法律法规草案审议

关于《宁波市养犬管理条例(草案)》审议意见的报告

信息来源: 发布日期:2019-08-27 作者: 阅读次数:

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市人大常委会:

《宁波市养犬管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)是今年的立法制定项目,是在《宁波市限制养犬规定》(1998年起实施,以下简称《规定》)基础上的新制定项目,待《条例(草案)》审议通过并实施后,《规定》即行废止。自去年该法规被列为立法调研项目以来,监察司法委认真贯彻人大主导立法要求,会同市人大法制委、市公安局、市司法局等认真开展立法调研工作,多次赴先进城市考察养犬管理经验和做法,并于今年4月初牵头成立了立法起草指导小组,部署安排相关法规起草和指导工作,到部分区县(市)开展有针对性的实地调研,就法规的关键条款多次召开协调会进行分析论证并修改完善,数易其稿。8月8日,市政府第65次常务会议讨论通过《条例(草案)》。8月14日,市人大监察司法委员会召开全体会议,对《条例(草案)》进行了审议,现将审议情况报告如下:

一、条例制定的必要性

养犬反映市民素质,管犬关系城市形象。随着我市经济的高质量发展和人民生活水平的不断提高,市民对养犬的需求不断增长,犬只数量逐年增加,但不文明不规范的养犬行为日益增多,严重影响市容市貌和群众正常生活,亟需完善相关立法。一是群众有期盼。养犬人违规携大型犬或烈性犬出入公共场所、不清理犬只排泄物、不拴犬链惊扰市民等情况屡见不鲜,犬只扰民、伤人、流浪犬增多等问题日益突出,由此引发的矛盾和纠纷带来了一系列社会问题,全市涉犬类警情仅今年上半年已接到9477起(不含盗犬和交通事故),同比上升14.9%,全市犬伤门诊人数从2016年的11.3万人次,增加到2018年的14.8万人次,整体呈上升趋势,更为严重的是,2016年以来,狂犬病致死人数达到15人,其中,今年截止目前已有4人,群众要求加强养犬管理的呼声越来越强烈。二是情势有变化。随着社会的发展和我市城镇化进程的加快,养犬管理工作面临许多新情况、新问题,涉犬纠纷增多与养犬管理落后之间的矛盾日益凸显,《规定》已难以适应更高水平的养犬管理需要,需要结合我市情况,对法规内容进行完善。同时,养犬管理工作出现的新方法、新手段也需要通过立法予以固化。三是现实有需要。目前,国家及浙江省均没有养犬管理的专门立法,而散见于《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《浙江省动物防疫条例》等法律法规中关于规范养犬管理的内容较为笼统,对于查处不文明养犬行为的规定也较少,现实中相关部门的执法难度较大,不利于引导文明养犬。

审议中,委员们普遍认为,对养犬行为和养犬管理工作进行立法规范,能进一步引导和管控不文明养犬行为,强化和提升养犬管理工作实效,有效缓解我市群众广泛关注的犬扰民、犬伤人问题,有利于保障群众安全、提升城市形象,是助力平安宁波、法治宁波建设,增强人民群众获得感、幸福感、安全感的重要举措。

二、对条例草案的审议意见

审议中,委员们认为,《条例(草案)》在《规定》的基础上,明确并细化部门的管理职责和执法权限,构建形成各司其职、齐抓共管、依法有据的管理格局;依托技术革新,引入犬只芯片植入、信息共享等管理新方法,实现对犬只的全流程、全环节监管;提高养犬违法成本,加大处罚力度,规范和引导市民依法文明养犬,内容上既有对相关法律法规的有效补充,又有结合宁波实际的制度创新,具有一定的前瞻性和可操作性,已基本成熟,建议提请市人大常委会审议。同时,委员们对《条例(草案)》也提出了一些修改意见:

