专项报告

关于国有自然资源资产管理情况的调研报告

信息来源: 发布日期:2020-11-03 作者: 阅读次数:

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市人大财政经济委员会

市人大常委会:

根据《中共宁波市委关于建立市人民政府向市人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》,本次常委会会议审议市政府关于国有资产管理情况的综合报告,重点听取和审议国有自然资源资产管理情况的专项报告。为此,市人大财经委组织开展了对国有自然资源资产管理情况的调研,重点围绕国有自然资源总量、分类、布局、利用和保护等方面内容,专题听取市自然资源规划局、生态环境局、水利局等部门和个别区县(市)情况的汇报。现将调研情况报告如下:

一、基本情况

近年来,各级政府及其相关部门深入学习贯彻习近平生态文明思想,深化自然资源管理体制改革,在摸清自然资源家底、优化国土空间开发、促进节约集约利用、保护资源生态环境等方面,做了大量扎实有效的工作,为推动全市经济社会高质量发展奠定了坚实基础。

(一)各类自然资源底数基本摸清。自然资源主要包括土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、海域海岛资源、草原资源等。截至2019年底,全市土地总面积97.32万公顷,国有土地面积24.23万公顷;水资源总量122.22亿立方米,地表水资源量119.52亿立方米;矿产资源储量13种,预估总量2857.66万吨;森林总面积44.32万公顷,国有森林面积2.61万公顷,林地总面积46万公顷,国有林地面积2.61万公顷;湿地总面积22.64万公顷,海岸湿地面积17.43万公顷;海域面积77.41万公顷,大陆及海岛岸线总长1681.91千米,无居民海岛数量592个,面积0.3万公顷;国家级自然保护地10个,省级自然保护地18个,总面积11.59万公顷。

(二)资源科学利用水平逐步提升。土地资源方面,大力推进存量建设用地盘活三年行动计划,加快存量及低效土地消化利用,全市累计消化利用“批而未供”土地8660公顷,完成目标任务108.25%,处置“供而未用”土地5606.67公顷,完成目标任务105.46%,实施低效用地再开发3353.33公顷,完成目标任务100.66%。水资源方面,不断深化节水型城市建设,全市年节约水资源0.95亿立方米,万元GDP用水量为18.6立方米,万元工业增加值用水量为12.1立方米,同比分别下降10%和3.2%,农田灌溉水有效利用系数呈逐年提高。矿产资源方面,13种矿产均未开采,石矿开采加强准入审批,注重布局优化,促进片区集聚。海域资源方面,建立自然岸线保有率控制制度,确定近海海域主体功能,突出岸线港口建设管理,推动港产城融合发展。特别是象山在探索海洋资源“三权分置”、价格评估、公开交易等方面做了不少创制性尝试,促进了海洋资源规范管理和高效利用。

(三)资源生态保护力度不断加大。积极落实生态环境保护措施,持续推进土地资源、水资源、海洋资源等领域的保护治理。土地综合整治与生态修复面积达到96566.67公顷。废弃矿山修复治理158处。开展批而未填海域的复核论证以及13000公顷已填海域的生态评估。整治修复海岸线41.26公里,批准设立国家级海洋保护区3个,占全市海域面积11.7%。严控水资源源头污染,扎实推进截污纳管,强化生态治水,河道整治56.6公里,建成605处“污水零直排区”,完成投资45.6亿元。深入开展“大棚房”清理和违建拆除等专项整治行动,从严查处违法违规行为。高标准高强度落实整改中央环保督察、国家海洋督察和省环保督察反馈问题,资源生态环境逐步好转。

(四)资源法治体系建设持续推进。加强自然资源开发利用和生态保护法治建设系统谋划和顶层设计,制定出台《关于加强全市自然资源和规划系统法治建设的实施意见》,推动建立“1+X”法治建设工作体系。开展《宁波市国土空间规划条例》、《宁波市农村绿化条例》、《宁波市环境污染防治规定》、《宁波市城市土地储备办法》、《宁波市地理信息资源管理条例》等法律法规调研和修订工作。依法落实最严格的耕地保护和国家、省级自然保护地制度,按照守住生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线总体要求,落实相应管理措施。依法开展自然资源调查监测、用途管制、资源确权等工作,进一步健全资源生态环境保护法治体系和工作体系。

