理论研究成果

支持政府建立预算绩效管理体系的实证研究——以新的视角探索鄞州区预算绩效管理改革实践

信息来源:鄞州区人大常委会 发布日期:2016-11-02 作者:王自强 宋笑天 阅读次数:

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一、“预算绩效管理体系”概念提出的背景意义

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分,是一种以财政支出结果为导向的预算管理模式。此管理模式强化政府预算为民服务的理念,强调预算支出的责任和效率,要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注财政预算资金的产出和结果,要求政府部门不断改进服务水平和质量,促使政府行为更加高效务实。为督促政府部门全面推行预算绩效管理工作,区人大常委会于2012年起开展预算绩效监督,7月份出台了《关于预算绩效监督的若干规定》,在全国率先建立了县(市、区)级人大预算绩效监督制度。回顾四年多的实践探索,取得了一定成效,但也发现了一些深层次的矛盾和问题,当前预算绩效管理改革已进入“深水区”。

笔者认为,要化解深层次的矛盾,破解阻碍预算绩效管理改革进一步推进的体制机制瓶颈,必须要在现阶段工作的基础上提出“预算绩效管理体系”的概念。所谓“预算绩效管理体系”,既充分考虑当前政治环境和体制机制的影响,并在找到当前正在推行的“预算绩效管理模式”和近几年“其他一系列财政改革”辩证统一关系基础上,将“其他一系列财政改革”纳入“预算绩效管理”的宏观框架内,从而形成一个完整的财政管理体系。因此,“预算绩效管理体系”也可以说是 “全方位的、符合实际的、追求资金绩效的”新型财政管理模式。区人大支持政府建立“预算绩效管理体系”,不仅能使当前每一项财政改革在推动资金绩效的提升中发挥作用,而且也将倒逼政府的一系列财政改革形成合力,从而破解阻碍财政资金使用绩效提高的体制机制障碍。

二、支持政府建立预算绩效管理体系的指导原则

(一)系统原则
预算绩效管理体系建立目的不是为了削减部门经费,也不是仅仅研究投入与产出之间的关系,而是以实现资金在各部门的最合理的分配为目标的系统性改革。因此,体系的建立不仅仅是把绩效目标、资金分配以及绩效评价之间建立简单的联系,而是要以发展的眼光找到部门预算、国库集中支付、政府采购、信息化等一系列改革与当前预算绩效管理改革的统一之处,实现安全控制、效益提升、激励奖惩等机制的有效衔接。

(二)全面原则
单纯地认为预算绩效管理体系的建立仅仅涉及财政领域是非常片面的,要充分认识到这项工作需要政府各部门的通力合作,涉及到政治、经济、文化、公众理念等方方面面。例如,应考虑如何在绩效审计、舆论导向、官员问责制上有所突破;又例如,应充分考虑 “政治决策”层面的中国特色以及鄞州区实际情况,确保改革能够顺利推进。

(三)实际原则
预算绩效管理体系的建立,一方面必须考虑各部门对传统预算管理模式的习惯性依赖,充分认识到“既得利益”的破坏给改革带来的压力,从更加认真研究如何有效地化解部门的抵触情绪;另一方面,要充分考虑到鄞州区只是宁波的一个行政区,因此要合理把握各项政策的制定权限,确保具有可操作性;此外,还要考虑如何与各部门的自身业务实现有效衔接,从而使预算绩效管理的实施效果更加理想。

(四)信息化原则
随着信息化的快速发展,现代信息技术对于提高财政工作效率,提升财政精细化管理水平的作用越来越明显。因此,预算绩效管理体系的建立,不仅要针对预算绩效管理工作开发专门的软件,而且要努力实现与现有的基本支出管理、项目滚动管理、部门预算编制管理、专项资金绩效管理等软件的 “一体化”衔接,从而为预算绩效管理改革搭建强有力的信息化平台。

