立法后评估

关于《宁波市城市排水和再生水利用条例》立法后评估情况的报告

信息来源: 发布日期:2019-08-27 作者: 阅读次数:

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宁波市十五届人大常委会第十六次会议文件


市人大常委会法工委

市人大常委会:

为了全面了解《宁波市城市排水和再生水利用条例》(以下简称《条例》)的实施效果和相关制度设置适应客观形势发展的情况,根据市人大常委会2018年工作安排,法工委会同城建环资工委开展了对《条例》的立法后评估。现将评估的有关情况报告如下:

一、立法后评估的基本情况

我市是国内较早对城市排水和再生水利用进行地方立法的城市。《条例》于2007年10月26日经宁波市第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议通过,同年12月27日经省第十届人民代表大会常务委员会第三十六次会议批准,自2008年3月1日起施行。

本次立法后评估工作采用委托第三方机构独立评估和社会公众参与评估相结合的方式,委托市法学会开展专业评估,并出具立法后评估报告。今年5月,法工委、城建环资工委、市综合行政执法局和市法学会对立法后评估的调研重点、调研方案等事项进行了对接,随后,法工委与市法学会签订委托评估协议,明确了评估的原则、目的、程序、方法等,并向有关部门和单位发出《关于开展<宁波市城市排水和再生水利用条例>立法后评估工作的通知》,正式启动立法后评估工作。同时,在市人大网站开设专栏,在宁波人大微信公众平台上发出通告,公开、广泛征求市民和社会各界对《条例》实施情况和条款内容的意见,并通过人大代表履职信息平台发送通知,向全体市人大代表征求评估意见和建议。5月中旬开始,市城管局组织了本系统的《条例》实施情况评估工作。市法学会成立了评估小组,在法工委、城建环资工委和有关方面支持、协助下,采用查询档案、专题座谈、专项论证、实地走访等多种方式,深入市和区县(市)有关部门和单位、乡镇(街道),开展全面、深入的调研。7月初,为了学习外地城市的立法经验,法工委组织评估组分别赴烟台、青岛等地调研,实地走访了当地城管部门、排水管理机构、排水企业等单位,较为全面的掌握了当地法规的制定和执行情况。9月底,市法学会向法工委提交了立法后评估报告。法工委根据有关方面提出的意见和建议,对评估报告进行修改完善,并于12月7日将评估报告提交市人大法制委员会全体会议讨论。会后,根据委员们的意见对报告又作了适当修改。12月20日,常委会主任会议对该评估报告进行了讨论。现提请本次常委会会议书面审议。(第三方评估报告附后)

二、法工委关于立法后评估的意见

法工委对第三方立法后评估报告进行了研究,并征询了市人大城建环资工委和市综合行政执法局的意见。我们认为,《条例》的实施推进了我市城市排水和再生水利用管理工作,维护了城市排水和再生水利用设施的正常运行,保障了城市排水安全,提高了水资源利用率。《条例》实施后,我市城市排水设施建设得到加强,排水行业快速发展,污染物减排治理成效明显,排水许可工作稳步推进,再生水利用工作取得新进展,防汛排涝工作也取得新成效。但《条例》在实施中也存在着一些新的问题,如在《条例》实施之后国家出台了关于地下综合管廊建设、海绵城市建设等政策文件,《条例》中均未涉及,理念相对滞后;2013年国务院《城镇排水与污水处理条例》以及国家相关政策颁布实施后,《条例》关于排水许可和排污许可等相关规定未能与上位法规定有效衔接,存在与上位法不一致之处;城市排水和再生水利用规划相对滞后,与建设和管理衔接不紧密;城市排水管理体制有待完善,存在职责不清、多头管理、执法力量薄弱、日常监管缺位等问题。此外,再生水设施闲置较多,再生水利用率偏低,相关部门缺乏统一协调等问题,也阻碍了再生水利用水平的提升。因此,建议将《条例》的修改列入2019年市人大常委会立法计划审议预备项目或者调研项目,针对评估报告中所提出的重点、难点问题,由市人大常委会有关工委牵头组织相关部门和单位开展进一步调研,就法规修改的必要性、合法性、可行性和重要问题的立法解决方案进行专项论证,为尽快启动《条例》的修改工作打下坚实基础。

附件





《宁波市城市排水和再生水利用条例》

立法后评估报告

2018年10月



目录

一、《条例》立法后评估的基本情况……………………… 7

二、《条例》的合法性评估………………………………… 9

三、《条例》实施的主要工作及其绩效……………………18

四、《条例》实施中存在的主要问题………………………23

(一)《条例》宣传的广度和针对性还不够,公众的知晓度有待提高………………………………………………………… 24

(二)管理体制不完善,执法主体职责不清,执法力量薄弱…………………………………………………………… 26

(三)城市排水和再生水利用规划滞后,与建设和管理衔接不足…………………………………………………………… 28

(四)排水设施建设较为滞后,资金保障存在不足…… 29

(五)再生水设施闲置较多,再生水利用率偏低,再生水利用市场尚未全面形成………………………………………… 31

(六)城市违法排水行为仍然存在,排水许可工作需要大力推进…………………………………………………………… 33

五、外地有关法规、规章的借鉴………………………… 36

六、《条例》立法后评估结论………………………………41

(一)《条例》立法后评估定量评价结果……………………41

(二)《条例》立法后评估定量评价结果…………………46

(三)《条例》立法后评估基本结论 ………………………47

七、 关于《条例》的修改完善……………………………48

(一)可行性和必要性分析 ………………………………48

(二)基本思路 ……………………………………………49

(三)主要内容………………………………………………50


《宁波市城市排水和再生水利用条例》

立法后评估报告


宁波市法学会


一、《条例》立法后评估的基本情况

为了加强城市排水和再生水利用管理,维护城市排水和再生水利用设施正常运行,保障城市排水安全,提高水资源利用率, 2007年10月26日,宁波市第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《宁波市城市排水和再生水利用条例》(以下简称《条例》)。经省十届人大常委会第三十六次会议批准,该《条例》自2008年3月1日起施行。为了全面了解《条例》的实施情况以及与国家法律法规的一致性,推动立法机关、实施机关与社会公众的良性互动,进一步提高立法质量,按照市人大地方性法规立法后评估的有关要求,市人大常委会法工委委托市法学会组织开展了《条例》的立法后评估工作。

为了提高《条例》的评估工作质量,市人大常委会法工委、市法学会对评估工作流程作了精心部署。市法学会组成了专门的评估组,对《条例》实施的总体情况、《条例》主要制度的执行情况、《条例》实施中的主要问题、《条例》与上位法的协调一致性情况等进行了全面评估,并对《条例》的修改完善提出了意见和建议。整个立法后评估工作分为四个阶段:

(一)启动谋划阶段。今年4月开始,市人大常委会法工委、市人大常委会城建工委、市法学会开始启动《条例》立法后评估的部署工作。市法学会明确了评估组的人员组成、评估工作节点、评估程序、评估主要内容等事项;同时还与市城管局进行了对接,共同做好《条例》的评估工作。周密的部署安排为顺利开展评估工作奠定了良好的基础。

(二)收集资料阶段。从5月中旬开始,评估组通过网上收集、部门走访等形式,收集《条例》制定和实施中的有关资料,同时还收集整理了国家、浙江省以及外地省市的相关法规;对《条例》与上位法的关系以及外地同类城市立法状况有了比较全面的了解。评估组还和市城管局排水管理处、排水公司等单位一起通过网络、微信等方式,收集排水系统工作人员、排水企业、社会公众对该条例的意见建议。

(三)实施调研阶段。从6月中旬开始,市法学会评估组召开了市级有关部门参加的评估工作座谈会,从整体上了解《条例》实施中的问题;同时还赴北仑、镇海、慈溪、余姚等地听取当地有关政府部门、乡镇(街道)、企业单位的意见建议;市城管局也制定了评估工作方案,组织对本系统实施《条例》情况进行评估。7月初,市人大常委会法工委组织评估组相关人员去烟台、青岛等地调研,走访当地的城管部门、排水管理机构、排水企业等单位,了解其他类似城市地方性法规的制定和执行情况,拓宽评估工作思路。从当地立法情况看,青岛市已经建立了《青岛市城市排水条例》《青岛市城市供水条例》《青岛市再生水利用管理办法》等法规规章密切配合的制度体系,为排水和再生水管理利用工作提供了有力的保障(相关法规规章见附件3)。

(四)报告起草阶段。7月初开始,评估组开始起草立法后评估报告。评估报告针对评估调研中发现的问题,从《条例》的执行情况及其成效、《条例》执行中存在的问题、《条例》的合法性、外地的立法情况、对《条例》修改完善的建议等方面进行了分析研究。

(五)总结完善阶段。评估报告起草完成后,市法学会组织起草人员对评估报告进行了讨论研究,并对评估报告进行了修改完善,形成了最后的上报稿。

二、《条例》的合法性评估

近年来,我国有关城市排水与再生水利用方面的法律规范在不断的发展完善,逐步形成了以《水法》等法律为基础,以《城镇排水与污水处理条例》等法规为主体,以《城镇污水排入排水管网许可管理办法》等部门规章及地方性法规、地方性规章、相关政策文件等配套的法律规范体系。

