理论研究成果

论生态文明理念下的生态环境立法研究——基于宁波的实践与思考

信息来源: 发布日期:2016-11-02 作者: 阅读次数:

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摘  要:面向生态文明创新法制,是在对我国及地方现行生态环境法制进行全方位梳理、整合、完善的基础上,立法生态化转向的过程。本文首先对生态环境立法的理论基础和国外经验进行了阐述,继而在国家层面对生态环境法律体系的现状及问题展开分析。最后,重点立足于宁波市的立法实践,提出生态文明理念下的地方生态环境立法的思考,以期从理论和实践上完善宁波市生态环境保护立法。

关键词:生态文明  生态环境  立法  创新

生态破坏和环境污染问题既是全球性问题又是区域性问题。面对生态环境问题的复杂性、类型的多样性和发展的动态性,将整体问题分解到具体区域,以区域为研究对象不失为生态法学研究的一种可行路径之选。宁波市生态环境保护立法、司法和执法方面都是尚待深入研究的领域,但似乎到现在为止还没有有关部门、研究机构或相关学者对此进行系统、完整的研究。

一、生态环境立法的理论基础与国外经验

(一)生态环境立法的理论基础

1. 生态环境概念探析。生态环境(ecological environment)是如今使用较多的名词之一,生态和环境最早组合成为一个词需要追溯到1982年全国五届人大第五次会议。

会议在讨论现行宪法(草案)和当年的政府工作报告(讨论稿)时均使用了当时比较流行的保护生态平衡的提法。时任全国人大常委会委员、中国科学院地理研究所所长黄秉维院士在讨论过程中指出平衡是动态的,自然界总是不断打破旧的平衡,建立新的平衡,所以用保护生态平衡不妥,应以保护生态环境替代保护生态平衡。会议接受了这一提法,最后形成了宪法第二十六条:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”政府工作报告也采用了相似的表述。由于在宪法和政府工作报告中使用了这一提法,“生态环境”一词一直沿用至今。由于当时的宪法和政府工作报告都没有对名词做出解释,所以对其涵义也一直争议至今。从国内的情况看,大致有四方面的理解:一是认为生态不能修饰环境,通常说的生态环境应该理解为生态与环境;二是认为当某事物、某问题与生态、环境都有关,或分不太清是生态还是环境问题时,就用生态环境,即理解为生态或环境;三是把生态作为褒义词修饰环境,把生态环境理解为不包括污染和其他问题的、较符合人类理念的环境;四是生态环境就是环境,污染和其他的环境问题都应该包括在内,不应该分开。笔者认为,“生态”与“环境”这两个概念之间的界限的确难以像“小葱拌豆腐、一清二白”那样明晰,生态与环境既有区别又有联系。一般而言,生态偏重于生物与其周边环境的相互关系,更多地体现出系统性、整体性、关联性,而环境更强调以人类生存发展为中心的外部因素,更多地体现为人类社会的生产和生活提供的广泛空间、充裕资源和必要条件。

2. 生态文明概念以及与生态环境的关系。生态文明是人类文明发展的一个新的阶段,即工业文明之后的文明形态;生态文明是人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和;生态文明是以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的社会形态。2007年在十七大报告中正式提出要“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”,要让“生态文明观念在全社会牢固树立”。首次在国家层面上提出“生态文明”,证明“生态环境”等概念已经引起了国家决策层的高度关注。从人与自然和谐的角度,吸收十八大成果的定义是:生态文明是人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和,是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程,反映了一个社会的文明进步状态。具体来说,生态文明建设评价指标体系可以分为生态环境、生态经济、生态文化和生态制度等方面。可见,生态文明建设是一项重大和系统的国家战略,涉及经济社会发展的全局和各个领域,而生态环境保护以其基础保障和优化调控等重要作用,成为生态文明建设宏大战略中不可替代的主阵地。建设生态文明,需要系统的政策设计、制度安排和深入实践,这一系列措施和手段,都必须以保护生态环境作为前提,统筹考虑发展与保护的关系。因此,生态环境保护又是生态文明建设的根本措施。

3.立法理念的生态化转向。要建设生态文明,就必须重视立法对文明的重大作用,将立法理念从人类中心主义转向生态整体主义,从“重在利用资源或反污染”的环境法制转向“重在系统”的生态法治,从“经济优先”转向以生态安全和环境正义为特征的“生态优先”。传统法律调整的是人与人之间的权利义务关系,始终是以人类为中心,忽视了人与自然相互依存的客观规律,忽视了自然的价值和尊严。体现在相关法律条文中,实质上是以经济发展为根本目标,未能充分尊重生态功能和环境价值的重要性。斯德哥尔摩人类环境会议被认为是“标志着全球良心觉醒和真正的生态时代的开始”。生态整体主义的立法理念把人与自然看作一个有机整体,坚持人类发展、社会进步和自然保护的有机统一。刘爱军博士在《生态文明与环境立法》 一书中系统论证了两者的关系,要建设生态文明需要推动环境立法的生态化转向,预示了未来环境立法的发展方向,将生态文明带给环境立法的变革清晰地展现在我们面前。正如作者所说:“生态文明立法对于生态文明建设具有根本性的意义,而生态文明理念对于环境立法又有着不可忽视的导向作用。”

(二)生态环境立法的国外经验

西方发达国家由于较早进入工业化时代,生态环境问题出现比较早,为解决这些生态环境问题,行之有效的一个措施就是加强立法保护,西方发达国家的这些生态环境立法为我们提供了有益的经验。

1.以法国为代表的法典化模式。这种模式的特点是并没有制订一部全面的基本法,而是采取根据相关领域制定大量的生态环境保护单行法,在众多单行法的基础上通过法律编纂的立法手段汇编成单行的《环境法典》。法国于1998年颁布了《环境法典》,把实施多年的分散的环境保护法律法规进行重新编撰,形成共7大卷、30篇、114章的庞大结构,是环境法领域罕见的鸿篇巨制,法国也由此成为环境法法典化的杰出代表。这部法典的主要内容源自于法国民法典中的所有权、物上请求权、地役权、相邻权等相关规定,这些民法典的规定都能用以保护包括水体与水域、空气与大气层、土壤与地表等自然环境和生活于自然环境中的生物等。但《环境法典》只涉及环境保护方面的法律,而对森林、矿产资源、城市建设等保护则进行单独立法。

2.以日本为代表的基本法模式。二战给日本经济造成了空前的损失。为了尽快在经济上赶超西方发达国家,日本曾经盲目、不顾一切地追求经济的增长,而对生态环境保护置之不理,以至于在当时的日本出现了很多震惊世界的环境公害问题,日本也一度被世界各国冠以“公害大国 ”之称。在民众的强烈要求下,日本政府逐渐认识到了生态保护的重要性。经过长时间的酝酿,日本国会在1993年颁行了《环境基本法》,这部法律成为日本统领生态环境立法的综合性的环境保护基本法律,这部法律的颁行也使日本的生态环境法体系逐渐趋于完备。日本国会依据这部法律,陆续又制定和完善了一些关于生态环境保护的相关法律。这就使得日本形成了一个以《环境基本法》为核心,辅之以相关的民法、行政法和刑法等部门法的环境保护法律体系。

