常委会会议审议意见摘报

宁波市第十五届人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议意见摘报(第三期)

信息来源: 发布日期:2019-09-02 作者:宁波市人大常委会研究室编 阅读次数:

【文字 】【关闭窗口】保护视力色:

分组审议宁波市养犬管理条例草案


2019年8月23日 上午,市十五届人大会常务委员会第二十三次会议分组审议《宁波市养犬管理条例(草案)》。

翁鲁敏副主任说,养犬管理条例制定很及时,既与宁波市文明行为促进条例紧密衔接,也是宁波作为东方文明之都、时尚之都的素质和需要。养犬文明体现一个城市市民的素质和素养。首先要充分肯定公安部门的主动担当意识和精神。其次,条例一定要有操作性,要能执行到位。具体来讲是三个方面:一是职责分工要到位,要明晰每个职能部门的职责。二是执法监督要到位,具体执法中会遇到很多困难和问题,要明确执法部门。三是法律处罚要到位。

具体条文有几条建议:第5条第二款,犬只管理协调机制的职责和职能不能仅限于协商解决“重大疑难问题”,建议要拓展相关职责的内容。同时,鉴于养犬相关知识需普及,建议将科协等相关部门也放入协调部门内。第7条,各区县(市)的具体操作部门要明确。第12条第一款条文只限于重点管理区的犬只登记,建议一般管理区也要登记。第12条中第三款,电子植入信息的内容应增加,比如犬只是否发生过特殊情况、是否有伤人等前科。第15条第一款,居民自己在已有一只犬的情况下又将寄养的犬只三十日后办理养犬登记,登记后是否合法养两只犬,需要明确。第21条第三款,条文的区域和时间写得不是太明确。第35条,“行业协会”应表述为“养犬行业协会”。对第七条“法律责任”,要进一步加大处罚力度,提高违法成本。

王建康副主任说,在当前市民对居住环境的文明要求进一步提高、社会治理的法治需求进一步扩大、人们对生命安全保障的渴望更为强烈的背景下,原法规刚性和可操作性有待提高,修订法规很及时,也很有必要。总体而言,该条例草案比较好,也比较成熟,部门职责明确、监管要求严格、条文操作性强、效果导向明晰。

提几点建议:一是第六条第5项,建议将“卫生健康部门负责狂犬病预防健康教育”修改为“卫生健康部门负责狂犬病防治健康教育”;二是第八条第2款,“引导公民养成良好的养犬习惯”修改成“引导公民文明养犬”;三是第十六条,建议对申请养犬登记的时限进行明确,即规定养犬后多少时日内申请办理养犬登记。

王乐年委员说,提两条建议:一是条例涉及责任部门过多,职责划分太细,易引发推诿问题,不利于条例的真正落地;二是要提高条例的可操作性,条例制定里的重点区域和非重点区域,划得太细。

王梅珍委员说,提六条建议:一是进一步厘清管理职责、统一归口部门,建议由公安机关主管主抓,便于执行;二是免疫应作为强制任务,不是可选可不选的问题;三是最长寄养时间要有规定,同时寄养也要有登记制度;四是统一文本中“犬”“犬只”的称谓;五是犬只不应带入公共就餐饮食区;六是对流浪犬的处理应更明确。

孔萍委员说,关于文本提两条修改建议:一是第五条,加一款,在政府的职责里增加市和区县(市)政府每年组织进行文明养犬宣传和集中整治活动;二是第二十二条第2款,大型超市或购物中心是否也应作为禁止携犬进入的场所。

关于增加内容提三条建议:一是对犬只的无公害处理的场所,没有明确。建议政府要统筹规划建设动物产品的无公害处理场所,并向社会公布;二是对犬咬人和扰民问题惩处没有体现。建议增加,在发生犬只伤害他人情况,养犬人应当立即将受害人送至医疗机构诊治,并依法承担民事责任,垫付医疗费用;三是举报平台没有明确。