(一)有关法律法规规章和文件分析

1.法律。我国城市排水与再生水利用方面并没有专门的法律出台,但《水污染防治法》(2017)、《水法》(2016)、《环境保护法》(2014)等法律中有相关规定。

《水法》第二十三条规定了地方各级人民政府的排水与污水处理方面的职责,包括在“节流优先和污水处理再利用”等原则之下合理开发水资源、综合利用水资源,在编制城市规划、布局城市重大建设项目时既要考虑水资源的保护,也要考虑城市防洪能力的提升。第七十六条规定“引水、截(蓄)水、排水,损害公共利益或者他人合法权益的,依法承担民事责任”。第五十二条规定“城市人民政府应当因地制宜采取有效措施,推广节水型生活用水器具,降低城市供水管网漏失率,提高生活用水效率;加强城市污水集中处理,鼓励使用再生水,提高污水再生利用率”。

《水污染防治法》主要是对水污染防治的标准和规划、水污染防治措施以及水污染事故的处置等问题进行了规范。该法第二十一条规定“直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位和其他生产经营者,应当取得排污许可证;城镇污水集中处理设施的运营单位,也应当取得排污许可证。排污许可证应当明确排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向等要求。排污许可的具体办法由国务院规定”。禁止企业事业单位和其他生产经营者无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放废水、污水,并规定了相应的法律责任。

此外,在《环境保护法》(2014)、《防洪法》(2015)、《海洋环境保护法》(2017)等法律中也有个别条款涉及排水管理,这些都为我国城市排水与再生水利用管理提供了基础性的法律依据。

2.行政法规。2013年10月公布的《城镇排水与污水处理条例》是我国城镇排水方面的专门立法,也是城市排水与污水处理领域首部行政法规。

《城镇排水与污水处理条例》确立了城镇排水与污水处理规划制度、污水排入排水管网许可制度、污泥安全处理处置管理制度、城镇排水与污水处理设施维护保护制度、污水处理费管理和运营服务费核拨制度、设施维护运营单位准入和退出机制、城镇排涝风险评估和灾害后评估等制度、排水与污水处理监督考核和信息公开制度等多项制度,为我国城市排水与污水处理的管理以及再生水利用提供了明确依据。

3.浙江省地方性法规、规章。浙江省没有城市排水与再生水利用专门的地方性法规与规章,相关的规定散见于《浙江省水污染防治条例》(2013)、《浙江省海洋环境保护条例》(2015)、《浙江省城镇污水集中处理管理办法》(2010)等法规中。

《浙江省水污染防治条例》着重从水污染防治的角度对水污染防治规划、饮用水水源保护、生态污染和环境控制、污染治理等问题进行了规范。《浙江省海洋环境保护条例》主要对海洋环境的监督管理、海洋生态保护、污染物的防治等做出了规定。其中规定了“沿海市、县人民政府应当建设和完善排水管网,有计划地建设污水处理厂或者其他污水集中处理设施,防止海岸带产业对海域造成污染损害”。《浙江省城镇污水集中处理管理办法》是我省规范城镇污水处理和排放的主要规章,对城镇污水集中处理设施的规划和建设、污水接纳与处理、设施保护与维护以及监督管理、法律责任等问题进行了具体规定。比如,该《办法》第四十一条规定,未取得城市排水许可证向城镇污水管网排放污水的,由污水处理行政主管部门责令限期改正,处2000元以上2万元以下的罚款;情节严重的,处2万元以上5万元以下的罚款,并可以在新闻媒体上公布违法事实和处理结果。

4.相关部门规章。建设部2006年公布了《城市排水许可管理办法》,同时废止1994 年5月20日颁布的《城市排水许可管理办法》。2015年,住房和城乡建设部在《城镇排水与污水处理条例》基础上制定了《城镇污水排入排水管网许可管理办法》,并废止了《城市排水许可管理办法》。《城镇污水排入排水管网许可管理办法》重点规定了排水许可证的申请与审查、排水户的监督与管理以及相关法律责任,目的在于加强对污水排入城镇排水管网的管理,保障城镇排水与污水处理设施的安全运行,防治城镇水污染。

5.国家的相关政策

(1)2013年,国务院办公厅发布了《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》(国办发[2013]23号),提出了要在2018 年改造完成排水管网、达到雨污分流,到 2023 年“建成较为完善的城市排水防涝工程体系”,并在编制规划、设施建设、保障措施及组织领导四方面提出了具体的措施,包括“及时研究修订《室外排水设计规范》(GB50014)等标准规定”;“健全法规标准,加快推进城镇排水与污水处理条例”;“尽快建立暴雨内涝监测预警体系,完善应急机制”等。这一文件为我国城市排水与污水处理提供了指引,明确了各方责任,指明了工作方向。

(2)2013年8月,国务院出台了《关于加强城市基础设施建设的意见》,提出以城市道路交通基础设施、城市管网、污水和垃圾处理设施、生态园林等为重点领域,提出建设改进要求。其中要加强城市各类地下管网如供水、污水、雨水等的规划、建设、改造和检查;编制完成城市排水防涝设施规划;改造完成排水管网的雨污分流;建设完善的排水防涝设施;建设污水处理设施等,在基础设施建设完善方面为城市排水与污水处理提供保障。

(3)2014年6月,国务院办公厅出台了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》。该文件明确“城市地下管线是指城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施,是保障城市运行的重要基础设施和‘生命线’”,对包括城市排水管线在内的地下管线建设管理提出了具体的要求。其中还提出了“开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制(PPP)试点”,吸引社会资本投入城市地下管线的建设。

(4)2015年8月,国务院办公厅出台了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》,进一步对城市排水等管线的建设提出了要求,即建设地下综合管廊以敷设城市各种管线基础设施。该文件依然坚持规划先行的原则,提出来了完善规范标准、明确实施主体、确保质量安全等方面的要求。

(5)2015年10 月,国务院办公厅出台了《关于推进海绵城市建设的指导意见》。该文件明确,通过建设海绵城市把降雨进行资源化利用,五年内城市建成区的五分之一面积达到海绵城市的要求,十五年后城市建成区的五分之四达到海绵城市的建设要求。该文件从以下四个方面作为出发点,即加强规划指导作用、统筹有序建设、完善支持政策、抓好组织落实,提出了十项具体措施,包括“建立区域雨水排放管理制度”、“抓紧修订与海绵城市建设有关的法律法规,并在已有规范之上加以完善”、“加强社会资本投入到海绵城市的建设和运营管理之中的鼓励力度”等。

从以上政策文件中,可以看出我国城市排水、污水处理等方面在国家政策层面不断深化不断改进,从最初的限于城市排水防涝建设到地下管线建设,再到地下综合管廊建设,最后到海绵城市建设,各文件是相互承继、相互联系共同构成城市排水与污水处理的政策体系,对我国城市排水与污水处理工作有着重要的指导意义。

(二)合法性评价

综合分析上述法律、行政法规以及我省相关地方性法规的规定,可以发现我市《城市排水与再生水利用条例》与上述规定基本一致,但由于立法的先后以及客观情况的变化,特别是2013年国务院《城镇排水与污水处理条例》的出台,使得我市《条例》部分规定出现与上位法不一致的情况。主要体现在:

1.有关行政许可的设置。我市《条例》结合立法当时的背景和管理需要,设立了三项行政审批事项,包括第十四条改动城市排水设施位置或改变排水流向审批、第十六条污水排入城市排水管网许可证核发以及第三十九条工程施工影响城市排水设施和再生水利用设施安全审批。

(1)关于改动排水设施位置或改变排水流向审批。对于该项审批事项主体,我市《条例》明确由排水主管部门和规划主管部门联审。虽然国务院《城镇排水与污水处理条例》有类似规定,但其规定的许可项目具体名称以及审批主体和审批要求并不相同。《城镇排水与污水处理条例》规定为“拆除、移动城镇排水与污水处理设施方案审核”,由“城镇排水主管部门单独审批。行政法规的审批事项包含了我市《条例》确定的审批内容,更具有可操作性。

(2)关于工程施工影响城市排水设施和再生水利用设施安全审批。《城镇排水与污水处理条例》对该工程施工行为未设置行政许可,明确“建设单位应当与施工单位、设施维护运营单位共同制定设施保护方案,并采取相应的安全保护措施”,通过制定保护方案,采取保护措施对排水设施进行安全保护。目前,在排水行业管理中也没有实施该项审批,建议《条例》修改相关内容。

(3)关于污水排入城市排水管网许可证核发。《城镇排水与污水处理条例》及建设部《城镇污水排入排水管网许可管理办法》对该项审批事项提出了明确具体可操作性的要求,我市《条例》规定的审批条件和要求与上位法不完全一致,我市《条例》第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条规定的内容可以根据上位法作适当简化。 

2.行政处罚额度的设置。《城镇排水与污水处理条例》对城镇排水违法行为处罚体现了“严管重罚”的原则,相同排水违法行为,我市《条例》规定的处罚额度金额与国务院行政法规差距明显。如同样是“未取得城市排水许可证书擅自向城市排水设施排放污水”的违法行为,我市《条例》规定“二千元以上二万元以下罚款;情节严重的,处二万元以上十万元以下罚款”,最高额度为“10万”;而国务院《城镇排水与污水处理条例》第五十条规定的额度为“50万元以下罚款”。所以,我市《条例》需要对上位法已有规定的法律责任作转致适用或细化规定,保持法制统一。

