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上海:立法管住“金钱豹”没那么简单 上海市人大召开立法调研座谈会

信息来源:上海人大网 发布日期:2017-08-23 作者:詹顺婉 阅读次数:

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  金钱豹倒闭、代官山关门,近年来预付卡发行商家接连上演“先收钱后跑路”套路。因此,关于单用途预付卡立法的呼声日益高涨。记者从市人大8月21日召开的立法调研座谈会获悉,目前,相关法规建议稿已初具雏形,但对如何监管、监管主体等核心问题,各方仍存有较大争议。

  地方立法有无权限

  从市人大历次调研情况看,目前,各方观点认为,单用途预付卡监管路径主要集中在两方面:扎紧前端“藩篱”,通过设置发卡门槛,规定只有达到规模以上经营企业才能有发卡许可;加强事中监管,通过对预收资金流向的实时监控与管理,避免恶意“圈钱”跑路的发生。

  无论是哪种措施,都意味着现有预付卡发行模式将被套上“紧箍咒”,商家不得为所欲为。也因此,有观点认为,对预付卡的监管涉嫌侵犯企业的经营自主权。

  “预付卡发行的本质是一种商家与消费者的合同契约行为,属于民事法律关系的范畴,而对于民事合同效力规定的立法位阶是法律和行政法规,不属于地方立法权限范围。地方立法对其进行规制,有可能侵犯民事基本权利”,座谈会上,有法律专家提出,预付卡立法需要谨慎,避免僭越立法权限。

  对此,法律专家韩强提出了不同观点,“立这个法,不是说,企业就不能发行预付卡了,也并非否定双方合同的法律效力,而是对发行预付卡所产生的社会风险进行防范”,韩强认为,此次立法着眼点在于保护消费者权益和规范市场秩序,并非对企业经营行为本身的干涉。

  法学专家张忠玉也表达了相同意见,“此次立法的现实语境是,由于前期监管失灵,导致预付卡消费纠纷频发。从这个意义上说,地方立法对预付卡发行进行监管,符合消法和物权法的精神和原则,并不存在与上位法冲突的问题”,张忠玉同时表示,在具体监管措施设置中,如何规避与现有法律形成冲突,也的确是本次立法中值得关注的问题。

  监管路径仍未明确

  预付卡怎么管?是本次立法的核心问题。无论是设置发卡门槛还是把控预收资金流向,在现实操作中都很将面临如何落地的问题。

  “比如,对于门槛的设置,究竟达到多少规模的企业才能发卡?”市人大代表盛雷鸣指出,由于单用途发卡主体涉及各行业,行业属性不同导致经营业态不同,很难用“一刀切”的方式设置量化标准。而“与其经营规模相符”的表述又往往过于原则,缺乏硬性约束力。

  于是,加强预收资金的流向监管,成为主流意见。有与会者提出,让商业银行参与对企业预收资金用途进行限制、实施监管,不失为一种有效手段。

  “这其中有几个问题。第一,从现有法律法规来看,没有明文规定,银行等金融机构有对存管资金进行监管的义务。其次,如果需要银行参与资金监管,监管哪些内容?如何监管?这些问题尚未明确,将直接影响规定的最终落地”,上海银监局创新处处长李皎提出,此外,企业如果出现恶意卷款,银行是否应负有连带责任等一系列问题,都需厘清。

  市金融办合作处副处长高扬则指出,与多用途预付卡不同,单用途预付卡单笔资金规模小,交易数量多,对其监管,银行方面势必要投入大量人力物力,是否可操作,是个问题。

  “如何在符合现行法律框架的前提下,实现对单用途预付卡的有效监管,路径仍需进一步探索”,市人大财经委主任委员潘志纯表示。

  预付卡维权懒诉、难诉

  除了加强事前、事中监管,加强事后的追责处罚,是另一种观点。

  “尽管法规草案设置了一系列监管措施,但能否落地、是否有效,仍然存疑”,市人大代表盛雷鸣指出,从既发的预付卡纠纷案件来看,主要有两种情况,一种是商家经营不善,企业倒闭,导致无法履行对消费者服务合同,另一种是经营者通过寅吃卯粮的圈钱方式,恶意卷款跑路。“如果是前一种情况,可以按照破产法等程序,而后一种行为则构成诈骗罪,可以追究其刑事责任。”

  对此,市人大代表钱翊樑也表达了相关观点,“单用途预付卡消费维权的特点是小而散,往往单笔金额不高,却数量很大,消费者因为诉讼程序繁琐,懒于提起诉讼”,他认为,立法要进一步体现行刑衔接,对于一些金额巨大、涉众面广的案件,公安部门应及时介入,且调查结果向公众披露。

  “预付卡监管存在诸多难点,仅仅靠公权力进行干预和管理,往往效果不佳”,法学专家黄钰指出,在加速相关立法进程的同时,还应该加强对消费者的宣传引导,倡导理性消费、科学消费,建立成熟的消费心理。


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