(五)程序规范原则
在预算绩效管理体系的建立中,要以避免“权力寻租”为目标,结合鄞州区实际,制定科学、规范、公开的工作流程和操作办法。工作流程和操作办法即包括多角度的外部监督,也包括政府相关部门的内部管理,其最终目的在于全方位强化以绩效目标为导向的行政管理方式。

三、支持政府建立预算绩效管理体系框架示意图及构建思路

(一)预算绩效管理体系框架示意图

 

图1-支持政府建立绩效预算管理体系框架示意图

(二)支持政府建立预算绩效管理体系框架示意图构建思路

如上图,预算绩效管理体系框架示意图由一个主框架,三个附框架组成,下面对四大部分的进行解析。

1、主框架构建思路

主框架为预算绩效管理体系的主要部分,体现了将绩效理念融入预算管理全过程的核心思想。具体而言由四部分组成,分别是绩效目标确定和预算安排、预算支出绩效跟踪监控、事后绩效评价、绩效评价结果反馈应用。“绩效目标确定和预算安排”部分,以部门预算为平台,专项资金政策为基础,绩效指标为核心,绩效目标评审为关键,是预算绩效管理的起点。“预算支出绩效跟踪监控”部分,由浅到深分为“投入控制型”和“绩效管理型”两类,前者是以国库集中支付、政府采购、执行进度分析以及结余资金管理等为主要内容,以提升资金使用“效率”和“安全”为目标;后者重在分析绩效目标和资金使用的“匹配性”问题,是以提升资金使用“效益”为目标。“事后绩效评价”部分,虽然是在财政年度结束后开展评价,但这项工作并不是独立存在,而是要与“绩效目标确定”和“绩效运行跟踪监控”的评价指标以及标准保持高度连贯性、一致性。“评价结果反馈应用”部分,是将评价结果运用于下一年度预算安排,并为绩效低下的专项资金提供修正的依据,是预算绩效管理成效的集中体现。

2、副框架一(“四位一体”信息化系统推动)构建思路

“四位一体”信息化系统,具体而言包括基本支出动态管理系统、项目滚动管理系统、部门预算编制系统、专项资金绩效管理系统。四个财政管理信息系统的有效衔接,形成了对财政资金“全景、全程、全方位”的监控,势必为预算绩效管理改革推向深入提供动力。

3、副框架二(多重体系支撑)构建思路

充分认识到预算绩效管理改革与其他配套改革相辅相成的关系。一方面,相关配套改革是绩效预算管理改革顺利推进的重要支撑,包括绩效组织保障、绩效法律制度、绩效审计、绩效奖惩问责等诸多方面;另一方面,预算绩效管理改革又将倒逼其他改革的不断深入,从而带动政府总体治理水平的提高。

4、副框架三(外部环境保障)构建思路

外部环境是预算绩效管理改革的保障和基础,包括传统文化、公众理念、舆论氛围等诸多方面。在实践中,要在充分考虑我国政治经济体制与西方国家存在的差异的基础上,通过不断优化环境和适应环境,使得预算绩效管理改革的相关措施更加贴近

四、支持政府建立预算绩效管理体系的主框架解析

(一)绩效目标确定及预算安排

确定绩效目标是对工作任务的一个事前确定过程,是全面、系统和本质思考自身工作成果的过程,也是安排年度资金的科学依据,区人大将督促政府从以下几个方面推动工作:

1、建立平台—深入推进部门预算改革

具体而言,一是进一步提升预算编制的完整性,重点是将各类非税收入和资产经营性收入按照“收支两条线”原则纳入部门预算管理。预算编制完整性的提高不仅体现集中财力办大事的理念,还将打破原有部门在非税收入上的既得利益,最终实现全区效益最大化。二是进一步提升预算编制的精准度,重点提高对上年结余和上级补助资金预测的准确程度,不仅为打破原来部门预算的盲目刚性增长创造条件,也为区本级合理测算当年完成绩效目标所需资金奠定基础。三是进一步规范部门预算项目名称,严格功能科目使用,以适应预算绩效管理中公开、透明的要求。此外,要把绩效理念引入部门预算编制中,在编制部门预算的同时编制预算绩效说明书,并通过向人大代表公开的形式迫使部门把绩效目标作为编制预算的重要依据。