3.纳管超标排放执法主体的设置。根据《中华人民共和国水污染防治法》,环境保护主管部门对水污染防治负责监督管理,对排放水污染物超过国家或者地方规定的违法排放行为实施处罚。排水主管部门对未取得排水许可证或不按照排水许可证的要求排放污水的行为实施处罚,所以,对纳管超标排放行为涉及两个主管部门。我市《条例》第四十五条规定,应当予以行政处罚的行为涉及超标排放等违反环保法律、法规的,城市排水行政主管部门应当移送环保行政主管部门处理;第641号令也规定违反《中华人民共和国水污染防治法》的规定排放污水的,由环境保护主管部门处罚。在实际工作中遇到这类违法违规行为,往往由于多部门联合执法,出现主体不清,执法力度不足等问题,违法行为得不到有效遏制。

4.排污费的征收。我市《条例》第二十五条规定,排水户应当依法缴纳污水处理费。已经缴纳污水处理费的,不再缴纳污水排污费。排水户超标排放污水的,应当依法缴纳超标准排污费,并由环保行政主管部门追究其相应的法律责任。而2018年1月1日《中华人民共和国环境保护税法》实施后,依据该法律,将不再征收排污费,改为征收环境保护税。因此,我市《条例》征收排污费的相关规定与《环境保护税法》费改税的规定相冲突,需要进行修改。

5.在国家相关政策的落实和衔接方面,我市《条例》部分规定相对滞后

(1)落后于实际情况发展。近年来,国家出台了一系列涉及地下综合管廊建设、海绵城市建设等方面的政策,但我市《条例》由于出台较早,还不包括这方面的内容。因此,要结合国家“海绵城市”建设的要求,在发挥自认生态功能和人工干预功能,有效控制雨水径流,实现自然积存、自然渗透、自然净化等方面做出规定。

(2)排水许可与排污许可需要进一步衔接。国务院《城镇排水与污水处理条例》第二十条第一款规定了“排水单位和个人”的义务,即要把污水根据国家相关的要求排入排水系统,还要申领“污水排入排水管网许可证”后才能将污水排入城镇排水设施,且排放须按许可证的要求来进行;城镇排水主管部门有对排水户的申请进行审查的义务。因此,我市《条例》也要考虑有效衔接排水许可与排污许可。

(3)市场机制的引入。随着管养体制的改革深化,养护作业引进市场机制,逐步进入市场化运作,建设养护市场化、政府管理间接化的体制格局初步形成,但我市《条例》对排水和污水处理设施养护市场化缺少明确规定。

三、《条例》实施的主要工作及其绩效

(一)《条例》实施开展的主要工作

1.教育培训取得实效。《条例》实施以来,我市各级城市排水行政主管部门积极开展条例宣传教育和培训工作,依托节水、普法宣传日、“五水共治”等活动,向广大人民群众积极宣传介绍条例有关内容。同时,定期开展法律法规知识和专业业务知识培训,提高排水管理人员和执法人员业务水平和法规运用能力,提升了城市排水和再生水利用管理水平。据不完全统计,近三年来,市城管局组织各类排水管理业务培训十多次,参加对象涉及市县两级管理人员和业务操作人员,对提高业务水平,起到了积极作用。

表一:二O一六年以来市城管局组织的有关排水业务培训

时间参加人员主要内容授课人员2016年4月12日全大市排水行业管理人污水处理新动态和新工艺、排水管道系统的设计基础理论、日常维护及管理浙江万里学院白春节副教授2016年上半年(三期)排水管道养护作业人员培训班排水管道养护技术及安全管理排水业务专家2017年5月9日全大市排水行业管理人城镇排水与污水处理行业管理工作概述、城镇排水许可管理工作实务市政管理处应春然、赵中华2017年6月20-21日排水管道养护作业人员共193人有限空间安全作业规范、有限空间操作安全教育片市排水有限公司管网分公司副经理俞明明2017年9月

26至28日宁波市排水管道检测操作工排水管网运行现状检测与评估基础和排水管网分析软件与信息系统管道检测现场作业上海、武汉两地的排水专家2017年9月

25日-29排水监督管理学习组排水管网信息化、污水处理再生水利用、初期雨水收集治理、城市防汛防台减灾广州、深圳两市水务局排水管理处2017年11月排水管理处学习组污水处理和再生水利用、排水行业特许经营、初期雨水收集治理、排水许可、防汛排涝等北京市水务局、北京排水管理事务中心2018年6月

27日-28日市政排水空间操作工规范作业课程、气体中毒急救知识、井下作业规程理论、井下作业安全防护实操练习排水操作专家

2.配套规定不断健全。为加强城市排水管理,在一定程度上强化《条例》的可操作性,确保城市排水管理有法可依、有章可循、监督有序、指导有力,市政府、市城管局加强了建章立制工作,制定出台了一系列配套文件,为推动城市排水行业长远发展提供了制度保障。 具体见下表:

表二、市政府和市城管局制定的相关规范性文件目录

序号文号文件名称备注1甬政办〔2011〕69号宁波市人民政府办公厅转发市城管局关于宁波市城市排水许可证管理办法的通知2017年废止2甬政办发〔2016〕174号宁波市人民政府办公厅关于创建“污水零直排区”工作的实施意见3甬城管 [2017]78号宁波市城市管理局关于印发宁波市城镇排水管渠维护管理标准(试行)的通知4甬甬综执联〔2017〕1号

宁波市综合行政执法局(城市管理局)宁波市"五水共治"领导小组办公室关于印发加快推进宁波市城镇排水许可工作实施方案的通知5甬城管联[2017]5号《宁波市城市管理局 宁波市五水共治工作领导小组办公室转发住建部关于城市黑臭水体整治-排水口、管道及检查井治理技术指南(试行 )的通知》6甬城管 [2016]92号宁波市城市管理局关于做好宁波市城镇污水处理厂进厂水水质水量在线监测平台联网建设工作的通知7甬城管〔2016〕28号宁波市城市管理局关于开展公共排水管道 采用电视检测等试行工作的通知8甬城管〔2015〕173号宁波市城市管理局关于进一步加强排水行业安全监管规范下井(池)作业行为的通知9甬城管〔2015〕111号宁波市城市管理局关于全面加强排水管道养护作业安全生产管理的通知102010年发布宁波市中心城区污水处理和再生水利用设施事故应急处置预案11甬城管〔2009〕57号关于印发《宁波市污水处理COD(化学需氧量)减排工作考核办法(试行)》的通知3.行业管理趋于规范。市城管局以“排水杯”为抓手开展行业评比考核,对各区、县(市)每年开展明查、暗查、安全生产检查,同时,一季度一次开展飞行抽检,落实行业监管责任。为了推动决策和管理工作的专业化水平,市城管局建立宁波市排水行业专家库制度,目前已经完成了第一批32名专家的推荐和审核工作,同时配套出台了《宁波市排水行业专家库管理办法》。同时,为加强对我市排水水质检测和管道检测行为的监管,公开水质检测和管道检测市场信息,于2017年5月份先后发布了《2017年度宁波市排水水质检测机构信息库入库名录》和《2017年度宁波市排水管道检测服务机构信息库入库名录》,组织建立两大排水服务机构信息库,引导水质检测和管道检测走向规范化。目前,两个库内分别有8家水质检测机构和44家管道检测机构。

4.行政执法得到加强。按照市委市政府的统一部署,市城管局对权力事项进行了梳理,据统计,目前涉及城市排水和再生水行政处罚权力事项清单共27项。市城管局不断制定和完善处罚事项裁量规则,细化裁量标准,规范执法行为。市和区县(市)两级综合行政执法部门以《条例》为依据,严格按照《条例》要求对条例规定的各种管理规范落实情况行为进行巡查,发现问题并及时制止处理。同时,市城管局还依托智慧城管平台,落实网格包干管理制度,推动精细长效管理,提高了城市排水和再生水违法违规的发现率和处理率。据不完全统计,2014至2018年6月期间,全市共办理排水违法案件87起,累计处罚金额272万(注:主要集中在未领取排水许可证和未按许可要求排水,其中个案最高处罚金额18.2万)。

(二)《条例》实施后的主要绩效

在《条例》的有力支撑下,在全市各级政府、各级部门和运营企业的共同努力下,市城管局围绕省市“五水共治”决策部署,以“污水零直排区”创建为载体,以“排水杯”行业评比为抓手,突出源头治污,突出长效管控,注重治水实效,注重民意提升,在行业管理、污染物减排、推进排水许可等方面均取得了较为显著的成果。

1.排水设施建设加强。近年来,我市城市排水设施建设与经济建设、城市建设和环境建设同步规划、同步实施,城市排水行业得到迅猛发展。截止到2017年12月,全市共有污水管道5123公里,雨水管道3760公里,合流管道505公里,排水管道共计9388公里。2017年度,我市列入省建设系统污染物减排计划的集中式生活污水处理厂共有25家,处理能力198.85万吨/日(2008年处理厂15家,处理能力88.5万吨/日)。其中,县级污水处理厂17座,处理能力179万吨/日;镇级污水处理厂8座,处理能力9.85万吨/日。

