后评估。现将评估的有关情况报告如下:

  一、立法后评估的基本情况

  根据市人大常委会关于“积极探索建立立法工作和监督工作的有机结合,进一步加强对我市现有地方性法规实施情况的检查,建立和完善法规实施情况定期报告制度和立法后评估制度”的要求,法工委选择了《宁波市城市绿化条例》(以下称《条例》)作为2015年立法后评估项目。《条例》是我市制定时间较早的一部地方性法规,19911026日经市第九届人大常委会第二十六次会议通过,1992118日经省第七届人大常委会第二十六次会议批准,于199231日起公布施行,其后分别于1996年、2003年和2005年作了三次修正。

  本次立法后评估工作首次采用了第三方独立评估方式,委托浙江和义观达律师事务所对《条例》的立法质量和实施绩效等进行评估,并出具立法后评估报告。4月初,法工委、城建环资工委召集市城管局对立法后评估调研重点、调研方案等相关事宜进行了初步衔接。其后,法工委和浙江和义观达律师事务所签订了委托评估协议,明确了评估的原则目的、程序方法、评估效果以及实施评估期限等。浙江和义观达律师事务所成立了由六名律师组成的专项评估小组负责立法后评估的具体事宜。4月中旬,法工委发出了《关于开展<宁波市城市绿化条例>立法后评估工作的通知》,请市城管局、市住建委、市规划局、市林业局、市国土资源局、市公安局和各县(市)区人大常委会按照要求,通过自评报告撰写、数据资料提供、实施意见反馈和组织开展调研等方式做好立法后评估的协助、配合工作,并为第三方评估机构的调研活动提供必要的支持和帮助。通知同时明确了评估实施方案和评估计划的有关要求,将本次立法后评估分为准备阶段、信息收集阶段、实施阶段和评估评价阶段。5月上旬,市城管局按照通知要求对《条例》的执行情况进行了自查,并上报了自评报告。5月中旬开始,浙江和义观达律师事务所赴相关单位进行了实地调研,通过座谈会、问卷调查、网上意见征集等方式征求相关县(市)区政府、职能部门和街道、社区工作人员和市民代表等有关方面意见。邬和民副主任高度重视和支持第三方开展评估工作,听取了市城管局有关自评情况的汇报,并分两次赴市区公园绿地、宁波市石化经济技术开发区相关企业、高新区韵升集团等处进行了实地调研,对月湖公园的管理情况进行了夜访。法工委会同城建环资工委按照要求组织了相关的调研活动,提供了第三方调研所需的立法资料,通过宁波人大网收集市民和有关方面的意见建议,促进第三方评估机构和有关主管部门的沟通联系,从物质和组织上保障了评估调研工作的顺利实施。在此基础上,浙江和义观达律师事务所整理分析了相关评估信息,对《条例》进行了总体评价,撰写了评估报告初稿并于8月提交法工委。其后,根据相关单位的反馈意见对评估报告进行了修改完善。9月底召开的市人大法制委会议对评估报告进行了研究讨论,提出了进一步修改完善的要求。会后,根据会议提出的意见,对评估报告作了修改。1218,市人大常委会主任会议对评估报告进行了讨论。现报请常委会会议书面审议。(修改后的第三方评估报告附后)

  二、法工委关于立法后评估的意见

  法工委对评估报告进行了分析研究,并征询了市城管局的意见。我们认为,《条例》的制定符合必要性、合法性和合理性的要求,制度设计科学全面,体现了较强的前瞻性。《条例》经过三次修正,基本适应了我市城市管理发展的需要,与1992年国务院《城市绿化条例》总体上也不存在抵触。《条例》实施二十余年,对加强本市城市绿化的规划、建设、保护和管理,促进城市绿化发展,改善城市生态环境发挥了重要的作用,有力促进了城市绿化事业的可持续发展。2003年12月,我市获得“国家园林城市”称号,并于2009年顺利通过国家园林城市复查。但由于《条例》的制定时间较早,《条例》个别条款,如城市绿化规划指标执行、改变绿化用地性质审批流程、绿化收费事项和法律责任设置等,同根据国务院《城市绿化条例》后续制定的省政府《浙江省城市绿化管理办法》、建设部《城市绿化规划建设指标的规定》存在不一致,造成了相关部门适用法律上的困难。同时,随着我市园林行业的发展,管理中的新情况、新问题不断出现,社会公众对城市绿化提出了更高要求,而《条例》设定的部分管理方式、管理措施相对滞后,如旧城改造和城市绿化规划指标契合、老小区停车和绿化矛盾、工业企业绿化与集约利用土地关系、城市绿化与农村绿化的衔接等问题需要进一步研究。此外,《条例》个别条款的执行还存在欠缺。如《条例》对损害城市绿地及绿化设施设置了处罚,但在公园绿地水域内游泳、洗衣物和在禁钓区垂钓,破坏草坪、树木、植被等行为屡禁不止,执法现状不容乐观;《条例》规定的义务植树绿化费的征收操作上存在困难,事实上也从未收取;《条例》规定了绿化用地面积达不到绿化规划指标或者确需改变城市规划绿化用地使用性质的,经过审批,可以实施易地绿化。在实际管理中,往往以缴纳易地绿化费来代替易地绿化,不利于维护城市绿化整体水平;绿地宽度控制指标条款的实施上也有欠缺。这既有法规执行本身的原因,也有条款设置是否契合现实的原因。因此,我们建议适时将《条例》修改列入常委会年度立法计划论证或调研项目,对第三方评估机构出具的立法后评估报告所提出的修改建议作进一步研究论证,积极为启动《条例》修改工作创造条件。

