2016年第六期

完善立法程序 保障立法质量

信息来源: 发布日期:2017-03-10 作者:任淑炳 阅读次数:

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《宁波市制定地方性法规程序规定(修改)》是市人大常委会2016年立法计划项目。按照工作部署,法工委年初启动了修改准备工作,专门组织了对立法法和省地方立法条例的集体学习,收集整理了外地立法条例修改的资料,并赴外地进行了专题调研。经研究,法工委认为,我市现行《宁波市制定地方性法规程序规定》仅对制定、修改和废止地方性法规的审议、表决、报批、公布等程序事项作了规定,涵盖面不够广,有必要对相关内容进行扩展,起草一部新的制定地方性法规条例。因此,建议将法规名称修改为《宁波市制定地方性法规条例》,以便将立法程序之外的立法准备、立法工作机制建设等内容包含在内。


制定《条例》的必要性


市第十一届人民代表大会第四次会议于2001年通过的《宁波市制定地方性法规程序规定》,对规范我市地方立法活动,提高地方立法质量,推进法治宁波建设,发挥了重要作用。随着全面依法治国战略的推进,现行法规的一些规定需要修改。同时,我市在立法工作实践中积累的经验做法,尤其是去年市委作出的《关于进一步发挥市人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》提出的创新完善立法体制机制的举措也需要提升固化。另外,2015年3月修改的立法法对设区的市地方立法事项范围作了重要调整,并对立法工作体制机制作了很多新的规定。2015年9月,张德江委员长在第二十一次全国地方立法研讨会上要求,各地要认真贯彻实施修改后的立法法,省级人大和原49个有地方立法权的市人大要根据立法法抓紧修改地方立法相关程序规定。今年1月,省人民代表大会审议通过的《浙江省地方立法条例》增加了有关设区的市制定地方性法规的内容。为了指导各设区的市开展立法工作,省人大法制委员会还专门拟定了设区的市制定地方性法规条例的示范文本供各设区的市参考。因此,为了适应新形势新任务新要求,对现行《宁波市制定地方性法规程序规定》进行调整完善是十分必要的。


草案形成的经过


8月至11月上旬,法工委在省人大法制委员会示范文本的基础上,认真总结我市多年来的地方立法工作经验,吸收借鉴外地立法做法,经过反复研究起草了草案征求意见稿。11月中旬,法工委将草案征求意见稿分送市人大常委会组成人员、常委会各工作机构、市政府有关部门、基层立法联系点、立法咨询专家等有关方面征求意见,并发送省人大常委会法工委征求意见。11月下旬,法制委在认真研究各方面意见和建议的基础上,形成了草案。12月中旬,经主任会议讨论,决定由法制委员会提请市人大常委会第三十六次会议审议,并建议由市人大常委会提请明年4月召开的市人代会会议审议通过。


《条例》主要内容的几点说明


一、进一步明确地方立法权限。立法法规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。”草案按照立法法的要求,规定“市人民代表大会及其常务委员会依照法律规定的权限制定地方性法规”。此外,草案根据立法法,还明确“规定本市特别重大事项的地方性法规,应当由市人民代表大会通过”。从实际情况来说,凡涉及本市全局的重要事项或者涉及较多群众切身利益或者较多群众关心的事项,都可以认为属于特别重大的事项。

二、实现立法和改革决策相衔接。党的十八届四中全会提出:“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。”按照这一要求,总结本市已有经验,草案规定,制定地方性法规要“适应改革发展,解决实际问题”,“市人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内、在部分地方暂时调整或者暂时停止适用本市地方性法规设定的部分规定”。

三、发挥人大及其常委会在地方立法中的主导作用。党的十八届四中全会提出,要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。为此,根据立法法相关规定和我市的实际情况,主要作了如下规定:一是要求市人民代表大会及其常务委员会加强对地方立法工作的组织协调,健全立法工作机制,统筹各方力量有序参与立法活动;二是市人大常委会通过立法规划项目库、年度立法计划等形式,加强对地方立法工作的统筹安排,并推进年度立法计划的督促落实;三是完善地方性法规草案起草方式,一般由提案人组织起草小组进行起草,市人大有关专门委员会或者常务委员会工作机构应当提前参与地方性法规草案的起草工作。重要的地方性法规草案,可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。

四、完善立法准备。立法准备对加强立法统筹规划,提高地方立法质量具有重要意义。立法规划项目库、年度立法计划编制和地方性法规草案起草工作是立法准备程序的重要内容,也是保证地方立法质量的重要环节和统筹地方立法工作的重要抓手。因此,条例设专章对立法规划项目库、年度立法计划编制和地方性法规草案起草工作作了相应的规定。

五、健全审议和表决机制。根据立法法和其他相关要求,草案规定,地方性法规案的调整事项较为单一或者只作部分修改,且各方面意见比较一致的,经主任会议决定,可以经过一次常务委员会会议审议后即交付表决;对于审议中个别意见分歧较大的重要条款可以提请常务委员会会议进行单独表决;对多件地方性法规中涉及同类事项的个别条款进行修改,一并提出地方性法规案的,经主任会议决定,可以合并表决,也可以分别表决。

六、深入推进科学立法、民主立法。党的十八届三中、四中全会对深入推进科学立法、民主立法提出了一系列要求。根据相关要求和我市实际做法,草案作了如下规定:一是将“坚持科学立法、民主立法,推进立法精细化,加强与社会公众的联系,拓宽公民有序参与立法的途径,提高立法质量,增强立法实效”,作为地方立法工作的基本原则和总体要求;二是建立和完善立法听证、论证、协商、沟通等工作机制,健全法规通过立法前评估、重大条款第三方评估、立法后评估、法规清理和实施情况报告、基层立法联系点、立法咨询专家库等工作制度和措施;三是进一步发挥人大代表在立法中的作用。规定立法规划项目库和年度立法计划编制过程中,应当认真研究代表议案和建议,征求代表意见,起草地方性法规草案可以邀请代表参与。常委会审议地方性法规案,应当通过多种形式征求代表意见、邀请代表列席会议。各专门委员会和常委会工作机构组织立法调研,应当按照代表分专业有重点参与立法工作机制的要求,邀请有关代表全程参与并听取代表意见。


  (本栏责编  周业勇)



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