3.以美国为代表的政策法模式。比较目前各国的生态环境立法,美国的生态环境保护法律制度相对来说是最为完善的。美国的立法体系是联邦和州的二元制立法体系,国会的生态环境保护立法和主管行政机关颁布的大量生态环境保护的行政命令共同构成美国的生态环境保护法律体系。此外,美国联邦最高法院、联邦巡回法院和州各级法院存在有大量的生态环境法律案件的司法判例,这些判例与生态环境保护立法共同形成了美国的生态环境保护法律体系。从美国生态环境保护法律体系的立法模式看,美国的生态环境保护法律体系属政策法性质。1969年美国国会制定了《国家环境政策法》,这部法律成为美国生态环境保护的基本法,在这部法律的基础上,美国国会还先后颁布了《清洁水法》《清洁空气法》等一些单行的生态环境保护方面的法律,这些法律在解决具体的环境争议中起到了重要的作用。我们不难看出,美国已经逐步形成了一整套的适应本国需求的生态环境保护法律制度。另外,由于美国是一个典型的普通法系国家,美国生态环境保护法律体系还具有比较重视环境保护程序的立法,特别重视公民对生态环境保护法律程序参与的权利,并通过环境程序立法来保障广大民众参与生态环境问题决策的权利。

4.以英国为代表的整合化模式。英国立法的传统注重实用主义,立法时往往是在维持原有法规体系不变的情况下,将性质相类似的个别单行法规纳入一个更高层次名称之下,整合成环境法的一个分支法律。如英国国会于1974年对垃圾、水源、空气及噪声污染法进行整合,制定了《污染管制法》,并使之成为公害防治法的一个法群。而这些经过整合的法群,就共同构成了英国环境法的体系。此外,英国的环境法律大多为框架法,主要授权行政机关根据具体情况制定实施细则。

二、我国生态环境法律体系的现状及问题

(一)我国生态环境法律概览

一般认为,国务院1973 年召开第一次全国环保会议通过的《关于保护和改善环境的若干规定》是第一部环境法规;1978 年宪法中规定的“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”是第一个宪法规范;1979 年全国人大常委会通过的《环境保护法(试行)》是第一部环境法律,1989 年正式通过《环境保护法》,标志着我国初步形成了以《环境保护法》中的基本法规范为核心的环境法律规范体系。改革开放特别是市场经济体制确立以来,有关生态环境保护的立法作为生态文明建设法律保障体系的一个重要组成部分得到了长足的发展,成为各部门法中发展最快、立法数量最多的法律部门。截至2016年7月,我国现行生效的生态环境专项法律26部,行政法规近百部。

图1:我国生态环境法律分类

来源:笔者根据有关分类标准整理自制。

(二)我国生态环境立法特点

1.污染防治的立法涵盖面日益拓展。污染防治法是环境保护法中非常重要的一个组成部分,它是指国家对产生或可能产生环境污染和其他公害的活动实施控制,达到保护生活环境和生态环境,进而保护人体健康和财产安全目的而制定的同类法律规范的总称。目前,我国制定的污染防治法的涵盖范围已经相当广泛,包括了大气、水、海洋、噪声、放射性、固体废物等污染的防治法律、法规,同时还有针对化学品安全、农药使用、电磁辐射等控制和管理的行政法规和部门规章以及相关的环境标准。

2.生态保护的立法趋于健全。一般认为,生态保护立法所确立的保护对象,应当包括自然区域和生物多样性的保护。因此,我国生态保护法律也主要包括自然区域的法律保护和生物多样性的法律保护方面,主要内容涉及到地域环境保护(如自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、河流湖泊、自然文化遗迹以及景观舒适度保护等)和野生生物保护。这方面的立法自20 世纪90 年代得到迅速发展,陆续颁布了《野生动物保护法》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《自然保护区条例》、《水土保持法》及其实施条例、《野生植物保护条例》、《植物新品种保护条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《病原微生物实验室生物安全管理条例》、《风景名胜区条例》、《濒危野生动植物进出口管理条例》等法律法规。

3.资源保护的立法得到全面发展。自然资源法在我国一直被视为是经济法学的范畴,但是,这并不妨碍在自然资源立法中增加资源保护的重要内容。随着可持续发展观念在我国的进一步传播和影响的扩大,自然资源立法中出现了越来越多的侧重于资源可持续利用、资源保护的内容。目前,我国已制定有森林、草原、渔业、矿产、土地、海域、水、煤炭等自然资源开发利用的法律法规。在20 世纪90 年代末期直至21 世纪初期我国的环境与资源立法修订热潮中,这些资源立法大多进行了修订,修订的主要内容就是更加注重资源的合理利用和保护、恢复原状,这样就使得自然资源法在性质上具有了生态环境法的特征,成为生态环境法的一个有机组成部分。

4.特别方面立法得到加强。除了从生态环境要素的分类方面的立法得到发展外,也有一些根据特别方面的需要而制定的法律。这些法律,既具有一定的综合性,又具有一定的特殊性,他们不同于综合性的环境保护法,也不同于对某一环境要素进行保护的法律。这些立法包括:《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》等。2016年,《环境保护税法》提交全国人大常委会审议。

5.其他相关立法得到“绿化”。除了上述专门的生态环境立法外,近年来,我国还有一些其他的立法开始规定生态环境保护的内容。如《刑法》专列一节规定了“破坏环境资源保护罪”,并在其他章节规定了环境监管失职罪。《乡镇企业法》有多条规定涉及到环境和资源保护,《农业法》也专设一章“农业资源与农业环境保护”,规定“发展农业必须合理利用资源,保护和改善生态环境”。《物权法》没有采用传统的“物”的概念,突破了“有体物”的范畴,将空间权、资源利用权规定为物权类型,将其纳入物权法的调整范围,特别明确规定“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物,排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质”。《侵权责任法》专设一章“环境污染侵权责任”,对环境污染侵权责任的构成、因果关系的认定、举证责任、多人侵权责任的分配等作出了不同于普通侵权责任的规定,体现了环境侵权责任强化的趋势。

(三)我国生态环境立法存在问题

我国上述法律体系的构建虽然为我国的生态环境提供了相当的法律保障,在30多年经济高速发展的情况下,生态环境没有毁灭性的崩溃、以人均期望寿命为主要标志的国民健康指标仍不断提高。然而,也毋庸讳言,我国的生态环境状况一直呈恶化趋势。这种趋势的出现,虽然不能完全归因于法治,甚至主要不是立法的原因,但如果有一套完备的在生态文明理念指导下制定的严密、科学、高效的法律保障体系,无疑对环境的保护和改善会起到促进作用,对生态环境状况的恶化会起到阻遏作用。反思我国现有生态文明建设保障的立法,主要存在下列问题:

