调研报告

关于《宁波市生活垃圾分类管理条例》实施情况的调研报告

信息来源: 发布日期:2020-10-30 作者: 阅读次数:

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市人大城建环资委员会


市人大常委会:

垃圾分类是习近平总书记高度重视、亲自部署、着力推动的“关键小事”。《宁波市生活垃圾分类管理条例》(以下简称《条例》)于去年10月1日起正式施行,为我市生活垃圾分类管理工作提供了法制保障。今年,为进一步推进《条例》全面有效实施,根据《宁波市制定地方性法规条例》规定,市人大常委会将《条例》实施情况监督列为年度工作重点,首次在常委会会议层面听取和审议地方性法规实施情况报告,开展专项视察、专题审议、专题询问等。现将视察调研情况报告如下:

一、视察调研工作总体情况

针对常委会听取和审议地方性法规实施情况报告这一新的监督方式,委员会在“清单制闭环监督”等基础上,积极研究创新监督工作程序和方式,特别是在视察调研阶段,探索形成“多轮滚动监督”模式,为常委会审议和专题询问提供全面确切的参考依据。视察调研主要分为三个阶段:

第一阶段(2-4月):制定听取和审议《条例》实施情况报告工作方案,主任会议通过后印发。成立由余红艺主任为组长的工作领导小组,紧扣《条例》及24个配套制度实施情况,重点围绕“管理体制机制和源头减量,设施规划建设,分类投放,分类收运,分类处置,宣传教育、引导促进和监管执法”六方面开展监督。李谦副主任多次带队赴市综合执法局等部门调研,配合省人大常委会做好生活垃圾分类处置调研,全面检视《条例》实施半年来情况,整理形成第一轮问题清单,提出五大类32项具体问题。

第二阶段(4-8月):组织区县(市)人大联动开展自查。城建环资工委组建3个调研小组,赴各区县(市)、职能部门、行业单位、重点区域等开展专项调研,听取政府相关部门、人大代表、专家学者、相关企业、社会团体、社区工作者等意见建议。会同市综合执法局、甬派客户端开展网络问卷调查,回收5032份有效问卷,收集1086条市民意见建议。整理形成第二轮问题清单,提出两大类23项具体问题,新增“数字化赋能水平不高”“分类转运站不具备渗滤液处置功能”等问题。

第三阶段(9-10月):召开视察动员部署会,余红艺主任出席并讲话,对《条例》实施专项视察工作提出具体要求。随后,常委会领导带队赴六区开展专项视察,并进行座谈交流。城建环资工委督办5件生活垃圾分类重点建议。聚焦深层次关键问题,归纳形成第三轮问题清单,分为五大类16项。

视察调研阶段主要呈现三个特点:

一是面上调研与点上突破相结合,推动关键问题研究解决。市区两级人大联动,对全市10个区县开展了全覆盖、全领域、全过程的监督调研,形成强大合力,全面掌握全市垃圾分类工作整体情况。三轮滚动调研中,先后梳理形成三份问题清单,推动政府部门研究解决相关问题。督促市分类办召开垃圾分类领导小组重点成员单位会议,进一步明晰各方主体责任,加快推动问题清单中“低星级酒店(宾馆)限制使用一次性用品无明确主管部门”等管理问题的协调解决,重视“厨余垃圾资源化利用技术难题”等关键问题的研究突破。

二是推动法规实施与法规修改完善相结合,常态化开展法规动态维护。一方面,紧紧围绕《条例》实施情况报告制度要求,对照《条例》及配套制度规定,全面检查各级各类责任主体职责落实情况,督促政府及相关部门加强依法行政,增强法规实施效果。另一方面,紧盯法规实施总体成效,广泛听取和收集基层群众、相关主体的意见建议,研究法规及配套制度需修改完善的内容。对各方反映的“不分类不收运”“应加大对居民个人违规投放行为的处罚力度”等建议进行收集汇总,下步将结合立法后评估工作,为法规后续修改完善做好准备。

