法律法规草案审议

关于《宁波市国土空间规划条例(草案)》审议意见的报告

信息来源: 发布日期:2020-03-13 作者: 阅读次数:

【文字 】【关闭窗口】保护视力色:

宁波市十五届人大常委会第二十五次会议文件

市人大城建环资委员会


市人大常委会:

《宁波市国土空间规划条例(草案)》(以下简称“条例草案”)是今年市人大常委会重点立法审议项目,是在《宁波市城乡规划条例》(2012年起施行)基础上的新制定项目。现将市人大城建环资委员会(以下简称“委员会”)调研和审议情况报告如下:

一、调研基本情况

(一)调研目的、内容和过程

自2018年规划立法列入市人大常委会立法计划以来,委员会认真贯彻人大主导立法要求,会同市人大法制委、市司法局、市自然资源规划局等部门全面开展立法调研工作。今年又按照市人大常委会立法计划实施方案和立法调研工作要求,进一步深入调研。作为国内率先开展国土空间规划立法的城市,立法缺乏上位法依据,也没有先例可借鉴。同时,立法很多内容又涉及到改革深化和体制机制创新,需要进行系统调研论证,切实提高起草质量,力争形成一部走在全国前列、具有标杆意义的地方性法规。

今年以来,主要围绕五方面的制度建设开展调研:一是构建刚性传导的国土空间规划体系,为实现全市一张图提供保障。二是建立全域全要素的用途管制制度,为国土空间有效保护和合理利用提供保障。三是优化规划的实施机制,为规划落地提供保障。四是完善“多审合一”和“多证合一”制度建设,为审批制度改革提供保障。五是完善规划监督检查制度,为规划刚性执行提供保障。

调研主要分为三个阶段:一是前期准备阶段。密切关注国家空间规划体系改革进展和立法动态,组织立法工作座谈会研究立法方向,梳理相关法律法规和政策、规范性文件。二是调研论证阶段。成立“双组长”立法起草小组和工作专班,全面启动条例起草工作。赴全国人大和省人大常委会法工委、自然资源部汇报我市立法工作并取得支持,赴北京、深圳、厦门等地开展立法考察,深入我市街道等基层调研规划实施情况。三是调整协调阶段。就条例名称、立法进程等重大问题及时向市委汇报,经市委同意后,将《宁波市城乡规划条例(修订)》更名为《宁波市国土空间规划条例》,并将条例一审时间调整至12月。组织召开2次立法起草小组全体会议和3次研讨协调会,研究解决相关重大问题。12月9日,市政府第76次常务会议讨论通过条例草案。12月12日,市人大城建环资委员会第八次全体会议对条例草案进行了审议。

(二)国内立法相关情况

1.国家立法。根据《十三届全国人大常委会立法规划》,国土空间规划法被列为三类立法项目。为适应国土空间规划体系改革的需要,自然资源部正加快推进立法进程。目前,国家法草案起草中还面临一些问题:一是对主要概念界定思想还不够统一。关于国土、国土空间、自然资源等关键概念,还没有形成普遍共识。二是对国土空间规划管理的实践积累不够。全国范围内国土空间规划编制工作正在推进中,尚不能为立法提供成熟稳定的经验。因此,国土空间规划法制定面临诸多不确定因素,对地方立法产生较大影响。

2.北京市。2019年,北京市修订了城乡规划条例,具有三方面特点:一是为城市总规实施、监管以及相关体制机制的创新提供法律保障。将城市战略定位、规划编制体系、体制评估机制、责任规划师和乡村规划师制度等内容纳入条例,为城市总规的有效实施提供有力保障。二是落实国务院审批制度改革要求。将多图联审、联合验收、多测合一等改革成果纳入条例,推进审批业务流程优化。三是强化违法建设监管。明确街道、乡镇的巡查、制止以及组织查处和具体查处责任,同时建立对违法建设的执法联动机制,形成对违法建设的联合打击,对违法建设不得提供水、电、气、热、通讯等市政公用服务等,加大违法成本,减少违法行为。

