法律法规草案审议

关于《宁波市养犬管理条例(草案)》的说明

信息来源: 发布日期:2019-08-27 作者: 阅读次数:

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主任、副主任、秘书长、各位委员:

我受市政府委托,我对《宁波市养犬管理条例(草案)》(以下简称《条例》)作如下说明:

一、制定《条例》的必要性

自1997年5月29日宁波市第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《宁波市限制养犬规定》(以下简称《规定》)颁布,并经过两次修改,该法落实情况初期较好。但我市犬只逐年增加,目前全市犬只30余万只;流浪狗数量更是增加很快。随着犬只增加、养犬行为的多样化以及非养犬人对更美好生活的追求,养犬引发了各类社会矛盾,依赖《规定》进行了限制养犬管理明显存在很多问题。

第一,制定《条例》符合时代趋势和宁波作为时代之都的城市定位。《宁波市人大常委会2019年立法计划》中确定将《宁波市限制养犬规定(修订)》作为地方性法规审议项目。标题中“限制养犬”的表述不能充分体现包容开放的养犬管理理念;同时,从近年来其他城市的立法来看,基本上也都是以养犬管理作为标题,极少以“限制养犬”作为标题。同时,确定将《宁波市养犬管理条例》作为法规名称,也符合宁波作为东方文明之都的城市定位。

第二,制定《条例》有利于完善养犬管理体制机制。养犬管理涉及犬只登记和免疫、养犬行为规范、流浪犬只等管理,需要公安机关、综合行政执法部门、农业农村部门、卫生健康部门等机关以及社会力量和组织的齐抓共管。但现有《规定》存在其他养犬管理部门职责划分不明确、部分养犬行为出现管理空白区等缺陷,通过制定《条例》,进一步明确部门职责,形成部门联动和基层、社会参与的常态长效机制。

第三,制定《条例》有利于调整适用范围和管理方式。《规定》的调整范围已经不能适应城区扩展、行政区域划分变化的现实,也不能体现城乡一体化建设发展的时代要求。管理方式比较落后,目前只有简单免疫登记手续,没有其他信息登记等管理措施,犬只数量不清,信息共享不畅,相关部门监督管理难落实。通过制定《条例》,重新划定管理区域,以电子化管理取代原来的落后管理方式。

第四,制定《条例》有利于规范养犬行为,促进文明养犬,提升城市国际化水平。犬吠扰民、违规遛犬、犬只伤人、不按期注射疫苗和在公共场所随地便溺等乱象较多。现有的《规定》对违反养犬规范的行为只有基本约束,对养犬行为的规范相对较少,缺少可操作的处罚依据,难以执法管控,需要通过制定地方性法规设定罚款、没收犬只等执法手段和措施,加大执法力度。因此,制定《宁波市养犬管理条例》十分必要。通过《条例》,对犬只的疫情防疫,流浪犬的收留和处理,犬只的无害化处理等作出明确规定。

二、《条例(草案)》的起草情况  

《宁波市限制养犬规定(修订)》是列入宁波市人大常委会2019年立法计划的地方性法规审议项目。根据2018年市人大常委会立法工作安排,《宁波市养犬管理条例》由市公安局负责起草,市政府法制办负责法制审查。市公安局党委高度重视,专门成立由主要领导负责的立法调研领导小组和工作专班,并与宁波大学法学院开展课题合作。一是公开征求社会意见。通过“宁波大学法苑”网站的养犬立法开展问卷调查,以及开展座谈会等进行意见征集。二是深入基层开展调研座谈。先后到各县市两区开展立法调研,广泛听取镇人民政府、街道办事处、基层立法联系点和宠物经营者的意见和建议。三是召开立法座谈会。召集综合执法、公安、农经、卫生计生、财政、发展改革、民政、市场监管等部门开展立法座谈,还征求了市政府立法专家的意见。在通过收集各地立法资料、调研座谈、学习考察、专家研讨、问卷调查等形式,深入细致调研,市公安局起草了《宁波市养犬管理规定(草案送审稿)》,听取多方意见并几经修改,于2019年4月30日上报市人民政府。