(一)全市统一实行犬只免疫和登记制度。《条例(草案)》第十二条和十三条规定我市犬只实行免疫制度,犬只免疫时一并植入电子标识,同时规定本市养犬登记和免疫接种实行集中办理,第十九条规定了犬只信息共享制度,但犬只登记规定又仅限于重点管理区。委员们认为:犬只登记是加强犬只管理重要的基础性工作,也是各执法部门协作联动,查处违规养犬行为的重要依据,在犬只免疫、登记、植入电子标识三种行为可以在全市实现同步办理的条件下,一般管理区不实行登记制度,不利于对犬只的全域化管理。建议第四条第三款修改为在全市统一实行犬只免疫和登记制度,并实行登记、办证与免疫“一门式”服务。

(二)进一步规范收容留检工作。一是建议协调收容留检工作的上下归口管理。《条例(草案)》规定犬只的捕捉和移送部门是综合行政执法部门,但没有具体明确各区县(市)收容留检机构的管理部门。委员们提出,虽然实际现状是各区县(市)负责收容留检工作的部门的做法各不相同,但统一收容留检机构的管理部门,有利于养犬管理上下级之间、各区县(市)之间以及犬只捕捉机构与收容机构之间的沟通衔接,建议收容留检管理部门以上下统一为宜。二是建议进一步规范犬只收容留检管理。《条例(草案)》新增收容留检章节,对收容留检工作及支持和鼓励社会力量依法参与救助做了相关规定,委员们提出要增加对收容留检场所和收容行为的具体规范,防止出现以收容名义养多只犬或者从事犬只经营行为的情况。

(三)进一步增强犬只经营管理的可操作性。《条例(草案)》第三十条规定:“禁止在商住综合楼及底层为商业的住宅楼内新设犬只养殖、寄养、交易等经营场所或从事相关经营活动。”委员们认为,该条规定通过“一刀切”方式限制了经营主体的经营场所,既有增设经营主体登记前置条件之嫌,又客观上为犬只寄养等增加了诸多不便,缺乏可操作性。

(四)进一步强化法律责任的刚性。为提高法规的约束力和震慑力,增加执法力度和执法效果,对于性质比较严重的违规行为,可以去除“责令改正”的表述,或者在责令改正的同时并处罚款,以增加法律责任的刚性,例如第四十一条、第四十五条,都可以将“责令改正”的内容去除。而对上位法有明确规定或通过责令改正即能有效解决违规行为的其他条款,可以予以保留。

另外,《条例(草案)》的个别条款与其他地方性法规的规定有冲突,如何衔接及适用应当予以明确。比如:《条例(草案)》第四十三条第二款关于不及时清理排泄物依照市容环境卫生法律法规的有关规定予以处罚。但是,《宁波市市容和环境卫生管理条例》第七十条和《宁波市文明行为促进条例》第三十五条对同一违法行为的查处部门和处罚方式不一致。针对此类问题,应当增加相应的条款,保证法规的统一适用。

(五)其他修改意见

1.建议第一条修改为:为规范养犬行为,加强养犬管理,维护良好的社会秩序和公共安全,保障公民人身安全和合法权益,根据有关法律、法规,结合本市实际,制定本条例。

2.建议删去第十五条:“居民接受临时寄养犬只超过三十日的,应当办理养犬登记”的规定。临时寄养登记没有后续管理规定,容易造成管理上的漏洞,使临时寄养行为有可能变相成为合法养犬,导致“重点管理区内每户限养一只”的规定落空。

3.建议将三十八条“对多次被举报或者处罚的养犬人,有关部门应当进行重点管理”的规定删除,另行在法律责任依据犬只违法记录设定相应罚则。

4.建议第三十四条的“无主、弃养、没收犬只”修改为“收容留检犬只”。

5.第四十三条第一款的执法主体为综合行政执法局,其中“建议公安机关吊销其养犬登记证”的表述不规范,建议作相应修改。

委员们还对文本的条理、概念表达、文字问题提出了具体修改意见。

以上报告,请予审议。


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