审议意见

关于检查水污染防治“一法一条例”及相关地方性法规实施情况的报告

信息来源: 发布日期:2019-08-05 作者: 阅读次数:

【文字 】【关闭窗口】保护视力色:

宁波市十五届人大常委会第二十二次会议文件


宁波市人大常委会执法检查组

关于检查水污染防治“一法一条例”

及相关地方性法规实施情况的报告


市人大常委会执法检查组组长  余红艺


各位副主任、秘书长、各位委员:

防治水污染,保护水生态,打好碧水保卫战,是中央和省市委作出的重大决策部署,是打赢污染防治攻坚战的重要组成部分。为贯彻落实中央和省市委决策部署,常委会把开展《中华人民共和国水污染防治法》《浙江省水污染防治条例》(以下简称“一法一条例”)及相关地方性法规执法检查,作为2019年监督工作的重中之重,认真部署,精心组织,确保取得扎扎实实的成效。

这次执法检查由我担任组长,王建康、李谦副主任担任副组长,成员由常委会组成人员、农委委员、城建环资委委员和15名市人大代表等共70人组成,具体工作由农工委、城建环资工委承担。为做好这次执法检查,常委会相关工作机构开展了前期调研,走访各区县(市)和相关部门,提出了执法检查实施方案。6月3日,常委会召开了动员会,听取政府工作汇报,部署上下联动实施。随后,由我和其他副主任带队,分组赴海曙、江北、镇海、鄞州、奉化、宁海6个区县的19个点位开展执法检查。同时,要求各区县(市)人大开展联动检查,实现了执法检查全覆盖。6月中下旬,常委会又组织力量对全市10个区县(市)和有关功能区进行了暗访。在此基础上,检查组起草了执法检查报告,并根据各方意见作了修改完善,提请本次会议审议。

这次执法检查的主要特点:一是坚持突出重点。以学习贯彻习近平生态文明思想和水污染防治法律法规为主线,重点围绕“8+3”十一方面内容开展检查,“8”即水污染防治执法检查实施方案确定的八个重点;“3”即发展理念和发展方式的转变、地方政府法定职责落实、法律制度特别是新规定新举措的贯彻实施三方面情况。二是坚持问题导向。通过梳理本届以来43件涉水代表建议、收集分析5000余条次社情民意、深入访谈专家,再结合前期调研,形成水污染防治工作初查问题清单。系统梳理水污染防治法律法规条文,逐条检查法律法规实施情况,分析存在问题。汇总暗访发现问题,制作专题视频片。三是坚持依法监督。依照法定职责,限于法定范围,遵守法定程序,将依法监督贯穿于执法检查全过程各方面,紧扣“一法一条例”及相关地方性法规实施检查,充分发挥法律的刚性约束作用,彰显法治威力和法律尊严。四是坚持优化创新。在工作方法上,将调查研究、法制讲座、专家辅导、听取汇报、征求意见有机串联起来,为实施监督打实基础;在检查方式上,坚持明察暗访并重、上下联动实施,邀请具有专业背景的代表和专家参加检查,引入第三方参与评估,提高执法检查的广度和深度;在法律宣传上,通过梳理法律法规条文、督促政府及有关部门做好对照自查,加大法律宣传,推动政府部门学法用法。

一、法律法规实施的总体情况

近年来,全市各级政府及有关部门坚持以习近平生态文明思想为指导,认真实施水污染防治法律法规,大力推进水污染防治工作,全市水污染防治取得了阶段性成效,水环境质量总体向好。2018年,全市10个国考断面水质优良率全部达到100%,提前完成国家“水十条”考核目标;80个市控以上断面水质优良率和功能达标率分别达到80%和86.3%,比2013年提高43.7%、27.5%;县级以上饮用水源水质达标率保持100%;我市在全省地表水环境年度排名由2013年第10位上升至第5位。2017年、2018年,我市两次荣获省“大禹鼎”。