1.未能从生态系统整体性的理念出发构建生态环境的基本法。生态系统的整体性,要求保护生态系统的立法必须有一个对相关社会关系进行综合调整的法律。我国的《环保法》虽然一直被学界称为环境保护的“基本法”,但无论从其制定程序还是其内容以及其在整个法律体系的地位来看,都无法认定其是一部环境保护的基本法。首先,从制定的程序来看,根据《立法法》的规定,只有全国人民代表大会制定的法律才能够称为基本法,而《环境保护法》,无论是制定还是修订,都是由全国人民代表大会常务委员会通过的,它与其它污染防治、资源保护的法律,在制定和通过的程序方面,没有任何区别,对其它单行的立法也难以起到统摄作用。其次,从其内容来看,如果作为一部基本法,应当将污染防治、资源开发利用和生态保护一视同仁,但从现行的《环保法》的内容来看,虽然其中有一章“保护和改善环境”,但其条文非常空洞,缺乏具体的制度和措施,对违反规定者也没有规定法律责任,在实际上是把资源和生态保护虚化起来了,《环保法》实际上成了一部污染防治的牵头法。最后,从法律部门的分类来说,也是将污染防治和资源与生态保护相割裂的。最典型的就是全国人大在2011 年3 月宣布已经建成的中国特色法律体系当中,环境与资源保护的法律不仅没有成为独立的法律部门,反而被进一步肢解,污染防治法被划入了行政法,有关资源和生态保护的法律被划入了经济法。这种割裂,反映的思维和理念是没有把生态环境作为一个整体来看待,而是把各环境要素分别对待,污染防治与生态保护可以分别存在。这种认识和做法非常不利于对生态环境的系统综合保护。

2.未能根据生态系统物物相关律的要求构筑完整的生态文明保障法律体系。生态系统的物物相关律揭示了生态系统的各个组成部分之间存在着相互联系、相互制约、彼此依存的关系,改变其中的一个部分,必然会对其它部分产生直接或间接的影响,这一规律不仅影响到对各环境要素的保护,而且也直接关系到污染防治与资源开发利用和生态保护之间、化学物质和放射性物质等的生产和使用与人体健康和生态保护之间复杂关系的调整。这就需要构筑起一个包含污染防治、资源开发、生态保护紧密联系的法律保障系统,而现有的各方面立法却是割裂的、分散的、脱节的。水资源管理与水污染防治不仅有不同的立法,而且分属不同的部门管理,管水质的不管水量,管水量的无权管水质;陆生野生动物与水生野生动物也是有不同的立法,同一个两栖动物,在水里和在岸上,可以由不同的部门来管理;同一种野生植物,长在林地里和长在草原上或其他土地上,也是由不同的部门来管理;同是湿地,却要有七八个部门进行不同的管理。尽管学者们在研究时,会把各种不同的立法拉在一起组成一个比较完整的法律体系,但在实践中,山水林田湖和污染防治、有毒有害物质的管理立法都各自属于不同的体系,无法构成一个系统完整的生态文明保障法律体系。

3.未能根据良性持续理念对环境立法基本原则进行适时调整。生态文明建设的良性持续理念可以指导正确地解决环境保护与经济发展、当前与长远、当代人与后代人的关系。我国30多年来在环境立法中一直贯彻的是协调发展原则,以防为主、防治结合原则,谁污染谁治理、谁开发谁保护原则。就协调发展原则来说,愿望是好的,考虑了过去我国一大二穷的现实,但实际的结果是,环境保护永远协调不过经济发展,最后仍然走的是经济发展优先、先污染后治理这样一条发达国家走过的老路。如果说在30 多年前中国经济还特别落后、温饱问题没有解决的情况下实行这一原则还有其合理性的话,那么如今在中国GDP 总量跃居全球第二、人均GDP 接近8000 美元的情况下还坚持环境保护与经济社会发展相协调或者经济社会发展与环境保护相协调的原则,则着实不合时宜了。就预防为主、防治结合原则来说,本来应当强调的是预防,但在实际上,防治结合为末端治理留下了缺口,使得预防经常落空,治理也难以投入。就“谁污染谁治理”原则来说,其本来自于国外的“污染者付费原则”,但随着时代的发展,如果仅仅是治理,已经难以解决环境污染和生态破坏问题。有的是企业最后倒闭,无钱治理;有的是环境污染和破坏,根本无法治理和恢复。在这种情况下,就必须有一种新的原则和机制加以代替。所以,为了保障生态文明建设需要对环境法的基本原则进行更新,发展和增加新的基本原则,并根据这些原则,创立保证原则实现的法律制度。2014 年新修订的《环境保护法》已经作出了一些改变,明确提出了“保护优先”、“损害担责”原则,可以说是向真正的生态文明立法迈进了一大步,但要在各相关立法中加以贯彻,还要有一个相当漫长的过程。

4.未能按照生态系统综合管理的方法构建起系统的法律制度之网。综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法,它要求综合对待生态系统的各组成成分,综合考虑社会、经济、自然(包括环境、资源和生物等)的需要和价值,综合采用多学科的知识和方法,综合运用行政的、市场的和社会的调整机制,综合协调环境侵权责任与相关行政法律责任及刑事法律责任之间的关系并适用各种侵权责任方式,从而解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题,以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益,实现人与自然的和谐共处。这一方法是目前世界各国环境资源管理实践中卓有成效的管理方法。按照这一方法进行生态文明建设立法,就需要综合运用社会的、经济的、行政的、法律的各种手段,并且要考虑各种环境要素相互联系性,建立起相互协调一致和衔接的管理制度,构成一个法律制度之网。然而,我国目前的环境立法,污染防治立法与生态保护立法相脱节,比如水污染物排放许可制度与取水许可制度互不联系,水土保持制度与林木采伐许可制度缺乏连接,湿地保护与用水调水制度和污染防治制度相分离等,尚未建立起山水林田湖一体化的法律制度,从而大大降低了生态文明建设立法的效能。

三、宁波市生态环境立法回顾

(一)宁波市生态环境立法概览

加强生态环境立法是宁波市历届人大及其常委会立法的一条鲜明主线,常委会积极行使地方立法权,依据相关法律法规,结合宁波生态环境保护的实际需要,不断加强地方立法。自1988年拥有立法权后,宁波的第一部地方性法规就是与生态环境有关的1989年制定的《宁波市象山港水产资源保护条例》。笔者统计,近18年来宁波市陆续制定了22件生态环境专项法规,现行有效19件,约占现行有效地方性法规总数的四分之一。

表1:宁波市生态环境专项法规一览
       (截至2016年7月31日)