2.污染物减排成效显著。根据省委、省政府“到2017年底全面消除劣V类水”的目标要求,截至2017年底,我市所有城镇污水处理厂出水总体已达到一级A排放标准。2017年全年累计处理污水量64796.25万立方米,同比增长6.2%;氨氮去除量10823吨,同比增长8%;COD削减量126775吨,同比增长8.7%,均超目标完成2017年度污染物减排任务。2017年我市中心城区污水处理率(按进水COD浓度折算)达到92%以上,各县(市)达到或者超过89%。

3.排水许可工作稳步推进。为加快推进我市排水许可工作,2017年3月,市城管局和市五水办联合印发了《关于加快推进宁波市城镇排水许可工作实施方案的通知》,明确到2020年底前实现“污水零直排区”排水全许可的目标,并制定分年目标。在各区县(市)的支持配合下,我市排水许可工作取得了显著成效。截至2017年底,全市累计发出排水许可证13492份。其中,2017年全年共发出排水许可证3940份,同比增长93%,较2016年同期有大幅度提升。

4.再生水利用工作取得进展。早期的再生水基本都是直排河道,近几年逐步转向工业用水和河湖景观用水。2017年,我市再生水规模已达49.5万吨/日,其中,江东北区污水厂与市内河处合作的“再生水回用河道生态研究课题”于2017年11月正式通过国家住建部验收,为下步再生水用于河道补水和生态修复的推广夯实了基础;北仑岩东污水厂继续利用区域临港大工业的用水优势,继续做大做强再生水利用文章,2017年再生水销售量达2216万吨;镇海污水厂积极摸索提高再生水利用,尝试用于煤场喷淋和招宝山街道区域内的河道置换水,全年利用量达477万吨;余姚滨海再生水厂正在努力寻求与企业合作,目前已签约用水企业19家,力争2018年再生水售水量取得新突破。

5.防汛排涝工作取得新成效。我局积极落实城区防汛,确保人员到位、物资到位、责任到位。落实排水阀门井防坠、防盗措施,在较大口径的排水阀门井(池)悬挂安全警示牌。三江片核心区域共布设了71个积水自动监测点、14个内河水位、雨量监测点、20个沿江和内河截污井液位监测点,已基本实现城区汛情实时动态监测。同时,在完成“智慧防汛”一期城区内涝监测系统工程建设基础上,进一步完善“智慧防汛”系统建设,增加和调整城区内涝监测站点,对中心城区内涝进行模拟预报,由专业化单位对汛情涝情作出预判。

四、《条例》实施中存在的主要问题

近年来,随着国家有关法律法规、政策的颁布实施,同时,我市经济社会快速发展,“五水共治”和海绵城市建设的不断推进,导致城市排水与再生水利用过程中的新情况不断出现,《条例》中的部分内容在执行中产生了以下问题,急需重视。评估问卷也反映出《条例》实施中存在的问题。据统计,再生水利用率不高、城市排水设施规划与建设滞后是最突出的两个问题,占比分别达65.5%、53.9%;认为执法主体职责不清,部门合力不足、排水许可缺乏有效监管、管理制度不太完善的调查对象的比例相近,分别为37.9%、37.9%、33.1%。另有13.3%的调查对象选择了其他问题,如排水许可制度形同虚设等。(见图1)下面具体分析如下:

图1  管理工作问题

(一)《条例》宣传的广度和针对性还不够,公众的知晓度有待提高。主管部门在贯彻实施条例的过程中,以宣传板、宣传图片、宣传册等多种形式开展了宣传,但从评估问卷调查结果来看,公众对《条例》的了解程度还需要进一步提高。调研结果显示,仅有6.5%调查对象对《条例》非常了解,17.1%的调查对象较为了解,39.2%的调查对象为一般了解,28.7%的调查对象为较不了解,有8.5%的调查对象为非常不了解(见图2)。

图2  公众对《条例》了解程度

针对有关政府及有关部门组织宣传《条例》的情况,调查结果显示,约45.7%的调查对象表示所在地政府及有关部门组织过《条例》的宣传活动;45.1%的调查对象表示不清楚当地政府及有关部门是否组织过《条例》的宣传;约9.2%的调查对象表示其所在地的政府及有关部门未开展过《条例》的宣传活动(见图3)。可见,有关部门对《条例》的宣传普及有待加强。

图3宁波市各级政府及有关部门组织宣传《条例》情况

调查结果还显示,约37.5%调查对象对城市排水许可制度的了解程度为“一般了解”;24.2%的调查对象是“较为了解”;17.7%的调查对象表示“较不了解”。还有10.9%的调查对象表示,对于城市排水许可制度自己非常不了解。(见图4)由于社会知晓程度低,导致实践中违反城市排水许可制度的行为易发多发。

图4城市排水许可制度了解程度

(二)管理体制不完善,执法主体职责不清,执法力量薄弱

1.排水管理体制不完善。《条例》规定:市城市排水行政主管部门负责本市城市规划区内城市排水和再生水利用的管理工作。市城市排水管理机构受市城市排水行政主管部门委托,具体负责城市排水和再生水利用的管理工作。县(市)、区人民政府确定的城市排水行政主管部门负责所辖城市规划区内城市排水和再生水利用的管理工作。

从调研情况来看,我市排水设施地域分布较广,排水行业管理涉及城管、住建和乡镇政府等多个单位。目前,市中心城区主要由各综合执法局管理;各县市主要由各住建局和城管局管理;农村主要由各乡镇政府管理。再从市县两级排水和再生水利用的管理体制来看,市城市排水行政主管部门为市综合执法局,区县(市)则由住建局或城管局负责管理,其下属的排水管理处负责具体管理工作。由于市、区县(市)乡镇(街道)的管理主体不同,市综合执法局难以统筹协调全市的排水管理工作。

2.执法主体多元。按照《中华人民共和国水污染防治法》的规定,环境保护主管部门对排放水污染物超过国家或者地方规定的违法排放行为实施处罚;第641号令也规定排放污水的,由环境保护主管部门处罚。《条例》规定,排水主管部门对未取得排水许可证或不按照排水许可证的要求排放污水的行为实施处罚,但第六章第四十五条又规定,应当予以行政处罚的行为涉及超标排放等违反环保法律、法规的,城市排水行政主管部门应当移送环保行政主管部门处理。因此,对于对纳管超标排放行为涉及两个主管部门。主体多元化反而导致执法力度不足,不利于及时遏制违法行为。

3.执法力量薄弱。作为排水主管部门的住建局和城管局管理职责多,相应安排专门负责城市排水管理和执法的人员就比较少,物力配备有限。而作为管理对象的排水户人数众多,违法行为多发,导致监管乏力,执法困难。另外,排水管理工作具有较强的专业性,但市、县两级排水管理部门普遍存在专业人员偏少的问题,专业人员的配备与当前繁重工作难以相适应。

(三)城市排水和再生水利用规划滞后,与建设和管理衔接不足

1.城市排水规划不完善。《条例》规定,市城市排水行政主管部门应当会同规划、建设、环保、水利等行政主管部门编制城市排水和再生水利用规划,纳入城市总体规划。县(市)、区城市排水行政主管部门应当依据城市排水和再生水利用规划编制本行政区域内的城市排水和再生水利用规划。从调研情况来看,市城市排水行政主管部门已编制排水专项规划,但部分区县(市)没有编制排水专项规划,导致相关排水和再生水利用建设项目难以有效控制与系统建设。 

2.再生水利用缺乏统一规划。再生水的利用虽然已列入生态市建设规划、节水型城市建设方案以及宁波市城市管理“十三五”规划等规划中,但再生水利用推广和管网系统的建设等具体内容不够具体,尚没有将再生水纳入水资源配置管理体系中,导致再生水在城市水资源中的地位不明确,在水资源综合利用方面缺乏统筹。另外,由于规划不完善,一些已经实施的再生水项目,随着城市功能布局的变化改变了原预期市场,影响到再生水市场的稳定发展。如较早投入使用的慈溪教场山污水处理厂和江东北区污水处理厂,目标用户企业都因城市建设的发展外迁和停产而消失,都影响了再生水利用。2014年宁波市政协委员童文俊曾提案建议“抓紧开展宁波市中心城区再生水专项规划”,提案办理单位宁波市城市管理局在考虑制定专门的再生水利用规划,但至今未能出台。在2014年编制的《宁波市中心城区排水专项规划》中,虽然对于中心城区污水再生利用目标、利用方向、规模控制等专门列篇章进行了论述,但是对再生水水质标准、整体发展布局、管网敷设、水价等方面研究不够详细。

3.规划、建设、管理缺少统筹协调。一方面,城市排水与再生水利用规划和其他规划之间缺乏有机协调,影响了规划的实施效果。另一方面,城市排水和再生水利用规划与排水和再生水利用项目设施建设与管理衔接不足。由于城市排水和污水处理设施实施建管分离,排水主管部门不直接参与工程建设,但城镇排水与污水处理设施建设项目以及需要与其连接的建设项目与城镇排水与污水处理规划的实施密切相关,也与排水设施后端管理有序推进密切相关。实践中,规划、建设阶段缺少与排水主管部门的沟通与协调,导致一些项目不符合排水专项规划要求和国家相关标准的设计方案,付诸实施,造成人力、财力等方面浪费。