《宁波市城市绿化条例》立法后评估报告

浙江和义观达律师事务所

  为了掌握《宁波市城市绿化条例》(以下简称《条例》)的实施情况,科学评价其立法技术、立法内容、实施绩效,为新形势下我市城市绿化的立法工作提供参考,根据宁波市人民代表大会常务委员会法制工作委员会(以下简称“市人大法工委”)的年度工作安排,2015年4月至8月,市人大法工委组织相关部门和单位对《条例》进行了立法后评估,现将评估情况报告如下:

  一、评估的程序、方式和内容

  (一)评估程序和方式

  20154月,市人大法工委委托浙江和义观达律师事务所(以下简称“律师事务所”)负责实施此项立法后评估项目,并组织了第一次论证会,就立法评估工作的方案作了进一步论证和规划,审核确定了最终的调研方案和评估内容等。律师事务所根据调研方案及评估内容专门成立了以所主任童全康领衔的,具有扎实的法律理论功底和丰富法律实务经验的6名律师组成的专项评估小组(以下简称“专项评估小组”)负责此次立法评估事宜。

  市人大常委会领导亲自带头,组织人大代表、区县领导、立法专家等人员实地考察了我市城市绿化现状,参加了相关的论证会。在市人大法工委的组织领导下,市城管局、市规划局、市园林绿化局、市住建委、相关县(市)区人民政府、街道办事处和社区等单位积极配合开展《条例》立法后评估工作。专项评估小组多次组织内部会议分析《条例》实施情况,取得的效果和存在的不足,还积极研究其他地区的相关立法。同时,市人大法工委认真做好立法后评估项目提供的组织保障和物质保障,为做好《条例》的立法后评估工作创造了条件。

  本次《条例》立法后评估共分为以下四个阶段:

  第一阶段,评估准备。2015年4月,市人大法工委发出《〈宁波市城市绿化条例〉立法后评估实施方案》,提出了评估目的、原则、内容、程序、方法、时间等。

  第二阶段,信息收集。市城管局、市园林局等单位按照各自职责进行了调研,并完成了自查自评报告。浙江和义观达律师事务所进行了实地调研、召开座谈会、网络问卷等方式进行了问卷调查,认真听取县(市)区政府、相关职能部门和街道、社区工作人员和公众代表的意见和建议,对调研情况进行初步分析、研究、调查、论证。

  20154月23在宁波市园林管理局召开调研座谈会,与会律师着重对《条例》实施中遇到的障碍、难题、法律空白点、园林部门与相关部门工作中的衔接点、矛盾等问题进行询问,市园林局负责人以及各科室和所属基层单位负责人详细对公共绿地财政经费标准、绿化方案的确定和执行、绿化主体的责任、绿化质量的监督、绿化率的执行等具体问题反馈了意见。2015年514日市人大法工委的组织市城管局、区城管局、区规划分局、区住建局、宁波市月湖街道以及街道、区有关部门负责人、街道部分人大代表、社区主要负责人和居民代表近20人参加调研座谈会,会上针对城市改造扩建中的绿化面积比例、《条例》中专业术语解释、老城区绿化难度、执法部门的管辖区域权限、绿化补偿费收费标准、古树移植以及修剪保护的法律依据等众多问题进行反馈以及研讨;2015521日,在市人大法工委的组织下,随同市城管局、区城管局、市园林局、街道等部门对宁波市三江六岸、姚江公园、海曙公园、中山广场、月湖公园等宁波典型公共绿化地区进行实地考察;2015528日上午,市人大常委会、市人大法工委、城建环资工委、法制委委员及专项评估小组律师在市城管局和有关职能处室同志的陪同下,前往宁波石化开发区和高新区韵升集团进行调研,并就企业绿化情况进行座谈研讨;同日下午,市人大和市城管局在人大会议室召开了座谈会,市城管局对《条例》立法评估自查情况进行了汇报,具体从《条例》实施基本情况、《条例》实施绩效、存在的主要问题等三个方面进行了详细介绍。会上,参会人员就今后修改的方向进行了探讨,要求市城管局根据本次会议的调研情况,进一步完善自查报告,对上述的调研工作进行梳理总结归纳。20156月初,市人大法工委及本所通过互联网平台向市民和社会各界征求对《条例》实施的意见和建议。

