理论研究成果

创新监督方式 力推“舌尖上安全”
——宁波市人大加强食品安全监督的实践与思考 

信息来源: 发布日期:2016-11-02 作者:顾坚苹 阅读次数:

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国以民为本,民以食为天,食以安为先。食品是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件,食品安全涉及人类最基本权利的保障,是最大的民生、最基本的公共安全,也是经济问题和政治问题。随着经济全球化和食品生产加工过程中化学品和新技术的广泛使用,我国食品种类越来越丰富,产品数量供给充足有余,但在满足食品需求供给平衡的同时,新的食品安全问题不断涌现,危害消费者身体健康和生命安全的群发性事件时有发生,食品安全日益成为备受社会关注的热门话题。为推动政府进一步提升我市食品安全保障水平,回应百姓关切,促进社会和谐,宁波市第十四届人大常委会自2012年履职以来,连续五年将食品安全列为监督议题,创新监督方式,加大监督力度,深化监督内涵,在监督实践中探索出一条科学、民主、法治并举的新路子,也取得了政府工作上台阶、群众舌尖保安全、社会共治增合力的新成效,受到社会各界广泛赞誉。

一、 本届人大着力创新食品安全监督方式

创新是人大工作永恒的主题。市人大常委会历来重视创新的价值意义,2012年以来运用“组合拳”持续推动食品安全工作,更是克难攻坚、在创新人大监督方式道路上迈出了一大步,《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法 》进一步贯彻落实,人大监督的严肃性、权威性和刚性力度都得以充分体现。

(一)“三段式”开展食品安全“一法两规”执法检查。以全省开展食品安全法、食品安全法实施条例和浙江省实施食品安全法办法(简称食品安全“一法两规”)执法检查活动为契机,市人大常委会全面部署本区域有关工作,省市、县三级联动,并成立五个执法检查组,分赴11个县(市)区和其他功能区检查食品安全“一法两规”落实情况。2012年8月27日至29日,市十四届人大常委会第三次会议听取和审议了执法检查组关于检查我市贯彻食品安全“一法两规”实施情况的报告,并根据执法检查发现的问题和委员审议的情况,形成常委会审议意见,要求政府及相关部门及时研究落实。本次执法检查采取前期调查暗访、中期实地检查、后期抽查“回头看”的方式,使检查工作更接地气,较好地克服了“雷声大、雨点小、一阵风、走过场” 的弊端,取得了实实在在的效果,也受到来甬省人大执法检查组和有关方面的好评。

(二)食品安全专题询问开启监督新模式。2013年初,市人大常委会将事关人人健康的食品安全列为重点议题,在我市人大工作史上首次制定专题询问制度,并于同年 6月26日上午,在市十四届人大常委会第十次会议举行的联组会议上组织实施。会上,常委会组成人员以及列席会议的专委会、工委委员和市人大代表等悉数到场,精心准备了“炮弹”的9位委员和3位代表就监管工作难点和群众关注的热点问题,如“早产奶”、“毒蛋糕”等事件,向市政府和有关部门提出了12个具体问题,分管副市长和食安委所有24个成员单位主要负责人全部到会“严阵以待”,并按相关职能一一应询。首次专题询问聚焦集中、互动面广、震撼力大,在社会上引起了广泛关注和肯定,时任省委常委、市委书记刘奇高度评价并作出重要批示:“由于准备充分、安排有序,新的监督形式取得了积极的成效,很有意义。”

(三)首次作出加强食品安全工作的决定。为巩固食品安全执法检查和专题询问工作成果,督促政府完善食品安全监管体制机制,动员全社会力量共同营造“人人关心食品安全,人人维护食品安全”的良好氛围,市人大常委会充分运用重大事项决定权,于2013年6月26日下午,在召开的市十四届人大常委会第十次会议上全票通过了《关于加强食品安全工作的决定》。这是我市人大以重大事项决定形式促进食品安全的首次探索,既将宁波食品安全工作好做法用法制化手段固定下来,又针对当时存在的突出问题明确了法治路径,为进一步做好食品安全工作提供了必要的法制保障,在社会上引起了积极反响。