刘必谦委员说,1.条例第四条中的分区域分类管理,分区域有重点区域和一般区域,但是分类后文好像没有体现分类,这里有没有必要写分类?2.第六条第5款中的物业做好养犬劝阻,对物业有没有约束,物业不做怎么办?3.第十一条中的不得损害他人的合法权利,在损害前面建议加上“妨碍”。4.第十四条,建议改为“在重点管理区域要养犬只的公民”,因为条件是限制公民的。5.第二十一条中的各类行为该怎么认定?当发生纠纷或者进行举报时,是否需要照片或视频作为依据?建议在后面实施细则里加以说明。6.第三十条中的经营场所,如果存在已经设立的宠物店,该怎么样;如果以后取消了,里面的狗怎么办?7.第三十四条中领养的犬只,要不要收费?8.第三十六条第2款中的政务咨询投诉举报平台,以谁为主,谁来组织?9.第三十九条中的“不良信息”建议修改为“不良行为记录”。对于不良行为记录,建议增加法律责任和实施细则,达到一定程度要吊销登记证、没收犬只,一定期限或终生限制养犬。

邱海燕委员说,一是不文明、不规范养犬行为造成的犬扰民问题,例如犬只的随地大小便问题,很多城市绿地已经成为犬的公厕。建议可借鉴日本的做法,要求养犬人遛犬时携带排泄物清理消毒装备。二是犬伤人事件的发生,以及狂犬病发作后100%的死亡率,都反映出不依法、不文明养犬对人的危害非常大。需要强制规范养犬人的行为和责任,特别是登记、免疫和电子标识物必须强制遵行。建议借鉴有些城市做法,收取一定管理费,提高养犬成本。三是有些地方犬类登记和疫苗接种不在同一个地方,可能会造成办事不方便,建议设立一站式的便利服务点,同时开展“一张图读懂”的养犬人义务和责任告知书编制及宣教工作。四是条例明确养狗人要自律,社会要共同参与,基层也要起到监督作用。小区也有责任承担一些工作。建议将第二十五条中的物业服务企业“可以”查询登记信息,改为“应该”,物业企业应该有责任向公安机关了解掌握本小区养犬信息,并在小区内公示,对养犬人起到约束作用。

宋吉林委员说,一是建议条例要更接地气,我市犬只量大面广,要进行细化,增加条例的可操作性。比如遛狗问题,可以限时,规定晚上9点以后可以遛;可以限地,在电梯、公园等人口密集的地方要保持距离。还有大型犬的界定也要更加具体。二是建议要加大宣传力度,同时要设举报电话,比如由专门的110接处警来管,更具效果。三是在养犬上的财政支出是非常大的,因此对第二、第三只犬要有特别收费,芯片、疫苗的费用也应由养犬人承担。

陈德良委员说,《宁波市养犬管理条例(草案)》的立法要把握处理好三个关系:一是养犬人的权利和公共利益的关系,这个价值导向要把握好。二是重点区域与一般区域的关系,重点区域和一般区域划分的原因和依据是什么,是否可以有效实现立法的宗旨?怎么分、如何区分都应当仔细梳理。三是要处理好政府管理、社会参与和个人自律的关系。

本次条例修订,要更加注重条例的可操作性及执行性,对草案的具体条款,我有以下意见:

1.第四条第2款,建议在附则里明确什么是实行城市化管理的区域。2.第六条,虽对各部门的职责做了区分,但还不够精细,另外,有必要设置收到举报的部门先处理投诉的制度,防止出现扯皮现象。3.第七条,市、区县(市)负责收容留检工作的部门应当予以统一。4.对大型犬只的管理应予以明确。5.第十五条,重点区域每户限养一只犬的可操作性有待商榷。目前,每户养两只以上的犬不是个别情况,是否可以用成本控制的方法来进行管控,需要进一步分析论证。6.第十七条,注销登记犬只以后怎么处理应当予以明确。7.第二十一条第1款,为犬只戴嘴套的可行性不大,比如在电梯里要强制戴,但是在所有场合戴的可行性不强。8.第二十五条,建议公安机关应当马上提供相应信息,而不是在三个工作日内。9.第三十条,“本条例施行前已依法设立的,应当依法规范经营”,但之前已经存在的,也应该限期搬迁。10.第三十二条,犬只收容留检工作有三个问题要解决:一是都由区县(市)设置收容,市本级是不是要建,这要研究;二是不能笼统地建犬只留检所,一定要有相应的规模,财政、土地要有所保障;三是在本条例实施之前,要把留检所建好,现阶段就要考虑好。11.第三十三条,可否参照上海的条例,对于逾期不领取的收容留检犬只写明“按照有关规定处理”。12.第三十八条第3款,“被多次举报或处罚的养犬人,有关部门应当进行重点管理”,这样表述不够具体明确,应该用禁养等方式限制。13.是不是可以设立收费的制度,用经济手段来引导和管控养犬行为。14.监督管理的具体举措很少,应当明确政府有关部门的监管职责。15.第四十七条表述比较笼统,“滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者未按照本条例规定履行职责的”,应当将政府部门未履行职责的情形逐条明确。16.既要强化养犬人的义务,又要体现严管,加大政府管理的责任。17.如何动员社会来参与养犬管理应当更加具体明确。比如运用举报、奖励或者组建志愿者队伍等措施。