  第三阶段,评估实施。至2015年7月前,由专项评估小组按照相关要求,进行分析、研究、调查、论证,按照前期调查研究和论证结果,对《条例》进行总体评估,撰写完成评估报告,并根据相关单位的反馈意见对评估报告进行了修改完善。

  第四阶段,评估评价。2015年8月至今,由市人大法工委组织人员听取评估小组的汇报,听取领导和有关部门的意见,对评估报告初稿作出总体评价,再按照各方反馈情况进行修改和完善,最终完成《宁波市城市绿化条例》立法后评估报告。

  (二)评估内容

  紧紧围绕着立法质量和和实施绩效二个方面,分析研究实施已有十余年的《条例》,针对《条例》的立法技术、立法内容的合法性、合理性、协调性等立法质量问题进行评估,对《条例》的实施绩效进行重点评估,回顾总结《条例》实施后的主要成效、存在问题,并提出相应的对策和建议。

  二、关于《条例》的基本评价

  (一)《条例》的立法质量

  《条例》于1991年1026日宁波市第九届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过,1992118日浙江省第七届人民代表大会常务委员会第二十六次会议批准实施后至今已有24年,并分别于1996年、2003年、2005年完成了三次修正。《条例》自实施以来,通过广泛的宣传和认真贯彻执行,已经成为我市城市园林绿化管理部门依法履行职责的有效依据。

  首先,《条例》基本符合上位法的规定。虽然,《条例》出台时间早于国家的《城市绿化条例》和《省办法》,但《条例》的基本原则与基本精神与上述两个法律依据有异曲同工之效。并且,通过对《条例》三次修正,进一步适应了我市经济与社会的发展,适应了我市城市绿化管理工作的发展需要,适应了国家法治环境的发展变化,适应了上位法规定的相应变化。

  其次,《条例》设置的制度比较科学齐全。《条例》设置了规划与建设制度、保护和管理制度、费用落实制度、奖励和处罚制度,基本适应了我市城市绿化管理工作的实际需要,为我市的绿化管理工作提供了法律保障。

  最后,《条例》的授权性规定满足了我市绿化管理工作的需要。针对我市园林绿化建设和管理的情况,根据《条例》的有关规定,有关部门开展了《宁波适生园林植物名录》、《宁波市新建住宅小区生态绿化景观的调研评价》、《特色景观树在园林绿地中的应用》、《园林材料数据库》、《城市观花行道树树种调研》等多个课题项目研究。依托这些基础成果,先后出台了多个园林绿化管理方面的规章或文件,如2004年的《宁波市古树名木保护管理办法》、《宁波市居住区绿化管理办法》(2006)等,增强《条例》的可操作性。

  综上,评估小组认为,本次立法后评估对象对于规范我市城市绿化管理工作,促进我市城市绿化发展起到了主要的法律依据作用,实现了基本的立法目的。

  (二)《条例》实施绩效

  《条例》的实施,对促进我市园林绿化行业的快速健康发展、提高城市园林绿化水平和改善城市人居生态环境发挥了重要的作用,有力促进了城市绿化事业的可持续发展。2003年12月,我市成功荣膺“国家园林城市”称号,并于2009年顺利通过国家园林城市首次复查。具体的表现是:

  1.《条例》得到广泛的宣传普及

  《条例》实施以后,各级园林绿化主管部门积极开展《条例》宣传教育和培训工作,采取多种形式对《条例》进行了法律宣传。如结合植树节、普法宣传日、园林绿化城市创建复查等活动,结合《条例》在贯彻实施过程中的实例,以宣传板、宣传图片、宣传册等形式大力开展宣传,使广大人民群众熟悉《条例》内容,增强法制意识。同时,定期开展法律法规知识和园林绿化专业业务知识培训,提高园林绿化管理人员和执法人员业务水平和法规运用能力,提升了城市绿化管理水平。

  2.群众自发性绿化不断丰富,管理深度得以拓展

  按照《条例》要求并结合法律法规的宣传,各级园林绿化主管部门着力抓好全民义务植树、绿地认养认管、各类花展等群众性绿化活动。2014年,全大市参加植树人数279.2万人,植树812.8万株,尽责率达到了89.1%。中心城区推出96块绿地共计250公顷绿地被单位、学校和市民认养(认管)。各区每年开展的兰花展、菊花展、盆景展等花事活动及现场培训、技术比武、专题讲课等学习培训活动,受到社会良好反响。积极开展行业评优评先工作,通过开展“茶花杯”评比、园林式单位(居住区)评选、绿化养护示范点、园林绿化先进单位、先进个人等各项评比工作,进一步营造行业争先创优、积极向上的良好氛围,树立行业标杆,发挥先进引领带头作用。

