法律法规草案审议

关于《宁波市大气污染防治条例(草案)》审议意见的报告

信息来源: 发布日期:2015-09-06 作者: 阅读次数:

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宁波市十四届人大常委会第二十四次会议文件

关于《宁波市大气污染防治条例

(草案)》审议意见的报告

市人大城建环资委员会

市人大常委会:

  《宁波市大气污染防治条例》(以下简称《条例》)是今年的立法项目。自2013年起,城建环资工委就会同有关部门组成立法调研组开展了调研工作。今年上半年市政府有关部门起草了《宁波市大气污染防治条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》),83日,市政府第66次常务会议讨论通过《条例(草案)》。87日,我委召开第十五次全体会议,对《条例(草案)》进行了审议,现将审议情况报告如下:

  一、《条例》制定的必要性

  1.《条例》是应对我市大气污染严峻状况的现实需要。我市是华东地区重要火电、石化基地,城市定位、产业结构和发展阶段决定了我市大气环境形势严峻。当前我市大气污染物排放居高不下,复合型大气污染日益突出,空气质量总体呈现下降趋势。2010年以来,我市原煤消费量一直徘徊在4000万吨以上,2011年底更达到5400万吨,约占全省的1/3,在全国主要城市中名列前茅。此外,宁波还排放了约占全省一半的挥发性有机气体,包括煤电、工业锅炉和工业生产过程在内的工业污染排放约占PM2.5贡献率的47%。数量巨大的船舶、集装箱车对大气污染的贡献率也较高,加上其他移动源,约占22%的贡献率。近年来,我市采取了一系列大气污染防治措施,初步遏制住了大气环境持续恶化的势头,但要长期有效地保证大气环境稳定向好,需要形成一套根本性、长远性的方针、政策、措施,制定《条例》就是通过立法建立大气治理的规范体系。

  2.《条例》是贯彻实施中央决策和上位法的制度保障。党的十八大把生态文明建设放到极其重要的位置,为绿色发展指明了方向,新修订的《环境保护法》已于今年1月1日开始实施,《大气污染防治法》已经全国人大常委会二审。省、市党委先后作出建设生态文明的决定,2013年上半年市委通过了《关于加快发展生态文明建设美丽宁波的决定》,下半年市人大常委会又通过了《关于加强生态建设和环境保护工作的决议》,这些重要文件贯彻中央精神,凝聚全市推进生态文明建设共识,提出了明确的指导思想和目标任务,市政府也先后制定了大气治理的政策和措施。制定《条例》,就是要把市委决定和人大决议转化为法律,就是要把大气治理经验上升为法律规范,更好地完善符合我市实际的大气污染治理体系,通过制度化的方式,确保中央、省市党委的决策和各项法律法规在我市得到实施。

  3.《条例》是对人民群众改善大气质量强烈愿望的真诚回应。随着大气污染的不断加重,人民群众对清洁空气的呼声日益强烈,多年来,市人大常委会组成人员、各级人大代表和普通市民以各种方式表达了转变产业结构、遏制原煤消耗、改善大气环境、保护公众健康的意见和要求。制定《条例》就是回应广大人民群众大力推进大气污染防治的强烈愿望,有利于凝聚民心,维护社会稳定,维护党委政府一心为民的良好形象。

  二、《条例》制定的可行性

  1.法律依据和政策准备较为充分。《环境保护法》为我市制定环境保护地方性法规提供了法律依据,正在修订中的《大气污染防治法》也将为我市地方立法提供重要指导。2012年以来,国务院和有关部门先后出台《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、《大气污染防治行动计划》和《能源行业加强大气污染防治工作方案》,浙江省和我市也分别出台了《大气污染防治行动计划》,市政府还制定了《大气复合污染防治实施方案》、《大气重污染应急预案(试行)》,还出台了“调整能源结构”、“工业大气污染防治”、“城市扬尘整治”、“控制农村废气污染”和“调整产业布局和结构”等专项实施方案。这些政策的密集出台,为我市的大气污染防治立法工作奠定了良好的政策基础。

  2.大气治理工作积累了丰富的实践经验。近年来,我市对重点污染物整治采取了很多措施,在加强燃煤污染控制方面,提出了“总量控制、减量替代”的原则,制定了“禁燃区”建设的政策措施,对燃煤机组进行脱硫脱硝除尘;开展以化工、炼油、铸造、金属熔炼、造纸等重污染行业专项治理,采取措施减少挥发性有机废气的排放;加强机动车船排气污染防治,加快淘汰“黄标”车,推动公交车、出租车等高频使用车辆的清洁能源替代,推进集卡车油改气和港口作业和船舶污染治理;全面开展建筑工地、道路运输、码头厂矿堆场、矿山开采等领域的扬尘治理,取得了很多符合宁波实际的成功经验。还不断完善覆盖全市的大气环境监控和预警体系,并进行AQI数据实时播报。政府还开展了“宁波市大气复合污染防控”专项研究,为制订《条例》提供了科学依据。

3.立法前期准备工作较为充分。自2013年开展这项调研以来,调研组考察了南京、济南、石家庄、青岛、大连、秦皇岛等城市的大气污染防治立法工作,又对近两年北京、上海、江苏、安徽、深圳等地的最新立法成果和经验进行了认真学习与借鉴,形成2份调研报告。在进入条例草案起草阶段后,调研组多次研究,草案数易其稿,市环保局、市法制办还听取政府各部门和社会各界对草案的意见和建议。市人大常委会城建环资工委专门起草了《立法有关情况汇报提纲》,提出了《条例》需要解决的四大方面16个问题,并就上述问题多次与市政府相关领导及有关单位交换意见,在重大问题上达成一致意见。