(四)排水设施建设较为滞后,资金保障存在不足

1.排水设施建设较为滞后

一是污水处理设施无法完全实施到位。由于用地规划调整或征地困难,污水处理厂无法达到规划规模,如宁波南区污水处理厂用地只能满足35万吨/日规模,江东北区污水处理厂只能满足10万吨/日的规模。另外,区域经济发展未达到规划目标,污水产生量不足,导致部分污水处理厂设施未按规划建设,如拟新建郭巨污水处理厂一直未实施。还有部分污水处理设施建设区域分布不均衡、配套管网建设滞后,特别是镇级污水处理设施,受配套管网影响,污水收集率低,设施运行处于低负荷状态,严重影响设施运行效能。

二是污水管网建设推进缓慢。目前,我市污水管网建设滞后于污水处理厂建设,污水收集处理系统尚不完善,居民生活污水无法得到有效的收集和处理,存在污水直排河道现象,从而造成河道环境污染,如宁波大学片区污水收集管网、世纪大道污水2号主干管、24省道污水干网等。此外,城乡结合部、城中村和老旧小区雨污分流改造正在实施,目前我市中心城区仍有近150公里公共雨污合流管和部分小区未完成分流改造。同时,管网质量堪忧。主要是前期建设管网材质低,破损严重。

三是是排水防涝基础设施建设滞后、雨水调蓄和应急管理能力不足。针对当前宁波市城市排水基础设施健全状况,问卷调查结果显示,51.2%的调查对象认为当前宁波市城市排水基础设施基本健全,34.1%的调查对象认为认为比较健全,10.9%的调查对象认为不太健全,3.4%和极少数(0.3%)的调查对象则分别认为宁波市城市排水基础设施非常健全、非常不健全。(见图5)

图5城市排水基础设施健全状况

2.资金保障存在不足

随着排水标准的逐步提高,污水处理成本也日益增长,污水处理费的收取标准已明显低于污水处理成本。我市将污水处理费定性为企业经营性收入,污水处理企业设施建设、运营资金不足时需要企业自筹解决,企业筹融资金压力大。政府和社会对环境保护要求日益提高,近年来各污水处理厂建设投入巨大,收取的污水处理费无法满足建设、运营需要,污水处理企业普遍亏损严重。

(五)再生水设施闲置较多,再生水利用率偏低,再生水利用市场尚未全面形成

1.污水再生设施闲置较多。宁波市现有污水处理再生设施9个,合计污水再生能力27.55万m3?d-1。其中,中心城区有再生设施6个,再生能力为22.05 万m3?d-1。近年随着污水再生利用设施的相继建成,宁波市污水再生能力显著提升。但受制于污水处理厂的地理位置、再生水处理成本与政策导向等因素, 再生水实际利用量仅约为11万m3?d-1,再生水出路问题一直较难解决, 已建成的污水再生设施闲置较多。

2.再生水利用率偏低。从再生水利用情况看,我市的再生水利用率和再生水设施运行负荷率都明显偏低,与北京、深圳、天津、青岛等城市相比有较大的差距。尽管中心城区已建污水再生利用设施能力23万m3/日,占污水处理总能力已达26.59%,已超过国家20%的要求,但大多污水厂再生水设施运行负荷率很低。全市除北仑岩东和象山富春紫光的再生水设施年利用率超过50%以外,其他厂的设施都在10%以下,新周再生水的年利用量仅只有其日设计生产能力。

3.再生水利用市场尚未全面形成。除北仑岩东大工业用水规模较大以外,其他厂再生水利用主要集中在厂内用水、市政杂用水、景观用水和河道补水,并且在市政杂用水、景观用水和河道补水利用再生水上,存在设施、经费以及标准等多种制约因素。针对再生水利用作用的问卷调研也反映了这一点。问卷调研结果显示,50.5%的调查对象认为宁波市排水和再生水利用工作对保障城市环境、提高水资源利用率方面作用很大,37.5%的调查对象则表示作用一般,7.8%的调查对象表示并不清楚宁波市排水和再生水利用工作其对城市环境、水资源利用率的作用,4.1%的调查对象认为宁波市排水和再生水利用工作在保障城市环境以及提高水资源利用率方面并没有作用。(见图6)

图6  排水和再生水利用工作成效

(六)城市违法排水行为仍然存在,排水许可工作需要大力推进

1.违规排放现象仍然存在。《条例》第十一条规定:在实行雨水、污水分流制的区域,雨水和污水管道不得混接;《条例》第十五条规定:在城市排水设施覆盖范围内,城市排水设施达到可接入要求的,排水户应当将污水接入城市排水设施,不得将污水直接排入自然环境(环保行政主管部门按规定的条件确认其排放去向的除外)。但在日常生活中,排水户违规排放污水的行为时有发生,有的排水户直接排放到路面上,或者通过雨水井、明沟将废水排入市政污水管网、河道。长此以往,不仅会加重市政污水管道淤堵甚至报废,还会污染城区河道。

2.排水许可工作需要大力推进。《条例》第十六条规定:排水户向城市排水设施排放污水的,应当向排水行政主管部门提出排水申请,领取城市排水许可证书;《条例》第十九条规定:建设工程因施工需要向城市排水设施临时排水的,应当向排水行政主管部门提出城市排水申请,领取城市排水许可证书。但在现实生活中,主动申办排水许可的少之又少。据统计,《条例》实施至2018年3月底,全市累计办理排水许可证14999份。其中,2017年共发出排水许可证3940份,同比增长93%,较2016年同期有大幅度提升。从2018年全市第一季度排水许可情况来看,各区县(市)推进排水许可进度不太一致;市排水处的排水监督所每月都对领证的部分排水户水质抽检,对排放的污水水质不达标的,限期整改直至吊销排水许可证。但由于工作人员数量所限,复检频率有待提高;由于没有执法队伍及时跟进,存在监督效率较低。(参见表1)

2018年全市第一季度排水许可统计表(表1)

地区发证(正式)发证(施工作业)批后监管数量2018年1-3月累计已发海曙区2002江北区57012鄞州区2615027镇海区5633213566北仑区3742441奉化区4770150477余姚市1200600120慈溪市680068宁海县118061118象山县680068杭州湾新区3033保税区0000大榭开发区2002高新区2133东钱湖旅游度假区0000合计14911611041507针对排水户的调查结果也证明了这一分析。据调查,54.6%的对象表示其所在单位已经办理了排水许可证,37.5%的对象则表示自己不清楚所在单位申请领取排水许可证的情况。此外, 7.8%的调查对象则表示其所在单位没有办理排水许可证。(见图7)

图7排水许可证申领情况

究其原因,一是依法排水意识淡薄。排水户涉及从事工业、建筑、商业、餐饮、医疗等活动的企事业单位、个体工商户等,有部分排水户对排水许可证制度缺乏认识了解。二是申办条件不符。申办排水许可证涉及内部排水系统改造、内部污水预处理设施改造及日常运行维护等工作,程序较为繁琐、费用较为庞大。很多单位由于基础设施等原因不具备申办条件。三是管线基础资料缺失。许多排水户无法提供内部排水系统平面图,或者图纸与现场实际出入较大而导致管道复查、检查难度加大,即使发现问题欲进行整改也不知从何入手。四是制约手段乏力。目前,排水许可证办理工作主要以引导及鼓励排水户为主。办理排水许可证既不是其他审批事项的前置条件,又未与申领财政补贴等挂钩,缺乏有效的制约机制。

五、外地有关法规、规章的借鉴

(一)其他地区相关地方性法规制定情况

从地方性法规的级别来看,省级地方性法规有上海市的《上海市排水管理条例》(1996 制定,2001、2003、2006、2010 四次修正)、天津市的《天津市城市排水和再生水利用管理条例》(2003 制定,2005、2012修正)、四川省的《四川省城市排水管理条例》(2009)。

目前,设区的市颁布的现行有效的相关地方性法规主要有:《南京市排水条例》(2018)、《邯郸市城市排水与污水处理条例》(2018)、《阜阳市城市排水与污水处理条例》(2018)、《青岛市城市排水条例》(2017)、《西安市城市污水处理和再生水利用条例》(2017)、《哈尔滨市城市排水与污水处理条例》(2017)、《苏州市排水管理条例》(2015)、《石家庄市城市排水管理条例(试行)》(2014)、《海口市城市供水排水节约用水管理条例》(2012)、《昆明市城市排水管理条例》(2011)、《无锡市排水管理条例》(2010)、《珠海市排水条例》(2010)、《福州市城市排水设施建设与管理办法》(2010)、《太原市城市排水管理条例》(2010)、《沈阳市城市排水管理条例》(2007)、《齐齐哈尔市城市排水设施管理条例》(2000)、《抚顺市城市排水管理条例》(1997)。

从制定的年份来看,一些城市在 1997年左右已经出台了相应的地方性法规,个别地方也陆续出台或修正了地方性法规,之后在2014年《城镇排水与污水处理条例》施行后又开始了新一轮的立法热潮。

(二)其他地区相关地方政府规章制定情况

据统计,有至少40多部省级政府规章和设区的市的地方政府规章对城市排水与再生水利用问题进行了规定。有将城市排水与污水处理结合立法的,如《大连市城市排水与污水处理管理办法》(2018)、《河北省城镇排水与污水处理管理办法》(2017)、《长春市城市排水与污水处理管理办法》(2014)。而大部分则是针对城市排水和再生水利用问题分别进行立法。