2、夯实基础—科学制定专项资金政策

(1)专项资金政策在预算绩效管理体系中的基础性体现
笔者认为基础性主要体现在两个方面:一是体现在专项资金政策对预算绩效目标确定和预算安排有 “先入为主”的影响。预算绩效管理中,虽有预算支出绩效跟踪监控和事后评价等环节,但都具有滞后性。例如,某不合理的专项资金政策,在发现资金使用效果差的同时已经支出过半,虽可以及时纠正,但一定程度上也造成了不可挽回的损失。二是体现在预算分配与绩效管理有关系“含混”的特点。一方面,不同领域的政府活动有不同的绩效特征,即使绩效评价结果能做到准确合理,也不意味着能很容易地用于资金分配决策。例如,很难将教育领域的绩效评价结果和卫生领域的绩效评价结果横向比较而作出资金分配的决定。另一方面,同一领域绩效评价结果很多情况下也不能对资金分配给出直接的建议。例如,一个项目绩效差,是意味着应该被终止还是应该给予更多资源让它做的更好,这对绩效评价初期而言无疑具有高难度的挑战。

(2)科学制定专项资金政策遵循原则

区人大督促政府在制定专项资金政策时坚持三个导向:一是明确以有利于促进经济、社会和生态环境的协调可持续发展为导向。要着眼于地区长远规划,在制定政策时不仅要考虑到经济发展,而且要考虑到社会发展和生态环境,既要关注到短期效益,也要充分考虑从长远来看对社会发展可能造成的影响,以统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会和谐发展为最终目标。例如,在招商引资相关政策制定中,要充分平衡经济增长和环境、土地等资源要素消耗之间的关系,避免恶性竞争。二是明确以发展改革为导向。政策的制定应体现发展改革精神,要推进和保障发展改革,不能成为发展改革的阻碍者,这在企业扶持政策的制定中尤为重要。三是明确以有利于发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性为导向。政策不应局限于仅仅运用传统财政补助的形式,而是要注重发挥财政“四两拨千斤”的杠杆作用,例如通过完善排污权有偿使用交易制度以及生态补偿机制,从而用经济杠杆撬动生态保护。

(3)科学制定专项资金政策要注重量化分析

当前,各类资源要素供需矛盾十分突出。因此,区人大督促政府在财政专项资金政策制定时,要通过运用科学的数理量化分析方法,量化政策执行成本和效益,权衡得失利弊,避免主观臆断。例如,在财政支持服务业发展的政策制定中,量化分析服务业发展对财政收入的回报率,以确保财政资金投入产出效果是关键环节之一。例如,本文中运用计量经济学方法和经济学Eviews软件,建立鄞州区服务业GDP(GDP3)和财政收入(CZ)之间的计量回归模型,以探索两者之间的定量关系。数据来源为近10年鄞州统计年鉴,软件运算结果如下:

CZ=0.7013*GDP3-166736.4(从以上计量软件生成结果截取)

在此基础上用GLS(Generalized Least Squares)法进行修正,得到修正结果:

CZ=0.6945 * GDP3 -165658.4(截图省略)

相关回归参数:t(GDP3) =100.70   t(C) =-32.87    

R2 =0.9991    R2=0.9990  F=10141.22   DW=1.07

修正后回归参数合理,拟合优度有所提高,表明鄞州区服务业GDP与财政收入之间存在正相关关系,既鄞州区服务业发展将对地方财政有“稳定”的贡献效果。因此,基本可判定财政支持服务业发展,从长期看将获得比较稳定的收入回报。