三是监督调研工作与《条例》宣传教育相结合,增强全社会参与垃圾分类的法治意识。通过监督调研工作,强化《条例》再宣传再普及,提升群众知晓率、支持率和参与率。推动政府及相关部门加大对好经验好做法的宣传推广力度,借助“学习时报”“甬派”等媒体密集开展宣传报道,不断向社会传递积极正面的声音。市人大常委会围绕视察调研掌握的情况,进一步回应群众关切,着力推进热点难点问题的解决,为《条例》深入贯彻实施营造良好氛围。

二、推进《条例》实施的主要做法和成效

一年来,市政府及有关部门认真学习领会习近平总书记关于垃圾分类工作系列重要讲话精神,深入贯彻落实省、市委系列部署要求,依法推进《条例》贯彻实施,全域推进、全链接覆盖、全民参与的生活垃圾分类工作格局初步形成。截至今年8月底,全市共有生活垃圾集中处理设施14座,处理能力1.65万吨/日,资源化利用率88.9%,无害化处置率100%,垃圾总量连续两年实现负增长。具体表现在:

一是组织领导保障有力,措施扎实推进有效。去年以来,市委、市政府高度重视生活垃圾分类工作。市委召开生活垃圾分类工作推进会,强调要以“钉钉子”精神抓好生活垃圾分类工作。市政府领导多次就生活垃圾分类和《条例》实施作出指示,带队深入基层一线开展全方位调研指导。市政府还专门成立了领导小组,明确各部门分工,确立“管行业管分类”原则,垃圾分类“十进”活动有序开展。按照《条例》规定要求,市政府及相关部门制定出台了24个配套文件。各级政府逐项逐级落实责任,因地制宜开展实践创新,形成了一批典型案例。市分类办认真履行职责,加强统筹协调,强化考核督查,“四色榜单”通报制度成效显著。刚性执法检查力度不断加大,督促各分类主体责任落实到位。

二是硬件设施建设稳步推进,分类收运体系基本形成。各级政府及相关部门加快推进分类投放、收集、运输、处置设施的规范化、标准化建设。抓实前端投放环节,配设分类收集容器,推进小区垃圾房补(扩、改)建工作;规范中端收运环节,四分类收运模式基本形成;加快末端处置能力建设,推进处置设施规划与建设;积极建设可回收物体系,累计减少垃圾收运处置费用1600余万元。生活垃圾综合处置体系基本建成。

三是宣传营造全民参与氛围,共治共建体系初具规模。通过组织开展全方位、多渠道的宣传教育工作,生活垃圾分类理念逐步深入人心。发动志愿者广泛参与宣传动员、分类指导、监督投放工作。问卷调查显示,83.7%的调查对象通过政府部门的宣传了解《条例》,91.4%的调查对象明确表示其所在地的政府及相关部门组织过《条例》宣传活动。

三、《条例》实施存在的主要问题

在充分肯定工作成效的同时,也清醒地看到《条例》实施尚处于起步阶段,还面临很多问题和挑战。主要表现在:

(一)思想和行动自觉还未真正到位,分类习惯有待养成。当前,全社会生活垃圾分类氛围虽已形成,但相关部门和单位拉高标杆、对标一流的进位意识还不够强,有些地区、部门和单位缺乏工作积极性及创新意识,存在被动应付、完成考核的消极思想。对公众参与生活垃圾分类缺乏行之有效的激励引导及制约措施,分类教育尚未真正内化于心、外化于行。问卷调查显示,82.2%的市民认为我市高质量、精准化分类习惯仍未养成,部分群众对垃圾分类工作的认识仍停留在依赖政府主导上,自觉自律意识以及参与感和责任感还不够强。

(二)配套制度支撑尚不足,管理体制机制有待理顺。顶层设计上,配套政策体系尚未全面建成。《条例》第十条“产生生活垃圾的单位和个人应当按照规定缴纳生活垃圾处理费”的配套制度还未制定,《宁波市城市环境卫生设施专项规划(2021-2035)》《建立健全可回收物回收体系实施意见(包含低值可回收物)》等政策未按期出台,重点领域、关键环节政策支撑不到位,制约整体工作推进。《条例》第五条、第六条对各级政府及相关部门工作职责做出明确规定。调研发现,市级层面,个别部门对法定职责认识还不到位或不够重视,主动作为、合力攻坚的力度还不够大,有些工作推进较慢。区县(市)级层面,各地推进力度和成效存在不平衡现象,个别地区“协调解决管理工作中的重大事项”履责不到位,未协调明确农贸市场、商业综合体等主管部门,存在相互推诿现象;部分街道(乡镇)、村集体缺少财政资金支持,在垃圾清运、设施维护方面存在较大困难;“管行业必须管分类”执行成效不明显,部分主管部门对行业内部及下属单位的督促指导力度不够。