(四)一以贯之跟踪监督食品安全动态。为增强监督实效性,人大常委会从督办2012年“一法两规”执法检查审议意见落实情况以来,每年根据实际需要开展跟踪检查,并将市政府对人大食品安全审议意见落实情况的报告逐年在常委会上予以审议。2013年4月底,常委会组织部分委员和人大代表,按照放心粮油、放心肉、放心菜、放心奶、放心水产品和百万学生饮食安全等“五放心一安全”要求 ,分七路开展持证暗访和突击检查,之后又在常委会领导带领下,分三组到江北、江东和鄞州等地开展专项视察。针对食品安全问题整改的薄弱环节,2014年5月中旬,市人大常委会领导带领部分委员和市人大代表赴鄞州、江东等地专项视察小餐饮食品安全情况。2015年 7月,在深入调研的基础上,主任会议专题听取了食堂及周边食品安全工作情况汇报,督促政府圆满完成百万学生餐饮安全工程三年行动计划。今年,常委会决定在前四年连续监督的基础上,对2012年以来我市食品安全推进工作开展一次“回头看”,专题听取和审议五年来我市食品安全工作情况。五年一贯连续监督食品安全,既展示出人大维护百姓“舌尖上安全”的民本情怀,也体现了人大彰显法治精神、进一步推动食品安全法律法规贯彻实施的坚定决心。

(五)借助社会力量延伸监督触角
借助社会力量夯实监督基础,也是提升食品安全监督工作水平应有的题中之义。本届人大在这方面也开展了一些卓有成效的探索。一是发挥食品安全监督团作用。2013年4月面向社会公开自荐并经精心筛选后,一支由市民群众、媒体记者和人大代表等50名同志组成食品安全监督团正式建立。三年来,食品安全监督团成员“火眼金睛”地活跃在我市食品安全监督第一线,义务参加食品安全明察暗访活动共157人次,受查食品单位316家,发现的诸多问题涉及种植、养殖、加工、运输、销售和餐饮等各个环节,及时为人大审议食品安全提供了第一手资料。二是与媒体机构携手,根据明查暗访和专项视察情况,精心编辑制作了小餐饮食品安全工作专题调查片——《小餐饮•大社会》。在2014年6月下旬召开的市人大常委会会议上,首次以播放形象直观的专题调查视频形式取代传统的书面调查报告,大量图文资料让调查内容更加生动直观,跳出时空局限,增强了审议效果。三是委托第三方开展食品安全评估调查。今年6月专业社会调查机构——宁波零纬信息咨询有限公司,在11个县(市)区,就全市食品安全工作现状,对社会公众开展问卷调查和满意度测评,回收有效调查问卷2200份,并形成调查分析报告。

二、我市人大守护“舌尖上安全”富有实效
五年来,市政府及有关部门贯彻实施食品安全法律法规,认真落实市人大常委会《关于加强食品安全工作的决定》和审议意见,牢牢织好从农田到餐桌的食品安全网。近年来全市没有发生区域性、系统性食品安全事件,大宗食品总体合格率维持在较高水平。从社会调查情况来看,公众对我市食品安全工作给予充分肯定,仅有10.05%的受访居民对本市食品安全状况表示不满意,低于对全国食品安全状况不满意率近5个百分点。中国社科院发布的2015《公共服务蓝皮书》中,宁波名列全国食品安全问题得到改善前10个城市的第三位,位于上海之后,杭州之前。主要监督成效为:

(一)优化体制,网格到底。我市食品安全监管体制改革随着人大关注和新常态要求不断深化,2012年餐饮服务监管职能从卫生部门划转至食品药品监管部门,2014年,整合原工商、食药部门职能,并将质监局食品生产监管职能划入,组建市场监管局,食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故、食品安全考核督查等职能也一并划入市场监管局。2015年初,11个县(市)区市场监管局在“二合一”基础上与质监局全面整合,形成“三合一”。新成立的市场监管系统通过“五个交叉”加快队伍融合和监管业务的对接,充分体现了“1+1>2”的改革正效应。为强化基层食品安全“最后一公里”监管,努力将风险隐患消除在萌芽状态,全市152个乡镇(街道)全部建立食安委及食安办,共设置了116个市场监管所,3122个行政村(社区)也配备了9025名食品安全协管员(信息员)。去年以来开展的全市乡镇(街道)食品安全达标创建暨基层食安办规范化建设工作成效初显,目前已有128个乡镇(街道)完成达标创建,完成率84.8%,预计到2016年底所有乡镇(街道)将完成达标创建。

