专项报告

关于四明山区域生态保护工作“两查一察”情况的报告

信息来源: 发布日期:2016-10-31 作者: 阅读次数:

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  宁波市十四届人大常委会第三十五次会议文件

关于四明山区域生态保护工作

“两查一察”情况的报告

市人大农业与农村委员会主任委员钱政

  主任、副主任、秘书长、各位委员:

  今年,市人大常委会将四明山区域生态保护工作列为重要的监督项目,在点上以常委会农工委为主调查,在线上以政府有关职能部门为主自查。在“两查”的基础上,常委会组织部分组成人员和有关专(工)委委员、人大代表,由主任和相关副主任带队,赴余姚、奉化、鄞州三个区域开展视察。现将情况报告如下。

  一、工作经验与发展成效

  四明山区域是浙东的大“绿肺”,是宁波的大“水缸”,其生态地位极其重要。从我们这次“两查一察”情况看,市本级及两市一区牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念,围绕四明山区域生态保护和发展工作目标,从组织协调、政策配套,到研究部署、落实措施,初步形成了一套“有位、有序、有力、有效”的组织网络、制度框架和发展思路、运作体系,工作经验值得总结,发展成效应当肯定。

  (一)有位,组织领导得到强化。去年,市本级成立高规格的领导小组,由市长任组长,24个市级部门和余姚、奉化、鄞州三地政府为成员单位,分管副市长兼任办公室主任,并设专职副主任,在相关部门抽调精干力量,组成专职工作班子,统筹谋划、协调指导四明山区域生态保护和发展各项工作。两市一区也相继建立相应领导机构和工作班子,明确区域发展目标,落实各项工作措施。余姚市以生态发展为主题,提出“全面奔小康、老区不落后”、 “老区奔小康、余姚要带头”。2015年以来,余姚共实施生态发展项目79个,累计完成投资近4亿元。奉化市以发展美丽经济为重头戏,着力打造“两山”(绿水青山就是金山银山)思想的试验区,以高端化、特色化、差异化的醉美四明山为目标,形成“点上做精、线上出彩、面上做净”的工作思路,以政策引导、政府推动、项目支撑,集中精力做好生态修复与生态添彩这道“加法”。上半年,这两市人大常委会在组织力量调查的基础上,举行会议,专题听取和审议政府专项工作报告。鄞州区有针对性地安排供电、银行等有实力的部门,对四明山区域70个行政村实行结对、联亲、帮扶活动,以生态资源、工业基础及人口集聚为依托,因地制宜发展生态产业。

  (二)有序,制度框架初步形成。根据市委《关于加快推进四明山区域生态发展的实施意见》,市政府制定了《四明山区域发展规划》、《严禁四明山区域毁林开垦,切实加强森林资源保护的决定》,完成了《四明山区域发展规划纲要》和“1+5”配套规划,并根据形势发展启动修编工作。政府各相关部门从各自职能出发,分别制定了《实施意见》,明确配套政策措施。同时,大幅增加财政投入,市级每年安排专项资金达2亿元,用于生态补偿、移民安置、建设项目补助及村级运行,生态公益林补偿标准从每亩40元提高到140元,下山移民补助标准从每户1万元提高到2万元。另外,还安排了3000万元的生态修复专项资金。两市一区也从本地实际出发,分别制定了总体指导意见、生态发展规划、部门职责分工、项目管理办法、结对帮扶意见、生态修复方案、下山移民政策、旅游发展措施等,并根据各自工作重点,制定专项特色性政策。余姚市具体制定了《四明山区域生态发展项目管理办法》、《民宿管理办法》等四个具体的配套制度;奉化市制定《推进下山移民实施意见》、《生态修复方案》等四个专项工作方案;鄞州区在研究制定四明山区域生态发展实施意见中,对这块工作的主要目标任务作了具体分解,明确了各相关部门及四个乡镇的具体工作要求。

  (三)有力,生态保护强势推进。一是划定红线。四明山区域727.55平方公里已经确定为自然生态红线区(占区域总面积的56.7%),并确定436.59平方公里的生态保障区。二是打击违法。2013年以来,以高压态势严厉打击毁林开垦种植花木行为,查处各类涉林案件144起,其中刑事案件10起,毁林恳植现象得到有效遏制。三是组织修复。对25度以上花木地通过套种常绿珍贵树种进行“套种造林”。余姚到2017年底计划生态修复1.2万亩,目前已经完成1.18万亩。奉化在雪窦山周边实行1000亩风景林优化。鄞州在章水、横街建设20多条“红色古道”。四是强化保护。市级生态公益林达到122万亩,占区域森林面积的87.9%。在提高补偿标准的同时,提高补偿资金统筹比例,发挥对公益林的引导作用。五是监管农作。两市一区大力推广生态型农林业生产技术,引导山区农民减少除草剂、农药化肥施用,促进地表植被保护,提高水土保持能力。