(三)设施短板尚未补齐,硬件保障有待加强。《条例》第十一条、第十二条要求编制环境卫生设施专项规划,并按规划建设各类生活垃圾处置基础设施、垃圾收集站、转运站,设置大件垃圾、装修垃圾等中转、分拣、拆解场所。目前,《宁波市城市环境卫生设施专项规划(2021-2035)仍未编制完成,生活垃圾基础设施布局不系统情况突出,城乡间不均衡。投放设施方面,《条例》第十三条规定“现有居住小区未配套建设垃圾房或者垃圾房不符合生活垃圾分类投放要求以及无固定的垃圾收集点的,由乡(镇)人民政府、街道办事处按照有关规定,组织补(扩、改)建,配齐收集容器”,但相关配套文件未明确如何落实设施设备用地,项目落地难。《条例》第二十三条规定:居住小区内的垃圾房不具备大件垃圾、装修垃圾、绿化垃圾暂存条件的,乡(镇)人民政府、街道办事处应当组织管理责任人确定暂存场所(点)。目前,绝大多数老旧小区未设置该类暂存场所(点),该类垃圾混入其他垃圾情况较为普遍。收运设施方面,《条例》第二十七条、第二十八条对生活垃圾收集、运输作业作出明确规定。部分地区收运车辆未实现城乡全覆盖,增加清运频次需求与实际收运能力间存在较大差距。撤桶并点后,存在垃圾归集点占用城市道路、冲洗污水直排雨水管道现象。中转设施方面,因转运站处置工艺限制,约占垃圾重量20-30%的渗滤液无法就地处置,导致运输、后端处置成本增加。处置设施方面,个别设施建设进度落后于全省平均水平,难以实现省政府2020年底“零填埋”目标。大件垃圾、装修垃圾、绿化植物废弃物等末端处理设施未实现全覆盖,存在随意倾倒、抛洒等问题。

(四)资源化利用体系尚未健全,处置实效有待增强。《条例》第五章对四类生活垃圾及大件垃圾、装修垃圾、绿化垃圾处置均已作具体规定,资源化目标导向明确。调研发现,我市生活垃圾资源化利用成效总体偏低,具体表现在:一是可回收物处理体系建设不健全。《条例》第四十二条规定:市和区县市人民政府应当制定低附加值可回收物回收利用的扶持政策,引导、支持企业回收、利用低附加值可回收物。杭州、上海、绍兴等地已出台相应政策,但我市相关政策尚未出台,企业普遍面临用地难、税收负担重、物流成本高等困难,废玻璃、包装塑料、旧衣物等低价值回收物普遍难以进入可回收体系。规范化、智能化的可回收网点难以覆盖偏远、农村地区。二是厨余垃圾资源化渠道难以打通。处置后产品(沼渣)利用缺少地方性技术标准,后续使用成效不明。农村厨余垃圾资源化产品出路难,一般用于花木增肥,设施闲置情况较多。

(五)减量举措尚未落到实处,源头治理有待加快。《条例》第八条规定:市和区县(市)人民政府应当统筹资源节约、环境保护与生产生活安全等要求,建立涵盖生产、流通、消费等领域的各类生活垃圾源头减量工作机制。调研发现,源头减量各项制度措施执行不到位。产品绿色设计、开发、生产的研究和监管力度不足,过度包装现象普遍存在,快递包装物回收制度落实不力,“限塑令”和“禁塑令”推广执行情况还不理想,餐饮企业、外卖平台主动提供一次性餐具、农贸市场使用不可降解垃圾袋现象普遍存在。光盘习惯仍未自觉养成,餐饮浪费未明显改善。

