理论研究成果

立法法的修改对较大的市地方立法影响及应对——以宁波市为例

信息来源:内司工委 发布日期:2016-11-02 作者:王琼硕 阅读次数:

【文字 】【关闭窗口】保护视力色:

【摘要】较大的市立法权在近20 余年的进程中,不仅为中央层面的立法提供了丰富的经验,也为地方发展起到了极大的推动作用。2015年3月15日,《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)进行了重要修改,对地方立法主体进行扩容,对地方立法权限范围进行限定,并取消了较大的市的表述,给原先享有市级地方立法特权的较大的市带来了很大影响。本文结合《立法法》的修改,从《立法法》修改前享有立法权的较大的市的角度(以宁波为例),梳理市级地方立法权发展脉络,分析《立法法》修改对较大的市的影响,并探讨当前形势下,较大的市立法权的发展方向。

【关键词】立法法修改 较大的市 设区的市 地方立法权

2015年3月15日,第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》。在立法权的配置方面作了重大修改,对地方立法主体进行扩容,并对地方立法权限范围进行限定。使得市级的地方立法权从原来的49个较大的市(包括27个省会市、18个经国务院批准享有地方法规制定权的较大的市以及4个经济特区所在地的市),扩大到所有共计284个设区的市,并取消了较大的市的表述。同时,将原来未受范围限制的市级地方立法权收拢在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。这些修改表明“较大的市”地方立法特权已经成为过去,我国的市级地方立法进入了一个新时代。本文拟结合《立法法》的修改,从《立法法》修改前享有立法权的较大的市的角度(以宁波为例),梳理市级地方立法权发展脉络,分析《立法法》修改对较大的市的影响,并探讨当前形势下,较大的市立法权的发展方向。

一、从较大的市到设区的市——市级地方立法权的基本概述

所谓地方立法,是指特定的地方政权机关,根据一定职权和程序,运用一定技术,制定、认可、修改、补充和废止效力不超出本行政区域范围的规范性法文件的活动 。市级地方立法尤其具有地方性、从属性和自主性等特征,在地方法治发展以及对上位法的落实和具体化过程中发挥着举足轻重的作用。

(一)较大的市的概念

在我国,较大的市是一个被法学、政治学广泛使用的概念,但是就较大的市的界定及范围却没有形成共识,就我国当前的法律规范而言,也未采取一致的规定。作为一个法律概念,“较大的市”最早出现于我国现行《宪法》第三十条规定中:“直辖市和较大的市分为区、县”,且未将较大的市与立法权结合在一起。故宪法意义上“较大的市”是从行政区划的角度加以规定的,指除直辖市和县级市以外的设区的市,即介于省级行政与县级行政之间的一级区划,属于行政区划范畴,而并非立法主体范畴。1982年和1986年修订的《地方组织法》均将省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市并列,作为享有地方立法权的主体(前者享有地方性法规的拟定权,后者享有地方性法规的制定权),故可以认为《地方组织法》中的较大城市仅指国务院批准的较大城市,在范围上和职能上均有别于行政区划意义上的较大市。2000年的《立法法》第63 条不仅再次重申了较大的市拥有地方立法权,还在《地方组织法》的基础上扩大了较大的市的范围,“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”综上所述,较大的市在宪法学上至少有两个含义,一个是从行政区划角度上讲,指下设有区、县的市; 二是从地方立法权角度,是指省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。本文标题所称较大的市,主要是指地方立法权角度的较大的市。

(二)较大的市的立法权的取得

较大的市的立法权始于1982年12月五届全国人大修改《地方组织法》。在这次会议上,“不少地方提出,除直辖市外,一些较大的市,政治、经济、文化地位比较重要,也需要因地制宜地制定一些地方性法规。为了适应这些城市的实际需要,又考虑到宪法规定省、自治区、直辖市才有权制定地方性法规,草案补充规定,省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会可以拟订本市需要的地方性法规草案,提请省、自治区的人大常委会制定、公布,并报全国人大常委会和国务院备案。” 1986年12月修改的《地方组织法》第7 条第2款将省会市和较大的市地方性法规的“拟定地方性法规草案”修改为“制定地方性法规,报省、自治区的人大常委会批准后施行”。2000年制定的《立法法》在此基础上,扩大了较大的市的范围,同时简化了向上级机关报请批准的程序。该法第63条规定“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”2005年修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也做了类似的规定。综上所述,较大的市立法权作为地方立法权的一种,是我国统一而又分层的立法体制的重要组成部分。较大市的立法权的取得和发展经历了一个权力来源上从无到有、立法主体上从少到多、立法程序上从不完备到较为完备的历程。

