法律法规草案审议

关于《宁波市非机动车管理条例(修订草案)》审议意见的报告

信息来源: 发布日期:2018-11-01 作者: 阅读次数:

【文字 】【关闭窗口】保护视力色:

市人大内务司法委员会

市人大常委会:

《宁波市非机动车管理条例(修订)》(以下简称《条例(修订)》是今年市人大常委会的立法制定项目。自2015年起,内司工委就会同有关部门组成立法调研组开展了形式多样的调研工作。今年,为了进一步提高立法质量,市人大常委会会同市政府成立了“双组长”制立法起草小组,分别于3月和10月召开了起草小组全体会议,布置相关任务,明确工作要求,确定必要事项。在此基础上,市政府有关部门起草了《宁波市非机动车管理条例(修订草案)》(以下简称《条例(修订草案)》),并开展了相关调研论证。内司工委也先行参与了该调研起草过程。10月10日,市政府第38次常务会议讨论通过《条例(修订草案)》。10月17日,市人大内务司法委员会召开全体会议,对《条例(修订草案)》进行了审议,现将审议情况报告如下:

一、《条例》制定的必要性

《宁波市非机动车管理条例》(下称“《条例》”)自2004年1月1日起施行以来,对加强和规范我市非机动车管理发挥了重要作用,实现了较好的社会效果。但随着我市经济社会快速发展,《条例》制定的背景、所调整的社会关系、管理环境及对象均已发生了较大变化,相关规定已滞后形势发展,无法适应我市非机动车管理的实际需求。

(一)以电动自行车为主的非机动车交通秩序及安全管理日渐成为我市道路交通管理工作的短板。近年来,我市电动自行车交通事故频发。2015- 2017年,全市共查处电动自行车等非机动车交通违法307.289万起;共发生涉电动自行车上报交通事故3346起,死亡人数570人,受伤人数3427人,分别占三年总数的50.68%、33.29%、55.02%。上述事故中,有80%以上涉及不符合国家标准的电动自行车(以下简称“非标车”)。在全市道路交通事故死亡人数连续14年下降的情况下,涉及电动自行车事故死亡人数却一直在高位徘徊,已成为亡人交通事故新的增长点。究其原因,一是我市道路上行驶以及市场销售的电动自行车,绝大部分不符合国家标准;据统计,我市非标车存量约170万辆,且仍以每年15万辆左右的速度增长(年销售20万辆左右,其中70%以上不符合国家标准,个别地区比例甚至达90%),这些体大量重、速度快、制动性能差的非标车近乎处于失管状态,存在着极大的安全隐患。二是驾驶人员安全驾驶意识薄弱,违法驾驶等现象严重。电动自行车闯红灯、逆向行驶、随意调头穿行、占用机动车道、乱停乱放等交通违法行为经常发生,严重影响城市道路交通安全秩序和城市文明建设,给电动自行车驾驶人员和他人生命财产安全带来重大隐患。

(二)新情况、新问题的出现,对我市道路交通管理工作提出新的要求。近年来,随着经济社会的持续发展,“互联网租赁自行车”、快递、外卖等新业态不断发展壮大;电动滑板车、电动独轮车、电动自平衡车等新型车种在市区道路上屡见不鲜;利用电动自行车、残疾人机动轮椅车从事载客经营性活动、擅自拼装改装电动自行车等情况层出不穷。这些新情况、新问题的出现,增加了我市道路交通现实管理的难度。

为缓解管理矛盾、破解短板效应,有效应对出现的新情况、新问题,为我市非机动车管理提供有效的法治保障,内务司法委员会认为对《条例》进行修订具有必要性和紧迫性。

二、对《条例(草案)》的意见建议

内务司法委员会认为市政府提交的《条例(修订草案)》,主要内容具有现实针对性和操作可行性。在非机动车管理方面设置了综合管理机制,明确了政府职责和有关部门的职责分工;在对有动力装置非机动车源头管理方面,设立了目录管理、销售者责任等销售环节的管理制度;在平稳淘汰在用非标车方面,设置了过渡期管理制度;完善了非机动车的通行和停车管理制度;在互联网租赁非机动车管理方面,明确了行业发展主管部门及相关规范要求等。总的来说,《条例(修订草案)》是一个比较成熟的草案文本,建议提交常委会本次会议予以审议。同时,委员们还提出了以下审议意见: 

