法律法规草案审议

关于《宁波市地名管理条例(草案)》审议意见的报告

信息来源: 发布日期:2019-08-27 作者: 阅读次数:

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宁波市十五届人大常委会第二十一次会议文件

市人大社会建设委员会

市人大常委会:

《宁波市地名管理条例》(以下简称《条例》)是今年市人大常委会的立法制定项目。市人大常委会相关工作机构自2015年开始连续四年对《条例》开展立法调研,为今年立法制定奠定了坚实基础。今年以来,市人大社会建设委员会(以下简称“社会建设委”)认真把握人大主导立法要求,提前介入,牵头成立法规起草指导小组,分别于3月、4月组织召开会议布置任务,商讨关键问题,推进起草工作。同时,派员参与市民政局、市司法局组织的调研、座谈等活动,主动与市人大法制委等部门商讨推进立法工作。6月5日,社会建设委第二次全体会议对《宁波市地名管理条例(草案送审稿)》进行了深入研究,并邀请了市政府有关部门到会听取意见。6月17日,市政府第60次常务会议讨论通过《条例(草案)》,提请市人大常委会审议。社会建设委召开第三次全体会议,对《条例(草案)》进行了认真审议,现将审议情况报告如下:

一、《条例》制定的必要性

地名是语言、地理、历史的综合符号,既是人类社会交往的工具、历史文化演变的记录载体,也是国家行政管理的工具,维护主权的手段。规范和促进地名管理,加强地名管理法治保障,是创新社会管理、加强公共服务的重要内容,意义重大。

(一)是理顺管理体制,治理地名乱象的需要。近年来,我市加强地名管理,初步建立了覆盖城乡的地名公共服务体系,但命名和使用“大、洋、怪、重”等不规范地名现象依然突出。地名乱象暴露出三方面问题:一是市、区县(市)、乡镇(街道)、功能区之间,民政部门与文体场馆、水利碶闸、道路桥梁等相关专业设施(场所)的主管部门之间,工作职责尚不明确。二是“地名”与“广告宣传名称”、“企业名称”等共存、混用现象较突出,难以准确区分,且命名、更名、使用范围及监管等方面由不同的法律法规规范,互有差异,制度衔接不够紧密。三是地名的规划、服务和管理相对落后于快速推进的城市化进程,一些城乡结合部、相邻乡镇街道的建筑物(群)、道路等出现了重名现象。另受一些社会思想影响,加之地名的命名规范不够严谨,缺少有效的取名引导和采词服务等支持,地名公共服务供给相对不足,致使“洋名”、“怪名”迭出。

(二)是应对制度缺失,促进法治保障的需要。目前,国家尚未制定地名管理方面的法律,国务院于1986年制定的《地名管理条例》,已难以适应形势发展需要,国家正在抓紧修订该条例。2013年,省政府制定出台了《浙江省地名管理办法》,2015年,市政府制定出台了《宁波市地名管理规定》,这两部地方政府规章由于标准、适用范围等因素,也难以满足我市更高水平实践地名管理工作的需要。特别是职能划分不够清晰、分工协作不够紧密、规范标准不够明确、法律责任不够刚性等问题,迫切需要通过地方创制性立法,以破解地名管理难题。

(三)是保护和弘扬宁波文化,守住城市记忆的需要。我市的一些地名具有独特的历史底蕴和文化优势。但在城市变迁中,老地名保护缺乏有效的制度支持,留下不少遗憾。1993年至2006年间,市区的战船街、法卿巷、积善巷等260条街巷(路)地名消失,占了当时街巷(路)总数的近三分之一。2010年至2018年间,全市因地理实体变更而消失的行政村及道路街巷名称有4600余条,老地名保护任重道远。不少人大代表和政协委员、市民群众通过建议、提案和意见等形式,积极呼吁加强老地名、历史文化地名保护工作。通过地方立法保护和利用历史地名,是回应民声,留住乡愁,守住文化遗产,实践“为民立良法”的需要。