(三)设区的市立法权的取得及限制

党的十八届三中全会决定提出,逐步增加有地方立法权的较大的市数量;党的十八届四中全会决定进一步提出,明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权。为落实好党中央的精神,既要依法赋予所有设区的市地方立法权,以适应地方的实际需要,又要相应明确其地方立法权限和范围,避免重复立法,维护国家法制统一。 2015年3月15日,第十二届全国人民代表大会第三次会议审议通过的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》对设区的市一级地方立法制度作了重大修改。取消了较大的市的表述,对地方立法主体进行扩容,并对地方立法权限范围进行限定。使得市级的地方立法权从原来的49个较大的市(包括27个省会市、18个经国务院批准享有地方法规制定权的较大的市以及4个经济特区所在地的市),扩大到所有共计284个设区的市。除设区的市以外,此次《立法法》修改还同时赋予自治州和东莞市、中山市、嘉峪关市、三沙市四个不设区的市地方立法权,比照适用有关赋予设区的市地方立法权的规定。考虑到此次放开的市级地方立法主体数量较多,地区差异大,故规定由省级人大常委会确定新获得立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。同时,原来未受范围限制的市级地方立法权权限范围被限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面,而报请所在的省、自治区人大常务委员会审查批准的程序得以延续。全国人大代表、湖南省人民检察院检察长游劝荣认为,《立法法》赋予所有设区的市地方立法权有利于调动地方立法的枳极性,解决改革过程中“基层探索”于法有据的问题,有利于地方政权机关运用法治思维和法治方式解决改革发展中碰到的问题,也有利提高全社会的法治观念和法治意识。

二、《立法法》修改对较大的市立法权的影响

(一)较大的市立法权限范围缩减
2015年修改的《立法法》中一个重大变化是,对市级的地方立法权限范围进行限定。该法第72条第2款中规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。”该规定,对于普通的设区市,其立法权从无到有,增加了三方面的立法权。但对于原先享有立法特权的较大的市而言,其立法权限范围是被缩减的:在2015 年《立法法》修改之前,较大的市的立法权不受限制,只要是除《立法法》第8条法律保留的事项外,都可以进行立法;但是《立法法》修改之后,较大的市被并入设区的市范畴,其立法权也同时被缩减在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面,不再享有其他方面的立法权。

关于较大的市的地方立法权限范围的缩减,全国人大常委会法律委员会《关于立法法修正案(草案)审议结果的报告》认为:“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”,范围是比较宽的。比如,从城乡建设与管理看,就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等;从环境保护看,按照《环境保护法》的规定,范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等;从目前49 个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看,修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖。同时,考虑到原有49 个较大的市的情况,《修改决定》规定,“原有49 个较大的市已经制定的地方性法规,涉及上述事项范围以外的,继续有效”。总体上看,上述规定能够适应地方实际需要。

但是,从宁波市的地方立法实践来看,以上表述并不完全准确。此次立法权限范围的缩减对宁波市的发展仍将带来较大影响。在宁波市现行有效的79件地方性法规中,有不少是涉及经济发展、公共服务、社会管理、民生保障以及教育、卫生、社会保障等内容的。例如《宁波市台湾同胞投资保障条例》、《宁波市企业技术秘密保护条例》、《宁波市专利管理条例》涉及经济发展;《宁波市劳动争议处理办法》、《宁波市房地产中介服务条例》涉及社会管理;《宁波市献血条例》涉及卫生方面;《宁波市制定地方性法规程序规定》涉及地方国家机关权力行使;《宁波市预防职务犯罪条例》涉及司法方面等等。这些地方性法规均为宁波的经济发展、社会稳定提供了有力的法治保障。但是,严格意义上,较难归入城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等范围内。虽然,新《立法法》第72条第6款规定:“省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规,涉及本条第2款规定事项范围以外的,继续有效”。但随着此次市级地方立法权限的缩减,今后宁波市将不能在这些方面进行新的立法。这也意味着包括宁波市在内的49个原享有市级地方立法特权的较大的市,在今后的工作实践中,不仅需要重新对立法规划进行梳理,更重要的是,在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面外的领域,需要重新寻求新的合法合理适当的路径进行规划管理。