郑雅楠委员说:建议补充犬伤人以后养犬人义务的内容。对犬伤人的行为,明确立即将受害人送至医疗机构并承担费用,并进行罚款;拒绝送医的,则加大罚款力度。对伤人的犬只应借鉴深圳做法,采取扣留,观察并确认是否患有狂犬病毒,相关费用由养犬人承担。

赵永清委员说,关于犬的问题,事关千家万户,事关人与犬的感情,所以制定《宁波市养犬管理条例》很有必要。就具体条款来说:1.条例名称还是倾向于限制养犬。第四条规定了重点管理区和一般管理区,这样的划分会导致城乡居民的待遇不一致,而且操作性不强,建议取消划分。2.第六条对公安和城管的职责进行了划分,但实际操作中容易发生相互推诿,建议先由公安处置,并进行鉴定,这样更有利于老百姓权益的保护。3.法规草案的部分规定还是过于笼统,建议加强法规的可操作性和可执行性。4.现在很多人不牵狗绳,建议条例增加一条,规定狗与主人、狗与行人应当保持怎样的距离。5.建议在第二十七、三十一条中增加犬的收容。比如在居民区房间里养流浪犬的情况不应该排斥在条例之外,建议修改为“从事犬只养殖、收容、交易”。6.第三十六条第2款规定“市政务咨询投诉举报平台统一受理投诉、举报,并按职责分工移交相关部门处理”,该平台的效率可能不高,建议改成公安的110平台。7.第四十二条中的“情节严重的”不够明确,建议修改为“没收犬只,同时吊销养犬登记证”,加上“同时”两个字,使三个动作连贯起来。

钱建康委员说,当前农村养犬存在随意性:一是养犬管理无序,犬只数量泛滥;二是接种疫苗较少,镇畜牧站一年一次的疫苗接种率不到40%;三是犬只日常多处于散养放养,容易发生犬伤人、犬扰民情况。对此有四个建议:一是重视规定“从书面到地面”的落实。各村(社区)要协助相关部门开展依法养犬、文明养犬的宣传和教育。二是重视村(社区)“从无序到有序”的自律。要加强对村民养犬的服务和管理,将有关内容纳入村规民约,形成相互监督、相互帮助的氛围。三是重视工作“从无人管理到专线负责”。各村(社区)每年要集中开展一到两次的免疫接种和节育手术,预防狂犬病的发生和犬只的大量繁殖。四是重视执法“从宽到严、联合执法”。各部门要积极发挥作用,落实好农村养犬的相关规定,对于大型犬伤人事件要严格处罚,防止恶性事件的发生。

曹德林委员说,提五条修改建议:一是第四条,区域的概念表述太过抽象,不容易理解,建议表述通俗易懂;二是第六、七条,相关部门职责划分存在交叉的问题,建议清晰界定与划分部门职责;三是第八条,政府层面和媒体层面,相关工作表述和职能区分不清晰;四是第十一条,没有实质性内容;五是第二十二条,目前公交车上携带犬只的较为普遍,发生纠纷较多,怎么处罚,法律责任没有明确。

