审议意见

关于《宁波市生产经营单位安全生产主体责任规定(草案)》审议意见的报告

信息来源: 发布日期:2020-10-29 作者: 阅读次数:

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市人大社会建设委员会

市人大常委会:

《宁波市生产经营单位安全生产主体责任规定》是增补列入市人大常委会2020年立法计划的审议项目。社会建设委认真贯彻人大主导立法要求,牵头成立了立法起草指导小组,多次会同市人大常委会法工委、市应急管理局和市司法局等相关部门召开立法工作推进会和立法起草座谈会,明确立法目的、立法方向和立法思路,会商立法重点难点问题。7月22日,市应急管理局在前期调研论证的基础上,形成草案送审稿。随后,市司法局按照立法程序,采用多种方式征求了各区县(市)政府、相关部门、企业和社会各界意见建议,并进一步作了修改完善。10月9日,市政府第106次常务会议讨论通过《宁波市生产经营单位安全生产主体责任规定(草案)》(以下简称《规定(草案)》,形成立法议案,提请市人大常委会审议。10月14日,市人大社会建设委第七次全体会议对《规定(草案)》进行了认真审议。现将审议情况报告如下:

一、《规定》制定的必要性

一是贯彻落实重要指示和方针政策的需要。2013年11月,习近平总书记强调指出,“所有企业都必须认真履行安全生产主体责任,做到安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位,把安全责任落实到岗位、落实到人头,确保安全生产。” 2016年12月,中共中央、国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》指出,安全生产基础薄弱、监管体制机制和法律制度不完善、生产经营单位主体责任落实不力等问题依然突出,并明确要求“设区的市根据立法法的立法精神,加强安全生产地方性法规建设,解决区域性安全生产突出问题”,做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”。新冠肺炎疫情防控期间,习近平总书记又强调指出,复工复产要加强安全生产监管,分区分类加强安全监管执法,强化企业主体责任落实,牢牢守住安全生产底线,切实维护人民群众生命财产安全。

二是以法治方式深化推进平安宁波建设的需要。安全生产事关经济社会协调健康发展,事关人民群众生命财产安全。近年来我市生产安全总体形势较好,但安全生产的风险隐患仍然不少,去年“宁海9.29重大火灾事故”,暴露出危险化学品使用单位主体责任缺失问题严重。尽管《中华人民共和国安全生产法》《浙江省安全生产条例》等上位法对生产经营单位安全生产主体责任作出了规定,但有些规定过于原则性,操作性不够强。同时,工业园区、影视拍摄、商业综合体等领域新的安全生产问题缺乏针对性的安全生产法律规定,特别是餐饮燃气、一般工业企业危化品、土制升降机使用,以及海洋渔业作业等方面安全事故多发,亟需补充、细化和完善安全生产主体责任。通过地方立法,将生产经营单位的安全生产主体责任和法律责任具体化、规范化,有利于提高生产经营单位主要负责人和从业人员的安全生产意识,有利于保障促进生产经营单位安全生产规章制度的健全落实,以法治方式推进我市安全生产领域治理体系和治理能力现代化,确保人民群众生命财产安全。

三是固化改革成果形成长效机制的需要。近年来,我市作为全国标本兼治遏制重特大事故工作试点城市,不断深化安全生产领域改革创新,相继在安全风险管控、安全标准化、社会化服务、安全生产责任保险以及危化品安全、交通安全、消防安全等工作领域进行了一系列改革探索,先后制定出台了《关于强化落实企业安全生产主体责任的通知》《宁波市安全生产风险管控暂行办法》《宁波市消防安全责任制实施办法》《宁波市工矿商贸行业安全生产信用管理办法》等一系列行之有效的政策措施,制定《宁波市生产经营单位安全生产主体责任规定》,有利于将改革成功经验和有效做法转化上升为地方性法规的规定,形成长效管理机制。