(二)较大的市面临的设区的市之间的竞争加剧

八九十年代,地方立法权被下放到较大的市一级,主要是为了适应改革开放的需要。国家希望这些城市利用地方立法权,在不与法律、行政法规相抵触的前提下,通过制定地方性法规和地方人民政府规章,创设一些适应地方发展的行政许可、行政处罚等事项,促进城市发展战略,推动改革开放,并且对辐射周边地区发挥作用。反过来说,一个城市如果不是享有地方立法权的“较大的市”,则该市只能以地方政府的“红头文件”形式规定、发布吸引外资、制度创新的措施,对外的效力很有限。例如,深圳市在获得地方立法权之前,时任深圳市市长李灏曾说:“我们搞对外合资、优惠政策,我说我有红头文件,但对方说,我们一定要看法律条款。如果打官司,政府文件不可能被法院认可,只有法律条文才行。” 可见,地方立法权对于地方经济的发展、提升城市知名度、扩大区域影响力、方便招商引资等方面起到的巨大作用。故,1994 年以后,虽然国务院没有再批准过新的较大的市,但是向国务院申报“较大的市”的城市却络绎不绝,热情高涨,主要目的还在在于争取地方立法权。

事实上也的确如此,49个较大的市获得立法权之后,大部分无论在法制、经济、社会、文化等方面都取得巨大发展,并对促进周边地区的发展进步起了很大作用。可以说,在计划经济条件下伴随着改革开放发展起来的较大的市立法权,在实践中不断探索,已经逐渐成为我国立法体系中最活跃的部分,对我国深化经济体制改革发挥着极为重要的作用。以宁波为例,1988年获得国务院批准成为享有地方性法规制定权的较大的市。1989年,根据地方特色,制定了第一部地方性法规《宁波市象山港水产资源保护条例》。此后二十多年来,宁波市充分运用地方立法的自主性和创造性,从本市实际需要出发,共制定地方性法规110件,废止31件,现行有效79件,对50件法规进行了68次修改,使宁波经济社会建设各方面基本实现了“有法可依”,较好地服务了宁波地方经济社会的发展。如《宁波市象山港水产资源保护条例》规定了象山港域内鱼、虾、蟹、贝类的采捕标准,禁渔期,捕捞方法,水域、滩涂环境保护,渔政管理,以及奖励和惩罚事项等,近20年都在护卫美丽的象山港,直到2004年被废止。再如1995年制定的《宁波市台湾同胞投资保障条例》规定了台湾同胞在甬投资的权益保障、台湾同胞投资企业的相关规定、台湾同胞及其随眷在甬的优惠政策、台湾同胞维权投诉等等内容,对于充分发挥地区优势,引进外资起到了良好的推动作用,该条例仍现行有效。此外,宁波的许多地方法规不仅服务了本地的经济社会发展,而且开了全省先河,并且走在全国前列。如《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》、《宁波市学校安全条例》、《宁波市无居民海岛管理条例》、《宁波市预防职务犯罪条例》、《宁波市遗体捐献条例》、《宁波市精神卫生条例》等。可以说,地方立法权给宁波市的发展带来了非常大的优势和红利。

然而,2015年修改的《立法法》,将原先包含三种类型(省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市)的“较大的市”统一归入“设区的市”,并将市级地方立法权限进行了统一限定。这意味着,今后所有设区的市将站在同一起跑线上,均等地享有市级地方立法权。原先不享有地方立法权的设区的市成为地方立法权全面扩容的直接受益者,得以在法律规定的权限范围内,通过行使地方立法权,以法律的形式对之前的改革成果予以保障,并能够利用制定地方性法规去破解发展中的一些困难,加快推动经济社会的发展。而宁波市等原先享有立法特权的49个较大的市将逐渐失去原先的个别享有的市级地方立法权的红利,并且将越来越多地受到其他设区的市因地方立法带动经济社会快速发展所带来的竞争和挑战。

三、新形势下较大的市立法权的发展方向

(一)突出地方特色,立法权帮助提升城市竞争力

地方立法权是各地人民当家作主管理地方事务所不可缺少的一部分权力 。地方立法的本质属性在于地方的自治性,地方立法权源于并服务于地方自治权 。在推进法治中国建设,推进国家治理体系、治理能力现代化以及全面深化改革且重大改革都要于法有据背景下,地方立法对于实现法治前提的“有法可依”要求的作用和意义是毋庸置疑的,其主要优势就在于,能够根据本地区的具体情况和实际需要灵活地解决当地实际问题。新《立法法》规定的设区的市允许制定地方性法规的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三类事项,属于上位法不好具体规定,需要根据本市城乡的具体情况进行立法的事项。因此,较大的市要增强自身的综合竞争能力,继续保持已经取得的领先地位,就需要根据自身的发展战略,定位独特的区位优势,统筹进行地方立法规划,以立法的形式将地区优势内化为制度构建,从而提高城市法治建设和管理水平、保障城市适度自治,促进城市经济社会健康可持续发展。

