法律法规草案审议

关于《宁波市养犬管理条例(草案修改稿)》审议结果的报告

信息来源: 发布日期:2020-03-13 作者: 阅读次数:

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宁波市十五届人大常委会第二十五次会议文件

市人大法制委员会副主任委员 郑雅楠


主任、副主任、各位委员:

10月下旬,常委会第二十四次会议审议了《宁波市养犬管理条例(草案修改稿)》(以下简称草案修改稿)。常委会组成人员认为,草案修改稿内容更加完善,机制更加健全,更加具有可操作性,有利于规范养犬行为,提升养犬管理工作实效。常委会组成人员同时也提出了一些修改意见。会后,法工委将草案修改稿在《宁波日报》和“宁波人大网”上公布,发送市级有关部门和单位、各区县(市)人大常委会和部分市人大代表、市人大常委会基层立法联系点、市人大常委会立法咨询专家征求意见;组织召开了人大代表、政协委员、基层代表、犬类公益组织等社会各有关方面参加的听证座谈会,听取养犬人士和非养犬人士的意见建议;组织召开了市级部门座谈会,征求了市级相关部门的意见建议,并就下步法规配套规定制定、宣传贯彻以及执法力量保障等工作提出了要求和建议。同时,法工委与市公安局、市综合行政执法局、市司法局等有关部门就管理职责划分、执法协作配合、制度设计等问题进行了反复沟通协商。常委会领导也多次听取了草案修改稿修改情况的汇报,并就有关方面关注的焦点问题进行了协调。期间,又上报省人大常委会法工委,征询了省级有关部门和单位的意见。12月10日,法制委召开会议,监察司法委有关同志列席了会议,根据常委会组成人员和有关方面提出的意见和建议,对草案修改稿进行了统一审议,形成了草案三次审议稿。现将审议修改的主要情况报告如下:

一、关于总则

草案修改稿第三条对“管限结合”的立法原则作了规定。根据有的常委会组成人员意见和国务院办公厅有关文件对城市养犬管理“禁限结合”原则的规定,经研究,建议修改为“禁限结合”。(草案三次审议稿第三条)

草案修改稿第四条第二款规定了重点管理区和一般管理区的划分。有的常委会组成人员建议进一步明确重点管理区的范围。经征询有关部门意见,考虑到重点管理区范围同综合行政执法部门执法区域相关联,同时,规定区县(市)人民政府确定实行城市化管理的相关区域,契合城市化发展的实际。因此,建议仅作文字调整。各区县(市)人民政府要及时划定相关区域范围并向社会公布,保障法规顺利施行。(草案三次审议稿第四条第二款、第三款)

草案修改稿第六条对相关部门的职责作了规定。有的常委会组成人员认为,相关部门的职责划分不够清晰,存在交叉重叠,如公安机关负责狂犬和疑似狂犬的捕杀,综合行政执法部门负责无主犬只和被遗弃犬只的捕捉和移送,两个部门的职责不清。此外,有的常委会组成人员和监察司法委建议将犬只收容留检工作统一归口管理。经研究,建议进一步明确部门职责,统一犬只收容留检管理部门,规定公安机关负责犬只扰民伤人事件处置、重点管理区内犬只准养登记等工作;综合行政执法部门负责犬只破坏公共场所市容环境卫生行为管理、犬只收容留检、重点管理区内流浪犬只捕捉等工作。狂犬捕杀职责包含在公安机关负责的犬只扰民伤人事件处置工作中。删去草案修改稿第七条第一款,即区县(市)人民政府确定部门,负责犬只收容留检工作的监督管理。(草案三次审议稿第六条)

草案修改稿第七条第二款规定了乡镇人民政府、街道办事处配合相关部门的养犬管理工作职责。经研究,考虑到乡镇人民政府、街道办事处具有养犬管理的相关职责,建议相应表述为“做好养犬管理的相关工作”。(草案三次审议稿第七条)

