专项报告

关于民事执行工作情况的报告

信息来源: 发布日期:2015-06-29 作者: 阅读次数:

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  宁波市十四届人大常委会第二十三次会议文件

  关于民事执行工作情况的报告

  市中级人民法院院长李泽明

  主任、副主任、秘书长、各位委员:

  民事诉讼发端于起诉,终结于执行,而执行则首先仰仗于国家强制力的保障,否则,法律势必名存实亡。著名法学家耶林认为:缺乏强制力的法,就如同一堆没有点燃的火,一盏没有光亮的灯。习近平总书记强调,努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,这种感受,也最终来源于执行的实现。如果说审判的目标是公正,那么执行的实现就是这一公正的具体和延展。

  在刑事、行政、民事三大法律中,刑法有着最严厉、最严格的执行色彩,行政法律也有《行政强制法》予以保障,相比较刑事、行政执行而言,更多群众是通过民事执行来感受法律、体会公正的。一些国家甚至不惜动用军队来支持和协助法院民事执行,以树国威,塑民信。从这个角度讲,民事执行已经从一个仅仅关乎法院的问题,演变成一个影响依法治国进程、法治政府推进,乃至社会诚信建设的重大问题。

  有基于此,结合全市法院实际情况,对近几年我们在民事执行中做的基础工作和尝试探索,作如下报告。

  一、全市法院民事执行工作主要情况

  (一)靠数量,更靠质量。2012年,全市法院共收案13万件,2013年14万件,2014年达到15万件,今年5月1日立案登记制度正式实施,案件总量可能突破17万件。案件的审判与执行是法院行使司法权的两个并列的下位权力,近三年来全市法院执行案件逐年攀升,执行实施类案件共收案127601件,执结126284件(含旧存),其中,市中院受理1567件,执结 1568件(含旧存)。2015年第一季度全市法院案件执结率为76.79%,执结标的金额15.17亿元,其中,市中院执结率为60.31 %,执结标的额9924万元。数量是前提,质量更重要。我们在确保消化民事执行案件数量的前提下,持之以恒狠抓办案质量,多年来民事执行案件质效数据一直保持平稳运行,主要执行指标均在合理区间内,尚未发生过一起严重的民事执行事件。

  (二)靠分权,更靠公开。一方面,我们将执行权分为几个阶段,革除“一人一案一竿子到底”的办案弊病。2012年确定海曙、鄞州和奉化为“分段执行”模式试点法院,2014年转入到“加快优化”的全面实施阶段。另一方面,我们大力推行阳光执行。中国社会科学院今年3月发布的中国法院司法透明度测评报告中,市中院2014年司法透明指数为89.02分,位居包括最高法院、各省高级法院和49个较大市中级法院共计81家法院的第一名。其中,执行信息公开成绩最高,达到满分100分,此项成绩获满分的除市中院外,仅有省高院和广州中院等4家法院。5月28日至29日,最高院组织15位全国人大代表到市中院视察工作,对我们的司法公开尤其是民事执行公开,给予了高度肯定。

  (三)靠专项,更靠制度。针对民事执行暴露的突出问题,我们开展了多次专项执行。比如涉民生案件集中执行。每临岁末年初,均安排一期涉民生案件集中执行。比如金融债权案件专项执行。2012年底开始市中院成立金融案件执行小组,建立金融债权重点案件甄别制度,尤其是对列入省市两级银监局关注的金融案件定期加以核对检查。同时,注重从制度上进行长期建设。比如规范异议、复议案件的受理与审查。2014年3月,市中院出台规定明确向执行法院提出的异议一律纳入执行异议进行立案审查,防止执行异议转化为执行信访。2012年以来,两级法院共受理执行异议625件,其中,撤销原执行裁定16件。

  (四)靠联动,更靠综治。市中院已与工商、住建、国土等市级政府职能机关和各大商业银行建立了网络“点对点”查控系统,其中,银行“点对点”已实现网上查询、冻结、扣划一体化。以2014年为例,冻结账户11.36万个,冻结金额23.97亿元;联合住建、国土、出入境、交警、民航等单位加大对被执行人的查控力度,共查封房产8663套,限制出入境1698人次,查控机动车2633辆,禁止购买机票1.12万人次;强化执行信用威慑、惩戒机制建设,将48115名“老赖”身份信息录入全国失信被执行人名单库,促使其自觉履行债务6757万元。更重要的是,我们将民事执行置之于社会综合治理大体系,在开展专项执行活动等工作前,主动寻求市综治委解决执行难协调工作领导小组等机构的有力领导和巨大支持。在市委政法委协调下,我们与市公安局交通警察局建立协助扣押车辆的机制,还与市高速交警支队建立了定期会商机制。