市司法局按程序采用书面和座谈会的形式征求了各区县(市)人民政府和市直有关单位的意见,并通过宁波司法行政网向社会公开征求意见。同时,市公安局又会同市人大常委会相关工委、市司法局、市农业农村局、市综合行政执法局、市市场监督管理局等部门组成立法起草小组赴镇海区、宁海县以及慈溪市掌起镇、镇海区澥浦镇开展实地调研,举行座谈会听取当地的有关部门、乡镇人民政府、街道办事处、社区以及部分物业服务企业、犬类收容留检场所、动物诊疗机构等单位的意见和建议。2019年7月17日,市司法局就文本中的争议条款向陈仲朝常务副市长、顾立群副秘书长作了书面汇报。7月30日下午,又在行政中心302会议室举行了“走进人大——听取养犬条例修订意见模拟听证会”。在此基础上,市司法局会同相关部门经多次修改,形成《宁波市养犬管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)。《条例(草案)》共八章四十八条,主要从犬类管理的体制、登记和免疫、养犬行为规范、诊疗和经营、收容留检、监督和管理、法律责任等方面作了规定。8月8日,《条例(草案)》经市政府第65次常务会议审议通过。

三、《条例(草案)》的主要内容

《条例(草案)》共八章四十八条,主要从犬类管理的体制、登记和免疫、养犬行为规范、诊疗和经营、收容留检、监督和管理、法律责任等方面作了规定。现就主要内容说明如下:

(一)关于法规名称

《宁波市人大常委会2019年立法计划》中确定将《宁波市限制养犬规定(修订)》作为地方性法规审议项目。我局认为,标题中“限制养犬”的表述不能充分体现包容开放的养犬管理理念;同时,从近年来其他城市的立法来看,基本上也都是以养犬管理作为标题,极少以“限制养犬”作为标题。因此,经与市人大常委会相关工委协商,确定将《宁波市养犬管理条例》作为法规名称,这也符合宁波作为东方文明之都的城市定位。

(二)关于管理体制

为了明确职责,落实责任,齐抓共管,切实有效加强养犬管理,根据本市实际,在《条例(草案)》第一章中作了五方面的规定:一是明确了养犬管理实行政府部门监管、养犬人自律、基层组织参与与社会公众监督相结合的原则(第三条);二是确立了多部门共同参与的犬类管理协作机制(第五条);三是对有关部门以及乡镇人民政府、街道办事处在犬只管理中的具体职责进行了明确(第六条、第七条);四是对发挥行业协会、动物保护组织等社会团体及社会公众在养犬管理中的作用,进行了鼓励和引导(第十条);五是对养犬人的自律要求作了规定(第十一条)。

(三)关于登记和免疫

养犬登记、免疫是做好养犬管理的基础工作,《条例(草案)》主要做了四方面的规定:一是明确我市养犬管理按照重点管理区和一般管理区实行分区域分类管理,重点管理区实行登记和免疫制度,一般管理区实行免疫制度,并对电子标识的植入作了规定(第四条、第十二条)。《条例(草案)》第四条第二款对重点管理区的划分主要参照了市容环境卫生管理相关法规中关于城市建成区的相关表述,这样表述既符合管理的实际,也有利于综合行政执法部门依据相关法规进行执法;二是对重点管理区内犬只的登记条件、程序及变更和注销登记的相关内容作了规定,为体现“最多跑一次”改革精神,特别规定了本市实行养犬登记和免疫接种集中办理制度(第十三条至第十七条);三是对一般管理区内的犬只免疫要求做了规定(第十八条);四是对部门间犬只登记、免疫等的信息共享的内容做了规定(第十九条)。需要说明的是,对于一般管理区内的犬只植入电子标识的规定,市农业农村局提出反对意见。理由主要有两点,一是一般管理区内的犬只野性很强,对其植入电子标识较为困难,相关工作人员技术能力不够;二是目前的犬只免疫信息已经能够满足一般管理区内犬只管理的需要。司法局认为,从前期调研看,一般管理区内的犬只同样存在扰民现象,尤其从恶性事件的发生来看,一般管理区内的犬只伤人事件并不比重点管理区内的少,如今年上半年,奉化、宁海等地的非限养区(即一般管理区)都曾发生犬只咬人的恶性事件,社会反响极大。对一般管理区的犬只植入电子标识,体现了对城乡居民平等的安全保护,便于在犬只伤害他人时,能及时快速地确定养犬人,明确责任主体;另外,只有在对犬只植入电子标识的基础上,才有可能对无主犬只和被遗弃犬只进行识别及捕捉,否则无法有效辨识犬只的身份。对于市农业农村局提出的在一般管理区犬只植入电子标识较难的问题,建议可以通过开展业务培训,提高相关工作人员的业务能力予以解决。为此,未采纳市农业农村局的建议。