3.深圳市。深圳市在规划编制和管理的理念、技术手段方面一直走在全国前列,在规划一张图、城市更新、海洋资源保护与利用等方面提供了有力借鉴。一是深圳已有多年“规土合一”经验,形成了以法定图则为核心的一张图管理机制,有效解决了“多头规划”“规划打架”等问题。二是深圳已研究城市更新、海洋资源保护与利用方式方法,出台了一系列较成熟的城市更新管理法规与政策,编制完成了市海岸带综合保护与利用规划。三是深圳城市规划委员会的职责较重,包括对城市总体规划、次区域规划、分区规划草案和城市规划未确定和待确定重大项目的选址进行审议;下达年度法定图则编制任务,审批法定图则并监督实施;审批专项规划;审批重点地段城市设计等。

4.厦门市。厦门市在“多规合一”试点中,以《美丽厦门战略规划》为顶层设计,形成了“一张图”“一个平台”“一张表”“一套机制”的管理模式,解决全域重大发展问题。一是编制年度项目空间实施规划。由市多规办牵头、各地各部门协同,明晰年度城市发展方向、目标指标、用地储备指引,明确年度发展的重点片区、全市统筹的重大建设项目,以补城市功能短板、优化城市用地布局、推动城市集聚配套为重点,策划提出符合空间实施规划的具体项目,报市规委会审查并以市政府名义下发,年度实施计划中的项目纳入年度实施项目储备库。二是推进建设项目生成机制。由市多规办牵头,建立“多规合一”业务协同平台,年度项目空间实施规划储备库按照项目类型和属性明确责任部门、属地政府,并负责跟踪管理。建设项目生成分为划拨用地、经营性用地、工业用地以及涉及农转用和土地征收的储备用地等四种类型,对发起、初审、协调、审核和下达等的单位、流程、时限作了规定,强化规划的空间统筹协调作用。明确提出各部门在协同平台的意见应为正式意见,作为后续项目审批的依据,后续审批意见原则上不得与此相抵触。

(三)立法必要性

1.改革发展要求。在空间规划体系、行政审批制度和综合执法体制等方面,中央先后推出了一系列重大改革举措。一是空间规划体系改革。为解决空间规划体系庞杂、部门职责交叉、资源约束趋紧等发展与管理问题,国家层面组建自然资源部,建立全国统一的“五级三类”空间规划体系,力求破除现有的规划体制机制障碍,使空间体系精简、规划内容实用、规划成果管用。在此背景下,空间规划体系、规划编制技术要点、编审与管理机构均发生较大变化,迫切需要相关法律法规支撑空间规划管理工作。二是行政审批制度改革。为推动政府职能转变、优化营商环境,国家、省相继出台《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》等政策文件,旨在推动“放管服”制度改革。近年来,我市也深入推进行政审批制度改革工作,取得较好成效,有必要总结固化较为成熟的改革经验。三是综合执法体制改革。国家层面开展综合执法体制改革,鼓励地方建立综合执法体制机制,提高执法效率与执法质量。鼓励综合行政执法权限和力量向基层延伸和下沉,保障违法问题及时发现、及时解决。我市空间规划管理相关法规应落实有关综合执法体制改革的要求。

2.我市实践需要。规划统筹能力不够、规划之间互相矛盾、规划实施缺乏刚性、规划监督力度不足等问题迫切需要解决。一是规划的制定和修改规定不够合理,规划编制技术、修改程序、各类规划衔接等内容有待深化完善。空间规划种类多、数量大,横向纵向分隔问题严重,“多规合一”后亟需加强对空间规划编制体系的梳理和管理。乡、村庄规划编制技术手段单一,规划实用性不强,规划修改缺乏法律依据,规划编制完成后束之高阁的现象较为普遍,难以切实发挥乡、村庄规划的指导作用。二是规划理念落后,无法适应存量用地更新、乡村振兴等新发展需求。对存量建设用地改造利用规定比较原则,缺乏更新模式引导、更新规划编制、更新项目管控等具体规定,不利于存量用地的开发。随着资源约束趋紧,问题日趋凸显。对村民主体意识的重视不够,对乡村旅游等新经济业态的引领不足,制约了乡村的发展与建设。三是规划实施有待加强,条块分割、各自为政、统筹不足的问题依然存在。由于缺乏协调机制和实施路径,各区县(市)分工不明确,主导功能重复,开发重点分散,县域经济向城市经济转型缓慢。中心城区空间功能碎片化、无序化、同质化,集聚合力不够,影响城市综合实力和品质特色提升,部分基础设施和公共设施的实施滞后于城市建设。四是各部门权责交叉,规划监管、执法力度不够。实践中重编制、轻监管问题较为突出,缺乏规划实施监督机制。对规划管理队伍建设不够重视,各部门职责分工不够明确,对违法行为的处理不够严格,导致规划约束力下降,规划违法现象频现,屡禁不止。五是对公共参与重视程度不够,未充分尊重公共权益。缺乏实质性的公众参与,仅停留在规划公示或民意调查上,事后、被动、形式参与为主。公众对于规划实施的情况了解较少,对规划实施情况的监督比较缺乏,不利于充分发挥公众力量,减少规划违法。