在城市排水方面,有关于城市排水管理的综合立法,如《合肥市城市排水管理办法》(2009)、《杭州市城市排水管理办法》(2012修改)、《拉萨市城市排水管理办法》(2013)、《本溪市城市排水管理办法》(2013),等等。也有针对排水设施的单项立法,如《重庆市城市排水设施管理办法》(2000)、《成都市城市排水设施管理实施办法》(1999)、《昆明市城市排水设施管理办法》(1996),等等。

在再生水利用方面,主要有《合肥市再生水利用管理办法》(2018.08.15发布、2018.10.01实施)、《包头市再生水管理办法》(2012)、《唐山市城市再生水利用管理暂行办法》(2006)、《青岛市城市再生水利用管理办法》(2004)。国内把排水和再生水管理放在一起进行立法的立法例并不多见,除宁波外,还有《北京市排水和再生水管理办法》(2010)。

当然,除上述规章以外,有些地方虽未直接专门针对排水和再生水问题进行立法,但在某些规章中也有部分相关规定,如《镇江市海绵城市管理办法》(2017)、《贵阳市新建小区污水处理设施建设维护管理办法》(2018)。

这些地方政府规章对其上位法进行细化,因地制宜的对地方排水与再生水利用进行规制,是我国城市排水与再生水利用法制体系的重要组成部分,为我国城市排水和再生水利用立法提供了地方经验。

(三)主要特点和经验借鉴

1.在立法名称方面,大多数立法是针对城市排水和再生水利用分别立法,而只有北京(《北京市排水和再生水管理办法》)和天津(《天津市城市排水和再生水利用管理条例》)采用了类似于宁波的立法体例,将城市排水和再生水利用一并规范。而且,在所有法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例中,仅有宁波和天津直接在名称中出现“再生水利用”对其加以规范。在地方政府规章层面,除北京外,也只有少数几个地方(合肥、包头、唐山、青岛)专门对再生水利用进行立法。

2.在立法目的方面,我们选取北京、上海、天津、青岛、深圳、南京、苏州、杭州、大连、合肥等十地的法规、规章作如下梳理分析(见下表):

相关立法立法目的北京市排水和再生水管理办法加强本市排水和再生水管理,保证排水和再生水设施正常运行,实现水资源可持续利用天津市城市排水和再生水利用管理条例加强本市城市排水和再生水利用管理,确保城市排水和再生水利用设施完好及正常运行,促进城市污水处理和再生水利用,提高水资源利用率,改善本市水环境质量上海市排水管理条例加强本市排水管理,确保排水设施完好和正常运行,防治洪涝灾害,改善水环境,保障人民生命财产安全,促进经济和社会发展青岛市城市排水条例加强城市排水管理,保障城市排水设施正常运行,保护和改善环境,防治洪涝灾害青岛市城市再生水利用管理办法加强对再生水利用工作的管理,合理利用水资源,节约用水深圳市排水条例加强排水管理,保障排水安全、畅通,保护水环境,促进经济和社会可持续发展南京市排水条例规范排水,保障排水设施完好和安全运行,防治水污染和内涝灾害,保障公民生命财产安全,促进经济社会可持续协调发展苏州市排水管理条例加强城乡排水管理,保障排水设施安全运行,防治水污染和内涝灾害,改善城乡水环境,促进经济和社会可持续发展杭州市城市排水管理办法强城市排水管理,保障城市排水畅通大连市城市排水与污水处理管理办法加强城市排水与污水处理的管理,保障城市排水与污水处理设施安全运行,防治城市水污染和内涝灾害合肥市城市排水管理办法规范城市排水管理,保障城市排水设施安全运行,改善水环境合肥市再生水利用管理办法加强再生水利用管理,提高再生水利用效率,节约和保护水资源从上表可以看出,针对排水的立法其立法目的中强城市排水管理,保障城市排水设施正常运行是绝大多数立法最直接的目的,而对于再生水利用相关的立法而言,加强再生水利用管理,提高再生水利用效率,节约和保护水资源是其共同的立法目的。

3.在立法内容方面,《北京市排水和再生水管理办法》主要是规定了规划与建设、运营与养护、污水处理、再生水利用、监督与管理、法律责任等方面的内容;《天津市城市排水和再生水利用管理条例》主要是规定了规划与建设、排水水质和水量、城市污水处理、再生水利用、设施养护维修、设施保护、法律责任等方面的内容。北京和天津的规定因名称相近,其立法内容可为宁波借鉴。此外,《合肥市城市排水管理办法》规定了规划与建设、排水管理、排水设施的管理和维护、法律责任等内容;《合肥市再生水利用管理办法》规定了再生水利用的规划、设施、使用、监督检查等方面内容。这种分别立法的模式,对相关问题的规定更加细化,因此对我市下一步的城市排水和再生水利用立法工作也具有参考意义。

4.在立法技术方面,各地的地方立法普遍呈现出这样几个特点:一是地方立法要立足于本地区的特色和实践管理需要;二是,立法中对上位法已经有相关的规定的尽量不做重复规定;三是,对上位法的某些规定,做一些细化规定或对上位法当中某些没有的规定做补充规定。

5.在具体规定方面,我们选取2014年以后颁布实施或修正过的地方性法规、规章进行分析,可以发现地方立法应做到以下几点:一是要明确监管职责的划分,避免职责交叉、多头监管现象的出现;二是做到先规划后建设,加强规划的引领作用,明确规划的性质、地位和制定主体、程序;三是要加强立法的可操作性和科学性,应加强论证,避免出现写进法律条文而实践中难以执行、或执行情况不佳的情况发生。例如,新建大型住宅小区是否一律应当建设再生水利用设施的规定,可以进一步论证。四是立法要紧跟实践发展,及时吸收国家相关政策,做好立法与政策的有效衔接。

六、《条例》立法后评估结论

(一)《条例》立法后评估定量评价结果

本次立法后评估引入了定量评估方法。从国内外立法后评估理论及实践来看,立法评估主要包括合法性、合理性、可操作性、实效性、协调性与规范性六个方面,课题组在借鉴国内一些地方如重庆市、上海市、广州市等立法后评估指标体系的基础上,完善了立法后评估指标体系,对立法后评估的二级指标及其权重作了细化与完善,重点突出了合理性、可操作性与实效性评估的内容。2018年6月至7月,课题组邀请66名城市排水主管机构负责人及执法人员填写了《立法后评估评分表》,对《条例》进行客观评价。

经统计,《条例》立法后评估定量评价结果为94.1分(参见图8、图9、表2)。

图8《条例》立法后评估计一级指标平均得分

(说明:系列1为各一级指标总分值,系列2为评估指标平均得分分值。1为合法性指标,总15分,平均得分14.1分;2为合理性指标,总25分,平均得分24.2分;3为可操作性指标,总25分,平均得分23.2分;4为实效性指标,总25分,平均得分23.2分;5为协调性指标,总5分,平均得分为4.68分,6为规范性指标,总5分,平均得分4.74分。)

图9 《条例》立法后评估计二级指标平均得分情况

(说明:1至20分别为立法后评估二级指标,每项指标总分为5分)

表2立法后评估计平均得分总表

序号一级

指标二级指标二级指标评分参考二级指标平均得分一级指标平均得分1合法性(15分)《条例》是否超越地方立法权限,与上位法精神和具体条文有无抵触,与上位法衔接情况(5分)符合地方立法权限,与上位法无抵触,且衔接较好:5-4分;符合地方立法权限,与上位法精神无抵触,具体条文衔接存在瑕疵:3-2分;

与上位法条文或精神存在抵触:1-0分。4.4714.12《条例》是否存在增设违反上位法的行政许可、行政强制、行政处罚或行政许可、行政强制条件(5分)没有增设:5-4分

存在增设情形:3-2分;4.743《条例》是否突破了上位法规定的行政处罚的幅度(5分)没有突破:5-4分

有所突破:3-2分;4.864合理性(25分)《条例》内容是否符合客观实际,具有地方特色(5分)符合实际,具有地方特色:5-4分;不符合实际,不具有地方特色:3-2分4.8524.25《条例》有关行政执法机关和行政相对人的权力与责任、权利与义务是否合理(5分)权力与责任、权利与义务分配合理、公正:5-4分;

权力与责任、权利与义务分配不合理、不公正:3-2分4.866《条例》有关行政执法程序是否明确、得当、便民,行政相对人的权利能否得到充分的程序保障,救济渠道充分有效(5分)程序得当,权利保障机制完备:5-4分;

程序不得当,权利保障机制不完备:3-2分4.897《条例》有关执法主体是否明确,执法权限设置合理,执法权授权或委托符合法律规定(5分)执法主体明确、权限合理:5-4分;

执法主体不明确、权限不合理:3-2分4.838《条例》法律责任规定是否完备、是否与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害情况相当(5分)法律责任规定完备、相当:5-4分;

法律责任规定不完备、不相当:3-2分4.779可操

作性

(25分)《条例》有关规定的管理体制是否适应客观实际需要(5分)适应:5-4分;基本适应:3-2分;不适应:1-0分4.5223.210《条例》有关有无结合本地区特点对上位法有所细化或补充(5分)有所细化或补充:5-4分