  专委会审议认为,制订《条例》对于我市持久深入开展大气污染防治工作,具有紧迫性和现实意义,而且从法律依据、政策基础、立法经验等方面已经具备立法条件,制定《条例》的时机已基本成熟。

  三、对《条例(草案)》的意见建议

  城建环资委员会认真审议了《条例(草案)》,认为,市政府提交的《条例(草案)》指导思想明确,从我市实际出发,内容重点突出,特别是对于燃煤总量控制、产业结构调整、工业废气治理、机动车船污染和扬尘等治理提出了总体原则和行为规范,是一个比较成熟的草案文本。同时,委员们还提出了以下审议意见:

  1.进一步明确立法目的。最大限度减少影响大气质量污染物排放,稳定持续的改善大气质量,是制定《条例》的最终目标,也是检验《条例》立法质量的主要标准。宁波的大气污染具有明显的产业和地域特色,燃煤电厂、重化企业、港口码头、道路运输、矿山开采,污染物排放品种齐全,数量巨大,治理大气污染,核心是解决产业转型和升级,基础是污染源总量控制和减排技术运用,《条例》要密切契合宁波大气污染物排放的种类和数量,提出明确的污染物排放总量控制目标,明确禁止和限制污染物排放行为的重点。建议在总则部分增加“实行污染物排放总量控制,减少污染物排放,降低污染物浓度,改善大气质量”,“市政府要提出阶段性污染物总量控制目标”等内容,并将此原则精神贯彻到条例中去。

  2.明确煤炭消费总量削减。我市煤炭消费量十分巨大,提出煤炭消费总量削减,不但是非常紧迫的,也是十分合理的。2013年市委《关于加快发展生态文明建设美丽宁波的决定》提出“全市原煤消耗控制在2011年水平”和“坚决禁止建设高耗能、高污染项目”,市人大常委会《关于加强生态建设和环境保护工作的决议》提出“全市燃煤总量不得突破2011年水平,并逐年有所下降;禁止新建扩建煤电项目”,这是市委和市人大常委会对我市煤炭消费的所提出的刚性指标,应当成为《条例》控煤内容的依据并转化为法律条文。《条例(草案)》第二十三条“合理控制燃煤总量”的表述容易误解为增量控制,建议将本款相关内容修改为市发展改革主管部门要“合理控制能源消费总量,逐步削减煤炭消费总量”,“经济信息化主管部门应当根据经济发展状况和大气环境质量要求,确定煤炭消费总量削减目标和控制措施”;要进一步强化“减量替代”原则,并规定市政府应每年公布燃煤消费情况。

  3.工业废气总量控制和减排。《条例(草案)》第十二条规定了“新建、改建、扩建排放大气重点污染物的项目,其排放量应当实施减量替代”,为落实这一原则,建议在第三章第二节增加关于排污企业准入条款,“新建、扩建排放大气重点污染物项目,环境保护部门应按照减量替代、总量减少原则,审批环境影响评价文件”。第二十七条关于生态园区建设的规定目的不清,应表达为“将排放大气污染物的产业项目安排在工业园区内。工业园区管理机构应当完善相关环境基础设施,减少大气污染物排放。”第二十九条第二款“造船等企业无法采取密闭措施的”应删除“造船等企业”,改为“确实无法采取密闭措施的”。

  4.机动车船和扬尘治理。第三十四条增加第三款,“新购置的公共交通车辆和出租汽车应购置天然气或电动等清洁能源汽车”;第四十六条表述不清,“物料堆场”、“港口码头”不能并列,易产生扬尘物的煤炭、矿石等堆场和混泥土搅拌站等,无论在哪里,能实施密闭措施的都应该规定“建设密闭设施”,《条例》应该做出明确规定,密闭是原则,确实不能密闭的是特例,本条应该重新表述;第四十五条关于运输扬尘物品车船的密闭,建议修改为“必须设置密闭装置,正常使用”,并将第六十一条罚则规定“未采取密闭或者其他措施防止物料遗撒”修改为“未安装密闭设施或未正常使用密闭设施”;第四十七条关于防治矿山开采扬尘规定,所列禁止开采区域过于庞杂,其他法律已经有规定的不再举例,如文物保护单位、风景名胜区等,应强调的是城市周边和交通要道范围,具体禁止开采的范围,法律应该规定市政府具体划定并公布;应该规定“加工机制砂等矿石物料,应该在室内进行”。

  5.明确政府职责和法律责任。《条例(草案)》第四章法律责任部分缺乏对政府法律责任的规定,应当增加这方面的表述。在政府部门职责划分方面,由于《大气污染防治法》尚在审议之中,我市行政体制改革方案尚未出台,《条例(草案)》是在现有法律框架和行政体制内对我市负有大气环境保护监督管理职能的部门职责做出原则性的规定,在一定程度上仍存在主体不明、责任不清等问题。建议待上位法和我市行政体制改革方案明确后,对我市负有大气环境保护监督管理职能的部门职责再作相应的调整。对港口船舶污染监管,应落实海事和交通部门的主要责任。进一步明确政府考核制度,对责任不落实导致严重污染的,应实行区域限批制度。

  另外,第二十一条第二款“严重违反法律规定排放大气污染物的单位不得享受财政、价格等方面的优惠待遇。”建议删去“严重”一词,并增加“已经享受的应该将违法行为发生后取得的资金予以退还”。

  委员们还对文本的概念表达、具体文字等提出了修改意见。市人大城建环资委员会审议认为,《条例(草案)》基本成熟,建议提交市人大常委会会议审议。

  以上意见,请予审议。

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