(四)关于养犬行为规范

由养犬引发的人身伤害、公共卫生、环境污染等社会问题已经成为群众关心、媒体关注的热点和焦点,因此,进一步规范养犬行为,努力提高养犬人自律意识十分重要。为此,《条例(草案)》第三章作了以下四方面的规定:一是明确了养犬人应当遵守的规范,并对携犬出户作出专门规定(第二十条、第二十一条);二是对犬只禁止进入的场所作了规定,同时明确在重大节日或者举行大型活动期间,市和区县(市)人民政府或者其授权的部门可以在重点管理区内规定禁止遛犬的区域和时间(第二十二条、第二十三条);三是明确公园管理单位可以在公园内专门开辟犬只活动的公共区域,体现堵疏结合的管理理念(第二十四条);四是对物业服务企业、其他物业管理单位和村(居)民委员会的自治管理做了规定(第二十五条、第二十六条)。

(五)关于诊疗和经营

目前,我市的犬只诊疗、经营活动秩序比较混乱,管理难度大,为规范犬只诊疗、经营秩序,《条例(草案)》第四章做了三方面的规定:一是对从事犬只经营、诊疗活动应当符合的条件作了规定(第二十七条至第二十九条);二是为了避免犬只诊疗和经营场所扰民,从源头上禁止在商住综合楼及底层为商业的住宅楼内设立犬只养殖、寄养、交易等经营场所;考虑到这部分区域内已经存在经营者的合法权益,《条例(草案)》允许相关经营者继续存在,但应当依法规范经营。市场监督管理、公安、综合行政执法、农业农村等部门应当加强对该部分经营者的监督管理,减少扰民(第三十条);三是对犬只经营、诊疗机构应当履行的义务作了规定(第三十一条)。

(六)关于犬只收容留检

近年来,流浪犬数量骤增,扰民伤人事件时有发生,有关部门捕捉的流浪犬缺乏统一的收容留检场所,为此,《条例(草案)》第五章专门对犬只的收容留检工作作了规定:一是明确区县(市)人民政府应当设立犬只收容留检场所或者委托专门的犬只收容留检场所,对本行政区域内的无主犬只、被遗弃犬只、依法没收犬只等进行收容留检(第三十二条);二是对犬只收容留检场所设置的条件和工作规范作了规定(第三十三条、第三十四条);三是支持和鼓励有条件的行业协会、动物保护组织等社会团体和动物诊疗机构参与犬只收容、领养等救助活动(第三十五条)。

(七)关于监督管理和法律责任

由于犬只管理涉及的部门多,存在相关部门监管责任不明确等问题,为了加强养犬管理工作,《条例(草案)》第六章专门设定了监督和管理一章,分四方面明确了各相关部门在养犬管理方面的监管职责:一是对投诉举报制度的建立作了规定(第三十六条);二是明确区县(市)人民政府应当将养犬管理工作纳入基层治理网格化管理体系,确保违法养犬的行为及时得到发现和处理(第三十七条);三是明确建立部门执法协作机制,对多次被举报或者处罚的养犬人,有关部门应当进行重点管理(第三十八条);四是明确对单位和个人在养犬管理中产生的不良信息,应当按照规定纳入统一的公共信用信息服务平台(第三十九条)。此外,考虑到违反本条例规定的行为,动物防疫、治安管理、市容环境卫生管理等法律法规已有法律责任规定,本条例在第四十六条设置了转致条款。同时,针对上位法没有规定的行为,《草案》在第四十条至第四十五条设置了相应的法律责任,便于执行。需要说明的是,《条例(草案)》在法律责任条款的设置上,与2017年10月1日起施行的《宁波市文明行为促进条例》中有关违法养犬行为的法律责任条款进行了衔接,罚款的数额和幅度基本保持一致。

以上说明,连同《宁波市养犬管理条例(草案)》,请一并予以审议。



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