二、对条例草案的基本评价

委员会组成人员在审议中对条例给予了肯定,认为条例以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,贯彻落实习近平生态文明思想等新理念,充分衔接中共中央、国务院关于国土空间规划体系、工程建设领域行政审批、基层审批服务执法等改革精神,按照自然资源保护开发利用和国土空间用途管制的新要求,重点完善我市“多规合一”的国土空间规划体系,构建全域全要素全过程的用途管制制度,加强规划实施统筹协调,推进工程领域行政审批制度改革,强化规划监督检查和执法处罚,为国土空间规划编制、国土开发利用、改善营商环境、城乡建设管理提供法制保障。

委员会认为,条例着眼于破解我市国土空间规划工作面临的关键环节和深层次问题,提出的各项制度设计,符合我市国土空间规划工作未来一段时期内的规范管理需要,具有较强的针对性、可行性和前瞻性。条例草案基本成熟,建议提交市人大常委会会议审议。

三、条例草案修改意见和建议

在审议过程中,委员会立足我市国土空间规划现状,深入剖析存在的主要问题,科学研判未来的发展方向。考虑到国土空间规划法尚未明确,国土空间规划体系改革仍在推进,国家还将陆续出台国土空间规划政策,建议在后续立法工作中持续跟进并作同步研究修改。同时,根据立法调研情况,结合宁波实际,认为以下重大问题还需进一步达成共识。

(一)关于国土空间规划委员会职责

我市城乡规划委员会目前主要职责是审议、协调城乡规划制定和实施的重大事项,为本级人民政府提供城乡规划决策的参考依据。相比形势发展需要和其他地方做法,我市规划委员会的定位偏低、职能偏弱,不利于强化规划统筹,也不利于规划实施的严肃性和权威性。

建议:市、县(市)人民政府应当根据国土空间规划工作需要设立国土空间规划委员会。对国土空间规划委员会的主要职责定位进行进一步研究论证并在条例草案中予以明确,具体职责和机制由市政府另行规定。

(二)关于近期建设规划和年度实施计划编制实施

近期建设规划虽然每五年编制一次,但缺少强制性要求和有力抓手,实施效果有待增强。同时,我市尚未建立年度规划实施计划和年度实施统筹协调机制,各行业主管部门各自制定年度投资计划、土地供应计划、城市建设计划、城中村改造计划以及教育、医疗等配套设施建设计划等,不利于在空间和时序上的统筹实施。

建议:市、区县(市)自然资源规划主管部门应当根据近期建设规划,结合国土空间规划年度体检,组织编制年度实施计划,报本级人民政府批准后实施。年度实施计划是对近期建设规划任务的年度落实和分解。专项实施计划应符合近期建设规划,并与年度实施计划相衔接。年度实施计划中的项目纳入年度实施项目储备库,各部门、属地政府根据职责分工开展实施工作。

(三)关于建设项目生成机制

目前我市已出台建设项目生成管理试行办法,发改部门负责统筹协调项目策划生成机制的推进实施,自然资源规划部门负责建设“多规合一”管理平台并对项目进行规划审查。建设项目生成分为政府投资和社会投资两大类项目,发改部门牵头建立政府投资项目储备库,自然资源规划部门牵头建立社会投资项目储备库,对发起、初审、协调、审核和下达等的单位、流程和时限做了规定。但建设项目生成平台缺少统一的年度实施计划支撑,且在生成过程中规划统筹力度不大,规划统筹机制有待建立。