(六)科学长效机制尚未健全,分类成效有待巩固。总体分类成效还不稳定,质量参差不齐。一是居民分类主体意识还不强。《条例》第八条规定:单位和个人应当履行生活垃圾源头分类、分类投放的义务。目前,实现居民从被动监督到自觉分类转变还需经历较长时期,租赁户、外来人员等群体参与分类意识较为淡薄。二是投放管理还不完善。“撤桶并点”、定时投放”等制度存在“一刀切”执行情况,有待进一步优化设计。智能化监管程度较低,高强度人工督导模式难以持续。三是物业企业等主体未有效履行管理责任人法定义务,因运行成本增加,导致落实投放管理职责不力。

四、下一步工作建议

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十五次会议上强调要“加快构建以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类长效机制,树立科学理念,分类指导,加强全链条管理”,对生活垃圾分类工作提出了新的更高要求。省委袁家军书记提出垃圾分类处置一头牵着民生、一头连着发展,是答好“民生高分卷、生态高分卷”的必答题之一。这些指示对我市《条例》贯彻实施提出了新方向和新要求,各级政府及相关部门要顺势而上、趁势而为,进一步提高站位、凝聚共识,以更大决心、更大力度持之以恒推进生活垃圾分类工作。针对问题与短板,要着力深化生活垃圾分类“五个体系”建设。

一是深化全面统筹的综合治理体系。全面落实“市和区县(市)人民政府应当加强对生活垃圾分类管理工作的统一领导”规定要求,进一步强化政府主导,切实发挥好市县两级政府的统一领导和统筹协调作用,健全检查、评估和考核体系,促进各地各部门切实担责、尽心履责。加快完善《条例》配套制度体系建设,加大制度供给力度,抓紧出台生活垃圾处理收费、跨区补偿等配套文件,不断完善“1+x”配套政策体系。充分借助高校团队、社会团体等专业力量,加大对垃圾分类工作持续性研究力度,为顶层设计提供科学参考。

二是深化全程分类的硬件设施体系。坚持“建立健全与垃圾产生量和种类相匹配的全程分类投放、收运、处置体系”原则,准确把握垃圾增量与处理设施保障的平衡。加快编制完成《宁波市城市环境卫生设施专项规划(2021-2035),统筹安排全市处理设施建设布局,加快各类硬件设施规划与建设进度,促进城乡间、区域间资源的合理配置和有效共享。通过集中规模化处理、就近就地分散处理等各种途径,进一步提升厨余垃圾处置能力。补齐大件垃圾、绿化植物废弃物等末端处理能力缺口。

三是深化可回收物的资源利用体系。加快出台建立健全可回收物回收体系实施意见和低价值可回收物补贴办法,强化政策引导与支持,加大对再生资源利用企业规划用地、交通运输等资源要素保障力度。抓紧研究厨余垃圾产品资源化利用问题,组织技术攻关、技术创新,对其产品用于林地、农地肥料等技术进行科学评估,解决产品的技术标准和出路渠道等问题。

四是深化全链跟踪的动态监管体系。进一步完善全程分类管理监督模式,重点抓好源头分类质量提升,督促提高“物业服务+垃圾分类”和“农村保洁+垃圾分类”等分类管理质效。结合《宁波市住宅小区物业管理条例》修订,完善党组织、居委会、业委会、物业服务企业、居民“五位一体”的协作模式。落实管理责任人法定义务,严格执行《条例》第二十二条规定,加强现场劝阻和督导。压实管理责任人制度,强化个人主体垃圾分类责任意识。建立健全奖惩机制,实施信用惩戒。加大智能化技术手段的研究探索,创新监管方式,提高监管效能。

五是深化全民参与的社会协同体系。进一步加大宣传发动力度,推动文明习惯养成,营造全社会共同参与的良好氛围。总结分类成效和先进典型经验,巩固并转化运用好可推广、可复制的工作成果,增强广大市民参与垃圾分类的成就感和积极性。充分发挥法治的约束作用,依法查处一批违法情形比较恶劣的单位和个人。把单位和公共场所作为执法监督的重点,督促各类单位和场所严格落实分类要求,全面落实浙江省《关于进一步加强塑料污染治理的实施办法》,切实发挥窗口单位、公共机构的示范引领作用,形成公众合力。


附件:《宁波市生活垃圾分类管理条例》实施情况清单






















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