  (五)靠改进,更靠改革。最高院江必新副院长讲,民事执行不管做何种选择,都有利有弊,都必须考量成本与效益之比。我们近几年牢牢把握这一点,既不断改进,也抓住机遇进行改革。比如网络司法拍卖。北仑法院于2012年借助淘宝网成功完成全国法院司法网拍的“第一拍”,同年,市中院创建了全国首家中级法院层面的网拍平台。改革近两年来,逐步实现了从“边试边改、网拍优先”到“以网拍为常态、以传统拍卖为例外”的转变,从去年4月份开始,全市法院“执行标的物”的变现已全部实现网上拍卖,网拍率达100%。至今年5月中旬,12家法院网拍2993件,标的总额约48.8亿元,成交率97.6%,平均溢价率41.5%,为当事人节约佣金约1.88亿元。同时,为增强网拍成交率,与市住建委及相关金融机构建立司法拍卖房产的按揭贷款制度,从2014年9月起至2014年底已发放网拍房产按揭1.33亿元。

  (六)靠自律,更靠他律。最高检姜建初副检察长曾公开透露,曾有落马执行法官交代,执行工作中有11种以上腐败方式。甚至有人称执行局为“局中局”,都反映了执行中的高风险。我们采取了多种有效措施,比如全市法院均配备了若干台“执法记录仪”,对干警执法过程进行动态、数字化全程记录。最高法院江必新副院长对这一做法予以高度肯定,并要求以适当方式推广。同时,主动接受社会监督,比如发布《全市法院执行工作白皮书》,与宁波日报报业集团合作创办 “宁波法院执行网”,在社会舆论关注、影响较大的民事案件执行时邀请人大代表、政协委员参与现场执行等。

  二、面临的困难和问题

  虽然我市民事执行取得了明显进步,但与人民群众的期待还有不小差距。市人大内务司法委员会于今年3月份就民事执行进行了一次深入调研,其中有几个统计数字,很能说明问题:近三年来全市法院依法受理执行实施类案件127601件,因各种原因实际执行不到位案件共43073件,涉案金额达375.5亿元,即是说,有三分之一的案件没有执行到位,反映出案件实际执行到位率还比较低,“执行难”、“执行乱”等问题还在一定范围普遍存在,形势依然比较严峻。

  问题林林总总,不一而足,我们认为主要是三个层面的不到位:

  第一个层面:司法的不到位,即法院本身的原因,这是主因。前述市人大内务司法委员会调研中,共回收了150份调查问卷,认为法院民事执行工作存在的主要问题前三项分别是:执行措施偏“软”,占21. 87%;执行拖沓、期限过长,占20. 39%;被动应付多,未能穷尽法律规定的手段去主动查找被执行人的财产,占19. 90%。我们分析,这深层次反映了民事执行工作中的几个不足:

  一是有些审判执行“步调不一”。有的案件在审判阶段未及时释明、引导当事人依法追加诉讼当事人或及时申请查封、扣押、冻结财产等措施,导致后续执行困难;有的裁判文书有瑕疵,导致当事人以此为由拒绝执行。

  二是执行公开仍未“入表入里”。有的案件执行信息过于简略,当事人即使收到短信也不明就里;有的执行信息过多使用法言法语,晦涩难懂,当事人就像看天书一样。

  三是执行行为欠缺“规范严谨”。有的案件执行款项与执行案件不一一对应,有的执行款项不及时支付给当事人,有的案件片面强调和解结案,有的案件交接不畅拖沓延误等。

  四是强制措施总体“失之偏软”。对一些涉及面较大的案件,顾虑过多,使用强制措施不够果断;对程序较为复杂的搜查、审计执行等措施运用较少;对恶意逃债、暴力抗拒执行的行为人及不依法配合执行甚至阻扰执行的单位和个人,惩处力度偏弱、偏轻,几乎没有起到应有的威慑作用。

  五是办案力量尚未“最佳配置”。一方面,在全院整体力量配置上“重综合、轻业务”,在综合部门安排了过多的人力资源,执行队伍数量相对不足。另一方面,在业务部门力量配置上“重审判、轻执行”,执行队伍素质相对有限。因此,执行部门案多人少的矛盾比较突出,特别是基层法院执行干警人均每年要承担近160件案件,超负荷工作。

  六是作风廉政隐患“死而不僵”。有的执行干警长期处于高强度工作状态,产生一定程度的厌战情绪;有的不善于做群众工作,容易使群众产生误解;有的作风拖沓,错失最佳执行时机;有的不能抵御人情关系干扰,存在乱作为的现象,甚至贪赃枉法,败坏法院形象。

  对于这些不足,我们坚决正视并深刻反思,虚心接受各界的批评。今后将在市委的正确领导下,在市人大的监督下,在社会各界的督促下,借司法改革东风,抓紧解决一批问题,抓紧补上这些课。

  第二个层面:立法的不到位,这也是一个重要原因。客观而言,有一些问题也源于立法的不明确,不到位。

  一是民事执行的权力属性“身份不明”。司法权以判断为本质内容,而行政权以管理为本质内容,我国宪法只赋予了法院审判权,并没有明确规定法院有民事执行的权力,迄今为止仍然存在不同理解。有的认为是纯粹的行政权,有的认为是纯粹的司法权,还有的认为是司法行政权。长期以来我们对此混同一谈,对审判权的规律有较为准确的把握,但对执行权的运行规律缺乏基本认识。这种不同理解反映到法院,导致对执行裁决部门和执行实施部门的不同理解,长期以来也将两者混为一谈,视为一体,没有注意到前者具有被动、中立、非终局性等特点,更多体现的是司法权属性,而后者具有主动、单向、终局性等特点,更多体现的是行政权属性。