董学东委员说,有四点意见:一是条例的修订比较迫切。当前,条例改为由公安部门主管,城市管理等相关部门协助管理,职责分工比较合理,但可能会因行政部门职能调整,造成“大家都管或者都不管”的问题,建议规定部门职责尽可能明确具体。二是倾向于不划分重点管理区。因为城乡一体化是发展趋势,养犬问题带来社会管理问题,不因城乡区域划分而有所区别。三是建议条例第十四条中增加一款“必须取得邻居(上下左右四邻)的同意”内容,有利于邻里关系和谐。四是条例中没有体现收容犬、无主犬的处理期限。这个问题非常敏感,建议与国际接轨,由政府收容一定时间后,进行减量、无害化处理。

焦剑委员说,草案总体厘清了部门职责,体现了严管严控严处,也符合通过现代手段强化社会治理的理念。为了实践中真正严格执行,很多方面需要细化规定。建议:一是犬只免疫是减少狂犬病发生的前提条件和关键环节,建议将第十二条第2款修改为“本市依法对饲养的犬只实施狂犬病强制免疫”。二是建议对负责犬类收容留检日常管理的部门作出明确规定,可由县区(市)人民政府负责设立或委托设立,但市政府层面的统筹协调和管理职责不能缺位。三是建议在第二十一条增加以下内容,“牵引带长度不得超过两米”,以及“乘坐电梯或上下楼梯的,避开高峰时间并主动避让他人”。四是建议对犬只伤害他人的后续处理作出规定,可表述为“犬只伤害他人的,养犬人应当立即将被伤害人送至医疗机构诊治,并先行支付医疗费用。公安部门应将犬只送收容留检场所,相关费用由养犬人承担。”五是第十五条规定,鼓励养犬人对饲养的犬只实施绝育,建议对鼓励办法和相关措施作出明确规定。

潘一红委员说,1.同样两只狗一起送到宠物培训学校去培训,出来以后到两个家庭去,一条狗继续保持很好的习惯,一条狗就一塌糊涂,究其根源,问题就出在养犬人身上。因此我觉得对养犬人进行处罚是对的。2.养犬行为背后的原因其实很深刻,比如独生子女、空巢老人,感情无处寄托,这是值得我们去研究的。又比如国外有遛狗师这种职业,今后我市可能也会出现这样新的职业,要有思想准备。3.条例出台后,可能一下子会有很多流浪犬,有些养犬人被不允许养后,就会把犬遗弃。规定里有那么多对流浪犬的约束,那需要很多钱,也需要很多人,需要做好充分的思想准备。

范云(市人大法制委委员)说,建议:一是第十七条规定有下列情形的,30日内办理变更登记或者注销,对于失踪的犬只,30天内可能发生很多危害事件,建议规定48小时内申请办理。二是第十七条第1款,只规定注销登记证不合适,建议增加“没有免疫接种的,应当没收或者采取另外措施”。三是第二十条第3款对无害化处理场所的概念没有明确,应当在登记时就告知。四是第二十条“狗叫时即时有效阻止”的规定不够明确,条例中类似模糊的表述还有很多。五是第二十七条关于寄养的管理内容要增加,寄养场所要有经营执照。六是第三十二条,收留所不应该由政府设立,可以用购买服务、补贴的方式解决。政府职能是管理,而不是收容。七是条例中如何发挥基层群众监督作用没体现,第六章内的条款大多数都是政府部门的事,建议增加发挥社会基层组织、个人作用。八是建议区别对待养狗人,主要是区别土狗、肉狗和宠物狗,现在定的重点管理区的区域太大。

史美高(市人大监察司法委副主任委员)说,一是加大养犬收费力度。现在条例里面写的是各级财政支出,很不公平,所以对养犬人应另行收费,而且要加大收费标准,像杭州第一年登记费用就1000元,每年年检500元,还可以参考电水的阶梯式收费。二是加大养犬违法行为的处罚力度,这样对财政也减轻负担,可以从协会基金里拿出一些补助养犬爱心人士。三是本条例执法部门太多,养犬管理细则需更加明细,避免发生部门之间相互扯皮。

叶明(市人大监察司法委委员)说,大连由政府投资的养犬集中管理区域是全国先进典型,宁波可以去调研学习,要投入资金和监管力量。四点建议:一是明确管理主体责任,公安、城管、卫生等部门各司其职,重点对交叉、互相配合支持的职责内容进行明确和细化,建立首问责任制。二是增加养犬人的责任,提高成本。重点区域养犬人要加入养犬行业协会,不加入就不给予登记,养犬人要接受管理培训教育,履行相应的责任义务。三是流浪狗管理区域要实施专业化管理。四是建议增加违法养犬经济成本。针对狂犬病咬人事件,更要加大处罚力度。