二、关于免疫和登记

草案修改稿第十四条规定,个人在重点管理区内饲养犬只,每一户籍且每一固定居住场所限养一只,并符合相关条件。有关方面对 “一户一犬”的规定存在争议,认为对于目前超过限养数量的犬只,应当采用“老犬老办法、新犬新办法”,允许继续饲养。考虑到我市1998年1月1日起施行的限制养犬规定已确定“一户一犬”的要求,有民意基础,北京、上海、广州、杭州等城市也有相同的规定,国务院办公厅有关文件也确立了“严格管理”的原则,经研究,建议对“一户一犬”的规定不作调整。需要说明的是,依照现行有效的限制养犬规定,限养区内个人饲养小型观赏犬,每户限养一只。因此,限养区内不存在适用“老犬老办法、新犬新办法”的情形。此外,考虑到“无证明城市”建设的要求,经研究,建议对相关准养条件的表述作适当修改。(草案三次审议稿第十四条)

草案修改稿第十五条第一款对重点管理区内个人接收临时寄养犬只的要求作了规定。有关方面认为,未对接收人是否养犬作规定,实践中易突破一户一犬的限制,建议增加已办理犬只准养登记的住户不得接收寄养的规定。经研究,考虑到现实中已饲养犬只的市民接收临时寄养犬只的可能性较大,建议对接收人未饲养犬只的要求不作规定,但需要满足临时寄养的条件。同时,在相应的法律责任中,建议对“送养人”和“接收人”双方的罚则进行规定。(草案三次审议稿第十五条第一款、第四十五条)

草案修改稿第十六条对单位饲养犬只的条件作了规定。根据有关方面的意见,建议对单位养犬的条件作进一步限制规定。(草案三次审议稿第十三条第二款、第十六条)

草案修改稿第十八条对养犬登记证的申请办理作了规定。有的常委会组成人员提出,不予办理准养登记说明理由的事项不需要在条例中体现;公安机关在发放养犬登记证的同时,还需要开展依法养犬、文明养犬教育。经研究,建议作相应修改。(草案三次审议稿第十八条)

草案修改稿第二十条对养犬登记证的续期作了规定。根据省人大常委会法工委的意见,养犬登记证续期除了按期办理犬只狂犬病免疫接种外,还应符合饲养犬只的其他条件,经研究,建议作相应的修改。(草案三次审议稿第二十条)

三、关于养犬行为规范

草案修改稿第二十一条对养犬行为规范作了规定。根据有关方面意见,考虑到因护卫需要饲养犬只的单位通常占地面积较大,足够犬只活动,借鉴广州、深圳等城市立法,建议增加“单位养犬应当在单位内圈养或者拴养,非因免疫、诊疗需要,禁止外出”的规定。(草案三次审议稿第二十一条第二项)

草案修改稿第二十二条规定了重点管理区携犬出户的行为规范。有的常委会组成人员和有关方面提出,体型较大的犬只有可能挣脱犬链造成伤人事件,即使束上犬链也会给周边群众造成一定的心理压力,建议区分犬只体型佩戴嘴套。有关方面也有所有犬只都应当佩戴嘴套的建议。同时,有养犬人士提出,犬只佩戴嘴套会引发犬只不适和应急反应,可能对犬只自身和周边人群造成伤害,建议犬只仅在必要时佩戴嘴套。经综合研究,借鉴上海、嘉兴等城市立法,建议增加“为大型犬佩戴嘴套”的规定。有的常委会组成人员和有关方面建议增加有关犬链长度的要求。经征询有关部门的意见,考虑确定犬链长度,会给实际执法造成一定困难,建议不作规定。有关方面提出,除电梯、楼梯外,还有走廊、过道等狭窄空间,犬只易对市民构成安全隐患和心理压力。经研究,建议规定在狭小空间携犬应当采取收紧犬链或者怀抱犬只等方式主动避让他人。有的常委会组成人员提出,排泄物的范围比粪便更广,建议将粪便修改为排泄物。经研究,建议作相应修改。有的常委会组成人员和有关方面提出,第一款第四项规定,六时至二十一时禁止携大型犬出户的规定可操作性不强,执法成本较大。由于在第一款第一项中已规定了大型犬出户应当佩戴嘴套,同时,考虑到禁止遛犬区域和时间已在草案修改稿第二十三条至第二十五条中体现,且设定了相应的法律责任。经研究,建议删去。(草案三次审议稿第二十二条)