(二)顶层设计,“两级联创”。针对人大提出的创新食品安全工作机制的要求,市政府全面谋划“一网五体系”工程,并于2015年3月下发《关于加强食品安全体系建设的意见》,综合推进全程治理、支撑保障、信用监管、预警应急和社会共治等五大体系建设,有效构建覆盖市、县(市)区、乡镇(街道)、村(社区)各个层面的食品安全“一张网”。同时,出台食品生产、流通、餐饮、保健食品、应急、信用等一系列子体系方案,进一步细化任务,落实责任,使食品安全网的“设计图”拓展到“线路图”和“施工图”。去年下半年,宁波市被列为第二批创建国家食品安全试点城市,这既是一份荣誉,更是一种责任和担当。今年以来,我市坚持“全域覆盖、全程监管、全员参与”的原则,全面开展了国家食品安全城市创建试点以及浙江省食品安全(县、区)创建工作(简称“两级联创”),今年 7月20日-22日,国家食品安全城市创建工作中期绩效评估组对我市开展综合评估,对我市创建工作总体表示肯定。

(三)重视整改,力补短板。政府及其相关部门对人大意见十分重视,并予以及时整改。如2013年6月宁波市人大常委会组织食品安全专题询问后,各监管部门针对人大代表关切的“五放心一安全”食品安全问题,认真研究整改意见。对于当时反映突出的宁波牛奶公司产品质量问题,政府监管部门坚持监管与服务并重,2014年至今,邀请省内专家核查3次,组织市、区两级现场检查11次,指导督促整改问题33个。牛奶公司全面加强制度管理,严格控制奶源质量,加大生产环节设施投入,进一步完善冷链终端管理,实现530所奶站冰箱全覆盖,两年多来,该公司牛奶质量合格率一直居高稳定,每天享用消费者超过70万人。又如在小餐饮整治规范工作中,政府监管部门根据市十四届人大常委会《关于宁波市小餐饮食品安全情况报告的审议意见》的要求,强化监管责任,具体问题立整立改,突出问题集中整治,形成对小餐饮市场的高压监管态势。在此基础上,引导小餐饮单位向连锁化、品牌化、规模化、企业化方向发展。全市已整改无证无照小餐饮6500余家,取缔448家,小餐饮持证率达到93.63%;已建成餐饮服务食品安全国家级示范区1个、省级4个,省、市级示范街35条,大批商业综合体餐饮示范群脱颖而出。

(四)突出重点,亮点纷呈。在人大持续监督推进中,政府有关部门突出重点,依法履职,许多工作走在全省乃至全国前列。一是强化源头管控,大力推进“三品一标”认证等农业品牌建设,实施水产标准化健康养殖场创建,切实把好农产品产地准出关。在全市生猪定点屠宰场、肉类蔬菜批发市场、标准化菜市场、大中型连锁超市等9个行业共313家企业建立肉菜追溯系统,初步实现“来源可追溯、去向可查询、责任可追究”。这些工作起步早、标准高,得到上级有关方面好评和推介。二是开展为期三年的“百万学生饮食放心工程”建设, 2013-2015年,全市累计完成学校食堂基础设施改造提升项目732个,累计投入资金4.8亿元,建成省、市食品安全示范学校食堂183家,学校食堂“阳光厨房”达到981家,占总数的43.93%。目前,学校食堂全面实行“五常法”管理,A、B级比率由68.62%提升到了88.91%;学校大宗商品统一配送、定点采购率由2013年的56%提到目前93.40%;累计取缔校园周边无证摊贩5千余起,校园周边餐饮单位持证率提升到99.47%。这项工作被评为省综合先进单位。三是针对进口食品日益增加的趋势,制定《宁波市进出口食品质量安全监管工作实施方案》,明确各部门监管职责,切实把好进口食品安全关。这些监管模式和创新做法都得到了国家食药总局的称赞。四是进一步完善执法监管协同机制,加大专项整治力度,连续五年开展食品安全百日系列整治,连续三年开展餐桌安全治理行动,通过加大对婴幼儿食品、粮油制品、进口食品、校园食品、传统地产食品以及散装食品、现场制售食品、冷链食品等重点食品的专项清理规范,2012-2015年,全面整治打击食品领域犯罪行为,各级各部门查处食品安全违法违规案件超过一万件,进一步彰显了执法权威。