(一)进一步明确市公安局作为非机动车管理的主管部门。现行《条例》对非机动车的管理职责分工突出了公安管理部门的主要管理职责,其他部门只是协同管理职责。其第五条规定“市和县(市)、区公安机关交通管理部门负责本辖区内的非机动车管理工作。质量技术监督、工商行政管理、城市管理、环境保护、建设、交通等部门应当按各自职责,协同做好非机动车管理工作。”而《条例(修订草案)》第四条增加了“人民政府应当加强对非机动车管理工作的统一领导”,“建立非机动车管理工作联系会议制度”的内容,在第五条中将公安机关交通管理部门与其他部门作了职责分工式的并列表述,但对非机动车管理的主管部门没有明确规定。虽然《条例(修订草案)》规定了人民政府的统一领导和联系会议制度,但是主管部门的缺位,可能无法有效应对社会的发展、新情况的出现和突发问题的紧急处理,可能导致非机动车管理中产生“无人管真空地带”或“重叠执法”等问题。建议在第五条中进一步明确市公安局作为非机动车管理的主管部门。

(二)进一步明确在用非标车的过渡期设置和法律责任。治理电动自行车乱象,对在用非标车进行管理、逐步淘汰是必然要求。而在淘汰在用非标车的同时,保持社会稳定是过渡期设置的应有之义。《条例(修订草案)》第三十八条对存量的在用非标车设置了“过渡期”两年,并规定过渡期内上道路行驶的,应当悬挂临时号牌,遵守非机动车通行管理的有关规定。该条规定较为简单。将非标车(实为机动车)作为非机动车进行管理,虽然是当前形势下的无奈之举,但依然存在法律风险。特别是获得临时牌照的非标车发生交通事故时,往往鉴定为机动车并承担相关的法律责任,与驾驶人的预期存在较大差距(以非机动车管理,但以机动车承担法律责任),会产生社会矛盾与纠纷。建议在《条例(修订草案)》中增加该类非标车的法律责任条款,如“发生交通事故,车辆属性以实际鉴定结果为依据承担相应的法律责任。”等相关内容,并予以明确规定。《条例(修订草案)》对临时牌照的发放没有进行具体表述。鉴于前段时间我市公安机关发放大量电动车防盗号牌,再进行大规模临时牌照发放,可能造成行政成本浪费,也可能引起扰民,建议授权市政府在对社会稳定因素进行风险评估的基础上,另行制定过渡期具体办法。另外,有委员提出,一般电动自行车使用寿命在三至五年左右,临时通行号牌有效期“两年”时间过短, 可能有影响社会稳定的风险,建议设置过渡期为“三年”。同时从提高行政效率方面考虑,建议将“六个月”申请登记上牌的期限缩短至“三个月”。

(三)进一步论证关于互联网租赁非机动车投放的总量调控规定。近年来,互联网租赁非机动车在全国各地悄然兴起,并以其租借、停放便利和防盗等特点迅速成为群众绿色出行的主要交通方式之一。但由于互联网租赁非机动车作为一项新兴行业必然地带来一些新特点,产生一些新情况,传统的管理手段已经无法满足对其规范管理的需要。因而,在《条例(修订草案)》中规定相应条款,采取一些新措施、新手段进行管理,是很有必要的。《条例(修订草案)》第五条、第十四条、第十五条、第二十一条等条款都特别针对互联网租赁非机动车设置了相关规定。但对于其中第十四条第二款关于“本市引导、规范企业开展互联网非机动车租赁服务,实施总量调控”的规定,我们建议进一步进行论证。主要基于三方面考虑:一是上位法依据不足。《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第二十一条规定:“设区的市人民政府可以根据道路交通状况,限定一定区域,对人力三轮车、摩托车实行总量控制。”并未规定对自行车、电动自行车进行总量调控。二是总量调控可能会限制市场竞争,影响行业的发展。企业投放共享单车属于自主经营行为,应当交由市场决定。如政府介入,可能会使前期进入的企业形成垄断,任意提高价格等。三是总量调控不是唯一的有效手段。上级部门要求对互联网租赁自行车进行规范管理,但规范管理手段、方法很多,并不必然要求进行总量调控。互联网租赁自行车作为一项新生事物,其存续的利弊尚未完全体现出来,需要更长的时间进行观察。就当前情况看,其存在的主要问题是车辆无序投放、企业运维不到位,用户人身和信息安全难以保障等。这些问题多数可以通过技术手段、企业行为进行规范。《条例(修订草案)》第二十一条就作了相应规定。特别是互联网租赁电动自行车,与目前道路上行驶的大量非标车相比,具有设备规范(基本符合电动自行车标准,可以正规领取牌照,)、停放规范(技术上可以实现停放在指定区域,否则无法实现还车)、充电规范(由投放企业统一充电)等优势。综合以上三点因素,是否有必要对互联网租赁自行车进行总量调控,有待进一步论证。