二、《规定(草案)》的修改意见

《规定(草案)》共六章三十六条,针对近年来宁波市安全生产事故中暴露出的企业主要负责人安全意识淡薄,安全生产责任体系和应急处置体系不健全不落实,企业安全管理、经费投入、教育培训不到位,安全生产条件差、履职能力低,安全风险辨识评估管控与隐患排查治理不实等问题,在适用范围、生产经营单位普遍应当履行的安全生产主体责任、特定行业及领域中的生产经营单位应当履行的安全生产主体责任、政府及其部门的监管职责、法律责任等方面作了较为全面、合理的规定。归纳汇总主要修改意见如下。

(一)立足问题导向,进一步厘清责任对象、责任内容。本规定的立法目的是通过落实生产经营单位的安全生产主体责任,积极防范生产安全事故,保障人民群众生命和财产安全。建议紧扣安全生产风险隐患,进一步梳理和聚焦安全生产主体责任履行方面的主要问题,并在以下三方面研究完善草案:一是要进一步研究生产经营单位保证安全生产的义务、责任;各级政府和相关部门的监督管理生产经营单位履行主体责任、保证安全生产的职责、制度、机制和措施,以及工会、行业协会的管理监督方式。二是要进一步紧扣宁波实际,盯住安全生产的重要领域、重点行业、特色产业、薄弱环节,对焦风险隐患较多、风险防控较弱、责任落实较难的事故易发多发频发领域,进一步开展针对性的责任设定和措施规范研究。如对从事港口作业、建筑工业、渔业生产、会展、危化品运输、大型娱乐场所和特种设备运行、人员密集公共场所管理的安全生产主体,要重点关注这些主体的承包、发包、转包、外包行为对安全生产的影响。三是要进一步对照安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”的指示要求,论证细化规定生产经营单位如何建立健全安全生产标准化运行体系、以及建立健全什么样的安全生产标准化运行体系。研究指导、督促生产经营单位建立健全履行主体责任的配套工作制度体系,如议事决策、任务部署、资金投入、岗位责任、教育培训、风险管控、隐患排查、预案演练、调查报告、应急处置、安全文化建设等。此外,草案仅规定了需要安全生产教育培训情形(草案第八条),建议进一步就培训质量的评估、监督和管理规定作出规定,以有效提升参训人员的安全生产意识和技能。

(二)坚持于法有据,进一步厘清责任边界、责任限度。一是建议进一步梳理上位法依据,研判相关文件精神规定要求,严格区分“应当落实”和“可以落实”的差别。二是建议进一步厘清主体责任和法律责任边界。紧扣生产经营单位这一主体的安全生产责任,重点突出规范生产经营单位和主要负责人在保证、推进、实施安全生产方面的法律责任。其他直接或间接责任人在安全生产事故中的法律责任,已由其他法律法规明确规范,不必要过多体现。三是建议进一步研究责任限度问题,要坚持在上位法规定的法律责任框架下,深入论证哪些主体责任需要设定法律责任、设定哪种法律责任,同时要立足坚持安全第一、预防为主、综合治理的安全生产导向,对预防制度未健全、措施执行不到位等,设定符合宁波实际、体现罚当其过的原则,保证法律责任设定限度合理、协调。

(三)力求精益求精,进一步明确法律概念、规范法律用语。一是关于渔业船泊生产经营单位安全生产主体责任。建议在附则中明确“渔业船舶生产经营单位”这一概念,对草案第二十三条中将“所有权人”的责任和义务列入规范的可行性必要性再行研究,并在此基础上合理设定渔业船舶生产经营单位安全生产的主体责任和义务。二是要厘清作为生产经营的主体和作为服务管理的单位,在安全生产中的不同责任要求,在此基础上明确安全生产主体责任和相应的法律义务、法律责任。三是综合分析草案文本,部分条款存在前后表述不一致、文本不够精炼等情形,建议进一步完善。

市人大社会建设委员会审议认为,草案基本成熟,建议提交市人大常委会会议审议。

以上报告,请予审议。


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