没有细化或补充:3-2分4.5511是否因《条例》规定的程序过于烦琐或程序不完善导致执法实践中很难或无法操作(5分)不存在该种情况:5-4分;

存在该种情况:3-1分4.7412是否因《条例》有关的内容没有针对性地解决实际问题而导致实践中难以操作(5分)不存在该种情况:5-4分;

存在该种情况:3-1分4.5813是否因《条例》有关规定的职权不明确、权责不相称而导致行政机关监管不力或执法不作为(5分)不存在该种情况:5-4分;

存在该种情况:3-1分4.8214实效性(25分)《条例》有关被司法审判适用,或在行政复议被适用情况(5分)均适用:5-4分;仅在司法审判或仅在行政复议中适用:3-2分;不适用:1-0分4.8623.215公众对《条例》有关实施及其行政执法的基本评价情况(5分)公众评价满意:5-4分;

公众评价基本满意:3-1分;公众评价不满意:1-0分4.6216实践中《条例》有关被大多数人知晓并自觉遵守情况(5分)大多数人了解并自觉遵守:5-4分;仅有少数人了解并自觉遵守:3-2分;4.5617《条例》有关的实施是否达到预期目的,法规针对的属于本地方的突出问题在法规制定实施后是否得到妥善解决(5分)达到预期目的,问题得到较好解决:5-4分;基本达到预期目的,问题部分得到解决:3-2分;没有达到预期目的,问题没有得到解决:1-0分;4.3918是否因《条例》有关所规定的实质性条款不符合实际或执法程序不适当而导致执法成本较高(5分)执法成本较低:5-4分;

执法成本较高:3-2分;4.7319协调性

(5分)《条例》有关内容与本市其他地方性法规是否存在冲突情况;要求建立的配套制度有无建立。(5分)没有存在冲突,相关配套制度已建立:5-4分;

存在冲突,相关配套制度没有建立或建立了一部分:3-1分;4.684.6820规范性

(5分)立法名称是否精确;法律概念、术语表述是否准确、规范、简明;法规体例结构是否合理;逻辑关系是否明确、严谨;法律规范构成要素是否完备、明确(5分)5项指标未发现瑕疵:5-4分;5项指标有1、2项瑕疵:3-2分;

5项指标有3项及以上存在瑕疵:1-0分;4.744.74总平均分94.1

进一步分析可以得知,《条例》合理性、协调性、规范性较好,但《条例》的合法性、可操作性、实效性还存在着一定的问题与不足。

1.《条例》合法性部分指标评估得分较低,说明《条例》部分内容与上位法存在一定的抵触或不一致。主要原因是2014年国务院第641号令颁布实施后,《条例》部分条款与其存在一定的冲突。

2.《条例》合理性指标、协调性指标、规范性指标评得分较高,说明《条例》规定的内容具有较强的合理性,权利义务设置较为科学、内容表述规范,与相关法律法规协调较好,相关配套制度完善。

3.《条例》可操作性指标、实效性部分指标评估得分较低。其中“有关规定的管理体制是否适应客观实际需要”、 “有关的实施是否达到预期目的,法规针对的属于本地方的突出问题在法规制定实施后是否得到妥善解决”得分较低,说明《条例》存在着一定的可操作性问题,实施效果与立法目的之间还存在一定的差距。

(二)《条例》立法后评估定量评价结果

1.实施效果评价。问卷调研显示,60.4%的调查对象认为《条例》的立法目的已基本实现,9.9%调查对象认为《条例》立法目的已经实现。(见图10)针对宁波市市民对城市排水和再生水利用工作的满意度调查显示,调查对象中对城市排水和再生水利用工作表示一般满意和较为满意的比例较为近似,分别约占总人数的44.4%、40.6%。另有9.2%的调查对象对城市排水和再生水利用工作非常满意。(见图11)

图10 《条例》立法目的实现状况

图11城市排水和再生水利用工作满意度

2.主要问题评价。《条例》实施还存在不少问题,主要包括7个方面:(1)《条例》的普法效果不太明显,公众认知度有待提高;(2)管理体制不太完善,执法主体职责不清,执法力量薄弱;(3)城市排水和再生水利用规划滞后,与建设和管理衔接不足;(4)排水与再生水利用设施建设较为滞后,资金保障略有不足;(5)再生水设施闲置较多,再生水利用率偏低,再生水利用市场尚未全面形成;(6)城市违法排水行为普遍存在,排水许可制度推进缓慢;(7)《条例》立法修订滞后,部分条款与上位法不一致。

(三)《条例》立法后评估基本结论

立法后评估课题认为,《条例》总结我市排水工作前期的主要经验、实际成效和存在问题的基础上,创制了城市排水和再生水管理制度,立法目的明确,制度设计较为合理,具体较强的可操作性、针对性与适用性,有关部门对《条例》的贯彻落实比较到位,取得了较好的法律效果与社会效果。但随着我市经济社会的发展和相关法律法规的制定实施,《条例》的合法性、可操作性与实效性存在着一定的问题,急需进一步修改与完善。建议及时将《条例》纳入立法修订计划,启动《条例》修订立法工作。 

七、 关于《条例》的修改完善

(一)可行性和必要性分析

1.《条例》属于《立法法》规定的设区的市人大立法权的权限范围。《立法法》对设区的市的人大立法权限作了明确规定,限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”领域。城市排水与再生水开发利用既是城乡建设与管理的重要内容,也和城市环境保护息息相关,与“城乡建设与管理、环境保护”两个领域有密切的联系,属于设区市的人大立法权限。

2.国内其他地方立法实践为修改《条例》提供了参考。如山东省青岛市自1995年以来先后出台了《青岛市城市节约用水管理条例》、《青岛市城市供水条例》、《青岛市场城市再生水利用管理办法》等法规规章和《青岛市中水利用规划》、《青岛市城市节约用水综合综合规划——再生水利用规划》、《青岛市建设项目节水设施三同时管理办法》等规划制度,为推动城市排水与再生水开发利用,强化对排水及再生水利用的规范化管理奠定了基础。近年来,很多城市相继制订了排水管理及再生水方面的地方性法规,如《邯郸市城市排水与污水处理条例》(2016年修订、2018年修正)、《南京市排水条例》(2017)、《阜阳市城市排水与污水处理条例》(2017)、《哈尔滨城市排水与污水处理条例》、《石家庄城市排水管理条例(试行)》(2014)、《海口市城市供水排水节约用水管理条例》(2012修正)、《昆明市城市排水管理条例》(2010)、《南京市城市排水管理条例》(2010修正),这些地方立法为《条例》修订提供了充分参考。

3.保留《条例》并对其内容进行修改完善是全面推进“五水共治”、海绵城市建设的紧迫要求。城市排水及再生水利用是城市基础设施建设的重要组成部分,也是城市环境治理的核心环节。我市2016年4月入选第二批海绵城市试点城市,《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》(国办发〔2015〕75号)、《浙江省人民政府办公厅关于推进全省海绵城市建设的实施意见》(浙政办发〔2016〕第98号)对城市排水与再生水利用水平提出了更高的要求,要求城市发展融入“海绵”理念,从“快排”排水时代跨入到综合排水、生态排水的历史性、战略性转变。因此,根据“五水共治”和海绵城市建设的要求,要进一步完善城市排水及再生水利用管理制度,提高城市排水及再生水利用管理水平,推进城市排水及再生水利用再上新的台阶。

(二)基本思路

1.继续保留《条例》行之有效的各项制度。《条例》在总结我市排水工作前期的主要经验、实际成效和存在问题的基础上,创制了城市排水和再生水管理管理相关要求和制度,为我市城市排水和再生水利用工作起到了很好的作用。这部分内容可以继续保留。

2.直接执行上位法有明确要求的内容,并在《条例》中细化完善。如排水设施设计方案审查征求意见、竣工验收相关资料备案、排水许可证审批等。

3.修改和上位法不一致条款。《条例》出台早于第641号令,部分内容和上位法抵触在所难免。建议对和上位法相抵触的内容如行政处罚额度、行政审批设置等内容进行修改完善,促进法制统一。

4.细化上位法的原则性规定。《条例》应当对上位法的规定作出切合实际的可操行的规定,应该对上位法原则的、概括性的规定,提出具体可行、可操作性的具体要求。

5.结合管理实际补充完善相关内容,如信息化、市场化、海绵城市建设要求对排水管理新的要求和新的导向,《条例》需要结合城市排水和再生水管理不断发展的需要,增加相关内容和要求。

(三)主要内容

根据课题组对《条例》修订内容的问卷调查,认为应将规划与建设、再生水利用、法律责任这三个方面纳入《条例》修订范围的调查对象占比较大,分别为60.4%、51.9%、50.2%。占比位列第四的是管理体制问题,占总调查人数的48.5%。占比位列第五的是运行管理问题,占总调查人数的47.4%。占比位列第六的是设施养护,占总调查人数的44.0%。另有20.1%的调查对象则认为应将适用范围纳入修订范围之内。此外,还有8.9%的调查对象选择了其他。(见图12)下面课题组根据《条例》立法后评估调研发现的问题,就《条例》修订提出若干建议,供后期立法修订及实施参考。