(四)增加关于电动自行车等车辆非法营运的处罚条款。是否需要对电动自行车等车辆非法营运进行处罚,在前期调研座谈过程中争议较大,主要集中法定处罚职责主体不明确,实际执行有难度等,最终《条例(修订草案)》中删去了相关条款,回避了非法营运问题。但回避并不能解决问题。电动自行车等车辆非法营运的问题客观存在,特别是在车站等特殊场所问题更加严重。另外,目前部分区县尚存在残疾人机动轮椅车违法载客现象。目前对这些非法载客问题,只能根据《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第七十三条第七项的规定,按照非机动车非法载人处以20元罚款,一方面处罚过轻,另一方面其非法营运的行为未得到相应处罚,不利于遏制该类违法行为。建议增加对电动自行车等车辆非法营运行为设置相应的行政处罚条款,具体由哪家部门作为行政处罚实施主体属于市人民政府的事权,建议由市人民政府予以确定。

(五)进一步论证互联网租赁非机动车违法停放责任条款。《条例(修订草案)》第三十六条设定了互联网租赁非机动车违法停放责任。但是其条文表述模糊不清,如“停放影响行人和车辆正常通行的”如何界定?“经营企业不能清除的”如何界定?“综合行政执法部门可以立即实施代履行”中“立即”的概念如何界定?这些不清晰的定义表述,将可能造成相关责任的不明确,进而产生执法随意性的问题。同时,该条款对经营企业的罚款金额规定数额大,显得处罚比较严厉,应警惕产生挤出效应,即因此导致部分企业因为责任过大而退出市场。建议对该条款的设置进行进一步论证,对定义不清晰的部分进行细化。另外,有委员提出,处理互联网租赁非机动车违法停放问题,主要应由经营企业和车辆承租人之间运用信息技术手段和民事责任条款来进行规范。建议在第二十一条第四项中增加民事责任条款的内容。如车辆承租人未按照规定要求在指定停放区域停放车辆的,经营企业可运用民事责任条款进行加价、限制租赁等方式,达到迫使承租人规范停放的效果。

(六)进一步落实鼓励购买非机动车相关保险的制度。《条例(修订草案)》第二十六条规定“鼓励非机动车所有人、生产企业为非机动车及驾驶人购买第三者责任保险、人身伤害保险和财产损失保险等相关保险。鼓励互联网租赁自行车、快递、外卖等企业为驾驶人购买人身伤害保险和第三者责任保险等相关保险。” 考虑到人身伤害和财产损失险对分散非机动车驾驶人的财产损失的必要性及化解社会矛盾,委员们一致认为该规定十分必要。外地人大相关立法中也多有同类体现。根据调研情况,建议市政府进一步研究落实鼓励购买非机动车相关保险制度的具体举措、步骤,将该项制度落到实处,增强群众的获得感。

委员们还对条文的逻辑顺序、表述方式、罚则设置、具体文字等提出了修改意见。内务司法委员会审议认为,《条例(修订草案)》基本成熟,建议提交市人大常委会会议审议。

  以上意见,请予审议。


Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统