立法后评估

关于《宁波市再生资源回收利用管理条例》立法后评估情况的报告

信息来源: 发布日期:2020-03-13 作者: 阅读次数:

【文字 】【关闭窗口】保护视力色:

宁波市十五届人大常委会第二十五次会议文件

市人大常委会法工委


市人大常委会:

根据市人大常委会2019年工作安排,法工委会同农业农村工委开展了对《宁波再生资源回收利用管理条例》的立法后评估。现将评估的有关情况报告如下:

一、立法后评估的基本情况

《宁波市再生资源回收利用管理条例》(以下简称《条例》)于2008年10月22日经宁波市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过,2008年12月19日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议批准,自2009年3月1日起施行。作为国内较早制定的关于再生资源回收利用方面的地方性法规,《条例》自实施以来,取得了一定的实施绩效,对于建设再生资源回收利用工作机制、发展再生资源回收利用行业、建立再生资源回收公共服务平台等发挥了积极的作用,得到了社会各界的普遍认同。但近年来,随着时代的发展进步和和再生资源回收利用行业的发展,特别是国家行政管理体制改革后,供销社承担的再生资源管理职能回归商务主管部门,《条例》的相关内容也要作出相应的修改和完善。为此,2019年市人大常委会决定对《条例》进行立法后评估,通过对《条例》实施绩效和存在的问题进行全面、深入的调研,对当前我市再生资源回收利用管理制度和相关国家规定不相一致、与客观形势发展变化的实际需要不相适应的条款内容进行认真梳理,提出完善和修改《条例》的对策意见和建议,为下一步启动相应的立法程序提供决策参考依据。

2019年4月下旬,市人大常委会法工委向市供销社、市商务局、市经信局、各区县(市)人大常委会、市人大常委会基层立法联系点等发出《关于开展〈宁波市再生资源回收利用管理条例〉立法后评估工作的通知》,正式启动立法后评估工作。评估工作采取委托第三方机构独立评估和社会公众参与评估相结合的方式进行,由市人大常委会办公厅与浙江万里学院法学院签订委托评估协议,委托浙江万里学院法学院开展专业评估,明确了评估的原则、目的、程序和方法等,同时,在宁波人大网开设立法后评估专栏,广泛征集公众和社会各界对《条例》实施以及立法质量的意见和建议。第三方评估机构浙江万里学院法学院在法工委、农业农村工委和有关方面的支持和帮助下,采用资料整理、问卷调查、专题座谈等多种调研方式,与市和区县(市)有关部门和单位、再生资源回收企业或个人、再生资源利用企业、部分再生资源利用先进企业负责人代表、民众代表、人大代表等开展了全面、深入的调研。8月下旬,第三方评估机构向法工委提交了立法后评估报告。法工委根据有关方面提出的评估意见和建议,对评估报告进行了研究,提出了修改完善的要求,并于12月10日将修改后的评估报告提交市人大法制委全体会议讨论。会后,根据委员们的意见对报告又作了适当修改。12月11日召开的常委会主任会议对该评估报告进行了讨论,现提请本次常委会会议书面审议。(修改后的第三方评估报告附后)

二、法工委关于立法后评估的意见

根据第三方立法后评估报告和其他有关方面的意见和建议,法工委认为,《条例》在总结我市再生资源回收利用前期的主要经验、实际成效和存在问题的基础上,创制了再生资源回收利用管理制度,立法目的明确,制度设计较为合理,具体较强的可操作性、针对性与适用性,有关部门对《条例》的贯彻落实比较到位,取得了较好的法律效果与社会效果。但随着我市经济社会的不断发展和相关法律、法规的制定实施,《条例》的合法性、可操作性与实效性存在着一定的问题,急需进一步修改与完善。因此,建议将《条例》的修改列入2020年人大常委会立法计划调研项目,针对评估报告中提出的问题,由市人大常委会有关工委牵头组织相关部门和单位开展进一步调研论证,就法规修改的必要性、合法性、可行性和重要问题的立法解决方案以及启动正式立法程序等提出进一步的系统性、权威性意见,特别是在建设“无废城市”的背景下将我市近年来推行生活垃圾分类减量、资源化和无害化的先进经验和做法吸收到法规中,提高法规的适应性和可操作性,保障法规修改的质量和实效。

《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估项目成果汇编

浙江万里学院课题组

2019年9月10日

《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估项目

浙江万里学院课题组

组长:

孙祥生浙江万里学院法学院副教授 院长助理 博士

成员:

欧世龙 浙江万里学院法学院副教授

姜彦君浙江万里学院法学院教授

江华锋浙江万里学院法学院教授 博士

吴振宇浙江医药专科学校副教授 博士

陈丹浙江大学宁波理工学院副教授 博士

罗俊杰浙江万里学院法学院副教授

许杨勇浙江万里学院法学院讲师 博士

曾凡宇浙江万里学院法学院讲师 博士

王宏志浙江万里学院法学院讲师

目录

第一部分《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估报告…………………………………………………8

第二部分《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估调研问卷分析报告 ………………………………45