3、突出核心—绩效指标设计

绩效指标是反映绩效总体现象的特定概念和具体数值,是衡量、监测和评价财政支出的经济性、效率性和有效性,揭示财政支出存在问题的重要手段。

(1)绩效指标设计要求

区人大对绩效指标的设计提出三方面要求:一是要具备目的性和系统性。在确定每一个单项指标时需要考虑该项指标在整个指标体系中的地位和作用,并根据项目特征,确定指标的口径、范围和内涵;同时,要注意指标体系内部逻辑,充分考虑各单项指标间的联系。二是要具备全面性与精简性。指标不但要反映财务、经济等直接效益,也要反映环境、社会等间接效益;同时,指标体系要精简,尽可能用少的或收集成本低的指标反映尽量多的信息。三是要确保定量指标与定性指标相结合。定量指标直观、具体,能形成明确的评价标准,主要反映“资金到位率、资金使用率、经济效益、调查对象满意度”等;定性指标是对定量指标评价结果的补充完善,主要反映“计划完成及时性、工作程序规范性、对社会或环境影响”等。

(2)绩效指标体系构建

在绩效指标体系的构建中,“投入”指标的设计最简单;“产出”指标虽然由于对产出的定义可能存在理解上的偏差,但它并不存在方法上的困难,从而设计也具有很强的可操作性;“结果”指标设计难点在于“结果和绩效”之间如何建立有说服力的联系,在设计上最具有挑战性。这里笔者参照上海财经大学课题组将指标定义为“中间指标”和“评价指标”两类,具体结构如下图:

图2-预算支出绩效指标体系

A、中间指标:

投入指标—衡量某项目或服务消耗的资源,如人力、资金、物资、设备等。

过程指标—衡量部门在提供公共服务的过程中,对质量的控制和对预算制度的执行情况,如“是否按计划进行”等。

产出指标—衡量完成的工作量和提供产品及服务的数量,如“人行道翻修公里数”、“垃圾无害化处理吨数”等。

效果指标—衡量服务结果,既政府期望公共目标实现程度,如“汽车排放尾气减少的百分比”、“火灾死亡人数降低数”等。

B、评价指标:

经济性指标—指“输入成本的降低程度”,试图说明为完成既定数量和质量的公共服务,财政投入有无浪费现象。例如“发送同样的公文选择价格最低的快递公司”等。

效率性指标—反映既定的资源投入是否获得了最大的能满足公共需要的公共服务产出,既定的公共服务是否做到了成本最小化。比如“单位财政投入所培训的人员”、“提供单位服务的成本”等。

有效性指标—用于反映既定的“公共服务投入/产出”所实现的目标程度,是一个融效率和效果为一体的指标。例如“正确修复每米管道的成本”、“每个康复出院的病人成本”等。

4、把握关键—绩效目标审核批复

(1)绩效目标申报

区人大每年督促政府印发《鄞州区预算绩效目标管理工作实施方案》。根据方案,相关预算部门结合本部门战略目标、事业发展规划等,科学合理测算资金需求,编报绩效目标报告和绩效目标申报表。绩效目标报告要详细说明项目概况及实施必要性、绩效指标、预期效益、资金测算方法以及拟采取的工作措施等。

(2)绩效目标评审

区人大督促政府通过集体会审、公开评审等方式,对部门提出的绩效目标开展评审。评审内容包括项目实施的必要性、绩效目标与部门职能的相关性、绩效指标设置的科学性、实现绩效目标所需资金的合理性,保障绩效目标实现所采取措施的可行性等,评审结果作为预算安排的重要依据之一。具体分为三个步骤:一是财政部门初审。财政部门对申报材料中项目实施的可行性、绩效目标的合理性和资金测算的准确性等进行初步审查,对填报材料符合要求的,进入评审环节,对不符合要求的退回预算单位进行修改。二是专家评审。对部分重点项目,根据预算支出类别配置中介机构或相应专业的专家,通过听取情况、实地调研、查看资料等方法,客观公正地开展评审,提出改进意见和建议。三是集体会审。对预算金额大、社会影响广、具有明显公共效应的重大项目,区人大组织预算绩效管理考评小组成员和相关人大代表、中介机构、专家等进行集体会审。有关部门根据评审意见及时调整和优化部门绩效目标、支出方向和结构。此外,要通过适当的方式,公开预算绩效目标评审过程与结果,接受公众评判,增强操作的公正性和透明度。

