常委会会议审议意见摘报

宁波市第十五届人大常委会第二十五次会议审议意见摘报(第二期)

信息来源: 发布日期:2020-03-11 作者: 阅读次数:

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分组审议宁波市国土空间规划条例(草案)

26 日上午,分组审议《宁波市国土空间规划条例(草案)》。

翁鲁敏副主任说,一座城市的建设发展,规划一定要先行、要超前。对于条例草案,提3 点具体建议:一是第三十四条规定“监测工作每年开展一次,评估工作每五年开展一次”,评估工作以五年为期限太长,建议缩短。二是第四十条规定“规划条件分为强制性内容和引导性内容”,建议将该条引导性内容中的“色彩”改为强制性内容。政府规划部门要学习借鉴其他城市有效经验,对城市“色彩”进行统一规划、分区布局,凸显宁波城市特色。三是第六十一条规定“自然资源和规划主管部门和镇(乡)人民政府、街道办事处应当及时将违法建筑处置决定及其执行情况,书面告知市场监督管理、税务、文化、应急管理、公安等部门和供电、供水、供气等单位”。书面告知的部门单位罗列不全,比如消防、环保等。

王梅珍委员说,提3 点建议:一是规划要有前瞻性。现在城镇化发展是趋势,中国现有的农村人口不断往城市转移,出现“空心村”等,都是自然现象,是不可抗拒的。在这种趋势下,规划一定要考虑周全。二是规划要有先进理念。三是第二十五条规定“禁止任何单位和个人占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。建议深入开展调研,结合区域实际作出合理规定。

孔萍委员说,提3 点建议:一是条例草案中涉及土地建设的职能内容过多,对海洋、林业、生态等职能部门表述少,建议在下步修改中要有所体现。二是修改条例草案时,要密切关注国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,规划编制审批体系、实施监督体系等“四个体系”要有体现。三是政府职能部门名称的表述要清晰严谨。比如第六十一条第三款中对“税务”、“文化”等部门的表述。

何乐君委员说,我最近去深圳调研时发现,深圳设很多的区,每个区都比较小,突出精细化。有一个概念叫做“城市设计”,东西越小越容易做到精细化,我非常认可。我认为,要向深圳学习,做这些精细化的工作,把每个区块都做好,考虑到每个细小环节,不是空泛地说怎么发展。我们的东部新城总体上还是可以的,但是城市西部没有进行合理的规划,是乡镇级的开发设计水平,比如高桥,根本就没有任何的城市设计。我注意到,地铁1 号线好不容易延伸,却只延伸了一站,我认为应该延伸到大隐,让更多市区里的人享受那里的自然风景和文化底蕴。

郑雅楠委员说,提3 点建议:一是第六十二条规定“司法机关在处置无不动产权属证书的房屋、土地权益前,应当向自然资源和规划主管部门了解有关规划情况”,法规作出这样向具体部门了解情况的规定不当,建议删去。具体可通过建立协调工作机制来处理此类问题。二是第七十一条规定“阻碍自然资源和规划主管部门、其他有关部门和镇(乡)人民政府、街道办事处的工作人员依法履行职务的”,鉴于涉及到的执行部门较多,应写得更广一些,建议改为“阻碍国家机关及其工作人员依法履行职务的”。三是第七十二条也是如此,范围不要设置那么狭窄,可以更广一点,建议改为“国家机关及其工作人员未依法履行法定职责的”。

俞进委员说,《宁波市国土空间规划条例》当初叫《宁波市城乡规划条例》,是一个很专业的条例。宁波市规划编制工作做得较好,但在实施过程中还是存在一定问题:一是对于近期规划和年度的实施计划,这些工作涉及到的部门比较多,但实际上没有一个总牵头的。可以建立一个机制,由发改、自然资源和规划、经信、住建、财政以及其他的专业部门参加,定期或者不定期地进行研究,解决近期规划和年度实施计划中的问题。二是有些项目在洽谈的时候很辛苦,但是真正落地的时候耗时比较长,各个方面都要审批。这方面可以借鉴厦门的经验,建立项目形成机制,事先统一做好一个项目规划,由相关的部门对项目进行预审,然后按照规划的要求去招商,避免等到项目落地的时候再一个个地去审批,这个也是落实我们“最多跑一次”的要求。三是条例中对于规划的具体执行规定得还不是很详细。比如我们这两年每年都在拆违,但我感觉违章建筑好像每年都有不少,是老违章没有拆完还是新的违章还在不断增加?如果有新的增加,怎么样阻止这些违章?建议可以借鉴北京的经验,将有些处置权限下放给街道,以便尽早处置。

曹德林委员说,条例草案中的许多表述不精练,过于琐碎。比如第五十条、第五十四条等条款中规定的“申请、办理、服务、告知、要求”等事项,尽量别在法规条文中去规定,建议放在规章或者实施细则里去明确。法规应着重解决根本性、原则性、方向性的问题。

