法律法规草案审议

关于《宁波市生活垃圾分类管理条例(草案)》审议意见的报告

信息来源: 发布日期:2018-09-23 作者: 阅读次数:

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市人大城建环资委员会

市人大常委会:

《宁波市生活垃圾分类管理条例(草案)》(以下简称“条例草案”)是今年市人大常委会重点立法审议项目。市人大常委会高度重视起草工作,今年2月会同市政府成立了“双组长”制立法起草小组,分别于3月和7月召开了起草小组全体会议,3月下旬专门赴深圳、广州两市学习考察。起草小组广泛征求社会各界意见建议,多次组织相关部门和单位进行座谈,多次组织市人大代表开展视察调研,督促条例草案起草工作的推进。

7月10日,市法制办通过宁波日报公开征求了对条例草案修改稿的意见。8月3日,市政府第33次常务会议讨论通过条例草案。8月7日,委员会召开全体会议,对条例草案进行了审议。现将审议情况报告如下:

一、制定条例的必要性和紧迫性

(一)中央有要求。党中央、国务院十分重视垃圾分类工作。2015年9月,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中将制定垃圾分类制度列为一项重要改革任务;2016年12 月,习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上提出要普遍推行垃圾分类制度;2017年3 月,国务院办公厅转发了国家发改委、住建部《生活垃圾分类制度实施方案》,明确要求到2020年底,基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系,形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式,包括宁波在内的重点城市的城区范围内先行实施生活垃圾强制分类。

(二)现实有需要。目前,我市每日产生的生活垃圾量已达1万多吨,并以每年约8%的速度递增,环境隐患日益突出,已成为我市生态文明建设和“名城名都”建设的重要制约因素。全社会高度关注生活垃圾分类工作,2012年以来市人大代表共提出相关议案2个,建议85个,是代表议案和建议较为集中的事项。但由于缺乏法治保障,对照中央和省、市委的工作部署和要求,对比代表和群众的呼声,实际工作中还存在不少困难和问题,迫切需要通过立法来加强破解和引领。

(三)工作有基础。我市垃圾分类管理工作起步较早,2006年市政府制定了《宁波市餐厨垃圾管理办法》,2013年起开展世行贷款城镇生活废弃物收集循环利用示范项目,在市中心城区推行生活垃圾“四分类”管理试点。数年来的试点探索,积累了一些有益的经验,有必要上升到地方性法规,在法治层面更好地规范、指导和保障我市生活垃圾分类工作。

综上,委员会认为,通过地方立法进一步明确各级政府及有关部门、各相关主体的责任,推动分类设施建设和“两网融合”,加快建立生活垃圾处理收费制度,提高全社会分类意识,都是十分必要和紧迫的。

二、对条例草案的基本评价

委员会组成人员在审议中对条例草案给予了肯定,认为条例草案贯彻了有关法律法规及国家、省的有关政策要求,遵循了减量化、资源化、无害化的原则。条例草案对生活垃圾分类的基本标准进行了合理界定,建立了生活垃圾分类的管理体系、处理体系、责任体系,重点围绕生活垃圾分类投放、收集和运输、处置、配套设施建设等环节进行了制度设计,规范了各环节的实施主体及其行为,并在制度设计上进行了探索和创新,形成了具有宁波特色的生活垃圾分类体系。

委员会认为,条例草案着眼于破解我市生活垃圾分类工作面临的关键环节和深层次问题,提出的各项制度设计,符合我市生活垃圾分类工作未来一段时期内的规范管理需要,具有较强的针对性、可行性和前瞻性。

三、条例草案的修改意见

在审议过程中,委员会立足我市生活垃圾分类现状,深入剖析存在的主要问题,合理预判未来生活垃圾分类处理的发展方向。综合各方面的意见和建议,提出以下修改建议:

(一)关于条例适用范围。按照党中央、国务院和省委、省政府的部署要求,统筹推进城乡生活垃圾分类是大势所趋。省委、省政府《关于扎实推进农村生活垃圾分类处理工作的意见》(浙委办发〔2017〕68号)要求,到2022年全省农村实现生活垃圾分类处理基本覆盖。从立法的前瞻性和制度的稳定性考虑,条例适用空间界定宜为本市行政区域,一步到位。同时,在具体实施步骤上,考虑到城乡差异、城区差异,要求区县(市)人民政府应当结合经济社会发展实际情况和分类实施条件,因地制宜地确定所辖城区和农村生活垃圾的分类投放、收集、运输和处置管理模式。另外,建议将“源头减量”纳入管理范围。建议第二条第一款修改为:本条例适用于本市行政区域内生活垃圾的分类投放、收集、运输、处置和源头减量及其监督管理等相关活动。

(二)关于减量化的促进措施和制度约束。一是促进源头减量,即“垃圾产生前的减量”。源头减量是生活垃圾分类立法中应该直面和重视的问题,建议综合研究上位法有关源头减量的规定,在地方立法权限范围内,针对限制产品过度包装、减少一次性包装材料的使用和包装废物的产生、限塑、减少食物浪费、实行净菜上市和洁净农副产品进城、减少或者不使用一次性消费用品等,设置相关倡导性、鼓励性和限制性、禁止性的具体规定,明确相关行业协会的行业自律和引导责任。二是促进回收利用,即“垃圾产生后的减量”。通过立法促进更大范围内的“两网融合”,形成覆盖城乡、参与面广、高效便捷的专业回收网络,与垃圾分类处理全面对接。同时,鼓励商品生产者和经营者采用押金、以旧换新、设置自动回收机、网络购物送货回收包装物等方式回收再生资源,实现回收途径多元化。加强对低附加值可回收物再利用和资源化利用企业的综合政策扶持,条例草案第三十一条第二款中删去“财政”。