来源:笔者整理自制。

 (二)宁波市生态环境立法特点

宁波市近三十年的立法进程以2000年《立法法》的实施、2010年中国特色社会主义法律体系形成为两条分界线可以划分为“探索发展、规范成熟、完善提升”三个阶段,且多项工作领先于全国,实施效果令人称道。

1.立法精神饱含“创”。市人大常委会坚持从本市实际出发,在遵循与上位法不抵触原则的前提下,积极开展自主性立法和先行性立法,重点解决本行政区域内突出的而国家立法尚未规定或不宜规定的地方问题,多数生态环境法规整体上或局部体现了地方立法的首创精神,具有鲜明的地方特色。如国内率先为一条江的生态环境保护所立的《宁波市余姚江水污染防治条例》、国内率先为一个港湾自然资源保护所立的《宁波市象山港海洋环境和渔业资源保护条例》等。又如《宁波市甬江奉化江余姚江河道管理条例》、《宁波市韭山列岛海洋生态自然保护区条例》等,这些法规一看就知道只能由宁波来制定。同时,国家和省没有专门立法的事项,宁波市敢于先行先试,率先将本地方改革创新过程中的成功做法及时上升为法规,也为上位法的出台提供地方经验,如《宁波市无居民海岛管理条例》、《宁波市再生资源回收利用管理条例》等。另外,在现行国家法律框架下,注重对上位法的规定作创新性的补充规定,或创设具有地方特色的具体规定,使地方性法规更接地气,《宁波市大气污染防治条例》就是这方面的典型之作,如在第二十三条中明确规定“ 本市实行燃煤消费总量控制,原煤消费总量不得超过2011年水平。”

2.立法主题突出“水”。19件生态环境现行法规中,有11件以水生态环境保护为主要内容。一二十年前,宁波生态破坏和环境污染的主要表现是水,例如余姚江作为宁波的母亲河,过去是宁波城市的重要饮用水源,由于沿岸工业企业污染和养殖业过度发展,使江水污染严重,直接影响饮水安全。1995年宁波市十届人大常委会第十八次会议审议并通过了《宁波市余姚江水污染防治条例》。直至今天,余姚江水质始终保持在Ⅲ类标准以上。又如《甬江奉化江余姚江河道管理条例》、《宁波市河道管理条例》等,进一步理顺管理体制和执法主体,持续推进江河水生态环境好转。从治江到治海,这是“水”主题的一大飞跃。特别是为了保护象山港海洋生态环境,制止象山港无序开发的问题,常委会于先后颁布实施了《宁波市象山港水产资源保护条例》和《宁波市象山港海洋环境和渔业资源保护条例》,使象山港的保护和合理利用纳入法制轨道。《宁波市水资源管理条例》、《宁波市无居民海岛管理条例》、《宁波市韭山列岛海洋生态自然保护区条例》等进一步完善了“水”主题法规体系。

3.立法模式体现“转”。地方性法规是地方公意的载体,立法尤其是生态环境立法理应成为最具有民意代表性的地方公共事务,这促使地方立法由传统的官僚型立法模式向回应型立法模式转变。回应型立法模式的核心就是程序正义,其基本要求是限制和排除立法活动中的恣意因素、广泛吸纳民意、协调利益冲突。一是立法前集思广益。宁波市从十二届人大开始注重以历年市人大代表和社会各方面提出的立法建议为基础,制定本届人大常委会立法工作意见和立法规划项目库。《宁波市人民代表大会常务委员会立法计划制定办法》、《法规起草指导小组职责》等规定,均体现了法规立项的科学化、民主化要求。二是在立法中群策群力。2005年,市人大常委会主任会议通过了《关于法规草案初审工作的规定》,加强了我市法规案初审工作的制度化。自市十二届人大开始,聘请了专家学者、法律界知名人士作为咨询员,十三届、十四届还建立了基层立法工作联系点制度。为了保障人大常委会和各专门委员会依法履行职能,制定了立法听证规则、法规草案征求意见工作制度、立法技术规范等工作制度。对《宁波市城市供水和节约用水管理》、《宁波市市容环境卫生管理》等法规草案举行听证会。对个别涉及重大事项或者存在较大分歧意见的法规案,延长审议周期,如《宁波市大气污染防治条例》,从2015年8月常委会“一审”到12月“二审”再到2016年2月下旬人代会审议通过,历时近半年,期间市人大常委会还首次组织全体市人大代表进代表联络站开展立法主题接待活动。三是立法后及时有序开展评估。从2007年开始,对《宁波市城市供水和节约用水管理条例》、《宁波市象山港海洋环境和渔业资源保护条例》、《宁波市绿化条例》、《宁波市无居民海岛管理条例》等法规开展了立法后评估。立法后评估采用主管部门执法评估与委托专家学者评估相结合,向人大代表、基层联系点征求评估意见与向社会公众公开征求评估意见相结合,并通过现场考察、实地走访和召开有关方面座谈会,对法规实施的现实环境状况、成效、存在的问题以及法规中不适应客观实际发展变化的内容,作深入调研,为常委会启动立法修改、废止程序提供重要参考依据。

(三)宁波市生态环境立法存在问题

尽管实现了从数量型立法到质量型立法的转变,但与新时期、新形势对立法工作的现实需要相比,与生态文明对立法工作提出的更高要求相比,宁波市生态环境立法工作还存在一些差距和不足,这也是国家和其他地方立法存在的共性问题。

1.生态环境立法多而散。尽管宁波市出台了大量的生态环境立法,但对方法规体系仍未形成,一方面在立法时机的把握上,崇尚“同步立法”或“滞后立法”,倾向于“成熟一个,制定一个”的现实立法,导致生态环境法规缺乏前瞻性与预见性,难以更好地适应形势发展的需要,也难以形成整体制度合力。突出表现在尚未制定一部统领宁波市整个生态环境事业的综合性的法规,生态文明的理念散见于各单行立法中,缺乏高屋建瓴的整体性规定。另一方面在立法工作机制上,人大常委会在立法中的主导作用明显不够,首先是法规立项过于依赖政府,多元化立项来源途径的实施效果不明显,基本上是“政府想要立什么法,人大就立什么法”。其次是政府提案、部门起草成为立法惯例,人大有关专门委员会起草法规的积极性不高、力量也不足,法规起草指导小组对起草工作难以实施有效的监督,容易流于形式,立法工作常常“被政府牵着鼻子走”,这也导致了人大常委会对生态环境法规缺乏系统考虑和统筹规划。

2.在立法目的上偏重管理和防治。我们可以把19件宁波市生态环境现行法规按其功能划分为管理型立法、防治型立法和保护型立法,其中管理型立法12件,防治型立法5件,保护型立法2件。立法功能过于倾斜于管理与防治,对污染防治的规定较多,涉及自然资源保护、生态建设的立法较少。这体现出立法目的主要立足于工业文明时代的行政管理和污染应对上,生态环境更多是人类获得经济社会发展的物质基础,法的价值更多表现为充分发挥生态资源效益,以更好地促进经济增长,生态文明理念没有真正融入到地方立法之中。此外,一些新情况和新问题也没有得到立法者的回应,在生态保护和修复、生态经济制度等方面仍有较大的立法空间。