(一)水污染防治法治保障持续强化。一是强化规划引领。市政府及有关部门认真落实法律法规要求,制定了我市环境保护“十三五”规划及水环境功能区划、污水专项治理规划、市区河网水系专项规划等多个水环境治理专项规划。二是强化制度建设。出台了我市水污染防治行动计划、打赢治水提升战三年行动方案、创建“污水零直排区”实施意见,全面推行河长制,并印发考核办法和实施细则。各区县(市)也制定了相应的目标计划和配套政策。三是强化执法监管。开展“护水斩污”等专项执法行动,完善环保执法机制,加大环保督查力度。2014年以来,全市共查处各类涉水环境案件1146起,居全省前列。法院、检察院依法审办破坏水环境案件,严厉惩治犯罪行为,为推进水污染防治提供司法保障。

(二)水污染防治工作力度不断加大。一是加强源头治理。调整优化产业结构和布局,淘汰落后产能,实施清洁化改造,以治水倒逼转型。完善源头监管制度,加强重点污染源监控和检测,努力从源头上减少污染。二是加快基础设施建设。加快城镇污水处理设施建设,推进治水设施扩能增容、提质提标。加大截污纳管等治水投入,建设“污水零直排区”,推进农村生活污水处理设施建设。2014年以来,全市在治水方面累计投入超过660亿元。三是推进重点领域水污染防治。集中整治金属表面处理等重点涉水行业,整治提升“散乱污”企业,推动落实排污许可制度。开展“清三河”、剿劣攻坚等行动,加强河道日常保洁和清淤。实施化肥农业减量行动,开展畜禽养殖污染防治攻坚,推动渔业绿色发展。加强船舶防污染监督检查,做好船舶污染风险防控。划定饮用水源保护区,开展水库周边环境问题排查整治。四是抓好问题整改落实。按照中央环保督察、国家海洋督察、全国人大海洋环境保护执法检查以及省人大海洋环境保护和水污染防治执法检查、省级环保督察反馈意见,抓好整改落实,补齐治水短板。

(三)水污染防治体制机制逐步完善。一是加强治水统筹协调。成立市“五水共治”领导小组,并设立办公室进行实体化运作,强化综合指挥、督导检查、统筹协调。各区县(市)也建立了相应的组织体系和工作机构。二是强化部门职责落实。按照法律法规要求,明确部门水污染防治职责,推动部门协同作战,并结合新一轮政府机构改革,推进水务一体化改革。三是扩大各方参与。按照河长制要求,建立市县乡村四级河长体系,实现河长制全覆盖。加强宣传发动,不断营造全社会共同参与、齐抓共管的治水氛围。

二、法律法规实施中存在的主要问题及原因分析

从检查情况看,我市水污染防治工作仍然任重道远。水污染防治法律法规贯彻实施中还存在不少问题,需要引起高度重视。

(一)水污染防治规划制度落实不够到位。一是规划体系有待健全。水污染防治法第16条、省水污染防治条例第9条、第10条规定,县级以上地方人民政府应当根据流域水污染防治规划,组织制定本行政区域的水污染防治规划;依法制定的水污染防治规划是防治水污染的基本依据。检查发现,市级层面尚未制定污泥处置等专项规划。部分区县(市)以计划、方案代替规划,未编制专门的水污染防治规划。二是规划前瞻性有待加强。一些规划制定时间较早、前瞻性不够、修编不及时,未充分预计到经济发展、城市扩容、人口集聚等因素,造成污水管网等规划滞后。三是规划执行刚性有待加强。对规划实施缺乏应有评估,一些规划实施与目标之间存在较大差距。如《宁波市中心城区排水专项规划(2012-2020)》提出,到2020年中心城区日污水处理规模应达到196万吨,而目前实际处理能力为139.9万吨,两者相差56.1万吨。