  二是民事强制执行立法“尚在腹中”。在司法实践中,与民事执行相关的可循之章非常散乱,未形成一个健全的执行法律体系。虽然早在2001年全国人大法工委就委托最高院起草民事强制执行法,2004年就有官方消息说《民事强制执行法草案》已完成送审稿,但十多年过去,仍然基于种种原因没有出台,难以形成民事执行的强大合力。

  三是民事执行个别条款“含糊不清”。比如民事诉讼法及《执行规定》明确了对拒绝报告或虚假报告财产信息、转移财产逃避执行等违法行为的单位和个人可采取罚款、拘留等措施,但对如何认定却没有详细规定,致使处罚如同对空击拳,隔靴搔痒。

  第三个层面:外部环境的不到位,这也是不容忽视的原因。

  一是社会认识“存在偏差”。比如将“执行难”与“执行不能”不加区分,前者有法院的原因,也有其他外部原因,而后者是被执行人丧失履行能力或履行能力低下,即是说打赢官司也未必拿到钱。但一些当事人难以理解,往往迁怒于法院,迁怒于执行不给力。

  二是社会诚信“跟进不够”。由于当前社会信用体系建设相对滞后,债务人不讲诚信现象较为普遍。有些被执行人千方百计逃避、规避执行;有的采用化名存款、挂名置产、账外设账的方法隐匿财产;有的进行恶意诉讼,虚设债务或租赁关系阻碍执行;有的无偿转让财产或放弃债权,非法转移被执行财产;有的一走了之,外出躲避;还有的甚至直接以暴力手段抗拒执行等。

  三是联动配合“关节不畅”。比如对拒不执行判决、裁定的被执行人移交追究刑事责任时,公安机关与法院执行机构在构罪标准上往往有较大分歧,导致难以追究有些被执行人的刑事责任,2014年全市两级法院仅判刑6人;有的政府职能部门对法院司法建议不够重视,对被执行人的融资、投资、经营、置产、出境等活动的限制未能有效落实等。

  四是干预执行“时有发生”。有的地方、部门通过打招呼、递条子、甚至会议纪要等方式干扰执行的现象仍有发生;有的被执行人虽然也有履行能力,但因为有“保护伞”,长期逍遥法外;有的法官因为执行案件,受到地方上的打击报复,腹背受敌。

  三、下一步努力的方向及请求市人大帮助解决的事项

  针对前述情况、问题和原因,今后我们拟在民事执行领域加快推进六项重点工作,恳请市人大一如既往给予关心、支持和帮助。

  一是集中开展专项行动。在全市范围内开展打击拒执罪、反规避执行、反干预执行和反消极执行专项行动,并形成制度,成为常态。

  二是继续推行执行公开。凡应回告事项,均通过已建立的12368短信平台向当事人进行回告,将此列为办案的必经程序,消除当事人的疑虑和误解。海曙法院在诉讼服务中心专门设置执行服务大厅,拓宽执行公开的渠道,拟于今年在全市法院范围内推广这一做法。

  三是加快执行指挥中心建设。建成后的执行指挥中心将具备数据集中、网络畅通、上下协同、快速反应等功能。

  四是深化综治执行难体系建设。主动与市内其他行业的征信系统实现对接,把执行征信系统融入“信用宁波”建设的整体框架之中。用好业已建立的公安机关网上布控被执行人协助机制,争取在查找和控制在逃被执行人方面有重大突破。完善现有的“点对点”查控系统,与不动产统一登记管理部门实现批量自动查询和网上查封。

  五是充实执行队伍力量。目前,全市两级法院政法编干警共1645名,执行干警206名,占比12.5%(其中,市中院政法编干警共287名,执行干警22名,占比7.7%),而最高院明确要求这一比例不低于15%,但现在全市法院一线法官人均结案数是全国平均数的2.1倍,不堪重负,我们一方面将根据司法改革分类管理的最新要求,将一部分综合部门的干警补强进去,另一方面也有个设想,能否参照公安机关配备协警的办法,配备适当数量的临聘人员辅助执行,给予辅助执行临聘人员与公安协警同等水平的待遇,由财政专款保障。

  六是探索审判权与执行权分离体制的改革。这是十八届四中全会提出的要求,年初,省高院向最高院提出了申请报告,我们也做了改革预案,参照市公安局交通警察局的机构设置方式,设立市中院民事执行局,实行审判权与执行权内部分离模式。初步设想:在市中院成立民事执行局,按照副院级规格配备,负责本院及城区基层法院审理的一审刑事财产刑执行、民商事案件执行、仲裁案件执行和公证案件执行及跨区(县、市)执行案件的提级执行;城区法院取消执行部门建制,机构和人员全部划归到市中院民事执行局;余姚、慈溪、奉化、宁海、象山等基层法院根据地缘关系分别成立片区执行分局,负责片区内案件执行,接受当地和市中院的双重领导。

  以上报告,请予审议。

 

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