表2:宁波市部分生态环境法规立法目的

来源:笔者整理自制。

 3.地方立法的创新性仍有待提高。设区市地方性法规在同一事项上位法已有规定的情况下,自身的空间其实已经比较小,如果再就同一事项进行重复立法,是很不明智的,立法质量也难以提高。遗憾地是,这样的情形在宁波市也时有发生,比如《宁波市环境污染防治规定》、《宁波市水资源管理条例》、《宁波市容环境卫生管理条例》等,很多条款都不得不照抄照搬上位法,浪费了不少立法资源,法规实施效果不佳,立法对地方实践的指导作用没有得到充分发挥。

4.民主立法、科学立法的工作机制有待进一步改进和完善。一是立法的“部门利益色彩”较为明显。主要表现在:对主管部门的职权规定得较为明确、细致、全面,对其应承担的职责规定较为模糊、粗糙或不作规定;强化管理中的命令、处罚和强制措施,忽视服务和指导职能,造成公民权利和义务之间不对等;偏重对本部门有利益的管理事务,推卸管理难度大又无“利”可图的管理事务等。二是对立法中提出的不同意见,研究和协调还不够深入,意见征集及反馈的渠道需要拓宽。公民与立法机关之间的互动机制尚不健全,公民除了被动参与立法机关公开征求意见活动外,主动向立法机关提出建议的热情不高,立法机关回应公民意见的积极性也有待提高。三是受制于部门立法的制度缺陷,难以形成普遍约束力。长期以来,生态环境仅仅被认为是环保主管部门的事情,因此,生态环境法规只是成为了环保部门的法规,而不是其他行政部门如发改委的法规,这就造成其他行政部门在参与法规制定时积极性不高,在进行决策考量时也较少具有生态环境意识,有所忽视或故意回避。

5.立法后评估、执法检查和法规清理工作未形成长效机制。对地方性法规实施后的绩效评估、执法检查、法规清理工作尚未形成常态化、制度化,立法机构与执法部门之间的日常联系、沟通不够积极,对一些生态环境法规的实施情况和法规本身存在的问题了解不够。这些情况不利于根据客观形势发展要求及时对现行法规进行修改或者废止,影响了法规实施的效果和立法质量的进一步提高。

四、宁波市生态环境立法研究

面向生态文明创新法制,既需要在国家立法层面革新立法理念、进行顶层设计,又需要地方因地制宜构建和完善具体的生态环境制度。修改后的《立法法》将设区的市立法事项限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”,由于生态环境方面的事项地方差异很大,国家不能或不便作出统一的具体规范,所以必须由地方立法机关在上位法的原则规定之下,结合自身的实际情况予以整体考虑。同时,对宁波市而言,立法范围大大缩小后将更加重视生态环境领域,需要我们在重新审视现行法制的基础上,积极构建符合生态文明要求的地方法规体系。

(一)生态环境整体制度设计的必要性

1.中央有要求。中共中央、国务院于2015年出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》提出,至2020 年要基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系,并从清理与生态文明建设不相适应的现行法律法规入手,对完善标准体系、健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、完善生态环境监管制度、严守资源环境生态红线、完善经济政策、推行市场化机制、健全生态保护补偿机制、健全政绩考核制度、完善责任追究制度等方面提出了具体要求,有利于我国生态环境法律规范在构建关键制度上取得决定性成果。

2.地方有需要。有一种比较流行的观点认为,地方立法应当是国家法律的具体化和补充,切实在地方具体的、特有的、需要的事项上下功夫,把国家法律、行政法规和党的方针政策同地方实际结合起来,立法的内容要符合实际情况和具体需要,体例上不追求大而全,需要几条就规定几条,重在管用。笔者认为,尽管这一观点客观地反映了当前我国地方立法的实际状况,但是,这一观点对地方生态保护工作却未必完全正确。就生态环境立法而言,地方立法应当体现地方生态环境的特点,从而具有一定的独创性和地方特色。但是,这并非意味着地方立法可以弃生态环境的整体性和保护工作的综合性于不顾,不能进行生态环境整体制度设计。恰恰相反,区域生态环境的整体性和生态保护工作的全局性和综合性,决定了某个行政区域无法仅仅依靠分散的某几条规定或者几部地方性法规去保障生态环境保护整体目标的实现。同时,随着地方立法的数量增加和质量提升,以及生态环境在地方立法中地位的进一步提高,在严格遵照和尽量不重复上位法的前提下,地方也完全应当对生态环境地方性法规的制定、修改、废止予以通盘考虑,形成更加有利于生态文明建设的制度合力。

3.自身有必要。生态环境涉及污染防治、循环经济、节能减排、资源节约、生态补偿以及森林、湿地、野生动植物资源保护等各个领域的工作,是一项浩大的系统工程,需要在重点领域和关键环节率先突破、大胆创新,在人口、资源、环境相协调的基础上实现经济社会的可持续发展。由此可以看出,宁波市生态环境立法也是一项同样浩大的系统工程。地方立法机关应当充分发挥立法规划的作用,避免地方生态立法出现顾此失彼、规定不一致、矛盾和不必要的交叉现象,使地方立法形成为一个健全的、科学的、统一的法规体系。更为重要的是,生态环境工作,还需要有效地约束政府行为对生态环境的不利影响。从现有制度安排上来看,几乎所有生态环境保护的法律规范均将环境问题的发生归责于企业行为。但从目前发生的很多重大环境污染和生态破坏事件来看,地方政府的行政不作为、不积极履行生态环境保护职责,才是企业违规的真正罪魁祸首。因此,必须通过整体性的地方生态保护制度设计,为地方政府制定统一的生态行为规则,防止其各自为政,促使其互相监督,实现区域生态利益的最大化。

(二)生态环境立法的指导思想与构建原则

确立以生态文明理论统摄的立法指导思想,完善以生态建设为中心的生态环境立法体系,倡导人与生态相适应、经济与生态相适应,注重环境资源的生态效益,注重生态环境的长远利益,注重生态系统的整体功能保护,实现生态环境立法模式由“点模式”向“关系模式”的转变。同时,要切实运用人大主导立法的工作机制,形成人大统筹规划立法项目、牵头起草法规草案、有效提高审议质量、有序开展立法评估的良好格局。