(二)污水处理设施和能力亟待提升。一是污水处理设施布局不够合理。水污染防治法第49条规定,县级以上地方人民政府应当统筹安排建设城镇污水集中处理设施及配套管网,提高本行政区域城镇污水的收集率和处理率。检查发现,江北区至今无集中式城镇污水处理厂,污水处理主要依靠位于镇海的宁波北区污水厂,运送管线长、管压高,经常出现破管溢流,拟新建的污水处理厂落地缓慢。余姚市仅有一座污水处理厂,且位置偏远。一些乡镇污水处理厂却“吃不饱、吃不好”,进厂处理污水主要污染物浓度指标低于设计值,设施运行处于低负荷甚至闲置状态。二是污水处理设施建设相对滞后。水污染防治法第49条规定,县级以上地方人民政府建设主管部门应当按照城镇污水处理设施建设规划,组织建设城镇污水集中处理设施及配套管网,并加强对设施运营的监督管理。检查发现,城区污水处理设施建设滞后于城市发展,2018年市中心城区12家污水处理厂平均运行负荷率为89.5%,运行负荷较高,个别的甚至已经超负荷。奉化等南三片区污水管网输送和处置能力不足,城区污水厂长期高位运行。城乡结合部、城中村、老小区雨污分流改造推进缓慢,中心城区仍有不少公共雨污合流管,部分老旧小区未完成雨污分流改造。三是污水管网运维管理不够到位。现有污水管网结构性功能性缺陷较多,雨污混接、错接、漏接,管道破损、堵塞等问题突出,实际污水收集率低于管网覆盖率。污水管网普查工作进度不快,对管网现状底子不清、问题不明。管网维护各级责任主体职责分工不够明确,监管维护责任落实不够到位。

(三)水污染监督管理制度执行存在差距。一是排水许可制度落实不到位。水污染防治法第21条、城镇排水与污水处理条例第21条、省水污染防治条例第31条规定,城镇排水设施覆盖范围内的排水单位和个人,应取得排水许可证后方可排放水污染物。检查发现,全市目前共发放排水许可证20966份,远低于实际排水户数,沿街店铺无证排水现象突出,建筑工地随意排污时有发生。二是水质监测制度落实存在差距。省水污染防治条例第41-44条对水环境质量监测和水污染物排放监测作了规定。检查发现,全市河道水质监测能力相对不足,不能及时全面反映水质变化、提供相关分析。流域环境资源承载能力监测、评价等工作尚未开展。部分企业排污信息公开不完整不准确不及时,自动监控装置存在不正常运行情况。水质监测、污染源监控、监督管理等信息系统兼容互通性不强,信息共享不够。三是河长履职有待强化。水污染防治法第5条就实施河长制作了规定。检查发现,部分河段河长公示牌更新不及时,部分河长对责任河段基本情况不清楚,日常巡河不到位,存在问题不掌握。

(四)一些领域水污染防治仍存在薄弱环节。一是部分河道水质不稳定。城区河道生态补水不足,水体流动性差,水质持续向好的基础仍不稳固。河道清淤疏浚科学性长效性不够,污泥处理能力不足,处置不规范。二是企业违法排污仍时有发生。一些小企业小作坊管理粗放、设施不全,超标排污、违法偷排屡禁不止。暗访发现,宁海县桥头湖镇的槐路河受上游汽车园区企业偷排影响,变成了“彩虹河”;余姚市陆埠镇余计河周边的个别小加工企业废水直排河道,等等。三是农业面源污染仍较突出。农业化肥农药使用量仍处于较高水平,减量增效技术应用增长缓慢,作物间、区域间工作推进差异较大。各地畜禽、水产养殖污染问题仍不同程度存在。四是饮用水源仍存在一些安全隐患。部分水库周边仍有乱堆乱占乱建乱排现象。水源保护区涉及大量乡镇(街道)、村庄,水源地周边不规范排污、无证排污问题依然存在。五是住宅小区排水监管存在盲区。部分老小区排水基础设施较差,管网破损堵塞严重,阳台洗衣落水直接进入雨水管网,化粪池存在破损渗漏。住宅小区排水监管部门职责不清,责任落实长期不到位。六是农村生活污水处理设施运维水平有待提升。农村生活污水处理设施运维管理体制较为混乱,运维专业化标准化水平不高。部分乡镇运维资金压力大,设施有效运行率偏低。一些早期建设的农村生活污水处理设施标准较低,出水达不到省里要求的排放标准。七是“污水零直排区”建设存在差距。部分地区调查排摸等基础工作不扎实,设计方案针对性科学性不强,工程建设质量不高。个别功能区和乡镇(街道)自行降低标准,只局部实现截污纳管。一些已完成区域仍存在雨污合流、混接等现象。