过去,较大的市在充分利用已经获得的地方立法权限资源推动城市的建设与发展的同时,也不同程度地存在本地特色不突出的问题。有学者统计指出,“不少地方法规条文内容上,有1/3 属于可以不写的,1/3 属于可写或可不写的,1/3 属于可以写的。有的实施类法规,真正根据本地方实际情况和实际需要、带有地方特点的规定就只有几条。” 这不仅浪费了宝贵的立法资源,也同时浪费了尽早将区位优势转化为制度构建的机会,一定程度上拖后了城市的法治化建设和经济社会的发展进程。《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉的说明》中,也明确指出要“避免重复立法,维护国家法制统一”。在过去,较大的市挟地方立法特权,因缺少竞争,在立法上这些本地特色不突出等问题并不影响其享受地区立法所带来红利。但现在,随着地方立法权主体的扩大,设区的市之间竞争将不断加大。有学者指出“地方立法权行使得当,真正地立足地方特色,则不仅突显地方优势,同时还能使宪法、法律、行政法规、国家方针政策在本区域内更有效贯彻落实,对当地的经济文化发展起到推动作用。” 反之,若地方立法权行使不当,将会逐渐落后于其他城市。

因此,较大的市在已经取得的发展成果基础上,应当紧紧抓住区位优势、地方特色来制定地方性法规,进而增强自身的综合竞争力。这种优势和特色可以是基于气候、土壤、资金、技术、劳动力等生产要素的经济产业优势,或者是基于较完备的法律制度、较先进的立法技术、较开放的政策许可等制度因素的政策法律优势,也可以是基于较低的犯罪率、较成熟的纠纷解决机制、较透明的行政司法程序等治理因素的社会治理优势,还可以是基于交汇的交通枢纽、沿海的深水良港、临边的边境贸易等地域因素的地缘优势。 而最终围绕这些优势所建构不同制度会影响和改变其自身的转换成本、组成结构、可预期性和稳定性,最终关系到城市竞争力的强弱。  

(二)总结经验教训,科学民主立法提高法规质量

较大的市要在地方立法权全面扩容、失去原有的立法红利的新形势下,进一步发挥地方立法对服务经济发展和保障社会民生的作用,继续保持各方面领先势头,就必须从自身发力,找优势、补短板,提升地方立法的能力和水平。与新获得地方立法权的设区的市相比,较大的市无论在立法人才储备上,还是在立法能力和经验上都占有先天的优势。因此,在新获得地方立法权的设区的市正处于筹备组建立法机构并尝试进行立法起步的时期,较大的市应当把重点放到总结自身立法经验教训,进一步推进科学民主立法,努力提高立法质量上来。

在获得地方立法权以来的二十多年里,较大的市在立法工作方面积累了大量的经验,对于保证立法质量、提升服务城市发展起到了良好作用。以宁波为例,在地方性法规制定、修改的规划、计划、程序、技术和机制等方面均有比较全面的经验总结,相继出台了《宁波市制定地方法规程序规定》、《宁波市人民代表大会常务委员会立法听证规则》、《宁波市人民代表大会常务委员会立法计划制定办法》、《宁波市人民代表大会常务委员会法规草案重要条款单独表决办法》、《宁波市人大立法技术规范》、《宁波市人大常委会立法协商工作办法》、《宁波市人大常委会基层立法联系点工这办法》、《宁波市人大常委会立法咨询工作办法》等一系列相关规定,有力推进了该市立法工作的良性发展和改革创新,并形成了较为完善的地方立法工作机制。这些经验和优势,是新获得地方立法权的设区的市短时间内无法获得和超越的。

在取得成果的同时,较大的市在立法方面也存在不少问题。习近平在作《关于<中共中央全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》时就曾一针见血地指出:“我们在立法领域面临着一些突出问题,比如,立法质量需要进一步提高,有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够,解决实际问题有效性不足,针对性、可操作性不强; 立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出,有的立法实际上成了一种利益博弈,不是久拖不决,就是制定的法律法规不大管用,一些地方利用法规实行地方保护主义,对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍,损害国家法治统一。” 虽然这是针对全国范围内的立法工作指出的问题,但也有很多值得地方立法反思和克服的。因此,较大的市,在以后的地方立法过程中,应着力避免重复立法、越权立法、地方保护主义立法等,减少景观式立法;同时,应注重充分发挥人大在立法工作中的主导作用,健全市人大主导立法工作各环节的科学立法、民主立法工作机制,并加强立法后的监督和评估工作,在提高立法质量上下狠功夫。