生态环境立法体系的构建必须依循一定的原则作为其基本根据和核心精神。具体而言,应当遵循生态优先、不得恶化、生态民主、共同责任来构建。

1.生态优先原则。经济发展与生态保护的关系在法学的语境下可以转化为经济利益与生态利益的关系。从根本上看,两种利益同质同源,共生共进,二者均具有正当性质,不可偏废。然而,经济利益与生态利益有时并不是完全一致的,有时甚至是严重冲突的。这时就有一个谁先谁后、取谁舍谁的问题。法律在解决这种冲突时,如果不能给出具体规则的话,最起码要给出一个解决冲突的原则。生态优先原则的确立取决于利益衡量的两项基本准则:其一,利益损失最小化,生态利益的易受损性决定了其必须优先;其二,紧缺利益优位,生态利益的稀缺性决定了其必须优先。确立这一原则也是“负载有额律” 这一生态基本规律的必然要求。从实践层面来说,当进入小康社会以后,衣食已经不是人们的主要关注点,环境的舒适和人体的健康成为大家的积极追求,往往就开始实行生态优先。就国际经验来看,发达国家在人均GDP 达到5000 美元以上时,开始进行经济发展转型,在环境保护方面会采取更严格的法律措施,法律原则也开始实行环境优先或者生态优先原则。宁波市2015年人均GDP已达到16467.61美元,如果还不实行生态优先原则,就将使我们错过挽救生态环境的最后机遇。

2.不得恶化原则。不得恶化原则是指地方的环境质量不得劣于保护该生态环境的立法生效前的质量水平。这一原则是对“达标合法原则”的修正。我国生态环境立法长期以来贯彻的一条原则就是“达标合法原则”,也就是说,一个排污单位,只要排污符合污染物排放标准,就属于合法排污,甚至排污只有浓度标准,而没有总量标准。在这种情况下,无论排污多少,无论所在区域环境容量多大,都不会受到行政处罚。对于一个区域的环境质量来说,只要污染物不超过该区域适用的环境质量标准,所在区域人民政府就算完成了任务,也就是合法的。比如空气质量,只要达到二级标准,就属于达标,就合法了。问题是一些区域目前的空气质量可能经常是一级,距二级还有很大的排污空间。那么,如果没有不得恶化原则,这些地区只要不让环境恶化到超过二级,就不违法。又如宁波市最为重要的生态保护区域——象山港,如果认为港区域水质环境状况良好、区域环境容量还很大,还可以加大排放力度,这显然是与环境立法和建设生态文明的宗旨相悖的。立法的目的是保护和改善环境,好的环境不能变坏,坏的环境要改善。因而,不得恶化原则也就应当成为生态文明建设法制保障体系的构建原则。

3.生态民主原则。生态环境保护领域的价值多元性、利益冲突性和科学技术性决定了环境法律问题的破解必须建立在广泛的主体参与、沟通和协商的实践理性基础之上。与此相适应,一系列渗透平等、信任、理解、包容、尊重、合作诸要素的程序性配置应得以构建并逐步细化。反映在法律规范上,就是生态民主原则。它是指社会公众有权参与生态环境政策与法律制定、决策和管理过程并获得有关生态环境信息、表达环境诉求、监督法律实施和在受到侵害后得到法律救济的准则,是对公众参与原则的进一步深化。生态民主原则的确立必须准确认知各参与方的法律角色。专业人士应立足专长做出客观中立的事实判断;普通大众会基于各自立场表达凝聚利益诉求的价值判断;社会团体可基于专业技能和公益宗旨分别发挥事实和价值判断的功能。相应地,行政机关需为各主体建立多元参与渠道和平台,并综合考量相关事实与价值判断给出最优方案。近年来环境群体性事件频发仍使得生态文明法治建设更为迫切,生态民主原则的确立将为生态文明建设提供保障。

4.共同责任原则。环境问题的公共性、多样性与整体性导致了其发生原因的复杂性、损害后果的严重性以及因果关系证明的困难性,从而决定了其责任承担主体的多元性与承担方式的复合性。将其反映在法律原则上,就是“共同责任原则”。该原则是指,环境污染或生态破坏的法律责任应当由从事该行为和从该行为中得到利益者共同承担的准则,它是对损害者付费原则的进一步充实和完善。共同责任原则的确立必须把握好四个次级原则的具体内涵。其中,损害者付费原则是指损害环境造成的损失及治理费用应当由损害者承担;集体负担原则是指在损害者难以确定的情形下,应当由造成同一损害类型的损害者全体负担防治、处理及费用的支付;共同负担原则是指在损害类型或损害者范围难以确定的情形下,应当由受损害影响的社会共同体负担有关费用;受益者补偿原则是指从环境损害避免或者减轻措施得到利益者应当给予为此付出代价者一定利益填补的规范。这四个次级原则将环境保护的义务和责任进一步明确化,把环境的损害、保护环境的付出、环境利益的获得结合在一起,通盘考虑责任的负担,反映了生态文明法治建设全民动员的客观需求与责任负担的内在逻辑一致性。

在上述基本原则中,“生态优先”为保护与发展的关系确定战略定位,“不得恶化”为人类行为对生态环境的影响划定底线,“生态民主”为生态环境保护提供基本途径和力量,“共同责任”为环境保护责任的负担提供准则。前两项原则属于目的性原则,后两项原则属于手段性原则。四项原则相互联接和配合,共同组成生态环境立法的构建原则体系。

(三)生态环境法规体系的构成

其框架可以包括生态文明建设基本规定、自然资源保护法、生态保护法、污染防治法、能源法、气候变化法、专项环境管理制度等部分。

1.生态文明建设基础法规。在国家层面尚未出台生态环境基本法的现阶段,地方可以先行先试,考虑制定通过程序更高、涵括范围更广、适应性更强的“生态文明建设基础法规”。这一法规,在立法程序上,应当由地方人代会通过;在立法涉及范围上,应当涵括生态保护、资源保护、污染防治、能源利用、气候变化等有关生态文明的各个方面; 在立法内容上,应当确立其属于理念法,从整体的角度来规定本地生态文明建设的战略目标、基本原则、基本制度,并确立政府、企业、社会、公民个人的在生态文明建设方面的基本权利和义务,不需要规定具体的制度和措施。这一立法,在生态文明建设整个地方生态环境体系中应当具有统领性、纲领性与指导性地位。

表3:全国各地有关生态文明建设立法概览

来源:笔者搜集整理自制。

2.生态及自然资源保护法规。生态及自然资源保护法规是由生物群落及非生物自然因素组成的各种生态系统保护,以及自然资源开发、利用、管理和保护领域有关法规的总称。生态保护法内部以生物多样性层次不同为主要标准,可以划分为野生动植物保护法(针对物种多样性)、转基因生物安全保护法(针对遗传多样性)和特定自然区域(包括自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、国家公园、湿地、海域、海岛、饮用水水源保护等)。根据自然资源固有属性不同,自然资源保护法内部可以划分为可再生资源(包括土地资源、水资源、海洋资源、渔业资源、森林资源、气候资源等)保护法和不可再生资源(主要是各种矿产资源)保护法两大子类型。从宁波市的现实层面看,之前的立法已经对部分特定自然区域如江河、海岛,以及水资源、海洋渔业资源等制定了法规,《宁波市气候资源开发利用和保护条例》有望在2016年通过,宁波市生态区保护、四明山区域生态保护、矿山资源管理保护等法规正在抓紧论证或调研。未来可以考虑对其他重要的自然区域和自然资源进一步加强保护。