(3)绩效目标批复
区人民代表大会批准财政预算后,政府财政部门在批复部门预算的同时批复绩效目标。批复的绩效目标应严谨、清晰、量化、可行,以便在预算执行中开展跟踪监控,以及在预算完成后实施绩效评价。

5、基础修正—对专项资金政策的修正(修正机制1)
对在绩效目标评审中发现的不科学、不合理或目标不明确的专项资金政策及时进行调整和优化,在修正完成后再进行预算安排;对已经明显不符合当前实际的专项资金政策及时予以废除,不再作为预算安排的依据。

6、阶段任务—预算资金安排
主框架“绩效目标确定和预算安排”部分的主要任务是安排预算资金。正如上文的详细论述,除了确定的绩效目标是部门预算资金安排的重要依据外,还应考虑以下几方面:一是部门预算要全面反映上年结余和上级补助资金,确保资金不重复安排,避免财政资金的闲置浪费;二是以“收支两条线”为原则统筹安排各类部门非税资金,坚决打破部门既得利益;三是要重点审视专项资金政策是否科学合理,是否贴近实际,特别对不合理的专项资金政策要及时进行调整;此外,还要综合考虑补助政策兑付时间、工程进度等一切可能影响支出进度的因素,从而使有限的财政资金发挥最大的使用效果。

(二)预算支出绩效跟踪监控

预算支出绩效跟踪监控可以对财政支出过程尤其是预期结果进行动态监控,从而进一步落实支出责任,更好地实现绩效目标。笔者认为,在预算支出绩效跟踪监控中,应当理顺绩效预算管理改革与其他财政改革之间的关系,充分认识到“安全”、“效率”、“均衡”是“效益”的前提,在此基础上把绩效跟踪监控从浅入深分为“投入控制型”和“绩效管理型”两种模式。

1、“投入控制型”跟踪监控

“投入控制型”跟踪监控着重解决财政资金使用的“安全”、“效率”和“均衡”问题,是财政资金能否实现“绩效目标”的基本前提。区人大督促政府强化“投入控制型”跟踪监控主要依托于四项工作:一是推进国库集中支付改革,进一步增加支出透明度,提高资金运行效率,确保资金使用安全。当前,工作重点在不断扩大国库集中支付范围、健全法律法规体系、完善信息化系统、建立对代理银行的激励约束机制等方面。二是推进政府采购改革,促进政府采购管理从程序导向型向结果导向型转变。当前,要重点加强政府采购法规制度建设、完善政府采购信息平台、优化评标方法,着力解决体制机制层面所面临的问题。三是完善预算执行分析制度,着力解决预算执行进度缓慢和不均衡问题。特别要重点分析重点项目以及法定、民生相关科目的支出进度情况,对有关部门存在的预算执行不力、进度不均衡等问题,要及时分析原因,采取相应的解决措施。四是加强结余结转资金管理,发掘财政资金使用潜力。对执行进度缓慢、预计年底可能形成较多结余资金的项目,及时调减当年预算,用于本部门当年新增重要支出或收回财政总预算统筹安排。

2、“绩效管理型”跟踪监控

“绩效管理型”跟踪监控是在保障财政支出“安全”、“效率”、“均衡”的前提下,跟踪监控项目实施进度和绩效目标完成情况,确保年度绩效目标的实现。例如,区人大督促政府在每年年中签发《关于鄞州区专项资金预算绩效目标年中完成情况的综合报告》,对全区绩效目标完成的总体情况、分项目目标完成情况以及存在的问题进行分析和总结归纳。笔者认为,当前政府“绩效管理型”跟踪监控,要着重分析财政资金支出进度与绩效目标完成情况的“匹配”性,具体来说,一方面要分析资金的时序支出进度,另一方面要分析项目的绩效目标完成进度,同时还必须分析两者之间是否匹配。具体而言,如下图所示:

                                    

 

 

 

 

年中完成绩效目标时序进度均衡

资金拨付进度合理,属于匹配,不需要做调整处理。

 

资金拨付进度偏慢,属于不匹配,可分情况采取措施:第一种情况是预算安排偏多,可考虑通过法定程序调减预算;第二种情况是年初目标设定偏低,可虑通过法定程序调高目标;第三种情况是受支付时间节点的影响,不需要调整。

 

资金拨付进度偏快,属于不匹配,可分情况采取措施:第一种情况是目标定的过高,年初预算资金难以实现目标,可通过法定程序调低目标;第二种情况是年初预算资金安排不足,为确保全年绩效目标的完成,应通过法定程序调增预算;第三种情况是受支付时间节点的影响,如暑期校舍维修等,不需要调整。

 

 

 

 

年中完成绩效目标情况    不理想

可能是目标定的过高,可通过法定程序调低目标。

 

可能是专项资金政策存在不合理性,不管资金的投入多少都不能实现既定目标,应及时修正相关专项资金政策(图1-政策修正机制2)。

 

可能是其他因素阻碍绩效目标的实现,如土地、规划等,可考虑调减预算,优先用于安排其他项目。

 

图3-资金支出进度与目标完成情况匹配图

(三)事后绩效评价和评价结果应用

事后绩效评价工作近几年一直在开展,但在评价结果应用方面却始终差强人意。按照建立预算绩效管理体系的要求,区人大将着重在三个方面督促政府做好事后绩效评价和评价结果应用工作:第一要保证事后评价的连贯性。评价内容应紧扣年初设定的绩效目标,评价标准、口径等必须与年初确定目标保持高度一致。第二要使绩效自评与重点评价更好的结合。对政府部门自评工作必须保证一定的抽查比例,对抽查情况通过多种渠道进行公示;重点评价要做到精选项目,特别是要优化评价组成人员和评价方式,精选专家和业务骨干;同时,督促政府建立健全绩效评价质量考核办法,对中介机构实行分级考核,实现通报表彰与鞭策并举。第三要多角度强化评价结果的应用。一方面要根据评价结果开展对专项资金政策的修正(如图1-政策修正机制3),对政策中不合理的内容及时进行调整,为下一年度资金的合理安排奠定基础;另一方面要及时将评价结果反馈到相关预算部门,督促预算部门根据评价结果,进一步强化责任意识,完善管理制度,规范支出行为;同时,要把绩评价结果作为安排以后年度预算的重要依据,对资金使用效益高的项目,在安排预算时予以优先保障,反之则予以调减或取消。

五、支持政府建立预算绩效管理体系的副框架解析

(一)信息化推动(副框架一)

区人大督促政府以建立“全方位、符合实际、操作性强、追求资金使用绩效”的新型财政一体化信息管理系统为目标,实现“预算精细化管理”和“预算绩效管理”更加有效的衔接。

1、基础信息动态管理系统

基础信息动态管理系统能够高效、准确、客观、及时的完成基本支出预算的编制、调整及结算,提升基本支出预算管理的科学化、精细化水平,为财政资金使用绩效的提高奠定基础。例如,该系统可实现与人事系统的实时比对,可随时获得截至当月的财政供养人员人数、工资等基本数据,实现基本支出预算的精准追加,有效的防范了基本支出安排不准确导致资金闲置的问题。

2、项目滚动管理系统

项目滚动管理系统不仅规范了预算项目的名称、编码等基本属性,而且把预算项目按照时间属性分为一次性、连续性和周期性,为实现中长期财政计划的严谨、科学编制奠定了基础。支持政府探索中长期财政计划的编制,不仅能够更加准确的掌握资金跨年度平衡情况,而且能为绩效目标的科学确定提供更加全面的决策依据。