二、存在问题

我市自然资源资产在基础管理、保护治理、开发利用等方面虽取得了积极成效,但也存在着不少问题和短板,需要引起高度关注和重视。

(一)生态文明思想认识还需深化。一是绿色发展理念不够到位。部分区域产业布局、资源开发利用还没有做到与生态环保一同谋划、一起部署、一体推进,生态文明建设融入经济社会发展全过程还有距离,在一定程度上存在重发展轻保护的思想。二是规划统筹实施不够有力。城乡建设、土地利用、生态红线、交通市政、公共服务等各类规划都按照各自规范要求对空间布局和空间管制作出部署,相互之间缺乏有效衔接,条块分割、各自为政问题依然存在,土地集约利用不够有力有效。生态保护红线在一些区域尚未具体划定,特别是陆海统筹、海岸带管控与青岛、厦门等同类城市相比差距较大。三是评价考核体系不够完善。业绩考核运用经济发展、资源利用、生态保护综合评价发展质量的指标体系还不够健全,生态环境保护责任履行有些地方未得到较好落实。

(二)自然资源资产监管还较薄弱。一是规范化管理体制有待健全。机构改革对自然资源管理部门进行了整合,但对自然资源资产管理和执法上职责不明、权属不清、数据不全问题仍然存在,个别领域的资产监管上存在缺位,给审批和确权登记带来较多问题。二是价值化计量核算尚未开展。自然资源资产的价值化核算处于探索阶段,没有统一合理的量化标准,缺乏会计处理方式,价值总量难以体现,无法客观反映和有效评估自然资源资产的经济效益、生态效益和社会效益,生态补偿机制难以建立。三是市场化运作机制亟需完善。海岸线滩涂等自然资源的市场化运作尚未在全市全面推开,应有价值无法充分体现。资源交易市场也不够成熟,评估方法手段缺乏,定价机制不够健全,市场化配置程度还有提升空间。

(三)国土空间资源配置还得提效。一是不同性质用地冲突。土地资源功能错配、空间错配、结构错配等问题较为突出。特别是城乡结合部和城市边缘地带建设用地、基本农田、生态红线混杂交错、相互重叠,导致有些项目建设难以有效推进。二是工业用地分布零散。全市142个各级工业开发区(园区)中,区县(市)级及以下工业园区数量占近60%,将近一半处于规划确定的工业集聚区外,面积小于1500亩有28个,最小的仅为450亩,几乎所有镇乡(街道)都有大小不同的工业园区,见缝插针式的产业园区布局使得土地开发呈散乱状态,影响土地规模效益的发挥,也制约了产业的集聚发展。三是低效产业占地过多。全市8300家规上工业企业用地占工业用地的47%,约占我市税收总额的84%,12071家3亩以上的规下工业企业用地超过25%,仅贡献5.2%税收;亩均税收低于2万元以下企业8121家,用地超过30.9%,单位建设用地GDP为5.81亿元/平方公里,仅为深圳的23.2%、杭州的81.6%,低端产业占地过多、粗放利用,对高端产业扩张、新兴产业引入造成了明显土地要素制约。

(四)资源生态向好基础还不稳固。一是水环境污染还没有效解决。由于河网水质流动性不足、部分区域雨污分流改造和截污纳管不彻底、“散乱污”企业偷排直排等原因,一些区域的地表水水质优良率和功能达标率有待提高。个别近岸海域水质富营养化问题突出、部分近海存在养殖综合水环境污染。二是土壤污染修复进展缓慢。土壤污染状况底数尚未完全摸清,治理修复难度高、投入大、周期长,固废随意处置、倾倒行为仍有发生,污染防控治理力度亟待加强。三是生态环保执法力度不足。环境保护执法涉及多个部门,执法力量较为分散,协同配合不够有效,覆盖范围不够广泛,通过执法倒逼市场主体加大环保投入、实现污染达标排放的成效还不够明显。

三、意见建议

加强自然资源保护和利用,维持良好生态环境,是保障经济社会永续发展的重要基础和内在要求,是增进民生福祉的优先领域和普惠产品。为此,提出如下建议:

