法律法规草案审议

关于《宁波市生产经营单位安全生产主体责任规定(草案)》的说明

信息来源: 发布日期:2020-10-29 作者: 阅读次数:

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市应急管理局局长  陈  强

主任、副主任、秘书长、各位委员:

受市政府委托,现就《宁波市生产经营单位安全生产主体责任规定(草案)》(以下简称《草案》)作如下说明:

一、关于立法的必要性

安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事,是经济社会协调健康发展的重要标志,是党和政府对人民利益高度负责的客观要求。我市现有工商注册登记企业120多万家,工矿商贸企业11万多家,且中小微、化工企业多,安全生产工作任务重、压力大。生产经营单位是安全生产的责任主体,落实主体责任是推进安全发展、防范生产安全事故发生的基础与前提;我市一直高度重视生产经营单位安全生产主体责任的落实,全市安全生产形势总体持续稳定向好,为全市经济发展营造了良好的安全生产环境。但是,生产经营单位主体责任不落实也是当前安全生产工作的突出短板之一。制定《规定》有利于进一步明晰生产经营单位安全生产法律责任,消除或减少地方安全生产管理存在的盲区,为提高安全生产法治化水平,推进我市经济社会高质量发展提供更为坚实的法治保障。除此,立法必要性还体现在以下四个方面:

(一)制定《规定》是贯彻落实党和国家安全生产方针政策的需要。十八大以来,习近平总书记、党中央国务院高度重视安全生产工作。2013年11月习近平总书记强调指出,“所有企业都必须认真履行安全生产主体责任,做到安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位,确保安全生产”;2016年12月《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确要求,“设区的市根据立法法的立法精神,加强安全生产地方性法规建设,解决区域性安全生产突出问题”;2020年4月习近平就安全生产作出重要指示强调,当前,全国正在复工复产,要加强安全生产监管,分区分类加强安全监管执法,强化企业主体责任落实,牢牢守住安全生产底线,切实维护人民群众生命财产安全。

(二)制定《规定》是细化主体责任、解决地方安全生产突出问题的需要。《中华人民共和国安全生产法》《浙江省安全生产条例》等上位法对生产经营单位安全生产主体责任作出了全方位的规定,但是有的比较原则,操作性不强,随着我市经济社会快速发展,新经济、新产业、新业态不断涌现,特别是影视拍摄、商业综合体、中介咨询服务等领域安全生产主体责任法律规定存在一些盲区,亟需补充、细化和完善。

(三)制定《规定》是汲取教训防范事故重复发生的需要。近年来,我市及外地在餐饮燃气使用、一般工业企业危化品使用、海洋渔业、道路运输、土制升降机等方面发生了一系列生产安全事故,教训十分深刻,通过地方立法,有利于更好地汲取事故教训,明确相关规定,防范事故重复发生。举一反三。

(四)制定《规定》是固化安全生产改革经验的需要。近年来,我市深化安全生产领域改革创新,相继在安全风险管控、安全标准化、社会化服务、安全生产责任保险以及危化品安全、建设安全、交通安全、消防等工作领域进行了一系列改革探索,先后制定出台了《关于强化落实企业安全生产主体责任的通知》《宁波市安全生产风险管控暂行办法》《宁波市消防安全责任制实施办法》《宁波市工矿商贸行业安全生产信用管理办法》等一系列行之有效的政策措施,积累了较丰富的实践经验,制定《规定》,有利于将经验做法提炼上升为法律制度,形成长效机制。

二、立法依据和起草过程

(一)立法依据

本《草案》起草的依据主要为《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国消防法》《危险化学品安全管理条例》《浙江省安全生产条例》等现行安全生产领域相关法律法规和党中央、国务院、国务院安委办、应急管理部等关于安全生产领域相关政策文件。

(二)起草过程

《宁波市生产经营单位安全生产主体责任规定》是增补列入市人大常委会2020年立法计划内的审议项目。我局对立法草案起草工作十分重视,成立了立法草案起草小组、工作专班,聘请中国政法大学、浙江万里学院、宁波工程学院和宁波广播电视大学的四位专家参与立法工作;按照市人大立法审议确定的时间节点,制定实施方案,明确具体任务,科学安排工作进度;我也每周听取一次进展情况汇报,并组织市级有关部门进行专题研究;调研论证期间共征得意见建议103条,起草小组通过分析整理,排除重复的、以及明显不科学、不合理的意见建议,遴选出73条具有建设性的意见建议,并在认真研究意见建议的基础上,对草案又几易其稿,最终共吸收、采纳了其中合理的、可行的意见共20条,形成《草案》送审稿,于7月22日上报市人民政府。市人大社会建设工委、法工委和市司法局各位领导对我局立法工作一直也非常关心,亲自参与走访座谈调研;7月13日,市人大常委会戎雪海副主任还亲自听取了我局立法工作情况汇报,对立法工作进行了具体指导。