草案修改稿第二十三条对禁止携犬进入的场所作了规定。有的常委会组成人员提出,将公园、风景名胜区作为禁止携犬进入的场所操作性不强,同时,候车厅、候机室等场所也有乘客携犬进入进行托运的需要,相关禁入场所由管理单位自行划定为宜。有的常委会组成人员提出,出租车作为较为重要出行工具应当明确是否可以携犬乘坐。有关方面提出,金融机构、商场、超市、餐饮场所等是独立经营的市场主体,宜由其自主决定是否禁止犬只进入。经研究,建议对相关禁入场所作相应调整,增加“携犬乘坐出租汽车的,应当征得驾驶人的同意”的规定,相应修改相关法律责任的规定。(草案三次审议稿第二十三条、第二十四条、第四十九条)

草案修改稿第二十七条第三款规定了物业服务企业等单位公示管理区域内犬只登记相关信息。根据有关方面的意见,考虑相关规定可能产生个人信息泄露、增加有关主体的相关义务的情况,建议删去。

四、关于诊疗和经营

根据有关方面的意见,经研究,建议在草案修改稿第二十九条中增加从事经营活动的单位和个人“按照规定接种犬只狂犬病疫苗”的要求。同时,根据省人大常委会法工委的意见,因本条未设立新的行政许可,建议删去“依法取得经营许可”的表述。(草案三次审议稿第三十条)

草案修改稿第三十二条规定,“商住综合楼和底层为商业的住宅楼内禁止新设犬只养殖、寄养、交易等经营场所”。有关方面提出,法规执行中需要确定“商住综合楼及底层为商业的住宅楼”的具体范围。经研究,建议增加“区县(市)人民政府应当组织市场监督管理、自然资源规划、住建等部门划定禁止设立相关经营场所的区域,并向社会公布”的规定。根据有的常委会组成人员提出,考虑已有相关经营场所按规定期限搬迁,涉及搬迁场所安排、补偿等系列问题,建议删去相关规定和草案修改稿第五十一条规定的相应法律责任,有关管理措施在具体工作中予以完善。(草案三次审议稿第三十二条)

五、关于收容和留检

草案修改稿第三十四条对犬只收容留检场所的设立作了规定。根据有关方面的意见,考虑到区县(市)综合行政执法部门管理犬只收容留检工作的实际需要,建议增加可以“委托符合有关规定条件的组织和单位承担犬只收容留检具体事务”、“购买犬只收容留检服务”等内容。此外,考虑到目前我市已有民间设立的犬只收容留检场所,建议对这类场所作“应当符合法律、法规的规定”的概括性规定。(草案三次审议稿第三十四条)

六、关于监督和管理以及法律责任

草案修改稿第四十条对区县(市)人民政府将养犬工作纳入基层治理网格化管理体系以及相关要求作了规定。考虑到相关工作已落实了职能部门,不需要另作规定,因此,建议删去。

根据有的常委会组成人员和有关方面的意见,经研究,建议增加一条,规定:“公安、综合行政执法等部门应当加强日常巡查,及时发现和查处违法养犬行为。”(草案三次审议稿第四十一条)

草案修改稿第四十二条对养犬过程中产生的不良信息纳入公共信用信息服务平台作了规定。根据有关方面的意见,考虑到《浙江省公共信用信息管理条例》已有相关规定,且草案修改稿并未设置新的不良信息内容,因此,建议删去。

根据有关方面意见,建议在草案修改稿第四十八条第一款中增加“未为犬只佩戴有效免疫牌的,由农业农村部门责令改正,处二十元以上二百元以下罚款”的规定。第五款对犬只伤害他人的法律责任作了规定。根据有关方面的意见,考虑到治安管理处罚法已对放任动物恐吓他人、驱使动物伤害他人等设置了相应法律责任,建议就“放任犬只伤害他人”区分情节轻重设置法律责任。此外,根据省人大常委会法工委的意见,建议将养犬人拒绝将受害人送诊的相关处罚内容单列为一条。(草案三次审议稿第四十七条第一款、第五款,第五十条)

根据有关方面的意见,建议进一步强化法律责任的刚性,对相关情节严重的违法行为增加了相应的罚款幅度。同时,根据过罚相当原则,对部分行为的罚款幅度进行了统筹调整。

此外,对有关滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的情形作了进一步细化。(草案三次审议稿第四十三条第二款、第四十七条、第四十八条,第五十一条)

此外,还根据常委会组成人员和有关方面提出的意见,对草案修改稿的其他相关内容和文字表述作了适当修改。

法制委员会已按照上述修改意见,提出草案三次审议稿,建议常委会本次会议审议通过。

《宁波市养犬管理条例(草案三次审议稿)》和以上报告,请予审议。

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