建议:建立完善“多规合一”业务协同平台,把年度实施项目储备库作为建设项目生成来源。设立国土空间规划实施统筹协调机构,在生成过程中强化规划引领和管控。

(四)关于推进“多审合一”

近年来,我市出台了《宁波市工程建设项目审批制度改革实施方案》《关于深化工程建设项目审批制度改革的若干意见》等政策文件,提出精减审批事项和条件,取消不合法、不合理、不必要的审批事项,减少保留事项的前置条件,转变管理方式,对能够用征求相关部门意见方式替代的审批事项,调整为政府内部协作事项等,实现“一家牵头、并联审批、限时办结”。

建议:纳入工程建设项目行政审批制度改革成果,建立健全领导和协调机制,把建设项目审批流程整合成立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可和竣工验收等四个阶段,明确工程建设许可和竣工验收两个阶段的牵头部门为市自然资源规划局,统筹本阶段行政审批事项,推进并联审批,加强协调督促。同时,对纳入立项用地规划许可和施工许可两个阶段的规划审批事项,要加强与其他审批事项的整合和对接,提升审批效率。

(五)关于完善规划监督和执法体系

根据中央印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》,积极推进基层综合行政执法改革,推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉,强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。根据行政处罚法,国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。2002年,经国务院法制办和省政府批复,我市开展相对集中行政处罚权试点工作。市政府2011年出台《土地执法共同责任若干规定》,对城乡规划区内的非法占地建设行为作了明确规定。

建议:建立从近期建设规划、年度实施计划、建设项目生成、建设项目审批,以及五年评估到年度体检的连续实施和监督闭环机制,具体由市政府另行制定。按照综合行政执法改革的要求,进一步理清规划综合执法权限,明确各责任主体权责。建立违法建设案件查处工作机制,明确综合执法部门、自然资源规划部门、乡镇人民政府和街道办事处等单位违法查处的职责分工。夯实基层执法力量,赋予乡镇人民政府、街道办事处对违法查处的权责以及居民委员会、村民委员会等基层组织的报告义务。

(六)其他修改建议

1.关于总则。一是建议体现十九届四中全会关于全域治理的理念,高水平高质量推进市域治理现代化。二是对各级政府、相关部门等的管理权限和职责作进一步梳理,简洁明了表述各行政层级之间关系。三是处理好与各行业管理法规的关系,比如乡镇(街道)规划编制能力较弱,建议相关职能部门加强行业管理。四是为进一步强化规划统筹,应突出自然资源规划部门在规划管理中的综合牵头作用。

2.关于国土空间规划制定与修改。一是对相关规定作进一步细化,包括加强审批前的论证审查环节、明确对人大审议意见的处理要求以及详细规划、专项规划修改涉及总体规划强制性内容的解决办法等。二是近期建设规划属于规划实施内容,建议纳入国土空间规划实施章节。三是第十三条关于村庄规划的编制、审议和审批程序与详细规划和郊野单元规划相比层级较低,建议修改调整。

3.关于国土用途管制与空间治理。一是本章节主要是明确国土空间规划管理的内容,考虑到涉及面很广,建议对涵盖内容作进一步研究充实。二是对可持续发展相关理念的落实作进一步量化,建立生产、生态、生活空间合理布局的指标评价体系。三是关注公共绿地、停车场所等配套服务设施的管控要求,加大社会公共利益保障力度。四是对具体条款的修改建议:第二十八条第三款,因已经明确要合理划定纳入生态红线的湿地范围,建议删除后面的落实具体湿地地块;第二十九条,各级文物保护单位和历史文化名城名镇名村保护要求不同,世界文化遗产保护是最高等级,在概念表述上应予以区分;第三十二条第二款,损害生态系统严重的不仅要赔偿,甚至要负刑事责任,建议写入法律责任章节。

4.关于监督检查。一是为强化规划监督,落实规划实施的主体责任,建议进一步明确各级政府和部门的职责以及违反规定后应承担的责任。二是在违法处置机制上要做好部门间的衔接,充分应用新技术,建立完善工作信息共享平台,同时与市政府即将出台的《宁波市违法建筑分类处置实施意见》相统一。

5.建议对有关名称、措词、表述等内容作进一步推敲,规范法规用语,语言可以更为精炼,部分业务和技术性内容可以通过说明文件或细则表述。

以上报告,请予审议。

Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统