董学东委员说,一是要保护好宁波这座城市的核心和根本。永久基本农田要作为保护重点,这关系到社会长治久安和人民切身利益,要进一步提高抗风险能力。二是要关注生态红线问题。生态红线意味着资源利用的极限,要下大力气高效利用现有资源。比如海岸线开发,象山港是生态敏感区域,开发强度要控制,生态红线要护牢。三是要加大打击力度。对触犯规划红线者,要保持高压态势和严惩态度。建议加强生态环保公益诉讼,通过司法程序强制执行,避免处罚过轻、不了了之。

韩利诚委员说,一是要处理好一些新建的商业项目与原有的公共设施之间的关系。二是对于改造项目,特别是城市中心区的一些改造项目,要处理好与文保等公共文化设施管理单位之间的关系。三是自然资源和规划主管部门在修改规划时,即使是小幅修改,都要有限定条件,充分征求各方意见,特别是要认真征求修改规划所在单位的意见。

范云(市人大法制委委员)说,总的提五方面建议:一是条例草案中的部分条款逻辑顺序不妥当。如在条例草案前半部分主要以自然资源和规划主管部门为主,但在监督检查部分写了很多单位。建议将条例草案所涉及到的所有单位都放在总则。二是授权市政府的内容偏多,多处写着由市政府另行制定规则,重复性大。建议在附则里单独设一个授权条款,涵盖前面所有的授权内容。三是涉及政府的内容偏多,建议细化到具体政府部门。四是建议删去违反上位法处理处罚条款。五是条例草案篇幅过长,建议精简条款。

具体条款建议:1.第八条第三款,任何单位和个人有权向自然资源和规划主管部门或其他有关部门来控告违反国土空间规划的行为,建议集中设置一个部门来处理。2.第十四条第三款,相关规划之间应该相互协调,建议明确协调主体。3.第十八条第二款,建议删去“法律法规规定不得公开的除外”。4.第十九条第二款,建议删去“需要修改总体规划的依照有关规定执行。”5.第二十五条,建议删去“经国务院批准”相关内容,地方性的法规作此规定有点越权。6.条例前后“区县(市)人民政府”和“各级人民政府”表述不统一。7.第三十五条第三款,“牵头”、“推进”不是法言法语。8.第三十七条,规定“公布一个审批清单”过细,建议删去。9.第四十二、四十九条,“临时建设用地规划许可证”,缺乏时间期限。10.第五十三条,建议删去“涉及违法建设的按照法律规定”。11.第六十条,提到“罚款”,建议设置到第六章。12.第六十一条规定在法律逻辑上有问题,需进一步讨论。

叶明(市人大监察司法委委员)说,一是建议文本更简洁。从立法技术上看,条例的容量在60 条差不多了。条款设置的文字表述,细化规定太多,要以简练为主,有些条款不一定放进法规。如第六条,原则性问题一句话表述即可。二是法规条款的刚性问题,怎么实施最受关注。可以建立动态维护机制;还要强调有关权力机关和职能部门的监督检查权限,针对痛点难点问题加大监督检查力度。但这方面条款表述比较少,而是把法律责任放到里面去了。如第五十八条第三款,所有法律责任要放到最后部分。三是加重法律责任。目前文本中只有4 条,第六十七、第六十八、第六十九、第七十条。第六十七条造价问题,实施起来有很多歧义,是否有上位法支撑?对违反本条例的,擅自施工是最常见的现象,罚款太轻,应当加重责任,比如按造价的5%处罚就很重了,要按照上限来处罚。第六十九条,对单位处罚更要加重。违反规划法的情况很多,除法律责任移到最后部分以外,细化和对应的条款还不够多,违反规划法的不止这4 条,起草单位要看一下还有没有。一些处分处罚措施,需细化到责任人、单位分管领导。

柯武恩(市人大监察司法委委员)说,提4 点建议:一是要重视规划出台后的落实问题,保证条例的长远性、系统性、严肃性。二是农村房屋登记全面实行,但农村房屋买卖后续的问题,需要提前考虑。三是项目批出后,土地实际使用问题要进行监管。四是条例草案中的处罚太轻,建议加大追责力度,不要只局限于罚款。

吴杰(市人大财经委委员)说,规划很重要,特别是宁波。土地资源和空间资源是经济发展的着力点,经济要发展,只能着眼存量。提两点建议:一是要避免规划的随意性,起点要高。二是规划要有权威性,不能随意改动。