  (四)有效,人居环境有所改善。一是村庄环境有所改善。四明山区域已完成环境整治有92个村,并培育了7个中心村、17个特色村;有2个乡镇、2条风景线列入美丽乡村示范镇、风景线创建计划;2015年完成下山移民1452户、4189人;到今年底将有146个村完成生活污水治理工程的建设任务。二是产业结构有所改善。一堵:余姚梁弄镇、奉化溪口镇、鄞州横街镇等,都严格禁止在工业功能区外建厂。近三年,余姚四明山区否决可能影响饮用水源地安全项目35个,取缔关闭企业115家、搬迁19家,关停搬迁畜禽养殖场109家、整治43家。二导:生态农业和旅游逐步成为四明山经济转型升级的主导方向,建成高山现代生态农业园区项目13个、面积2.56万亩;四明山森林、地质公园周围已成为市民休闲和避暑的好去处,仰天湖和应梦斑竹的民宿、小罗岗的红枫、杖锡的樱花,有绿色、有特色、有景色。近两年,四明山区域接待游客人数已经突破千万,实现旅游综合收入40亿元以上。三是交通条件有所改善。交通骨架网络初步形成,区域通达性大大提高。2015年底,区域公路总里程1384公里,路网密度107.8公里/100平方公里,提前完成2020年规划目标。

  二、面临困难与存在短板

  四明山区域面积达1337.93平方公里,涉及一区两市、13个乡镇(街道)、207个行政村,其涉及范围广,公共设施弱,花木产业依赖性强,这给这个区域的生态保护和发展带来许多矛盾和不少困难。四明山有30万山民,靠山吃山,山是老百姓的“命根子”。从山区主打产业花木经营的现状看,有4个80%值得重视:农民收入80%在山里;山里产业80%在花木,花木经营80%是散户;经营大户80%是村干部。这几年,花木产业虽然产品过剩、价格下行、利益下降,但部分农民思维的惯性、部分干部发展的冲动还依然存在。目前,从政府工作角度分析,存在“三块短板”:

  (一)部门工作协调性的问题。四明山区域生态发展要求将绿色的理念体现到这个区域的经济社会发展的全过程中去,但是现在的领导体制和管理体制很难实现和体现。市本级的领导小组办公室设在发改委,但具体工作由分管农业的副市长牵头,横向部门关系需要理顺。政府有关部门在四明山区域生态保护和发展,工作任务单一性、“碎片化”,往往从自身角度提出有关指导意见及发展模式,“一山多管”情况还是存在,有时会出现“保护”与“发展”两张皮。同时,有些行政措施缺乏法律的刚性。

  (二)条块关系统一性的问题。从地方的“块”上看,存在行为主体多头多脑。如奉化市四明山办主要负责溪口这一区域的生态保护和发展工作,但这一区域同时还有第五大佛教名山建设、小城市试点建设等另一批“人马”在管理。市政府虽然要求地方政府对四明山环境质量负总责,但地方发展经济的“冲动”还是比较强烈,有些产业发展项目对区域生态带来一定损害。从部门的“线”上看,也需要跨区域整合资源、共享资源,形成协调效应。如农林种植需要跨行政区形成规模;旅游产品需要穿点成线,实现时间和空间的互补。林业、水利、农业协调还需要时间、需要实践。

  (三)措施落实配套性的问题。目前,四明山生态修复治理面临的突出困难和挑战主要是:农民开展生态修复的意愿不强,尽管眼前花木经济效益大幅下降,但山里农民祖祖辈辈“靠山吃山”,对花木产业的依赖性较强;政府主导的生态修复财政压力大,在生态补偿机制的驱动力不足时,农民开展生态修复的自觉性有一定的影响,政府导向和农民参与的结合度不紧密;生态修复的良性机制没有完全形成,主要是后续养护管理长效机制的建设工作没有及时跟进;“禁山”实施难度大,保障“禁山”农民的生机出路未能有效突破;下山移民政策导向不够,财政补助和就业问题面临多重任务。

  三、思考方向与工作建议

  四明山区域既是重要的生态功能区,又是相对欠发达山区;既是风景名胜区,又是革命老区。加快推进这个区域的生态保护和发展,是践行“两山”思想的战略选项。四明山区域生态保护与发展,必须把握“三条线”:生态安全的红线,产业升级的主线,农民生计的底线。主要方向是:青山常在,清水长流。基本思路是:制止25度以上在禁止开发区内搞花木经营,严守生态红线;确保区域生态,调整山区林相结构,以经济和生态树种替代花木;确保农民生计,加大生态补偿和配套政策支持力度,使禁山农民退得下山,还得上林;确保山区生产,加速花木产业转型升级,着力发展森林休闲和养生旅游等生态产业。总之,要坚持生态优先,推动绿色发展,推进四明山区域生态依法保护与有序开发,既要有意识、又要有共识,既要有规模、又要有规划,既要有绿色、又要有景色,既要有产品、又要有精品,既要有法制、又要有机制。为此,从政府工作角度,我们提出如下建议:

  (一)在法制上,办法要固化。从现在形势分析,花木市场的黄金时代是回不去了,但市场的适当“回暖”是有可能的。在市场变化中,保护四明山资源的压力会增大。所以,政府要把市本级和两市一区在实践中行之有效的政策措施、已经成熟的工作经验,用立法的形式固定下来,特别对这几年禁止开发的一些规定清单,进行认真总结和评估,对发现的问题进行纠正,通过地方立法,使其具有普遍约束力,并保持相对稳定。考虑到四明山区域生态保护的重要性和复杂性,从人大立法的基础和立法后的执行将碰到的实际情况分析,我们建议先研究制定政府规章,待条件成熟时,人大再启动立法程序。或者将四明山生态保护有关重点问题,列入正在制定的“宁波市生态保护条例”,从地方立法层面上,将25度以上坡地列入生态红线范围,明确生态补偿和责任追究制度,并将生态补偿、禁山农民基本生活保障等比较成熟的措施,固化为制度,增强执行的刚性。

  (二)在体制上,职能要强化。要进一步健全四明山区域生态保护工作领导组织及办事机构。重点强化四方面职能:一是强化协调。健全领导小组经常性研究处理有关问题的制度安排,每年要定期召开领导小组会议或联席会议,听取工作汇报,研究重大问题,切实发挥部门统筹协调和综合管理职能。二是强化规则。对交通基础设施、重点门户、综合服务平台、引领性景区、规模品牌性民宿、农林生态产业发展等,进行统一谋划、科学规划,形成区域上下左右建设协同、产业协同、品牌协同、线路协同的发展格局。三是强化执法。建立跨区域综合执法、协同执法、互相监督的工作机制,突出生态修复这一重点,多还旧帐,不欠新帐,严格执行相关规定,对25度坡度以上的花木地实施禁止开垦、退花还林,在成片种植花木的区块及山顶、山腰、山脚、沿公路两侧,实施水平带状还林,防止水土流失。严格执行生态红线保护制度,科学划定森林、林地、湿地等红线保护范围,提高补助标准。四是强化产业指导。针对不同区块、不同地段、不同山地类型,结合山区资源优势,根据区域地理条件和当地群众意愿,推广种植乡土珍贵树种,提升林木经济价值和观赏价值;并深入研究生态栽培模式,引导农民少用化学品,减少生态污染;加强森林培育,提高林地生产力,提高森林覆盖率。

  (三)在机制上,保护要常态化。一是完善“一盘棋”的责任落实机制。从市本级政府到县区和乡镇街道,层层建立“一岗双责、终身追责”的生态环境建设责任制,强化生态考核、经济考核,确保区域生态保护与发展责任落实无盲区、压力传导无遗漏、工作推进无缝隙。明确区域的发展必须以生态保护为前提,一切有损于生态建设的项目,经济效益再好,也要一事否认、一票否决,已建的项目也要坚决停止。优化产业结构,利用区位优势以及景观、气候等自然条件,积极发展旅游业,推广生态农业模式,实现山区经济从“卖花木”到“卖生态”的转变。对旅游资源进行合理布局,有序发展,有效管理,打造特色村、特色景、特色农产品。有计划地对现有花木林进行林相改造,扩种彩叶树种,合力创建森林公园。在花木基地内套种香榧、油茶、珍贵树种、中药材等;鼓励发展不影响生态的名优林特产业及森林旅游、农家乐等产业。二是完善“一张网”的执法监管机制。有关部门要加强对四明山区域的大尺度、全天候生态监测与评估。同时,严格落实重点监测的信息公开制度,实现区域生态环境监测信息全市联网、集成共享,构建统一的四明山生态环境监测大数据平台,构建市和有关县、乡镇三级生态环境监测数据有效汇聚和互联共享机制。要推动工业企业下山、搬迁、进园,对污染严重企业依法逐步实施关停并转。建立监测与监管联合执法机制,对四明山区域实施常态化现场同步监测与执法,对超标排放、伪造数据等违法行为现场监测、直接依法查处。党政领导干部参与的,要按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等有关规定严肃处理。三是完善“一条心”的全民参与机制。要通过广泛宣传,努力提高四明山区域农民生态保护的法律、法规和政策的知晓度和接受度。同时,要完善林地林权划界确权颁证工作,保障农民山地、林木权益,促进专业化、规模化流转经营。完善山区农村集体资产股份合作制改革,明确农民的集体经济享有份额和继承权利,让农民可以放心移民下山、离农进城。要加大下山移民补偿和扶持力度,提高下山移民补助标准,切实减少山区实际生活人口。要充分考虑“禁山”农民的权益限制补偿,在转业培训、就业帮扶方面,特别是社会保障上,给予合理扶持,特别是应当考虑对核心区“禁山”农民实行一定的社会保障政策优惠,提高他们的养老保险和大病医疗保险待遇,确保他们的生活无后顾之忧。

  推进四明山区域生态保护和发展是一项利在当代、功在千秋的民生工程。政府及各有关部门必须增强定力,持续发力,形成合力,切实把责任记在心里、扛在肩上、抓在手中,在推进美丽宁波建设中有所创造、有所作为、有所建树,用实实在在的成绩、成效、成果来兑现承诺。

  以上报告,请予审议。

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