市司法局按照程序采用书面形式征求了市人民政府有关部门和区县(市)人民政府的意见,同时还赴镇海区、慈溪市、象山县举行了座谈会,听取当地有关部门、镇(乡)人民政府、街道办事处等意见和建议。根据国家和省关于在立法过程中充分听取企业意见的要求,对涉及具体行业、企业的有关条款,市司法局专门召开座谈会听取了相关行业协会以及企业的意见。2020年9月11日,召开了由市级有关部门参加的征求意见座谈会。同时,市司法局还在宁波司法行政网和宁波普法公众号上全文刊登草案,向公众公开征求意见。在此基础上,市司法局会同市人大常委会相关工委、市应急管理局对文本进行了反复修改,最终形成了《草案》。10月9日,《草案》经市人民政府第106次常务会议审议通过。

三、《草案》的主要内容

《草案》共六章三十六条,主要对适用范围、政府及其部门的监管职责、生产经营单位普遍应当履行的安全生产主体责任、特定行业及领域中的生产经营单位应当履行的安全生产主体责任、法律责任等内容作了明确,现就主要内容说明如下:

(一)关于总则。《草案》第一章主要作了三方面的规定:一是确定了适用范围,即本规定适用于本市行政区域内从事生产经营活动的单位(含个体工商户)履行安全生产主体责任(第二条);二是明确了生产经营单位是安全生产的责任主体,并对其职责作了规定(第三条);三是对工会及行业协会在监督以及行业自律方面的职责作了规定(第四条、第五条)。

(二)关于一般规定。《草案》第二章对生产经营单位在安全生产方面普遍应当遵守的事项作了六方面的补充规定。一是明确了不具备安全生产条件的具体情形,便于执行(第六条);二是规定了生产经营单位主要负责人的管理职责(第七条);三是对生产经营单位应当履行的全员教育培训、全员安全生产责任制、安全生产费用投入、技术革新等内容作了细化规定,便于操作(第八条至第十条,第十四条);四是对提供安全生产技术、管理服务的专业机构以及安全生产标准化评审机构禁止从事的行为作了明确,避免实践中相关中介机构不依法履职行为的发生(第十一条、第十二条);五是规定本市推行安全生产责任保险制度,明确相关行业领域内的生产经营单位应当按照规定参加安全生产责任保险。需要说明的是依据保险法的规定,只有法律、行政法规才可设定强制保险。因此《草案》未明确具体需要参加强制保险的行业和领域。对具体参加保险的主体依据《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中的相关规定执行(第十三条);六是规定了危险作业的现场管理,强调生产经营单位要强化风险辨识和隐患排查,履行风险告知义务(第十五条、第十六条)。

(三)关于特别规定。安全生产涵盖的行业、领域非常广泛,《草案》选择了本市安全生产管理中存在问题较多,且现有法律、法规缺乏相关规定的部分行业、领域的生产经营单位,对其安全生产主体责任做了四方面的规定。一是针对本市危险化学品生产经营单位较多且易发生安全生产事故的现状,分别从“禁限控”目录管理制度、负责人带班制度、安全评价制度等方面作了规定(第十七条);二是针对工业园区、产业园区、商业综合体的管理服务单位管理服务区域大、需要履行的安全生产主体责任较为复杂的现状,分别从应急预案制定、安全生产管理机构或者管理人员配备等方面作了规定(第十八条);三是针对易引发安全生产事故且具有地域特色的行业、领域,如影视基地、渔业船舶等行业的生产经营单位的安全生产主体责任作了规定(第十九条、第二十三条);四是针对安全生产管理监管中因执法依据缺乏致使监管不力的领域,如餐饮场所的燃气使用、车辆挂靠经营、小型简易升降机的管理等分别做了规定(第二十条至第二十二条)。

(四)关于监督与指导。《草案》第四章对政府及其部门在安全生产监督与指导方面作了三方面的规定。一是明确了政府及其部门在安全生产工作中的职责,并对部门的监管与执法协作机制作了规定(第二十四条至第二十六条);二是对安全生产信用管理制度的建立及应用作了规定(第二十七条);三是规定了政府及其部门可以对绩效突出的生产经营单位予以表彰(第二十八条)。

(五)关于法律责任。因《中华人民共和国安全生产法》《浙江省安全生产条例》等法律、法规对安全生产中相关违法行为已有较为具体的法律责任设置,对此,《草案》第二十九条作了转致规定。针对上位法未有法律责任规定的行为,《草案》根据行政处罚法的相关规定,在第三十条至第三十四条新设置了法律责任,使相关制度的落实更具有可操作性,便于负有安全生产监督管理职责的部门依据各自职责开展监督管理。

以上说明,连同《宁波市生产经营单位安全生产主体责任规定(草案)》,请一并予以审议。

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