3、部门预算编制系统

部门预算编制系统不仅可以把 “基础信息动态管理系统”和“项目滚动管理系统”的数据直接导入后形成年度预算“盘子”,提高部门预算的编制效率和准确程度;而且在预算编制“两上两下”过程中,可实现分部门、分科目、分项目的统计、比对和智能化分析,从而为当年绩效目标确定和预算安排提供直接依据,可以说具有很强的现实操作价值。 

4、专项资金预算绩效管理系统

专项资金预算绩效管理系统通过网络信息手段实现绩效预算目标的申报、汇总、评审、下达,以及预算支出跟踪监控、事后绩效评价和公示等,使区人大、区政府各相关部门、专家、中介等能够在统一的平台上开展预算绩效管理工作。系统的运用,不仅为预算绩效管理工作提供了基本的信息化管理手段,实现了预算绩效管理的无纸化操作,更实现了信息的实时共享,大大提高了工作效率。

(二)多重体系支撑(副框架二)

1、完善预算绩效管理组织保障体系

一方面,从政治高度认识预算绩效管理的重要意义,积极争取区委、区政府主要领导的支持和重视,着力把预算绩效管理体系建立打造为“党政一把手”工程。另一方面,重点督促政府财政部门树立绩效理念,完善财政部门内部的预算绩效管理组织保障体系,如成立专门的预算绩效管理科室、配备专人负责预算绩效管理工作、建立“绩效管理联系会议”机制等。

 2、完善预算绩效管理规章制度体系

       督促政府加强顶层制度设计,逐步完善分级分类、适用高效、便于操作的预算绩效管理规章制度体系。一要完善总的管理办法,进一步明确预算绩效管理的发展方向、基本目标、工作任务等;二要完善详细的实施办法,明确各相关机构、人员在预算绩效管理工作中的具体职责,规范绩效目标确定、支出绩效跟踪监控、事后绩效评价、评价结果应用等各环节操作程序,切实避免“寻租”现象的出现。

 3、完善预算绩效管理审计体系 

督促政府从原来重“合规性”为主的审计模式,转向“合规性、安全性、有效性”并重的审计模式,并把绩效审计结论视为财政资金安排的重要依据。当前,重点支持政府根据不同行业的特点,结合审计实践,建立和完善绩效审计评价指标体系,具体分为三个步骤:一是构建评价通用指标体系;二是根据不同的审计项目,分行业逐步建立评价专用指标体系;三是根据审计实践不断对已有的指标体系进行修正。

     4、完善预算绩效管理奖惩问责体系

支持政府突破现有以“述职报告”和“民主评议”等定性手段为主的考核方式,研究将预算绩效管理工作考核结果纳入地区和部门工作目标考核范畴,作为评价地区和部门工作的重要依据,作为领导班子和领导干部综合考评的重要内容,逐步建立“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的绩效问责机制。

(三)外部环境保障(副框架三)

1、积极适应环境

预算绩效理论大量的引入了企业管理学的理论,特别是以“投入产出法”为主体的成本核算理论,而这些理论大都起源于西方资本主义国家。因此,预算绩效管理改革要推向深入,必须要充分适应我国的社会主义市场经济体制,要有“本土化过程”,要充分符合我区实际情况。例如,要认识到政府的绩效不仅仅在于管理能力,也取决于政治选择、政治结构以及其他配套制度等因素的影响,在改革中必须要予以综合考虑。

2、积极优化环境

支持政府积极营造有利于预算绩效管理改革推进的环境氛围,一是在政府内部广泛宣传预算绩效管理的成功经验和典型做法,积极培育绩效文化,强化“用钱必问效、无效必问责”的管理理念;二是充分利用电视广播、报刊杂志、网络平台等各类媒体,切实加强舆论宣传,有效引导社会各界主动了解预算绩效管理、支持预算绩效管理、监督绩效预算管理,共同营造“讲绩效、重绩效、用绩效”的良好社会氛围。

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