常委会会议审议意见摘报

宁波市第十五届人大常委会第三十三次会议审议意见摘报(第七期)

信息来源: 发布日期:2020-10-29 作者: 阅读次数:

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分组审议《宁波市法治乡村

建设促进条例(草案)》

28日下午,分组审议《宁波市法治乡村建设促进条例(草案)》。

王建康副主任说,法治乡村建设立法的出发点是对我市乡村自治工作的经验固化,是一项创新工程,提三点建议:一是法治乡村建设的内容、重点和主体不够明确,第三条提到了“村民主体”,与第六条提到的“村民参与”相关内容前后不一致,建议对责任主体作进一步明确,第三条的原则建议修改为“党委领导、政府负责、村民参与、社会协同”。二是第五条第二款,建议明确行政、司法部门的监管职能;第三款建议根据工作关联度对相关部门进行次序排列。三是建议增加对村民委员会和村干部履职的规范性约束表述,确保村民委员会和村干部能够依法依规履职。

戎雪海副主任说,建议进一步研究并准确定位“法治乡村”的概念,进一步厘清“法治乡村”的内涵和外延,做到精准表述。否则条例的针对性和准确性就会减弱,一些规定可能会超越“法治乡村”应有范畴或有所欠漏。其中,特别要注意两点:一是“法治乡村”概念比较大,包括了农村基层社会治理方面的制度建设;二是“执法司法制度的完善”,不适合包含在条例的“法治乡村”概念中,因为乡村没有执法司法制度完善的职能和要求。

王乐年委员说,提两点意见:一是主体责任不突出。条例将“村民”列为责任主体不够科学,易造成主体责任难落实等问题,并且与第六条相冲突。二是条例内容多,涉及人大、政府及多个部门,建议明晰责任。

孔萍委员说,提两条建议:一是关于人员配备问题。阵地建设中,建议按照国家的要求,按规定配备法律顾问和专职调解员。二是关于职责问题。建议对职责表述作进一步梳理归类,在文本中明确“建有人民调解室、配有至少一名村民律师、一名专职人民调解员”,表述上要对照国家关于加强法治乡村建设的意见。

赵永清委员说,第三条法治乡村建设,应当坚持社会参与和法治与自治、德治相结合的原则。乡镇和村的治理方式还是有差别的,村实行自治,但乡镇作为一级基层政府,使用自治的治理方式有待斟酌,而且法治与德治相对应,一个是法律的角度,一个是道德规范的角度。自治是一种治理方式,与外部治理相对应,和法治、德治不是并列的概念。

曹德林委员说,本条例立意很好,其内容简约而又具体,同时也重点突出。提五点建议:一是第三条,“村民主体”表述上是否确切?普通老百姓了解起来是否明确?其角色作用怎么定位?这个词建议推敲。二是第九条中提到的合法性审查与第八条第二款有重合,建议修改调整。三是第十七条规定应当设立调处中心的问题,当前各区县(市)都已设立到位,文中语言表述建议作适当修改。四是第二十一条第一款,属于人大常委会法定职责,不需要反复强调。五是第二十七条第二款提到的“精神文明创建”,与“文明城市创建”相比,哪个更合适,建议再进行斟酌。

董国君委员说,“村庄”概念容易模糊,当前有自然村和行政村之区别,到底属于哪一种?不易明确区分,建议改为“村级组织”。

董学东委员说,条例草案非常重要,特别是把当前行之有效的做法等予以充分吸纳,这是一个亮点。但有一个问题:第二十九条第一款“区县(市)司法行政部门应当通过群众自荐、村民委员会推荐、组织选拔、核准上岗等程序,在村民中培育乡村法律明白人和法治带头人”,作为一时的做法在文件中可以肯定,但用立法固定下来,值得商榷。法律明白人和法治带头人是什么定义?如果在条例中纳入,事实上就赋予了他们一定的法律地位,而过去在相当长一段时间内的法律明白人有时不一定“明白”,某种程度上可能干涉法治进程,可能还会有部分对基层治理、社会稳定起到消极作用,比如牵头上访等。所以“法律明白人和法治带头人”有没有出处,有没有上位法对他们的定位进行明确?如果没有确切的上位法依据,要慎重写入法规,建议强调“发挥志愿者队伍”的作用。

焦剑委员说,条例草案第十五条第一款规定“可以聘请除了村干部以外的本村老党员、老干部、老模范、老教师等老年人参与监督”。该条款存在两个问题:第一,为什么中年人、年轻人不可以参与监督?年轻人只要符合条件,有志于参与公共事务就可以参与监督,监督权是公民基本权利;第二,并列的“老”不是法律用语,概念很模糊,老党员特别是老干部、老军人的概念不清晰,并且这种关系作为并列关系并不成立,也可能存在交叉重叠的情况。