(三)协调地区立法,融入国家战略引领区域发展

近年来,随着我国市场经济的进一步高速发展,城乡融合的进一步推进,城市群、都市圈等区域逐渐形成。而值得注意的是,现已形成或正在规划中的城市群、都市圈的中心多数为最早拥有地方立法权的较大的市。这说明国家对于发挥较大的市对辐射和引领周边地区的作用的想法一如既往,没有改变。如2016年6月国家发改委、住建部发布的《长江三角洲城市群发展规划》,规划提出,优化提升长三角城市群,构建“一核五圈四带”的网络化空间格局,发挥上海龙头带动的核心作用和区域中心城市的辐射带动作用,依托交通运输网络培育形成多级多类发展轴线,推动南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈的同城化发展。

城市群出现与发展意味着各城市之间的边界尤其是制度边界在逐渐消解。无论是实践还是制度领域,城市相互之间不再是不相往来或者以竞争为首要理念的关系,而是强调各城市之间的融通与协作。学者王春业指出:“单纯赋予地方立法权的做法,已经无法满足区域经济一体化的发展,而只有加强地方立法间的相互协作,才能够获得双赢或多赢。为此,要求处于同一经济区域的先发地区间的法制必须协调,要求加强地方立法间的协作,以提升区域的法律品质与区域的核心竞争力。” 而在城市之间融通协助的同时,区域中心城市在经济文化、城市建设等方面的比较优势和汇聚效应也将更加凸显。中心城市是城市群的灵魂,是城市群的支点,城市群范围、影响程度与中心城市的规模息息相关,呈现一种正相关系。 这为较大的市积极融入国家战略,协调地区立法,辐射和引领区域发展提供了更大的舞台。

从形式上讲,城市群发展所需的制度类型主要包括公共政策、法律、合作协议和其他制度形式。特别是在一些具有城市群区域属性的公共事务管理或公共服务提供问题上,更需要以法律这种较为刚性的规范形式来确认有关权利和义务,来规范有关社会主体的行为。 学者陈俊曾对区域一体化中需要立法规定或协调的事项做过问卷调研,其中受关注度较高的问题现阶段主要集中在以下几个领域: 生产要素流动与市场准入、招商引资与税收优惠、人才流动与劳动就业保障、资质认证与市场监管、技术合作与行业信息共享,以及生态环境治理与保护等。 学者王春业也指出:“单纯赋予地方立法权的做法,已经无法满足区域经济一体化的发展,而只有加强地方立法间的相互协作,才能够获得双赢或多赢。为此,要求处于同一经济区域的先发地区间的法制必须协调,要求加强地方立法间的协作,以提升区域的法律品质与区域的核心竞争力。” 。城市群的发展从根本上讲是一种地方性发展,其制度保障离不开地方立法的创造性贡献。

以宁波都市圈为例,其具体范围包括宁波、舟山、台州三市。主要功能在于高效整合三地海港资源和平台,打造全球一流的现代化综合枢纽港、国际航运服务基地和国际贸易物流中心,形成长江经济带龙头龙眼和“一带一路”战略支点。这其中就涉及到陆海统筹、区域合作,充分发挥各地优势,深入推进交通共联、市场共构、产业共兴、品牌共推、环境共建、社会共享等内容。宁波市要继续在宁波都市圈里保持引领地位,并带领宁波都市圈在长三角地区赢得竞争优势,在进行城市发展规划和立法规划时,有必要充分考虑与舟山、台州两市共同就相关领域进行协调立规划和立法,或者以地方立法的形式,保障相关事务的管理或公共服务的提供。

结语

综上所述,在我国这样一个国土面积广袤、各地经济社会发展水平差异巨大的国家,地方立法权的存在及其扩容有其必然性和客观性。同时,考虑到维护法制统一、避免重复立法,限制地方立法权限和范围也同样有其必要性和合理性。在这样的背景下,结合市场经济加速发展的新形势,较大的市如何发挥独特的作用,更好地以立法形式展开有效竞争,通过有效配置立法资源提高立法质量,有法有据地促进地方改革发展,积极开展区域合作、引领地区发展,为当地和城市群的经济建设保驾护航,克减改革风险是值得我们认真思考的。

 

Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统