  3.《条例》的实施促使行政执法力度显著增强

  各级城管行政执法部门能够以《条例》为依据,自觉履行处罚程序,实现对《条例》规定的各种禁止行为进行巡查,发现问题并及时制止处理。同时,执法部门还依托智慧城管平台,落实网格包干管理制度,推动精细长效管理,提高了园林绿化违法违规的发现处理率和处理率。

  4.绿地规划不断完善,绿化管理持续加强

  根据《条例》要求,我市有计划、有步骤的开展园林绿化管理事业,编制实施了“十一五”、 “十二五”规划及绿化三年行动计划,强化规划的引领作用;并依据新一轮城市发展总体规划,重新修编完善了《宁波市城市绿地系统专项规划》,于2014年11月经市政府批准实施。同时,依据《宁波市城市绿地系统专项规划》编制控制性详细规划,以法定图则的形式控制城市绿线的用地边界、控制指标等内容。《系统规划》和控制性详细规划指导思想明确、布局合理、重点突出,与城市总体发展相协调,与相关专业规划有较好的衔接,编制内容和深度达到了规划要求,为下阶段我市生态绿地系统的保护和利用提供了有效的规划依据。

  各级园林绿化主管部门切实落实城市绿化规划的要求,在公园绿地、防护绿地等绿地规划选址,以及在公共管理与公共服务设施用地上,始终按照要求控制和确定用地的绿地率指标,严格控制沿江、沿河、沿路的绿化,确保城市绿线不受侵占。同时,积极抓好绿化行政审批等相关工作,加强审核审批的全程跟踪管理,减少对现有绿化的破坏,落实依法治绿要求,保护好城市绿化建设成果。

  5.养护水平切实提升,绿化保护日趋规范

  我市不断巩固城市绿化成果,强化城市园林绿化养护管理工作,园林绿化维护专项资金做到与社会经济发展同步增长,积极引入多元化绿化筹资渠道。近五年来,建成区累计绿化养护经费投入达7亿元。2013年,根据对物价上涨等社会因素对养护经费不足情况的调研,在原有养护定额的基础上再适当递增养护经费,上调至一级公园(道路)8.0/平方米·年;二级公园(道路)7.0/平方米·年;三级公园(道路)6.0/平方米·年,以满足日常绿地养护的需求。

  在古树名木保护和管理方面,按照《条例》和《宁波市古树名木保护管理办法》的要求,建立古树名木一树一档案管理制度,签订养护管理责任状,开展古树病虫害防治、古树复壮等日常养护管理,个别区还依托数字信息系统,更加便捷、科学的实施了对古树名木等园林绿化设施的有效监督管理工作,提高了城市园林绿化科学化管理水平。

  6.绿地面积逐年增加,绿化指标逐步上升

  近年来,我市园林绿化建设与经济建设、城市建设和环境建设同步规划、同步实施,园林绿化事业得到迅猛发展,据不完全统计,近五年的城市绿化建设资金累计达60多亿元,先后完成了青林湾公园、胜丰公园、包家河公园一期、大东江公园、新三江口公园、余姚黄山公园一期、鄞州区堇园和邑园、镇海新城箭港湖公园、高新区总部基地公园、象山凤跃山公园等一批城市精品绿地。

  我市道路绿化档次也日益提高,建成区新增道路绿地1227公顷,全市近200条主要道路实施了“一路一品”、“一街一景”升级改造,形成了“春花、夏荫,秋色、冬景”的道路绿化体系和多维景观。花境建设成效明显,城区重要交通节点、主要景观交汇处、商贸繁华区等实施了花境建设共计约600个点位,面积达5.4万平方米。同时,绿道建设全面启动,先后建成了东钱湖环湖自行车专用道、江北北山休闲游步道、宁海国家登山步道等示范工程,中心城区全长约36公里的“三江六岸”滨江休闲带绿道建设于2012年启动。立体绿化项目有效落实,实现品种多样、季相分明的垂直绿化景观,给城市绿化带来新亮点。河岸绿化体系进一步优化,开展河道生态综合治理,实施水体绿化升级改造。截至2014年底,我市建成区屋顶绿化共计15.9公顷,水体绿化共计27公顷。另外,在“三改一拆”中,我市有近三分之一的被拆用地改建为公共绿地,有效地改善了城市的生态环境。

  截至2014年底,建成区绿化覆盖面积达到11811公顷,比2006年增加了3741公顷;园林绿地面积达10811公顷,比2006年增加了3502公顷,公园绿地面积达到1983公顷,比2006年增加了382公顷。我市建成区园林绿化三大指标分别为绿地率35.04%,绿化覆盖率38.28%,人均公绿10.64平方米/人。全市共有公园123个,比2006年增加了18个。