范云(市人大法制委委员)说,提三点建议:一是像第十一条第二款与第十四条第二款部分内容,散见于条例里,建议是否能像“村民说事”制度一样,把类似条款统一放在村民自治章程、村规民约这一个条款里。二是第十五条里规定,“可以聘请村干部以外的本村老党员、老干部等参与监督”,这样规定无法穷尽所有对象,建议将此条改为可以聘请村干部以外的热心村民、专业人士参与监督。三是条例法律责任规定偏软,如第三十条,建议不写,另在法律责任里加一条,对村民委员会履职不当的,应当规定处罚条款。

叶明(市人大监察司法委委员)说,出台条例的背景,我认为主要是两个方面:一是法治乡村建设方面原来有一些成功经验,但还没有以地方立法形式固定下来;二是浙江作为新时代中国特色社会主义制度优越性的重要窗口,在法治建设推进县域治理、基层治理方面要走在全国前列。我了解到,浙江省湖州市首先出台了法治乡村建设条例,国庆节之后刚刚实施,我市是省内和全国第二部相关地方立法。湖州是“两山理论”的发源地,原来有《关于乡村民主发展建设的规范》,在规范基础上进行了提升,它的条例比我们的内容多,条款也多,面面俱到。我们这次立法可以跟宁波前期法治乡村建设成果很好地结合起来,所以我非常赞成宁波尽快出台条例。前期政府有关部门做了大量工作,文稿基本上成熟。提三点建议:一是明确法治乡村建设概念和内涵。由于上位法没有关于法治乡村建设的相关规定,所以对法治乡村建设的概念、内涵和外延都需要我们自己下定义。条例草案第二条的表述内容过于宽泛,表述语言太多,还可以简练,建议进一步论证法治乡村建设的内涵及其表述。二是建议进一步研究论证第三条“法治乡村建设应当坚持党委领导”这一规定,要坚持党委的领导,但怎么表述比较好?另外,关于“政府负责、村民主体”的表述,也不明晰。因为主体是要负责的,而法治乡村建设“政府负责”是否跟“村民主体”两者放在一起表述,二者之间到底是什么关系?村民、村委会组织,如果涉及到乡镇,这些都是法治建设的主体,所以建议将“村民主体”修改为“村民自治”,并把后面的“社会参与法治与自治、德治相结合”的“自治”拿掉,因为自治和法治、德治不是并列关系,自治本身在法治的范围内。三是条例草案中很多创新内容,比如村民清单制度等,怎样表达最完整?建议进一步研究完善。另外,条例草案有很多倡导性的东西,刚性内容不多。比如,违反了法治乡村建设的相关规范,应当承担什么责任?第三十一条规定的法律责任都是“行政机关及其工作人员”,但对于条例规定的“村民主体”“村和村的相关组织”“镇和镇的相关组织”等主体,都没明确法律责任,建议在法律责任中,增设对这些主体未履行条例前面条款规定的相应法定职责的情况,应当承担的法律责任。

钱荣麓(市人大社会建设委委员)说,从条例内容来看,倡导性、建议性的内容很多,但文本中“应当”又有很多。法律中“应当”意味着必须要做的,那么做不到怎么办?条例又没有规定相应的罚则。条例中很多条款采用列举式,建议第十五条写的笼统一点为宜。另外,第七条当中应该把村干部列入集体学法制度当中;第十六条是村务公开,这里可以加一款,如果村民对村委会答复仍不满意,甚至不服的,可以向所在镇乡人民政府提出复议申请,乡镇人民政府在30个工作日内进行调查,并作出书面答复。

郑玲娟(市人大代表)说,提三点意见:一是第十八条、第二十条都提到了关于购买法律服务的相关内容,这两部分内容建议在同一条内表述清楚。二是建议将条例分为总则、分则,确保重点突出。三是第二十九条提到“在村民中培育法律明白人,法治带头人”,这类表述不够清晰,是否属于法言法语?建议再进行梳理和斟酌。

傅洪光(市人大代表)说,现在农村方方面面的问题仍有很多,特别是房屋继承方面,司法进驻农村能解决很多矛盾,因此法治进村我是举双手赞成的。提一个建议:现在我们的司法组织已经到了乡镇,但是司法“最后一公里”还没有到位,就是法律宣传问题,怎样让老百姓知晓这些法律法规,让老百姓知道这些法律法规要怎么用,需要作进一步研究。像垃圾分类,现在只是标语和宣传册,没有做到很好的宣传。如果我们能把法律法规宣传到每个老百姓心中,用一定的手段让老百姓心里有法,那么对我们整个法治体系建设将起到很大的作用。