(三)进一步明确职责定位与边界。在生活垃圾分类管理的责任体系中,要围绕三类不同主体来实现责任的全覆盖和无缝对接。一是政府及其有关部门。重点是强化市和区县(市)人民政府的领导责任,乡(镇)人民政府、街道办事处的主体责任,进一步明确市容环境卫生、农村工作等主管部门的监管职责,划清分类投放、收集、运输、处置的责任边界,厘清各类生活垃圾小区内、小区到垃圾收集站和转运站、再到处置场所的责任主体,完善交接、登记制度。居住小区内的装修垃圾、大件垃圾、绿化垃圾以及低值可回收物等,由市容环境卫生主管部门负责会同物业服务企业实行定时定点收集、运输,具体办法由政府另行制定。二是物业服务企业等责任人。物业服务企业作为生活垃圾分类投放的重要管理责任人,条例草案要明确其与市容环境卫生主管部门之间的分工配合,既要压实其责任,又要避免其责任过重,承担过多本不属于他的责任(如可回收物的收集、交售等)。三是产生、投放、收集、运输、处置生活垃圾的单位和个人。作为生活垃圾分类体系中的各直接主体,要进一步明确有关单位和个人的权利、义务和责任,并建立争议解决机制。如易腐垃圾、其他垃圾经营性处置单位发现收集、运输单位交付的生活垃圾不符合分类质量标准的,有权要求其重新分拣后,再按规定交付。与前面的投放、收集、运输等环节的规定保持一致。

(四)强化配套设施建设。条例草案专门设置了“配套设施建设”一章,本意是突出对配套设施建设的重视,但相关条款还不够完善细化。建议:一是规定本市不得新建、扩建简易填埋场。已经建成的简易填埋场应当限期关停。市容环境卫生主管部门应当会同环境保护主管部门,制定简易填埋场关停后的综合治理方案并限期治理。二是规定市和区县(市)人民政府应当按照有关技术标准、技术规范,组织配置分类运输车辆和环卫作业车辆等分类设备,运输车辆应当安装定位和监控系统并保持正常运行。三是规定集贸市场、超市同步配置果蔬菜皮就近就地处置设施。采取资金扶持、技术指导等方式,逐步推进有条件的单位安装符合标准的厨余垃圾处置装置。四是鼓励生活垃圾处置服务单位采用高于国家标准或者行业标准的先进处理技术,鼓励各类企业运用科技手段、研发智能设施参与垃圾管理和资源化利用,不断探索符合市民行为习惯、体现“名城名都”水准的生活垃圾分类管理方式。

(五)增强规定的强制性和执法的多样性。一是增强法规的强制性。将部分未设定罚则的强制性条款,或增加对应罚则(如条例草案第二十条第一款、第二十七条第二款、第二十八条第二款、第二十九条第二款、第三十五条等),或调整为促进政策。强化生活垃圾分类管理责任人、产生垃圾的单位负责人的责任,建议对管理单位或者经营单位的主管人员和直接责任人员设置相应罚则。二是丰富执法的方式方法。对于单位、个人初次违法或情节轻微的行为,通过自愿参加教育培训或社会服务可依法免除行政处罚,实现法律效果与社会效果的有机统一。建议增强条例草案第四十四条关于警示教育培训制度的可操作性,增设自愿参加社会服务可依法免除行政处罚的条款。

(六)其他修改建议

1.在总则中增设体现“创新、协调、绿色、开放、共享”理念的条款。建议对“生活垃圾分类”作出明确定义。

2.明确生活垃圾处理收费制度的原则性规定。条例草案第八条中应明确“谁产生谁付费、多产生多付费”的原则,逐步建立计量收费、分类计价、易于收缴的生活垃圾处理收费制度。建议学习上海、广州、深圳等地的做法,具体办法由市人民政府制定,强化资金统筹使用,研究出台对物业服务企业等责任人的支持和奖励政策。

3.完善市容环境卫生主管部门职责。(1)建立健全教育、培训和宣传体系,向社会公众免费开放生活垃圾分类宣传教育基地;(2)对生活垃圾的组成、性质、产生量和分类情况等基础信息进行定期调查和评估,调查结果和评估报告向社会公布。(3)市内跨区县(市)行政区域转移、处置生活垃圾的,由市级市容环境卫生主管部门统一协调安排。禁止市外生活垃圾进入我市处置。(4)制订生活垃圾收集、运输、处置应急预案,建立应急机制。

4.强化基层政府主体责任。《宁波市市容和环境卫生管理条例》第五条第三款规定:街道办事处、镇人民政府负责本辖区内市容和环境卫生管理工作。为强化基层政府的主体责任,建议条例草案第六条第七款改为:街道办事处、乡(镇)人民政府负责本辖区内生活垃圾分类管理工作。第六条第七款改为:社区(村)居民委员会负责配合有关部门和街道办事处、乡(镇)人民政府,做好本区域内生活垃圾分类管理相关工作。

5.强化环境保护。环境保护主管部门应当按照有关规定对生活垃圾集中转运和处置设施、易腐垃圾就地处置设施产生的污水、废气、废渣、粉尘、噪声等污染物排放情况进行监测,按规定安装污染物排放在线监测系统,并向社会公布监测信息。

委员会审议认为,条例草案基本成熟,建议提交市人大常委会会议审议。

以上报告,请予审议。


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