  三、现行《条例》实施中存在的问题

  (一)关于《条例》中术语界定不明确

  《条例》第四条规定中对“城市绿地”、“公园绿地”、“防护绿地”、“附属绿地”等术语的界定比较模糊抽象,不够特定化、准确化。此外《条例》第二十六条规定中对“城市规划确定的城市绿化用地”和“现有城市绿地”术语未有明确的解释。以上术语界定范围不清、解释内容模糊的问题将直接影响《条例》中权利义务的实际落实情况。例如,如何明确一处公用绿地是否属于公园绿地,公园管理人员如何提供是否属于公园绿地的明确执法依据。同时,我市的规划绿地以及现有绿地具体为哪些?是否有公开的部门予以查询?《条例》实施以来,没有对术语进行进一步的细化和界定,导致实际执法环节中无法将《条例》的内容落到实处。

  (二)关于规划和建设的规定

  1.《条例》第十条涉及到城市江河、铁路、道路等两侧的防护绿地或其他绿地建设的绿地宽度,但未就高压输电线走廊下安全隔离绿化带宽度进行要求控制,同时也未就产生有毒有害物质的单位,设立最低限度的防护林带。

  2.关于建设项目执行城市绿化规划指标的规定。城市绿化规划指标是加强城市绿化规划管理、提高城市绿化水平的重要依据。《中华人民共和国城市绿化条例》(以下简称《城市绿化条例》)第九条授权国务院城市建设行政主管部门根据不同城市的性质、规模和自然条件等实际情况制定城市人均公共绿地面积和绿化覆盖率等规划指标。建设部根据《城市绿化条例》第九条的授权,于1992年制定出台了《城市绿化规划建设指标的规定》。对于该指标的执行,《浙江省城市绿化管理办法》(以下简称《省办法》)第九条明确“绿化用地指标应当符合国家规定的城市绿化规划指标”。《条例》第十一条第一款也明确“必须执行本条例第九条规定的绿化用地指标”,但第二款规定“建设单位因特殊条件限制,经市规划主管部门和绿化主管部门审核,报市、县(市)人民政府批准,可以易地统一绿化”,该第二款对执行绿化用地规划指标作出例外规定,建议根据宁波市自身实际情况予以作相应地合理调整。

  3.《条例》第十三条规定建设工程的绿化设计应先经城市绿化主管部门审核,并签署意见,但对于具体围绕哪些内容进行审核并签署意见并没有明确规定。

  (三)关于保护和管理方面的不足

  1.《条例》对于树木的迁移与砍伐规定欠缺,可能会导致在实践操作中出现无依据或不具可操作性的困境。

  2.关于改变绿化用地性质的审批流程规定。经城市规划确定的城市绿化用地和现有城市绿地,任何单位和个人不得擅自移做他用。确需改变城市规划确定的绿化用地性质的,应当经过“有关部门”同意,报同级人民政府的批准。《省办法》和《条例》对改变绿化用地性质的要求,都做出上述规定,但两者对做出同意的主体以及流程要求规定不一致。《省办法》第十八条第一款规定由“县级以上人民政府住房和城乡建设(园林)和规划行政主管部门”同意后,报同级人民政府批准;《条例》第二十六条规定“经城市绿化主管部门签署意见,由市、县(市)人民政府批准,按照规划审批权限办理审批手续”。《条例》将规划审批程序放在政府批准之后,有违绿化管理及规划管理方面的法律法规的规定。

  (四)关于损坏城市绿地及其设施的行政执法问题

  《条例》第二十八条规定禁止八项损坏城市绿地及绿化设施的行为,但未对实施该禁止行为的处罚进行具体规定,以致在各开放型公园、水域内游泳、吊挂衣物和垂钓等行为屡禁不止,行政执法难以进行,总体而言,绿化管理工作的行政执法现状不容乐观,已成为城市行政管理工作的一个难题。

  (五)关于古树名木规定的不足

  古树名木是城市绿化管理的一项重点内容,对古树名木的管理养护还会涉及老城区、老住宅区内的改造和道路的拓宽改道。《条例》中只明确规定古树名木的归属、管辖分工,但是没有提供相关管理部门移植程序、养护费用的具体操作细则规范。其中的立法空白不但影响古树名木得到及时周到的管理养护,也影响城市、道路改善的进度。

  (六)关于建设工程绿化养护责任与移交的问题

  《条例》第三十九条针对建设工程期间对城市绿化环节的规定,明确建设工程进行中,建设方应落实规定的绿化方案、不破坏现有绿地、不擅自占用绿地、养护绿地。但是当该工程完成竣工验收,移交业主或者有关部门时,由于工程移交前未尽到绿地合理养护,导致移交后林木的损伤或死亡的情况如何定责、如何处罚、如何对移交前绿地进行质量监管,均是《条例》未具体明确的问题。