二、对《条例(草案)》的意见建议

《条例(草案)》围绕地名管理中的突出问题作了积极的制度设计,着力于理清地名管理的主体和范围,着力于明确地名命名、更名、销名的程序,着力于规范地名标志管理,着力于加强历史地名的保护和利用,着力于提升地名公共服务和监督管理。需要指出的是,《条例(草案)》一是基本明确了“政府统一领导、民政统一管理、相关主管部门齐抓共管、其他行政管理部门协管、乡镇街道属地管理”的管理分工体制。二是基本明确了地名规划编制的主体和程序。为避免不同层级、不同类型的地名规划冲突,确定由相应一级政府批准。三是基本明确了通过预命名登记、地名标志管理,来加强地名管理的标准化规范化。特别是要求建筑物(群)使用“门楼牌号”,并作为产权、工商等登记的记载,这有助于降低地名使用、辨识的社会成本。四是基本明确了地名文化遗产保护名录制度,通过历史地名保护利用专项方案、地名文化遗产普查档案加强历史地名保护。五是基本明确了地名公共服务制度。通过建立地名地址数据库,建立相应公布制度、查询制度,加强地名公共服务。

委员会组成人员普遍认为,《条例(草案)》以问题为导向,制度设计比较符合实际,具有较好的可操作性,草案文本体例较为清晰,用语较为规范,《条例(草案)》基本成熟,建议提请市人大常委会审议,并请相关工作机构密切关注国务院《地名管理条例》修订情况,认真领会立法修订精神,将立法修订要求和成果落实到我市地名管理立法中。同时就完善《条例(草案)》提出四条原则性意见:

(一)进一步厘清法律概念。一是建议进一步研究“地名”等基本概念,保证相关法律概念的一致性和唯一性。《条例》中“地名”的含义,不能局限于民政部门所管理的“地名”,应同样适用于文体场馆、水利碶闸、道路桥梁等相关专业设施(场所)的主管部门所管理的“地名”。二是建议进一步厘清“地名”“广告宣传名称”“企业名称”在命名、使用和监管上的边界。明确地名的使用范围,研究区分商事主体就同一地理实体的地名命名、使用和宣传广告名命名、使用情形,明确相关法律适用和监管部门,便于后续执法,避免多重执法。

(二)进一步明确工作职责。一是建议明确划分市、区县(市)、乡镇(街道)、功能区等层级在地名管理上的权限和职能,避免出现职责真空、职权交叉。对基层地名管理的主体和管理方式作进一步研究,鼓励和促进通过村居民自治、社会组织参与、“网格化”管理等方式,解决地名管理“最后一公里”问题。二是建议规定地名管理相关部门的管理职责和分工协作机制。明确专业设施(场所)主管部门的地名管理职责权限,厘清民政部门和专业设施(场所)主管部门之间的职责分工,并建立有效的衔接机制。另外,也应明确公安等行政主管部门的具体协助职责。建议《条例》对各管理主体的职责、职能、职权,以及联动协作机制等方面,予以详细规定,如当前条件不允许,也应在后续配套制度中加以明确。

(三)进一步突出宁波特色。既要把握城市发展国际化趋势,也要注重传承宁波历史文化。一是建议进一步厘清“地名”和“地名遗产”,“老地名”和“历史地名”等概念。建立健全历史地名的产生、评估机制和地名文化遗产保护名录制度。二是建议对现存的历史地名和已消失的历史地名进行区别管理,增加对历史地名恢复性保护、抢救性保护等内容。对现存的历史地名,应进一步研究如何通过制度建设加强保护;对已消失的历史地名,应研究如何保留其对宁波历史的纪念意义。对部分迁址的历史建筑,如何保护其原址的地名、如何处理原址和现址地名的关系,也应进一步研究,并予以规定。同时,对地标性等重要建筑、桥梁等地名应予双语标识。 

(四)进一步加强地名公共服务和管理。一是进一步研究地名公共服务制度,充实采词、禁限词相关内容,或要求建立配套文件。同时,对治理现有不规范地名,要加强研判和评估,出台相关细则,明确时间节点、目标任务,运用法律、行政和市场等手段推进整治。二是进一步研究标准地名的使用范围,充分考虑互联网信息时代的用户需要,规范和促进标准地名在电子地图数据等方面的应用。三是增强法律责任刚性,加大违法成本,既要让违法者承担罚款责任,也要促使违法者对其违法行为造成的后果承担必要责任。

对《条例(草案)》的具体修改意见,详见参阅材料。

以上报告,请予审议。


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