沈国强(市人大财经委委员)说,主要有三点意见:一是条例第二十一条规定的禁止遛犬区域不够明确。如健身场所、步道等区域应当列为禁止遛犬区域。二是养犬应征得左邻右舍同意,很有必要,因为养犬存在扰民问题、城市卫生问题等。三是有限的财政资源应该用于公共领域。养犬是个人行为,不应该占用公共资源,如清理狗屎应当由个人来承担。

李敏(市人大财经委委员)说,一是建议条例中增加安乐死的相关内容。比如超过60天无人认养的犬只,可以采取安乐死。二是第十六、十七条,不予登记的后续怎么处理、注销后狗怎么处理,都没有明确。

朱升海(市人大农业农村委委员)说,关于条例文本内容,提5条修改意见:1、第六条,把涉及的部门都列出来了,分工很细。但是容易发生推诿事件,建议明确领导机构,建立协调机制。2、第六条,建议公安机关负责对咬人的无主狗按照狂犬进行扑杀。3、第六条第2款,建议主管部门改为综合行政执法部门。4、第三十七条,关于网格化管理,应该建立各部门间的响应机制,对响应时间、处理时间作出要求规范。5、第四十、四十一条,建议对处罚以后的措施进行明确。

关于对犬只收容问题。1、狗越来越多,财政资金压力大。狗越多,收容点没有办法来保证,超过一定收容时间,要有一定处理手段。2、要防止狗收容点在狗繁殖以后出售狗。3、要防止以领养为名,出售狗的灰色产业链条。

金建明(市人大城建环资委副主任委员)说,提两条建议:一是物业公司要承担文明养狗的宣传、监管、劝阻和报告等职责。建议文本加一条内容,对物业公司不报告、监管不到位的,要进行处罚。二是第五条第1款,纳入本级财政预算的“本级”两个字去掉。

章波(市人大城建环资委委员)说,一是职能部门那么多就容易产生责任推诿。二是一般管理区域应该和重点管理区域一样,每户限养一只犬。三是公安部门和农业部门发的两个牌,草案规定犬只要悬挂牌,挂两个牌还是挂一个牌?挂一个牌是挂哪个牌?这些操作性规定要细化。四是相对于栓犬链,戴嘴套的规定很难实施,目前极少能看到戴嘴套的犬只。五是犬只排泄物清理,是否可以覆盖到室内排泄物清理?比如电梯间、住宅一楼大堂里狗的排泄物,如不及时清理会有很大的影响。 六是草案里“物业服务企业、其他物业管理单位或者村(居)民委员会可以向属地公安机关查询本区域犬只登记信息”的规定,实际操作性不强。犬只第一次登记后大多数不会变。

干爱玲(市人大教科文卫委副主任委员)说,主要是狂犬病问题,假如被咬人不及时接种狂犬疫苗,一旦发作百分之百致死,但是很多老百姓没有被狗咬伤一定要接种疫苗的概念。现在对流浪犬、无主犬的监管不到位,一旦发生咬人事件,非常危险。条例的制定应当重视教育引导,提高市民安全意识,落实部门监管责任和健康宣传责任,同时宣传不能单靠卫生健康部门。

郑时梅(市人大社会建设委委员)说,当前出台条例很及时,也很有必要。条例最重要的是落地,要真正执行下去,条例中提到和明确的职责部门很多,要预防管理部门间的推诿问题。要加强对条例的宣传工作,要让民众知晓,营造文明养犬的社会氛围。