沈国强(市人大财经委委员)说,一是国土空间规划的科学性非常重要。宁波在这方面与其他城市相比,还有很大文章可做,与宁波自身的GDP 水平、城市影响力也不匹配。比如东部新城现在仍处在发展中,但交通拥堵问题已经很突出了。二是要重视提高国土规划的产出问题。深圳对土地的利用率和产出规定很严。而宁波在这方面重视不足,很多工业园区土地荒废,功能性失去了,对地方经济促进作用很少,贡献也很少。宁波作为一个制造业强市,如果能够通过规划提高土地产出问题,是能够引领产业发展的。三是楼宇形象是一个城市的标志,但宁波对楼宇的规划审批缺乏标准,严肃性不强。三是处罚太轻,建议加大处罚力度。

周善康(市人大农业农村委副主任委员)说,提两点建议:一是条例草案指导思想里面,讲管理的比较多,讲服务的比较少。二是鉴于违章建筑比较多,正规手续办下来,过程过于繁琐。建议在第三十九条第二款后面加一句:“本企业厂区内部,建设不高于多少层、不大于多少平方米的,限制一下层高、面积等,由派驻在乡镇的派出机构初审,适用于简易的审批程序。”

王文成(市人大城建环资委委员)说,我认为要充分利用和保护好宁波的山、水、田、湖,宁波人文底蕴深厚,有大量历史文化建筑,需要大力彰显和弘扬。宁波发展转型升级,需要做足绿色发展规划文章。和第三产业比较发达的城市相比,宁波的第三产业相对落后。要发展宁波的文化旅游业,我认为一定要把重点放在象山港,象山港涉及到6 个区县(市),660多平方公里的港湾面积,在国土空间规划中要列为重中之重,在市级层面做好统一规划,做好基础设施布局。目前6 个区县(市)都有所行动,关键还是要保护和利用好港区资源,文化旅游上去了,象山港自然而然会变得越来越美。建议把象山港规划工作作为攻坚任务来抓,把握好这个历史发展机会。

王秀芳(市人大城建环资委委员)说,谈4 点想法:一是由于目前还没有国家层面的上位法,全国相关城市也没有可借鉴的条例,这体现出制定《宁波市国土空间规划条例》的立法难度和创新领先,如把国家、省、市出台的行政审批制度改革以及提升改善营商环境等方面的制度在条例都有所体现,如第四十五、四十六条就是创新。二是条例草案是在原来《宁波市城乡规划条例》的基础上进行修订的,整个条例涉及的面非常广,既有陆域、海域,也有地下空间,整个条目在《宁波市城乡规划条例》的基础上扩大了很多。三是部分条款看上去比较详细,但为后续条例落地执行提供了比较刚性的原则,也体现了宁波本地特色。比如第四十条,有很多强制性、引导性的内容,便于后续实施审批。四是条例草案预留了很大空间,如第五十二、五十三条,以前《宁波市城乡规划条例》和《浙江省城乡规划条例》有一个刚性条款,任何单位和个人如果在竣工验收时没有取得规划核实确认,不得组织验收,后续不予颁发不动产等证件,涉及违法的还有后续处理。现在条例草案五十三条中,对未申请竣工联合验收的工程,有关主管部门对建设工程依法独立实施各项验收。条例草案这样写,还是预留了较大空间。随着后续上位法出台,条例草案可能面临很多调整,此条例也需要动态维护。由于该条例草案在全国是领先的、创新的,建议在全市范围内加大宣传,重视条例的执行、落地,加强后续监督管理。

钱荣麓(市人大社会建设委委员)说,一是建议将第十三条“法律法规和规章的详细规划编制与审批另有规定的,从其规定”中的“规章”两个字去掉。二是建议将第三十七条中“在全市国土空间规划一张图的基础上,相关行政主管部门应当积极探索多份证件合并办理、多项审批事项合并处理的审批制度”中的“探索”两个字去掉。三是建议将第四十八条“并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”中的“尽量”改为“应该”。四是建议将第五十八条第二款删去。五是条例草案应讲究法言法语,比如第六十条、第六十三条、第六十五条等,避免倡导性、文件类的规定。六是建议加大处罚力度,对责令改正的拒不改正等情况,要作出严厉的后续处罚规定。

周青法(市人大代表)说,提3 点建议:一是规划要尊重历史,不要随意更改历史名称。二是国土空间规划一定要有科学性。三是做空间规划要更深入结合实际,确保能落地。

张峻(市人大代表)说,提4 点建议:一是条例中没有对市级的总体规划、涵盖范围和时间跨度等做出规定,从而会造成总体规划变更,详细规划跟随变更的情况。建议对总体规划有一个明确的时间节点。二是第十三条第二款“行政村的规划”,专业性比较强,建议由村民参与讨论,确保达到要求。三是第四十六条“地下空间开发”这一块,这是总的要求,其实不单单是地下空间,所有的擅自变更都是不允许的。四是第五十三条中的验收问题,消防不是作为一个验收的专项,不用单独列出来。