汪沂(市人大常委会农业农村工委委员)说,第七条中“并将其实施情况纳入基层政府目标管理考核范围”,行政的味道比较浓,属政府管理的范畴,没有必要写到条例中。第十一条把引导村民将“彩礼收取、餐饮消费”纳入村民自治章程和村规民约中具有负面宣传作用,建议从移风易俗和铺张浪费方面引导。第十五条“可以聘请本村老党员、老干部、老模范、老教师、老军人等参与监督”,“五老”的提法不够科学,也不完整。建议提炼出共性的特点如“经验丰富、有一定威望同志”写到条例中。

陈亚萍(市人大常委会社会建设工委委员)说,建议明确第十一条依法治理的内容,更具操作性。一是关于治安管理方面,目前农村外来人口管理的安全隐患较大,特别是消防安全,以及人员的基本情况摸底了解还有一定缺陷,这些问题的解决措施能不能在条例中有所体现?二是环境治理,美丽乡村建设中对于老百姓养殖家禽是有要求的,但部分老百姓还不能很好地执行,能不能也纳入到积分管理中。三是加大对农村老百姓的法制宣传,提高农村依法治理的能力。

王伟明(市纪委监委驻市人大常委会机关纪检监察组组长)说,提两点意见:一是条例草案第十四条规定“区县(市)监察委员会等部门应当依照法律法规和相关规定,结合本地实际,编制村级事务权力清单及规范运行流程。”这规定不符合监委职责,与履行监督主责主业相违背。实践当中,村级事务权力清单由农业农村部门制定。二是第二十七条规定“传统文化通过家风家训上墙入馆”,文件痕迹明显,且缺少“家规”要素,建议修改为“弘扬符合社会主义核心价值观的家规家训家风”,与市委建设清廉宁波的决定表述相一致。

朱永祖(北仑区人大常委会副主任)说,提两点建议:一是条例适用范围,第二条第二款对“涉及乡镇和村庄的法律制度建立健全”的表述不够精准,现在很多乡村都变成街道,比如北仑区11个街道没有乡镇,江北7个街道1个镇,其他区县(市)情况类似,所以如果条例仅适用于“乡镇”,把“街道”排除在外有失偏颇。建议把第三十二条“城市街道、社区参照本条例执行”中的“参照”改成“依照”,避免出现可以参照执行也可以不执行。二是“村庄”的概念不是法律概念,不是法言法语,“村庄”主要是地理概念或者人口集聚的概念。法律法规的“村”应该是指行政村,就是经过一定程序批准的建制村,不应该是“村庄”的概念,改为“涉及乡镇和村”。

邹柏涌(慈溪市人大常委会副主任)说,提五点意见:一是条例应考虑乡镇和村不同的地域特点,要有所区别。比如乡镇一级必须依法行政,法律没有授权的不可为,但村一级又不一样,是在法律的框架下以自治为主,法律没有禁止皆可为。条例目前规定得还不够清晰。二是中央关于加强法治乡村建设意见当中的立法原则是“坚持党的领导,以人民为中心,法治与自治、德治相结合,从实际出发”,而我们条例里表述的是“党委领导、政府负责、村民主体、社会参与”,这既不是乡镇的,也不是村里的,是村和乡镇混在一起,不够清晰,也没有从实际出发,建议从四个基本原则当中再把握和完善。三是“村民说事”这一说法是否需要统一规定,因为各地方式方法很多,叫法也不一。四是条文从立法技术的角度来看,有一个规范,村民救济渠道在法规当中还没有明确。第十六条规定“对存在的要求在十个工作日进行答复并作出解释”,但如果做不到,老百姓还有什么救济措施?如果十天不答复,还要考虑其他的救济途径。五是中央关于加强法治乡村建设意见里的顺序排列比较合理清楚,所以是否可以参照中央的排序,使条文看起来更加清晰。

伊珍林(象山县人大常委会副主任)说,有三点建议:一是基层所有重大工作的实施都是受党委领导,包括乡镇组织换届,整体上也是党委牵头的,其他部门牵头的工作力度肯定达不到理想效果,从象山这几年的工作实践来看,都是由纪委、组织部在牵头抓落实,而他们工作的依据都是党委的文件。但是我们的条例主要是针对政府部门的,所以很多工作在条例中很难体现。二是关于“村民说事”这项制度。象山在“村民说事”方面是以党委为核心、党员引领、村民全体参与的机制。考虑到现在新的村组织换届以后,村民委员会这个主体的组织框架是书记、主任一肩挑,然后再明确一个村委负责人,可以说实际上还是党组织在领导。建议在第十二条增加规定“在村党组织的领导下,村民委员会实施村民说事制度”。此外,本条第三款提到“镇(乡)人民政府应当通过村民说事专题分析等方式,指导村民委员会实施村民说事制度,落实相关保障措施”,我觉得应当是“指导和督促”,仅仅指导是不够的。三是第十三条第五项规定,“由参与说事的村民对办结情况进行评价和意见反馈”,我觉得仅仅是由参与说事的村民来评价,范围还不够广,建议扩大到村民代表,以此充分发挥村民代表的作用。


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