(一)提高站位强化担当,牢固树立生态文明思想。一要深入学习贯彻习近平生态文明思想。贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,深刻领会“绿水青山就是金山银山”和“山水林田湖草是生命共同体”的重要思想,坚持节约资源和保护环境的基本国策,推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。二要坚持资源保护和开发利用相统一。遵循“保护优先、合理利用”原则,尊重自然、顺应自然、保护自然,严格按照国家法律和政策规定,切实履行保护和利用自然资源的法定义务,增强合理利用和有效保护自然资源的主动意识和内在动力。三要努力促进转变发展方式。协同推进经济发展高质量和资源生态保护高质量,大力发展绿色经济、循环经济、低碳经济,优化资源利用结构,推动形成绿色发展方式和生活方式,坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

(二)深化改革完善机制,切实加强资源基础管理。一要协同开展自然资源资产清查。以各类自然资源调查评价和统计监测为基础,推进国有自然资源资产清查,研究完善相关指标体系、标准规范和技术流程,建立自然资源资产目录清单、台账和动态更新机制,全面、准确、及时掌握国有自然资源资产“家底”,为全面推进有偿使用和监管提供依据。二要研究编制自然资源资产负债表。自然资源资产负债表既要反映自然资源规模变化,更要反映自然资源质量状况,通过质量指标和数量指标的结合,将自然资源资产负债表编制纳入生态文明制度体系,与生态红线管控、资源产权和用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究等重大制度相衔接,科学实施自然资源资产负债核算,为有效保护和永续利用自然资源提供信息基础、监测预警和决策支持。三要积极推动自然资源资产有偿使用制度改革。有偿使用制度改革要与自然资源产权制度、国土空间用途管制制度、自然资源管理体制、资源税费制度、生态保护补偿制度、政府配置资源制度和《宁波市公共资源交易管理条例》等相关改革有效衔接,增强改革的系统性、整体性和协同性;要按照公开、公平、公正要求,明确自然资源资产有偿使用的准入条件、方式程序,支持探索多样化有偿使用方式,构建完善价格形成机制,确保国有权益得到充分有效维护。

(三)规划引领强化管控,有效促进资源开发利用。一要统筹编制资源保护利用整体规划。结合《宁波市国土空间规划条例》编制,细化落实土地资源、水资源、矿产资源、森林资源和海域海岛资源保护和利用的专规编制,全面落实多规合一,加大全域统筹力度,建立统一的空间规划体系和协调有序的资源开发保护格局。二要多措并举加强政策调控力度。创新资源供给方式,落实利用绩效相挂钩举措。土地、海域等资源要积极推行弹性出让、租让结合和利用标准化制度,合理设置出让租赁年限和使用效益标准,加大奖惩政策力度,特别对未达标地区和企业要采取减少指标分配、征收闲置费、无偿收回、收取违约金等惩戒措施,对发展绿色产业效益达标的要加大价格、财税、投资、金融等政策支持力度。三要加力推进低效用地用海处置。研究制定低效用地用海认定标准和处置细则。优化调整使用布局,制订街道镇村工业园区和临海产业整治方案,建立低效用地用海退出倒逼机制,通过限期开发、回购利用、整合改造等方式,分类分批整治和淘汰转换,促进产业集聚和园区连片发展,实现集约节约、可持续利用。

(四)严格执法加强督查,坚决守护资源生态安全。一要持续做好自然资源环境状况监测。结合地理特征、空间分布及污染物输送规律,动态掌握各类污染变化情况,完善区域协作机制,统一实施环评和监测,定期编制资源环境承载力监测预警报告;加快污染治理基础设施建设,推进科技攻关和扩能增容,提升土壤污染、水体转化、生活垃圾、固废处理和海域修复整体能力。二要科学建立自然资源资产管理考核评价体系。把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系和“十四五”规划编制重要指标,根据不同区域资源功能定位,制定差异化考核实施细则,落实主体责任,明确目标任务,考核结果作为领导干部综合评价、奖惩任免的重要依据。三要不断加大自然资源生态环境执法力度。加快制定和修改完善土壤污染防治、固体废物污染防治、海洋环境保护、排污许可、资源综合利用、碳排放权交易管理、生态环境损害赔偿等方面的法律法规,形成对主场主体的有效约束,逐步实现市场化、法治化、制度化;建立生态环境保护执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,加大生态环境违法犯罪行为的制裁和惩处力度,合力推进自然资源生态领域治理体系和治理能力现代化,努力迈向生态文明新时代。


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