3.污染防治专门法规。污染防治法规是环境污染预防和治理领域有关法规的总称,这也是各地包括宁波市前阶段立法的重点。污染防治法内部具有污染介质与污染因子两个基本划分标准。根据污染介质不同,污染防治法可以划分为大气污染防治法、水(包括河流、湖泊等地表水与地下水等)污染防治法、土壤污染防治法和海洋污染防治法四大子类型;根据污染因子不同,污染防治法则可以划分为固体废物污染、化学物质污染等物质性污染防治法和放射性污染(包括核污染等)、噪声污染、电磁辐射污染、光污染、振动污染等能量性污染防治法两大子类型。从宁波市的现实层面看,《宁波市环境污染防治规定》、《宁波市余姚江水污染防治条例》、《宁波市大气污染防治条例》等法规都曾经或正在污染防治领域发挥重要作用,未来可以针对宁波实际,进一步对水污染防治、土壤污染防治、危化品管理、光污染防治、噪声污染防治等制定相关法规。同时,新《环保法》明确授权地方立法可以针对按日计罚的适用范围作出补充规定,应当充分利用地方立法权限,以保障新《环保法》的有效实施。另外,根据生态文明建设的要求和上位法的最新规定,对《宁波市环境污染防治规定》等法规适时开展立法后评估,视情况予以修改或废止。

4.能源相关法规。能源法是调整在能源开发、利用、管理过程中产生的社会关系的法律规范的总称。本来能源法与生态环境法虽有联系,然其在法律原则、管理制度、理论基础方面也有许多不同,但如果从生态文明建设的角度来看,将其纳入生态文明建设的法律法规保障体系却是非常合适的,因为能源的开发、利用、管理每一个方面都与生态环境保护密切相连,尤其是像宁波这样拥有大量电厂和重化工基地的能源型城市。能源的开发会扰动原有的生态系统,甚至破坏生态平衡;能源的利用会改变原有生态系统的能量流动,直接影响到生态系统;能源的节约和新能源的开发和利用会非常有利于生态保护和减少污染。从根本上说,能源革命是宁波生态文明建设能否成功的关键,因此,能源相关法规应当和必须成为地方生态文明建设法规保障体系的重要组成部分。从宁波市的现实层面看,2009年已经制定了《宁波市节约能源条例》,未来可以继续考虑对能源的开发、利用、管理等因地制宜地制定法规。

5.专项生态环境管理制度法规。专项生态环境制度法规是专门调整某一特定方面生态环境管理关系法律规范的总称。这些立法既具有一定的综合性,又有特别具体的适用范围。其目的是为了把有关立法中规定的制度具体化。目前,这方面的法律法规以国家制定为主,宁波市还没有这方面的地方立法,笔者认为,这类法规在不突破、不重复上位法的前提下也是有制定的必要性和可行性的,如在生态环境教育、生态环境信息公开、公众参与生态环境保护、生态环境监测监察、生态环境纠纷处理等方面,针对宁波实际制定专项的管理制度。

 (四)生态环境法规体系的制度构建

生态环境法规体系必须以一系列较为成型且彼此联结的制度作为其基本立足点,这些制度可以大体上划分为预防性制度、管控性制度和救济性制度三大类别。

1.预防性法律制度。预防性制度是主要作用于生态破坏、环境污染预防领域的法律制度,主要包括生态规划、环境影响评价与环境风险评估、环境信息公开制度。

(1)生态规划制度。生态规划是指根据宁波市及其特定地区的生态条件、环境资源状况和社会经济发展需要等因素,对一定时间和空间内生态环境保护目标、自然资源开发利用程度等事项做出的总体部署与安排。生态规划制度的建立和实施,可以最充分地体现生态文明理念的同构性、整体性。依据规划对象不同,生态规划可以划分为综合性规划和专业性规划。其中,综合性规划需要立足于较广时空范围内多重目标的实现并进行复杂利益平衡,典型的有国土空间开发(主体功能区)规划。专业性规划的目标则相对具体,聚焦于某一特定环境保护领域,如生态保护专项规划、污染防治专项规划等。

(2)环境影响评价与环境风险评估制度。环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法和制度。依据评价对象不同,环境影响评价可以划分为规划环境影响评价和建设项目环境影响评价。其中,规划环境影响评价的对象又可以细分为综合性规划与专项规划;建设项目环境影响评价的对象则以环境敏感区为主要划分标准。环境风险评估是指对开发、利用生态环境和资源等行为可能带来的环境风险进行分析、预测和评估,提出符合成本效益分析的对策和措施,进行相应风险管理的方法和制度。

(3)环境信息公开制度。环境信息公开是指掌握环境信息的主体依据法定程序和形式将环境信息提供给有关信息需求方的行为或过程。环境信息公开制度的建立和发展,是生态文明建设中生态民主发展的需要。没有环境信息公开,就不可能有真正的公众对环境保护的参与; 缺乏知情权、参与权,也就不可能有真正的生态民主; 没有生态民主,也很难说有真正的生态文明。因此可以说,信息公开既是生态文明的体现,也是生态文明建设的前提条件之一。依据信息公开主体不同,环境信息公开可以划分为政府环境信息公开和企业环境信息公开;依据信息公开方式不同,环境信息公开可以划分为主动环境信息公开和依申请环境信息公开;依据信息公开程度不同,环境信息公开还可以划分为全部环境信息公开和部分环境信息公开。环境信息公开制度的完善应立足于环境信息公开适用范围的扩展、突发环境事件信息公开的补正、环境信息公开失当法律责任的充实等方面。

2.管控性法律制度。管控性法律制度是主要作用于环境污染、生态破坏管理和控制领域的法律制度,主要包括生态权属与生态许可、生态总量控制、经济调控制度。

(1)生态权属与生态许可制度。生态权属是指环境容量和自然资源的所有权、使用权、监管权等财产性权利(力)的归属。依据权利客体不同,生态权属可以划分为环境容量权属和自然资源权属;依据权利性质不同,生态权属可以划分为生态所有权权属、生态使用权权属、生态监管权权属等。生态许可是指经从事污染物排放、自然资源开发利用等可能对生态环境造成污染或破坏行为的行为人申请,有权的行政主管机关依据法定程序和形式进行审查,并通过颁发许可证的方式对有关事项予以准许、限制或禁止的活动。依据许可内容不同,生态许可可以划分为污染物排放许可、自然资源开发利用许可等;依据许可角度不同,生态许可还可以划分为对象许可、用途许可、时限许可、范围许可、方式许可等。