  (七)关于住宅区绿地管护的不足

  《条例》第三十二条规定:“街道办事处或物业管理单位负责管护的住宅区中附属绿地,其管护费用从小区管理费、物业管理经费中支付或者由区人民政府统筹解决。”该规定是根据国务院《城市绿化条例》的中“城市人民政府城市绿化行政主管部门根据实际情况确定的单位”的前提下做出的细化规定,具体明确为街道办事处或物业管理单位来负责住宅区的绿地管护工作。但是在实践中,街道办事处或物业管理单位在绿地的养护、修剪方面均没有相关的专业知识和经验,甚至不具有养护、修剪的专业人员和设备,是否可以将绿地管护工作进行外包,具体由谁决定负责外包,承包单位需要具备何种资质等,也是住宅区绿地养护工作中值得研究的问题。

  (八)关于各个行政主体的责任界定

  《条例》中多次出现市城市管理部门、主管部门、有关部门等词汇作为条例中具体内容的实施主体,但是《条例》的诸多复杂、综合性的规定可能涉及多个政府部门和居民自治组织,如城管、园林、建设、街道、社区等。在《条例》规定的落实中需要明确具体的部门,以免造成多部门都管或者都不管的局面。例如《条例》第二十四条规定:“城市绿化主管部门应当定期对行道树进行修剪,电力、邮电通信、交通部门应当积极配合。因电力、邮电通信、市政及其他工程建设,需要砍伐、移植城市树木的,应通知城市绿化主管部门,由城市绿化主管部门和有关部门依据有关法规商定进行。因不可抗力致使树木危及交通、管线及公民生命、财产安全时,有关单位可先行处理,并在事后七日内告知城市绿化主管部门。”主管部门和相关部门不明确,现实中涉及多个部门管理。

  (九)关于易地绿化制度的问题

  易地绿化是保证城市绿地覆盖率的重要行政措施。按照《条例》第十一条和第二十六条的规定,绿化用地面积达不到绿化指标要求或确需改变现有城市绿地使用性质的,建设单位应当实施易地绿化。但条例没有对易地绿化的面积、土地等级、地域范围等作出具体要求,该条规定执行有困难。在实际管理中,往往以缴纳易地绿化费来代替实施易地绿化,不利于维护城市绿化的整体水平。

  (十)关于义务植树绿化费制度的问题

  根据1982全国人大《关于开展全民义务植树运动的决议》及国务院《关于开展全民义务植树运动的实施办法》的规定,对于年满十一岁的公民每人每年义务植树三至五棵,由各地绿化委员会下达义务植树任务,义务绿化费的执收主体是绿化委员会。《城市绿化条例》和《省办法》也有倡导“任何单位和有劳动能力的公民,应当依照国家有关规定履行植树或其他绿化义务”,但没有关于收取义务植树绿化费的具体规定。《条例》第十七条明确了义务植树的要求,对不能完成任务的,有市和县(市)绿化主管部门按规定征收义务植树绿化费,在对义务植树费的收取主体要求上与国务院的规定并不一致。并且,在我市城市中心区和城郊区域,现在能够提供给广大市民种树的大片地方已很难开辟。义务植树绿化费征收的前提是不能在本单位范围内完成义务植树任务又不承担绿化委员会安排的社会绿化任务,在实际操作上存在困难。我市目前未在征收义务植树绿化费,义务植树绿化费的存废需要进一步调研和论证。

  (十一)关于绿化的行政许可制度的问题

  《城市绿化条例》出台于《行政许可法》之前,对于城市园林绿化管理中的行政许可事项的规定偏于原则和概括,《省办法》和《条例》也没有相关审批条件要求,对于园林绿化管理中有关行政许可的条件和程序,目前主要依赖于执行部门的文件明确,缺少了权威性和法定性。

  (十二)关于绿化验收及建设管理移交制度的问题

  城市绿化应当按照经批准的绿化设计方案实施,符合确定的绿地规划指标要求。《城市绿化条例》、《省办法》以及《条例》都规定了绿化主管部门的前期参与即绿化设计方案的审批或审核制度,但对绿化工程完成后的验收要求,只有《城市绿化条例》第十六条做了原则性要求,没有作出具体规定。

  (十三)关于绿化养护市场化运作与绿化工程的质量监督制度

  随着我市城市绿化管养体制的改革深化,养护作业也引进市场机制,逐步进入市场化运作,但《条例》对园林绿化市场化缺少明确规定。另外,《条例》对绿化工程质量监督工作没有做明确要求,只是提到“推行质量监督”,鉴于当前部分绿化施工质量良莠不齐的现状,应当明确质量监督制度。

  (十四)关于绿化收费的规范

  关于绿化补偿费、易地绿化费等绿化收费的规定。《城市绿化条例》没有关于绿化收费的具体规定,《省办法》对于易地绿化以及占用、砍伐和移植造成绿地资源损害的行为,统一规定应当缴纳“绿化补偿费”。《条例》对不同的行为作出了不同的规定:易地绿化缴纳“易地绿化费”,占用绿地缴纳“绿地占用费”,砍伐和移植需缴纳“绿地补偿费”,此外还有“义务植树绿化费”。《条例》对于绿化收费设置的名目相对复杂不统一,也没有授权政府或相关主管部门有权区别不同情况做具体规定。