(五)社会共治,形成合力。针对人大常委会提出的“要着力构建食品安全社会共治格局”要求和“食品安全人人有关”的特殊性,政府部门统筹协调、积极有为。一是利用各类媒体平台和宣传活动载体,广泛宣传新修订的食品安全法和科普知识。去年以来,推出“你点我检”系列活动,构建起食品安全风险交流互动模式,吸引了广大群众踊跃参与。二是出台《宁波市食品安全信用监管办法》,强化信用嵌入,推动建立了“各设等级、联合奖惩”的信用联动监管机制,让企业主动守约。目前 “企业信用网”平台已整合32个市级政府部门、11个县(市)区的信息,信息记录数达到6300万条,查询总量达到1.2亿次。三是通过“你点我检”、微信公众号、“企业信用网”等载体和方式,及时向社会发布食品“黑名单”、抽检结果和行政处罚等信息,进一步扩大了公众对食品安全信息的知情权和监督权。四是探索构建以“政府财政+保险赔付”双轮驱动的食品安全责任保险“宁波模式”, 成立全国首家食品安全责任保险运营服务中心,通过独立的第三方平台,为食品安全工作事前、事中、事后提供服务,有力地促进了保险在食品安全风险控制和社会管理方面的积极功能,得到了省委夏宝龙书记以及国务院食安办、中国保监会的充分肯定。

  三、对人大监督食品安全工作的几点思考

监督权是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项最基本、最重要的职权。本届人大常委会在市委正确领导下,盯住食品安全开展系列监督活动之所以获得成功,我认为主要取决于三个方面:一是关注民生,“热点”变“焦点”。 食品,不管是谁,每天需要“一吞一咽”。食品是否安全,一直是人们关心的大事。特别是随着国内食品安全重大事件被频频曝光后,老百姓的关注热情明显升温,守护“舌尖上安全”呼声日益强烈。群众所盼,就是人大所办。常委会领导及时召开主任会议认真研究,明确提出要聚焦食品安全,追踪监督、查找隐患、解决问题,督促政府更好地保障人民群众食品安全。同时,多次听取有关工作汇报,多次带领常委会组成人员和人大代表,下田间、访“三小”、赴企业、进市场、走学校,轻车简从,行动不打招呼,发现了诸多真实问题,从而使常委会审议意见更接地气、更具有广泛的民意基础。二是一题多审,“难点”变“要点”。 食品安全是一项涉及面广、系统性强,情况错综复杂的工作。市人大常委会正视困难、不畏艰巨,连续五年把食品安全列入年度工作要点,共实施执法检查、专题询问和作出决定各1次,专项审议6次,专项视察4次,常委会分管主任带队调研检查、督办代表建议10次,力度之大、频率之高前所未有。人大常委会的执着监督和有力支持,让政府部门深感压力和动力。为此,市政府加强领导力量,超前谋划部署,认真落实整改,提高标准发力,从而使我市食品安全工作取得了质的飞跃。三是综合监督,“重点”变“亮点”。随着社会主义民主政治进程的深化,人大监督的传统工作方式,其效果已大为有限。本届人大打破惯性思维,在实践中创造性地探索出综合监督“组合拳”模式,统筹规划,多项并举,分三个层面对食品安全进行监督,既有常委会的执法检查、专题询问、集中视察、专项审议、作出决定和代表建议重点督办等,又有专委会组织的专题调研和专报、委员专项视察、人大代表问卷调查、第三方评估和社会监督团明察暗访,同时也有各县(市、区)人大和政府有关部门的自查自纠,由此形成了上下联动、左右配合的叠加效应,有效地强化了监督的力度和深度。 

诚然,“组合拳”模式作为人大常委会一项全新的监督方式问效食品安全已经取得阶段性成效,但是在新形势、新情况、新任务面前,仍然有许多值得进一步关注和完善之处,在此,本人抛砖引玉,刍谈如下建议:

(一)要继续保持对食品安全形势的清醒认识。目前,我国仍处于食品安全矛盾的高发期,食品安全形势依然严峻,薄弱环节、风险点和反弹可能依然存在,保障食品安全任重道远。对此,我们必须要有十分清醒的认识,做好长期艰苦努力的思想准备和工作准备,决不可掉以轻心、一劳永逸。一是食品产业基础弱,“三小” (小摊贩、小食杂店、小餐饮)问题突出。目前我市乃至全国食品产业发展仍处于低、小、散、乱阶段,产业层次和集聚程度低,安全风险隐患还比较高,行业监管难度也比较大,严重制约了食品安全水平的提高。目前,全市食品流通主体98562户,其中小食杂店89179家;经营农产品的摊位约10万户;餐饮服务单位36836家,其中经营面积在150平米以下的小餐饮单位占餐饮单位总数的70%以上。城乡结合部、学校周边地区、外来人口集聚区等区域是“三小”集中区,“三小”提供的食品和餐饮服务在我市有相当大的市场份额,群众每天都会直观感受到“三小”混乱状况,这也是大多数老百姓对我市食品安全满意度不高的直接原因之一。“三小”问题成因复杂,既是食品安全问题,也是社会治理问题;既涉及市民日常饮食,又与就业和谋生等社会问题交织在一起,社会敏感度高,治理难度大。二是主体责任意识淡薄,诚信约束机制不完善。《食品安全法》明确食品生产经营主体是食品安全的第一责任人。但由于食品行业门槛较低,市场约束机制和行业自律机制尚不健全,部分食品生产经营者不讲诚信、道德缺失等问题比较严重,特别是一些面向低收入群体的食品生产经营单位,卫生条件普遍较差,加之从业人员流动性大,执业管理难以到位,潜在安全风险突出。此外,随着网络经济的发展,新的食品种类、经营业态不断涌现,一些不法分子主观恶意、见利忘义,采取各种不法手段降低成本、扩大销售,网络食品安全成为群众投诉较多的热点问题,给食品安全监管带来了新的挑战。三是源头性、输入性风险依然存在。食品的质量安全重在源头。近年来,由环境污染引发的种植养殖源头污染,农药、兽药、激素等投入品滥用等源头污染屡禁不止,致使食品质量保障先天不足。从我市来看,由于75%以上食品依赖外地输入,城区主副食品地产自给率不高,大型农副产品批发市场追溯体系尚需健全,输入性食品安全风险较大。同时,随着互联网的快速传播和自媒体效应,国内曝光的负面食品安全舆情放大了实际风险,对我市食品安全工作造成了比较大的困扰,也导致了公众对食品安全的信心依旧不足,对政府监管的满意度不高。另外,通过跨境电商及其他各种途径进入我市的进口食品数量迅速增长,2015年,仅宁波口岸进口各类食品19906批次、56.3万吨,同比分别增长81.7%和54.3%,如何把好进口源头关成为新形势下维护食品安全的又一个考验。四是监管力量与任务要求不适应。与量大面广的监管对象、日益繁重复杂的监管任务相比,无论是承担食用农产品、水产品监管的农业部门、海洋与渔业部门,还是“二合一”、“三合一”以后的市场监管部门,监管力量不足的问题都比较突出,尤其是基层队伍中缺少专业型、复合型的监管干部来挑大梁、担重任。我市近几年强化食品检验检测工作,但因为专业人才不足,致使检测大数据分析运用难成气候,食品安全技术支撑受到一定影响。五是消费者自我保护意识不强。不少消费者缺少安全消费知识,自我保护、科学消费能力有待进一步提高。从社会调查结果看,近八成的消费者对新的《食品安全法》知之甚少,其中30.5%的消费者表示对新的《食品安全法》完全不了解。