(2)生态总量控制制度。生态总量控制是指在特定时期内,综合经济、技术、社会等条件,采取限定污染物排放量、自然资源开发利用量等指标,从而将生态破坏程度和环境污染水平控制在生态承载力和环境容量容许范围内而实行的管理方法及其措施。这一制度的确立和实施是生态系统“负载有额律”的具体体现。依据控制对象不同,生态总量控制可以划分为污染物排放总量控制和自然资源开发利用总量控制。生态总量控制制度的完善应立足于扩展污染物排放总量控制适用领域、细化总量与浓度控制衔接机制、划定生态保护红线、建立资源环境承载能力监测预警机制等方面。

(3)生态经济调控制度。生态经济调控是指运用经济手段激励生态环境与资源保护行为或者抑制环境污染和生态破坏行为的方法和措施的总称,具有比较显著的间接管控性。依据调控目的不同,生态经济调控可以大体划分为激励性生态经济调控和抑制性生态经济调控。宏观而言,生态经济调控包括财政援助、税收、收费、信贷、担保、押金、基金等具体手段。其中,环境资源税费和排污权交易等是较为核心的生态经济调控方式。

3.救济性法律制度。救济性法律制度是主要作用于环境污染、生态破坏损害救济领域的法律制度,主要包括生态补偿、生态修复、公益诉讼制度。其中公益诉讼制度已在《环保法》等国家法律中予以规定,地方可以在生态补偿、生态修复等方面重点考虑。

(1)生态补偿制度。生态补偿是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上,采用行政、市场等方式,由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式,弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。依据补偿类型不同,生态补偿可以划分为增益性生态补偿(针对生态保护行为)和损益性生态补偿(针对生态加害行为)。生态补偿制度亟待从立法理念(受益者补偿理念的引入)和制度设计(重点生态功能区生态补偿、地区间横向生态补偿等)层面进行宏观塑造和微观构建。

(2)生态修复制度。生态修复是指人类通过生态恢复和重建手段来修复受损的生态系统并通过社会资源合理分配其发展机遇来实现人类社会可持续发展的过程。依据修复对象不同,生态修复大体可以划分为受损生态系统(要素、结构、功能及其内外部关系)修复和受损关系(人与生态、人与人之间和谐均衡的利益关系)修复。

(五)生态环境立法机制创新

立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权,甚至可以说是最重要的一项职权,生态环境又是最能反映广大公众民生诉求的公共事项。在现有的立法体制下,应当确立“党委领导、人大主导、政府协同、公众参与”的工作格局,建立健全人大主导立法的工作机制,关键是抓住法规立项和起草环节。

1.充分保障地方人大对立法立项的主导。首先要加强法律、法规立项工作的统筹安排,主导好选题立项,统筹好项目安排,引导好立法重点。除政府及有关部门提出的立法项目外,人大常委会要提前介入立法调研,加强对地方生态环境重大问题和现实问题的研究与担当,主动提出若干能顺应形势发展、反映公众诉求的立法项目建议,甚至可以考虑给各专门委员会、工作委员会下达立法项目建议的硬性指标,督促其充分行使立法建议的职权。其次,要重视人大代表提出的立法议案和建议,发挥人大代表在地方立法立项中的作用。地方人大及其常委会要创设机制,重视、支持和推动人大代表提出的相对成熟的生态环境立法建议项目列入立法规划或计划中。其次,要完善立法项目论证制度,提高立法项目的科学性,确保立法项目能够照顾地方生态环境立法急需,兼顾各方利益诉求。

2.创新完善法规起草机制,发挥地方人大对法规起草的主导。依据法规草案的性质类型,确定不同起草主体。地方生态环境立法所涉事项范围,大抵可分为三类:综合性事项、部门性事项和专业型事项。综合性事项关系到地方社会发展的多个方面,类似《宁波市生态区保护条例》涉及众多政府部门,由人大有关专门委员会牵头组织起草较为合适,对于涉及几个部门职责的法规,则可以由政府部门成立专门的起草班子起草,也可以由有关专门委员会会同政府法制办共同起草;部门性法规可能仅涉及单个部门的职权和管理事项,可由该对口部门负责起草,但要地方人大专门委员会要提前介入调研起草工作,加强立法协商,一方面熟悉相关工作和法规条文,另一方面做好监督工作;专业性事项的专业技术性要求较高,可以委托有关专业单位或科研机构起草,地方人大和政府相关职能部门派员积极参与。但不管哪种起草方式,都要确保地方人大及其委员会对法规草案起草主体的最终确定权,如地方人大及其常委会认为有必要归其起草的,可归其自行起草。

3.规范地方人大提前介入政府起草的程序和方式。如果只是在政府起草的法规草案提交到地方人大后才介入审查,则地方人大往往没有足够的时间及时发现和解决草案存在的重要问题。因此,地方人大有关专门委员会应当派出工作人员与政府法制办和政府相关部门共同组成起草工作班子,提前介入法规草案的调研论证和起草修改。提前介入的深度依据实际情况需要可深可浅,任务在于帮助起草班子端正立法指导思想,明确立法所要解决的问题,把握法规的合法性和合理性,确定法规的体例结构和需要设定的法律责任。重点则是督促落实起草工作责任和进度,对法规草案涉及的利益关系调整的合理性,对制度设定的的合法性、合理性进行指导,对起草中遇到的重大分歧及时协调,避免一审后大刀阔斧地修改。

4.妥善处理好立项和起草环节的矛盾。虽然人大及其常委会地位相对超脱,但在立法工作中必然面临各种矛盾,特别是在立项和起草环节,关系到“立什么法、什么时候立”和“对立法指导思想、主要内容和进度的总体把握问题”,各方难免各持己见,有时甚至是“激烈斗争”。这些矛盾有的是政府与公众权利义务关系之间的矛盾,有的是部门职责之间的矛盾,也有的是人大与政府之间立法意图的矛盾。人大必须敢于直面利益纷争,站在客观中立的立场,从地方长远利益和公众根本利益出发,依法充分发挥主导作用,切实维护生态环境立法的科学性、系统性、公正性和有效性。

 结  语

不可否认,生态环境问题自认出现在地球上一来就始终伴随着人类,成为人类的基本问题,但是人类的立法在每个时代都是有选择的,立法服务于时代的主要矛盾需要。毫无疑问,在生态文明理念下加强生态环境立法已是大势所趋,即便还存在许多暂时无法完全解决的障碍。在本文撰写之际,《宁波市生态区保护条例》和《宁波市气候资源开发利用和保护条例》正在调研论证或抓紧制定过程中,这两部法规尤其是《宁波市生态区保护条例》可以说标志着宁波开始真正面向生态立法,开启了一个崭新的生态立法时代。

在此,也要感谢宁波市人大常委会城建环资工委和法工委领导的大力指导和不吝赐教,给我提出了中肯的意见和建议,提供了宝贵的第一手材料。囿于个人能力所限,本人的论证和分析还存在许多不足之处,但仍希望借此对地方生态环境立法工作提出个人微不足道的建议。生态尚未文明,立法仍需努力。真心期待,生态文明能为生态环境立法带来新的春天!

 参考文献:
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