  关于绿化收费标准,根据《条例》的规定,市政府于1996年下发《关于印发宁波市城市绿化收费办法的通知》(甬政[1996]15号),以政府规范性文件形式对易地绿化费、绿化补偿费、绿地占用费作出了规定。2000年,市物价局和市财政局发文对绿化收费标准进行了调整(《关于调整城市绿化收费标准的通知》(甬价房[2000]328号,甬财政综[2000]568号)。随着城市和经济的快速发展,我市城区土地级别范围划分已经经过了多次调整,土地基准价、苗木市场价也在不断变化,但目前我市绿化破坏赔偿执行的依据还是2000年的标准。15年前的价格使用至今,显然偏低,也降低了园林绿化的违法成本。但因条例没有绿化收费标准调整程序及要求等方面的规定,实践管理过程中仅仅依赖于部门之间的沟通和协调,效率低下,不能起到很好的规范作用。

  (十五)关于奖励和处罚的设定

  《省办法》第三十三条提及“本办法规定的罚款数额最高不超过3万元。”但在《条例》中第五章“奖励和处罚”章节中对于罚款多设定为绿化补偿费(树木价值)的一至数倍并未设定最高值,两者对行政处罚规定不一致,《条例》可参考考虑设定最高值,以解决树木价值高但又难以精确具体罚款数额情形的执行便利问题。

  (十六)其他方面的一些问题与不足

  一是新颖绿化的规定不够有力。《条例》对下沉式绿化、屋顶绿化、垂直绿化以及已征用但尚未开发地块的临时绿化等方面的制度规定,或是未曾涉及,或是力度有限,与当前的我市城市绿化管理工作的需要不相适应。

  二是用地政策与绿化指标之间存在矛盾。当前的国家土地用地政策讲究的是集约用地,节约用地,这与绿化指标的控制与达成要求之间形成矛盾,《条例》本身没有设计如何解决此类矛盾的制度。

  三是没有绿化指标不同的达标方式。如工业区中如果单一项目不能达标,是否可以采取多项目或是分区乃至整区达标的方式实现绿化指标达标。又如,老小区改造过程中的绿化指标达标问题如何解决?等等。

  四是城市绿化与农村绿化的衔接问题。在城乡接合部,城市绿化与农村绿化的衔接好坏,直接关系到我市城市绿化的整体形象,如何进行衔接却是《条例》的一项空白。

  四、关于《条例》存在问题的修改建议

  依据此次对《条例》的调研和评估成果,我们提出以下具体修改建议:

  (一)关于总则的修改建议

  目前就总则部分,只涉及到对损害、破坏绿化的行为,有权制止和检举、揭发;但鉴于城市绿化对改善城市生态坏境和提升城市形象的重要性,也应对在城市绿化工作中成绩显著的单位和个人给予表彰和奖励;该部分内容也在1992年的《城市绿化条例》第六条、其他各省市的相应城市绿化条例中有所体现。

  (二)关于法律术语的界定

  《条例》实施以来,没有对术语进行进一步的细化和界定,导致实际执法环节中无法将《条例》的内容落到实处。建议对术语规定的各类绿地进行登记,建立绿地档案,报市城市管理部门备案,并进行统一分类编号,城市各块绿地属性名录由确认的部门统一公布。

  (三)关于绿化植物种类选用及铺装材料等规定

  《青岛市城市绿化条例》第十五条与第十六条对此进行了比较详尽的规定,其中还涉及“栽植胸径十五厘米以上的树木,应当对其可行性、安全性等进行专业论证并明确相应的技术措施”的规定及“城市绿地内道路、广场等的铺装,宜采用透气、透水的环保材料”的规定,可供我市参考吸收。

  (四)关于防护绿地及绿地宽度的规定

  建议有必要就高压输电线走廊下安全隔离绿化带宽度进行要求控制,同时可就产生有毒有害物质的单位,设立最低限度的防护林带;城市绿化建设应当兼顾管线安全使用和树木的正常生长,与地上地下各种管线等保持国家规范标准规定的安全间距,可参考《广东省城市绿化条例》第九条第(四)项、第十八条和《青岛市城市绿化条例》第十四条的规定。

  (五)关于建设工程的绿化设计的审核规定

  《青岛市城市绿化条例》第十七条比较详尽地罗列了城市绿化主管部门的审查意见应当包括的内容,既侧重重心又具有可操作性,比较有参考价值。

  (六)对于树木的迁移与砍伐的规定

  《苏州市城市绿化条例》、《广东省城市绿化条例》及《青岛市城市绿化条例》均对该部分内容予以了规定,尤其是《青岛市城市绿化条例》第三十条及第三十一条对于该部分内容进行了非常详尽的规定,如先迁移后砍伐原则内容的规定、迁移与砍伐树木根据树木的棵树与胸径而规定了不同的审批权限等等。