(二)要继续推动食品安全法全面正确实施。食品安全涉及的环节多、链条长,因此需要全社会各方面广泛参与,形成企业负责、政府监管、行业自律、公众参与、媒体监督的社会共治格局,切实做到人人有责、人人共享。为此,人大要按照习近平总书记提出的“四个最严”要求,继续监督政府深入实施食品安全法,确保我市“十三五”食品安全战略落地开花。第一,政府要督促企业落实主体责任。作为食品生产者和经营者,企业为消费者提供的食品必须是安全的,发生食品药品安全风险,企业必须承担相应的法律责任;督促生产企业认真履行食品安全法规定的各项义务,防范、规避可能出现的风险,这是消费者的期盼,是监管者的责任,也是企业生产经营的底线。第二,政府要进一步发挥食安办作用,协调有关部门各负其责。同时,市、县两级政府要落实国务院提出的“四有两责”的要求,确保食品监管工作有责任、有编制、有人员、有手段。监管部门要履行好生产经营过程中日常监督检查的责任和食品中农药残留、兽药残留、添加剂滥用抽样检验的责任。另外,要加快推进“两个创建”,即全国和全省食品安全示范城市和全国农产品质量安全县创建活动。第四,政府要指导行业协会规范自律。食品行业协会要充分发挥其作为企业和政府之间的桥梁、纽带作用,规范食品企业的生产经营行为,落实法定责任,防止不正当竞争。食安办要充分听取行业协会的意见,搭建平台开展有关交流咨询活动,对突出问题要分析原因,提出处置意见。第五,政府要鼓励媒体监督。新闻媒体是社会共治的重要力量,充分发挥媒体的监督作用,倡导诚信经营的理念,监督违法犯罪行为,曝光各种危害食品安全的潜规则。同时要求媒体真实、公正地进行食品宣传报道,避免夸大和虚构。在发布重大食品安全信息、法规规章、重大食品案件的时候要及时召开媒体参加的新闻发布会,对不合格食品抽检结果及处置信息,要及时向社会发布。第六,政府要发动群众积极参与食品安全工作,不断完善食品投诉举报奖励管理办法,鼓励消费者向监管部门反映举报存在风险隐患的不合格食品和食品安全违法行为。

(三)要继续推进人大监督食品安全工作创新。创新是人类进步的灵魂,是地方人大工作永保生机与活力的源泉,也是有效推进对食品安全监督的有力保障。为此,要在保持现有创新特色的基础上,进一步改进和完善人大监督创新形式,丰富内容,精准定位,未雨绸缪,注重细节,从而在全面深化改革、依法推进法治宁波建设中,彰显地方国家权力机关的作用和形象。一是强化审议,力促政府全面落实食品安全整改意见。今年8月下旬,市十四届常委会第三十四次会议将听取和审议近五年来我市食品安全工作情况的报告和有关工委所作的调研情况报告,在此基础上形成的审议意见包括从田头到餐桌,从执法到检测,从队伍到保障,涉及整个食品链和有关监管部门的多方面工作,综合性、系统性较强,建议人大常委会在今年12月召开的常委会上再次听取市政府对食品安全审议意见研究处理情况的报告,再次审议有关整改落实情况,实打实,动真格。二是提前介入,探索由事后监督向事前事中监督为主转变。以往的事后监督,虽取得明显成效,但有时由于政府及有关部门工作在前,人大介入时间滞后,等到发现问题,往往较为被动。也有一些民生工程较为关键,也需要人大尽早关注,以使事半功倍。如宁波农副产品物流中心正在建设之中,是宁波市“十二五”物流业发展规划项目。该中心选址奉化方桥,占地面积约508亩,总建筑面积约34万平方米,总投资15亿元,落成后宁波城区现有的蔬菜、水果、肉禽蛋等批发交易市场将全部搬迁整合于此,建议人大督促政府抓住这一牛鼻子——市场准入关,同时关口前移,在该中心建设时予以密切关注,以确保在项目布局、结构设施、功能安排上充分考量食品安全检验检测和风险控制的需要,绝不能让宁波成为不安全食品流入的“洼地”。三是尊重民意,进一步提高食品安全监督工作透明度。人大监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督,增加人大监督工作透明度,既是常委会自觉接受人大代表和人民群众监督的内在需要,也有利于更好地推动政府及有关方面改进工作。为此建议按照一定程序将执法检查报告、专项工作报告及审议意见等,及时向社会公开,并注意收集和认真研究各方面的意见和建议。同时,要充分利用电视广播、报刊杂志以及网络等新媒体,灵活运用各种报道形式,进一步加强食品安全跟踪报道,对一些重大监督事项,从方案出台到调研、从审议到反馈,要进行全程的、有重点的持续性报道,为推动食品“产”得安全、“管”得到位、“吃”得放心发挥更多的不可替代的作用,切实维护群众“舌尖上安全”。

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