(五)水污染防治体制机制尚待健全。一是责任压实不够到位。水污染防治法第4条规定,地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责;省水污染防治条例第4条规定,水环境保护实行行政首长负责制和目标责任制。检查发现,个别地区污染治理压力和责任逐级递减,“政热企冷”等问题还较为突出。部分区县(市)水环境治理投入资金有减少趋势。二是管理体制尚待磨合完善。水污染防治法第9条规定,县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理,水行政等其他部门在各自的职责范围内,对有关水污染防治实施监督管理。机构改革后,“九龙治水”现象有较大改变,但部门间权限界定、职能关系仍需进一步明确,跨区域跨部门联动防治机制有待完善,市县两级管理体制尚需进一步理顺。三是执法能力有待加强。水环境执法涉及生态环境、综合执法、水行政等多个部门,执法力量比较分散,配合协同不够有效。基层环保等执法队伍力量不足、能力不高问题比较突出,不能很好适应不断严格的水环境执法要求。四是“两法衔接”不够有效。行政执法和刑事司法“两法衔接”有待深化,法院、检察院和生态环境、公安等部门联动仍需加强,调查取证、责任认定、鉴定评估、后续治理等制度有待完善。

上述问题的存在,究其原因:一是从思想认识看,一些地方和部门学习领会习近平生态文明思想不够深刻,转化落实为工作举措、实际行动不够有效,对水污染防治工作的复杂性、艰巨性、长期性认识不足,工作存在惯性思维。二是从法律实施看,一些部门、企业和个人对水污染防治法律法规学习不深、了解不多、把握不全,依法治水意识还不够强、氛围还不够浓,政府依法监管能力有待提升,企业治污主体责任落实不到位,防治污染的主动性自觉性不强。三是从治水实践看,我市水污染防治工作系统性、科学性、有效性还不强,治理精准度、精细化不高,水岸同治、标本兼治、综合治理落实不够好,治水能力和水平需要提升。

检查中,一些部门和区县(市)还就在“一法一条例”中增加建立生态环境损害赔偿制度、加强水污染防治资金监督管理等规定提出建议,并建议研究制定我市农村生活污水处理设施管理条例、修改完善《宁波市余姚江水污染防治条例》等地方性法规。

三、意见和建议

(一)深入学习贯彻习近平生态文明思想,坚决打好碧水保卫战。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态环境保护和生态文明建设,谋划开展了一系列根本性、开创性、长远性工作,形成了习近平生态文明思想,引领我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化,取得历史性成就。各级政府及相关部门要坚持以习近平生态文明思想为指引,坚持绿水青山就是金山银山的发展理念,全面贯彻落实中央和省市委决策部署,树立正确的发展观、民生观、生态观、政绩观,正确处理保护环境、发展经济、改善民生的关系,提高政治站位,保持战略定力,坚决扛起生态文明建设的政治责任、领导责任和监管责任,以生态环境质量“只能更好、不能变坏”为底线,以突出生态问题为主攻方向,层层传导治理压力,压紧压实治理责任,坚决打好碧水保卫战。 