  (七)关于智慧绿化管护的规定

  在信息网络发达的当下,运用网络进行园林植物病虫害疫情监测预报网络和城市绿地数字化管理系统是一个非常高效的保护和管理办法,《青岛市城市绿化条例》的第三十五及三十七条规定有很好的参考价值。

  (八)关于禁止损坏绿地及绿地设施的规定

  《条例》对上述行为规定了多种行为方式,但并未涉及豁免条款。日本的《城市绿地保护法》中的“但认为实施的事业具有较大的公益性,不显著妨碍保护绿地,没有危害时按政令规定。在制定城市规划时, 规划的绿地保护区内已经着手从事的行为等不受本规定限制”的规定内容的增加,将会使整个条款更加合理化和完善化。

  (九)关于绿化建设的监督检查制度

  目前《条例》并未就监督检查进行相关法律规定,建议可参考使用《青岛市城市绿化条例》第四章的相关规定,以从监督检查环节提升城市绿化建设,包括监督检查手段、监督检查结果的信息公开平台建设、建立投诉举报制度等等。

  五、《条例》评估论证的结论意见

  (一)结论

  通过对《条例》的调研评估,我们认为,《条例》经过一次立法、三次修正,使得《条例》能够做到适应社会发展,适应经济发展,适应法治进程的要求,《条例》的制定符合必要性、合法性和合理性的要求。实施的23余年间,《条例》为促进和保护我市的城市绿化事业,改善生态环境,实现依法治绿、绿色宁波、美丽宁波发挥了重要作用,受到了各个社会主体的肯定。但是,由于《条例》制定时的立法环境与当前社会现实有很大的差异,人民群众对美好环境的想往与追求存在着差距,人民的法治意识、法治思维也越来越深入人心。特别是国家、省等制定的有关城市绿化的相关规定也不断完善,《条例》设计的制度存在着缺漏与空转的问题,《条例》某些条款规定未能实现立法的本意,实用性、可操作性偏差的情况。据此,我们的结论意见是:需要对《条例》进行修正,以使新法能够适应我市当前以及未来城市绿化建设和管理的需要。

  (二)建议

  依据此次对《条例》的调研和评估成果,我们提出以下建议,供立法部门在有关城市绿化立法工作时作参考。

  1.注重做好与上位法的无缝对接。我们在调研中发现,由于我市出台的《条例》时间较早,后续有关城市绿化的国家和省两级层面的立法也陆续出台,我市《条例》在一些制度设计、条款表述和指标要求上存在着与上位法不同的情况。比如,《条例》的某些规定高于上位法或部门规章的要求,需要进行统一;《条例》的某些规定与上位法相冲突或抵触,需要进行合法性修改;还有的就是上位法中仅有比较原则的规定,需要我们根据本市实际,在《条例》中进一步细化;最后,《条例》要注意与其他相关法规的协调,共同构成绿化法律保障的有机体。

  2.注重做好立法的可操作性。在绿化立法中,要进一步提高公众参与立法的积极性,确保所立之法“接地气”,贴实际,提高公众对城市绿化地方性法规的认可度。要正确处理好不同主体在城市绿化中的利益平衡,保证适法主体的合法权益得到足够的保护,从而提高各主体“遵法守法”的自愿性,让良法通行于世。要建立完善有关城市绿化的配套制度,使我市有关城市绿化的法规、规章及政策成为一个可操作性强的系统,为城市绿化建设管理工作提供制度保障。

  3.注重把握立法的全面性和前瞻性。随着人民对生态绿化的要求不断提高,国家对生态园林城市建设的全面推广,科学技术对城市绿化工作的有力促进,城市绿化立法既要适应现实需要,又要保证满足未来社会发展需要,通过一定的立法前瞻性,保证法规的相对稳定性。要注重吸取绿化建设管理中的新理念、新思维、新技术。比如,有关立体绿化,提倡屋顶绿化、垂直绿化、下沉式绿化等节约自然资源的绿化新方式,探索“购买碳汇”等履行公民植树绿化义务新办法,建立完善各类市场主体参与公共绿化养护的法律制度,等等。

  4.注重规范城市绿化工作中的热点和难点问题。在调研中我们发现,当前,在我市的绿化工作中存在着一些热点和难点问题,这些问题的存在,在一定程度上影响着《条例》的权威性和影响力,带来了公众在城市绿化方面的对政府管理的不满意。比如,小区绿化问题、临时绿化问题、临时占用绿地问题、有关绿化的行政许可制度问题,等等。这些问题需要我们在未来的绿化立法中加以重点关注,有针对性地解决。

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