1.完善排水管理体制,明确执法主体职责,加强执法队伍建设

如上文所言,当前排水管理体制还不顺畅,执法主体职责存在交叉重合,执法力量薄弱。因此,应当进一步完善排水管理体制,明确执法主体职责,加强执法队伍建设。 

(1)统一执法主体。由于职责分属综合执法局、住建局负责管理,市级层面难以统一协调。建议各区县(市)排水工作由当地城管局(综合执法局)统一管理。

(2)明确执法主体职责。《条例》法律责任涉及城市排水行政主管部门、环保行政主管部门,在实际工作中容易推诿扯皮,执法力度不足。建议对上述涉及违反环保法律、法规的排水违法行为,由环保局委托城市排水行政主管部门统一处理。

(3)加强执法队伍建设。从问卷调研结果来看,多达59.7%的调查对象认为管理体制中存在的最大的问题是要有效落实政府部门的管理职责;53.9%的调查对象认为需要完善机构设置;48.1%的调查对象认为需要补充经费来源;41.6%的调查对象认为需要增加人员编制(见图14)。因此,需要进一步加大排水行政管理队伍建设与经费投入,提高执法人员的专业水平和执法效率。

图14管理体制问题

2.加强城市排水和再生水利用规划,统一协调城市排水建设与管理工作

(1)抓紧编制与完善城市排水专项规划。建议根据“五水共治”要求与海绵城市建设要求,进一步完善我市排水专项规划。督促各区县(市)根据全市排水专项规划要求,编制各区县(市)排水专项规划,通过规划控制和指导城市排水项目建设。

(2)抓紧编制城市再生水专项规划。从顶层设计上对再生水利用和整体发展布局进行整体规划。对再生水用途及用量进行规划,对供水系统、管道管网、供水管路、近期建设等进行规划;制定再生水水质标准、水价等;建立再生水利用的法规保障机制、再生水统筹规划机制、试点推广机制。   

(3)强化城市排水和再生水利用规划与其他规划的衔接。按国务院第641号令“城镇排水与污水处理规划的编制,应当依据国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、水污染防治规划和防洪规划,并与城镇开发建设、道路、绿地、水系等专项规划相衔接”的要求,进一步强化城市排水和再生水利用规划与其他规划的衔接。

(4)统筹协调城市排水建设与管理工作。城镇排水与污水处理设施建设项目既与城镇排水与污水处理规划的实施密切相关,也与排水设施后端管理有序推进密切相关,但目前城市排水和污水处理设施实施建管分离,排水主管部门不直接参与工程建设,因此,为预防不符合排水专项规划要求和国家相关标准的设计方案付诸实施,建议根据第641号令,在规划阶段增加“排水设计方案征求意见”环节,明确“规划主管部门在依法核发建设工程规划许可证时,应当征求排水主管部门的意见”;在建设阶段增加“排水设施竣工资料备案”环节,明确建设单位应当“将竣工验收报告及相关资料报排水主管部门备案”,要求城市排水设施应与建设工程同步设计,同步施工,同步验收,同步投入使用要求,确保排水设施建设能够与城乡空间拓展同步。

3.加快城市排水与再生水基本设施建设,促进市政设施建设投资多元化

(1)落实“五水共治”工作中“污水零直排区”创建的要求。条例修订中,建议增加对原有合流制排水设施加快改造的内容,新建与改造同步推进,实现全域雨污分流。在有条件区域,同时增加对初期雨水、路面清扫污水的排放控制和污染防治的内容。

(2)加大投入,完善设施。对于沿街餐饮店面由于基础设施等原因暂时无法取得排水许可证的情况,通过改造、治理、升级城市排水设施,使其满足餐饮店污水规范排入排水管网要求。对部分区域不具备接纳餐饮污水条件的污水管网进行改造升级,增加其管网口径,更换老旧排水管道,增设有效隔离装置。

(3)促进市政设施建设投资多元化。随着排水标准的逐步提高,污水处理成本也日益增长,污水处理费的收取标准已明显低于污水处理成本。我市将污水处理费定性为企业经营性收入,污水处理企业设施建设、运营资金不足时需要企业自筹解决,企业筹融资金压力大,收取的污水处理费无法满足建设、运营需要,污水处理企业普遍亏损严重。因此,建议《条例》修订时引入城市基础设施建设、管理投入的新机制,采取相应措施鼓励和吸引社会资金参与投资建设和运营城镇排水和污水处理设施,明确市政设施建设投资多元化,建立基础设施投资服务体系,实现城市管理经费的良性增长和积累。

4.完善产业政策与激励机制,引导和支持再生水利用,提高再生水利用率

当前我市再生水利用率还不高,再生水设施低负荷率运行。因此,建议研究制定再生水利用的产业政策和激励政策,逐步建立有利于再生水持续发展的金融、财政等综合配套政策体系。对用水量达到一定规模、符合再生水使用条件且具备再生水供应条件的企业,规定应当使用再生水。对符合再生水使用条件的市政用水(包括河网补水)单位,必须使用再生水,对使用再生水的企业,给予一定比例的污水处理费减免优惠等,或者给予节能减排等方面的优惠政策,提高再生水回用率。同时,建立价格推动再生水利用机制。再生水价格应以能够补偿成本和合理收益为原则,综合考虑水资源条件、产业结构和经济状况,结合再生水水质、用途等因素确定。具体可根据区域用水情况,再生水的用途,确定不同区域的价格,体现再生水的差异性。

5.加强城市违法排水行为执法监管力度,严格实施城市排水许可制度

(1)运用科技手段,加强城市违法排水行为执法监管力度。除了常规执法检查之外,进一步加强重点排水户排水在线监控,安装在线监控设施与系统,运用技术手段提高执法监管效率。

(2)对排水违法行为处罚规定尽量细化、量化,具可操作性。如第641号令第五十条规定处5万元以上50万元以下罚款,执法弹性太大。

(3)部门联动,形成合力。加强经信、住建、环保、市场监管、城管执法等部门间联动,密切配合、形成合力、齐抓共管,有效规范排水行为,确保污水纳管。

(4)借力“第三方”,抓好落实。鉴于排水户数量众多且对排水许可证的办理流程和具体要求相对陌生,可考虑引入第三方机构参与此项工作,具体负责指导排水户做好污水预处理设施改造、内部管网雨污分流改造、办理排水许可证等一系列工作,让排水户持证上岗,规范排污。

6.抓紧修订《条例》,使《条例》规定与上位法一致

(1)完善排水许可制度。《条例》设立了三项行政审批事项,包括第十四条改动城市排水设施位置或改变排水流向审批、第十六条污水排入城市排水管网许可证核发以及第三十九条工程施工影响城市排水设施和再生水利用设施安全审批,应当根据上位法规定作出修改完善。

其一,对于改动排水设施位置或改变排水流向审批事项主体,《条例》明确由排水主管部门和规划主管部门联审。第641号令有类似规定,但许可项目具体名称以及审批主体和审批要求并不相同,第641号令规定为“拆除、移动城镇排水与污水处理设施方案审核”,由城镇排水主管部门单独审批。应该说,第641号令明确的审批事项包含了《条例》确定的审批内容,更具有可操作性。

其二,对于工程施工影响城市排水设施和再生水利用设施安全审批事项,第641号令对该工程施工行为未设置行政许可,明确“建设单位应当与施工单位、设施维护运营单位共同制定设施保护方案,并采取相应的安全保护措施”,通过制定保护方案,采取保护措施对排水设施进行安全保护。目前在排水行业管理中也未在实施该项审批,建议《条例》修改相关内容。

其三,对于污水排入城市排水管网许可证核发事项,第641号令及建设部《城镇污水排入排水管网许可管理办法》对该项审批事项提出了明确具体可操作性的要求,《条例》规定的审批条件和要求与上位法并不完全一致,《条例》第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条规定的内容可以根据上位法作适当简化。

(2)完善行政处罚额度设置。第641号令对城镇排水违法行为处罚体现了“严管重罚”的原则,设置的罚款额度较高,相同排水违法行为,《条例》的处罚额度与第641号令差距明显。如同样是“未取得城市排水许可证书擅自向城市排水设施排放污水”的违法行为,《条例》规定“二千元以上二万元以下罚款;情节严重的,处二万元以上十万元以下罚款”,最高额度为“10万”;而第641号令第五十条规定的额度为“50万元以下罚款”。所以,《条例》需要对上位法已有规定的法律责任作转致适用,保持法制统一。对于国家法规没有规定的违法行为,建议增加处罚的强度与力度,特别是造成重大环境影响的违法行为,要从严从重处理。

7.扩大《条例》适用范围,推进城乡排水工作统筹发展

随着我市城乡一体化进程的加快,市规划区内已基本城乡一体,排水与再生水利用已不再局限于城市地区。因此适用范围应该相应扩大,可以将生活污水纳厂处理的农村列入适用范围,对市六区范围内作全域化管理,以巩固和扩大“五水共治”专项工作取得的成果。

同时,在适用范围扩大以后,为了解决镇(乡)村日常巡查监督难度增大的问题,建议依托镇(乡)行政资源,赋予其权限,明确其责任,以增强日常巡查监督的力量。可以规定镇(乡)人民政府有权制止违反条例的行为,可以开展日常巡查,对违法行为实施处罚。 


  

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