胡增辉(市人大代表)说,《宁波市国土空间规划条例》的制定,结合机构改革,适应国家推进“多规合一”这么一个大的环境,是非常好的事情。作为来自轨道建设公司的代表,我希望这个条例能够解决我们实际工作中遇到的两个比较困惑的问题。一是轨道交通所经过的区域,许多涉及农保地,而且很多是永久农田。目前我们的项目中,土地性质转变的审批是滞后的,有时甚至需要两年时间才能够把土地性质调整出来。我希望能通过这部立法,在第三轮轨道交通建设之前解决掉涉及区域的土地性质问题。二是关于征地占位的事情,特别是出入口。由于宁波的道路宽度不够,很多的出入口都是征收了小区、企业的土地,我们报建设规划许可证也是打了擦边球,把主体结构先报掉,在出入口涉及小区方面往往就会产生问题,老百姓会提出意见。目前,规划部门要求我们先把地块的征收问题解决后才批规划许可证。建议规划先批,这样我们可以拿着批准文件去做征收工作,如果被征收人不同意可以再进行调整。再比如说,第五十一条规定,周边局部发生变化,需要规划局部变更的,可以采取听证会等形式进行意见交换,大家可以互相探讨的。建议是否可以由自然资源和规划主管部门代表政府出面搭平台,然后由建设单位介绍方案。

陈常锡(市人大常委会农业农村工委委员)说,关于国土空间规划,我觉得有两个方面的问题需要重视:一是生态与民生怎样做到双方兼顾。比如:小区停车难,有时需要占用小区的绿化带、人行道,但同时要考虑解决生态绿化率问题。建议在城市规划时,将这些问题与小区周围的其他建筑或者设施配套考虑,像美国的停车场就是像我们的学校和菜市场配套一样,城市发展到哪里,就配套到哪里。二是地下管道的规划问题。比如说排污,排污出口越来越重要,但城市逐步发展扩大,原来直径的管道已经满足不了现在排污的需要,应当调整,包括地下所有网线、管线、管廊,都要统一起来。建议政府一揽子预先统筹部署安排,避免重复开挖。

岑建冲(市人大常委会城建环资工委委员)说,提两条建议:一是关于第五条第一款,建议将“可以”改为“应该”。二是第五十五条规定“政府每年要向人大报告规划的实施情况”,实际上每年是由自然资源和规划主管部门代表政府作的报告。第六十五条规定,国土空间规划管理实施和综合行政执法,这两者的分离不利于操作,建议采取相对集中的行政规划执法权。

周芳(市人大常委会民宗侨外工委委员)说,这个条例非常好,体现了建设管理往系统性方向发展,有创新性和引领性。建议条例在减少浪费方面再作深入研究,最好能够增加“把有限资源的作用发挥高效化”等相关规定。

孙铭龙(海曙区人大常委会副主任)说,建议将“涉及规划较大调整、变更修改的,都要报人大常委会审议”写进第十九条。

严新章(慈溪市人大常委会副主任)说,规划的浪费是最大的浪费,制定《宁波市国土空间规划条例》,很及时也很必要。提3 点建议:一是规划报批程序需要进一步细化。如第十一条,对于功能园区,像前湾新区、杭州湾新区的规划如何报批?宁波市和各区县(市)的规划权限是如何划分的?功能园区规划是否列入所在地区县(市)的规划?区县(市)人大是否需要审定规划?这个工作程序需要在条例中明确。二是人大常委会审定规划的机制要总体明确、逐步推进。总体规划是其他工作最基本的依据,需要人大常委会审定,这是大的方向。但规划有很强的专业性,又非常重要,规划调整还涉及重大利益调整。人大“把牢图”,要不断探索完善相关程序和机制。建议宁波市人大先行先试,尝试建立详规审批和规划调整过程中报人大审议机制。这部分内容也要在条例中予以明确。三是违章建筑查处要进一步加强。目前违章建筑的存量依然很大,查处工作依然困难。在条例中应明确各级政府的具体责任部门,哪些任务由哪些部门负责,一定要落实到部门、落实到人。

范建军(宁海县人大常委会副主任)说,这个条例总体我觉得比较全面,提两点意见。一是农村土地建房目前“空心村”比较多,其中一个主要原因就是农村宅基地的审批,本来应当在老的或者空闲的地基上建,现实却不是宅基地或旧宅“拆老建新”,而是在村庄的外面重划土地新建。建议从规划源头上控制“空心村”问题。第四十八条规定比较好,但表述力度建议更大一些,建议将“农村住宅应符合镇乡国土空间规划、村庄规划,不得占用永久基本农田,并尽量使用原有的宅基地”中的“尽量使用”改为“应当使用”。二是建议将条例草案中的“市和区县(市)”、“市、区县(市)”相统一。

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