(二)严格实施水污染防治法律法规,加快推进依法治水。各级政府及有关部门要切实承担起对本行政区域水环境质量负责的法定职责,强化法治理念,善用法治方式,严格执行水污染防治法律法规,不断提升依法治水的能力和水平;要自觉对照法律法规一条一条抓好落实,进一步厘清部门法定职责,落实好规划编制、监督管理、设施建设、信息公开等各项规定,依法强化考核问责;要依法严厉打击各类破坏水环境违法行为,引导企业严格落实污染防治的主体责任,自觉承担社会责任,加快建设资源节约、环境友好型企业;要加大水污染防治法律法规普法宣传,增强企业和公众的法治意识、生态意识、环保意识。全市各级人大要加强对水污染防治法律法规实施情况的监督检查,确保法律法规全面有效实施。市人大常委会要积极向上级人大提出完善“一法一条例”的建议,及时修改我市地方性法规,加强备案审查,强化对治水工作的制度供给。法院、检察院要充分发挥职能作用,协同生态环境、公安等部门,共同推进水污染防治司法工作,让法律禁令成为不可触碰的“高压线”。

(三)牢牢把握治水规律,着力提高水污染防治的系统性科学性。一要转变治水方式。以提升水质为核心,以制度建设与顶层设计为抓手,以流域及控制单元治理为落脚点,系统推进控源减排和生态治理,不断完善水污染防治系统治理体系、水环境综合管理体系和水质监测监控体系,转变被动应对的传统治水模式,推进水污染防治工作从治标向治本转变。二要强化规划引领落实。做好对现有水污染防治各项规划实施的监督检查和评估,总结经验,查找问题,补齐短板。同时,根据新形势新任务新要求,坚持适度超前、统筹谋划,适时启动编制新一轮规划,建立健全分区域分领域水污染防治规划体系,加强上下规划衔接,确保规划落地实施。三要推进突出问题整改。强化政治意识、责任意识,聚焦前期中央和省各方面督察反馈问题,倒排时间,拉条挂账,深化整改落实。要以这次执法检查为契机,坚持水岸同治、标本兼治、综合治理,加大对工业污水治理、农业面源污染防治、农村生活污水处理、老住宅小区改造、饮用水安全保障、河道水质提升等攻坚力度,下决心解决好人民群众关心的水污染突出问题。四要加快补齐基础设施建设这块短板。加快污水管网排查工作,建立细化的问题清单、责任清单,针对不同情况,分类制定整改方案。加快老城区、城中村和城乡结合部管网改造,尽快实现雨污分流管网全覆盖。落实好“三同步”要求,确保新建小区污水处理设施建设质量,做到还好老账、不欠新账。积极推进“污水零直排区”建设,高质量完成创建任务。加快中心城区污水处理厂和配套管网建设,优化布局配置,提高污水收集率和处理率。健全日常巡查维护机制,确保管网有效发挥作用。

(四)坚持改革创新、增强工作合力,不断健全水污染防治保障体系。一要推进管理创新。深化水务一体化改革,进一步理顺管理体制,强化部门协同,加强跨区域合作,建立事权清晰、分工明确、运转顺畅的水环境治理协调机制。二要强化科技支撑。加强对重点领域、关键问题的研究和攻关,为科学决策、精准治污提供支撑。积极推广适用的防治技术、设备和服务,加大运用大数据、物联网、自动监测等技术手段,提升水污染防治技术水平。加强对中小企业防治工作的指导和服务,提升水环境治理总体水平。三要加强要素保障。落实好法律法规关于加强资金保障的规定,坚持量力而行、尽力而为,发挥财政资金保障和引导作用,建立绩效评估机制,确保每一分钱都用在“刀刃”上。完善生态补偿机制,保障水源地保护区群众的切身利益。创新投融资政策,引导和吸纳更多社会资本参与水环境治理。强化供地保障,加快治水重点项目落地建设。四要倡导全民治水。认真落实河长制规定,切实发挥各级河长作用。引导和组织社会各界积极参与治水,形成共治共享的良好氛围。强化代表示范引领,共同推进水污染防治和生态环境保护。

同志们,保护好一方碧水,是我们推动经济高质量发展、顺应人民群众对美好生活向往的职责和使命。我们要深入学习贯彻习近平生态文明思想,坚持以法律的武器治理水污染,用法治的力量保卫水环境,持之以恒、久久为功,为建设“美丽宁波”作出贡献。

以上报告,请审议。


Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统