钱荣麓(市人大社会建设委委员)说,一是建议将第二十一条的“成年人”表述的修改为“民事行为能力人”。不是所有成年人都有完全民事行为能力,比如,精神病人、残疾人是成年人,坐在轮椅上的老人或腿脚不方便的人也是成年人,但明显没有约束犬只的能力,让这样的人牵出去遛狗是不符合立法原意的。二是对第二十二条违反法律责任的行为设置罚则。比如,带犬只进国家机关办公场所,既然是禁止行为,应该有法则,应该承担相应法律后果,否则没有约束力。三是对草案条文的文字表述进一步明确。比如第二十条第2款,重点管理区域内应当在住所饲养,这里用了“应当”这个词,意思是只能在住所内饲养,不能出户;而第二十一条又规定了可以携犬出户。按道理说,养犬是可以遛狗的,这里是语言还没有组织好。第七条,既提到了部门的“监督管理”职责,也提到了乡镇人民政府、街道办事处的“组织工作”职责和对无主犬只、被遗弃犬只的“捕捉及移送工作”,加上其他条文规定的公安部门的职责,这些责任的概念和外延需要更好地界定。

应建华(市人大常委会法工委委员)说,谈一下条例的制定与原合法养犬人私权的冲突问题,条例中及条例制定说明中并没有涉及,建议在条例征求社会意见过程中,加强宣传,引导百姓理解接受条例中禁止性条例内容,使原养犬人自愿放弃个人合法利益;其次条文中应增设人性化、可操作性条文,如原养犬人合法饲养一条以上犬只,基于条例每户饲养一只禁止性规定,原养犬人可将多余犬只送到社会化服务的养犬中心,并由其承担抱养费用,这样养犬人更能接受。

周明耀(市人大常委会监察司法工委委员)说,关于登记和免疫制度,条例草案里面有三个条款涉及,我认为这是非常重要的,只要养犬首先就要做到免疫,免疫的时候都要植入电子标识,条例草案规定的电子标识事项与登记事项是一致的,一并做好的,因此,无论是重点管理区还是一般管理区,都应当实施登记和免疫制度。

关于草案的说明,说明的第一部分讲的是制定条例的必要性,必要性里又分了4块内容,这里面的内容大多是与原来的限制养犬规定作对比。我认为,原来的规定也是一个非常好的规定,对违反养犬规范的行为都有明确的行为约束和处罚约束,而说明中这样一讲,给人感觉原来养犬管理工作做得不好主要是立法问题,不是执法问题,这和我们原来调研的情况是不相符合的。作为一个立法工作者,法规得不到执行,心情是不好受的,法规得不到执行还要被说成是立法的问题,感觉更不好受。我希望这个条例能够得到很好的落实,一分立法,九分落实。

周芳(市人大常委会民宗侨外工委委员)说:一是关于区域差异问题,对城市小区养犬要加强管理,随时可以强制抽查养犬的两个证件(防疫证和电子身份证),全社会对养犬伤人的个案宣传力度要加大。二是很多人一旦养犬后,花了很多时间照顾狗,反而没有时间发展兴趣爱好,或是与人沟通交流。这种导向不好。政府要树立正确导向,要引导人的精力用于正确的方向,不能把太多时间花在动物身上。

陈海滨(市人大常委会代表人事选举工委副主任)说,条例第六条第1款中明确公安机关负责犬只的登记管理,但第七条第2款又赋予了乡镇街道相关职责,两者之间是否重复和矛盾。如果该项工作需要乡镇街道配合,我建议可以参照第九条,规定乡镇街道应当配合公安机关或者政府有关部门做好养犬的登记工作。

程振明(镇海区人大常委会副主任)说,条例的执行既要细化到条文,还要考虑到面上的对接,一个文件、法规要解决所有问题不可能。养犬的管理工作主要是四件事,一是免疫;二是犬要有人看管;三是流浪犬有人抓送;四是一户一狗。这四点不管是重点管理区还是一般管理区都要执行。按目前条例规定,整个管理的水平和广度还需提高,建议提高条例覆盖面,重点管理区的要求在一般管理区是否执行,由区县(市)自己决定。另外,关于职责分工问题,我认为公安部门来管理是理所当然的,国家的法律也是这样规定的。建议这个工作就由公安部门来做。


本期发言人员名单:

翁鲁敏、王建康、王乐年、王梅珍、孔  萍、刘必谦、邱海燕、宋吉林、陈德良、郑雅楠、赵永清、钱建康、曹德林、董学东、焦  剑、潘一红、范  云、史美高、叶  明、沈国强、李  敏、朱升海、金建明、章  波、干爱玲、郑时梅、钱荣麓、应建华、周明耀、周  芳、陈海滨、程振明


Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统