第三部分 国内外再生资源回收利用管理及立法实践研究…61

附件1:《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估方案 ………………………………………………69

附件2:《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估调研问 ……………………………………………73

附件3:《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估座谈会安排 ………………………………………76

附件4:《宁波市再生资源回收利用管理条例》 ……………79

第一部分《宁波市再生资源回收利用

管理条例》立法后评估报告

浙江万里学院课题组

为了规范再生资源回收利用行为,防止环境污染和提高资源的利用率,促进再生资源回收利用行业发展,推动经济社会可持续发展,2008年10月22日宁波市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《宁波市再生资源回收利用管理条例》(以下简称《条例》)。经浙江省十一届人大常务委员会第八次会议批准,该《条例》自2009年3月1日起施行。为全面了解《条例》的实施情况、与国家法律的一致性以及与省政府规章的衔接性,推动立法机关、实施机关与社会公众的良性互动,进一步提高立法质量,按照宁波市人大地方性法规立法后评估工作的有关要求,市人大法工委委托浙江万里学院法学院作为第三方承担该项目的立法后评估工作。为了提高《条例》的评估工作质量,市人大常委会法工委对评估工作作了精心部署。浙江万里学院法学院为了圆满完成该项评估工作,组建了以孙祥生副教授为负责人的《条例》立法后评估团队,并对《条例》立法后评估工作进行了认真部署,对立法后评估的团队组成、评估目的、评估内容、评估方法及进度安排作了具体要求。立法后评估团队围绕《条例》的合法性、合理性、可操作性、实施绩效四个方面开展专业评估。通过对现行《条例》实施绩效和存在问题的全面、深入评估,对当前我市再生资源回收利用管理制度和相关国家规定不相一致、与客观形势发展变化的实际需要不相适应的条款内容进行认真梳理,提出完善和修改《条例》的对策意见和建议,为立法机关启动相应的立法程序提供决策参考依据,以便保障宁波市地方立法质量,进一步提升宁波市地方立法工作水平。

一、《条例》立法后评估工作开展情况

(一)启动谋划阶段

2019年4月,根据宁波市人大常委会法工委对《宁波市再生资源回收利用管理条例》(以下简称《条例》)开展专业机构立法后评估工作的安排。浙江万里学院法学院作为第三方承担该项目的立法后评估工作,为了圆满完成该项评估工作,浙江万里学院法学院组建了以孙祥生副教授为负责人的《条例》立法后评估团队,并对《条例》立法后评估工作进行了认真部署,对立法后评估的团队组成、评估目的、评估内容、评估方法及进度安排作了具体要求。立法后评估团队还多次与市人大常委会法工委进行联系,明确了评估工作节点、评估程序、评估主要内容等事项;同时还和市供销社进行了对接,以配合做好《条例》的评估工作。周密的部署安排为顺利开展评估工作奠定了良好的基础。

  1. 收集资料阶段

    从5月中旬开始,立法后评估小组通过网上收集、部门走访等形式,收集《条例》制定和实施中的有关资料,同时还收集整理了国家、浙江省以及外地省市的相关法规;对《条例》与上位法的关系以及外地同类城市立法状况有了比较全面的了解。评估小组还和市供销社、商务局等单位通过座谈会、网络、微信等方式,收集再生资源回收利用管理部门、再生资源回收企业和社会公众对该条例的意见建议。

  2. 实施调研阶段

    从6月中旬开始,在市人大法工委的主持下,立法后评估小组先后两次召开了市级有关部门的评估工作座谈会,从整体上了解《条例》实施中的有关问题,听取了再生资源行业协会、再生资源回收企业单位对《条例》修订的意见和建议。此阶段,立法后评估团队专门进行了问卷调查,调查对象主要为宁波市再生资源回收利用相关部门、相关企业及普通社会民众,调查内容包括对《条例》的了解情况、宁波市再生资源回收利用总体情况、宁波市再生资源回收企业情况、宁波市再生资源利用企业情况、社会各界对于再生资源回收利用管理制度的意见与建议等方面。

  3. 立法后评估报告撰写与修改阶段

    7月初开始,立法后评估团队开始起草立法后评估报告。立法后评估报告针对立法后评估中发现的问题,从《条例》的执行情况及其成效、《条例》执行中存在的问题、《条例》的合法性情况、外地的立法情况、对《条例》修改完善的建议等方面进行了认真研究。立法后评估报告起草完成后,评估团队对评估报告进行了讨论研究,并对评估报告进行了修改完善,形成了最后的上报稿。

    二、《条例》的合法性评估

    目前,我国还没有制定专门的《再生资源回收利用管理法》,有关再生资源回收利用方面的法律规范体系以国务院《关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》和商务部六部委联合发布的《再生资源回收管理办法》等政策和部门规章为主体。各地方结合本地实际,也纷纷出台了许多有关再生资源回收利用的地方法规、规章和政策。

    (一)有关法律法规规章和文件分析

    1.法律

    我国再生资源回收利用方面并没有专门的法律出台,但《循环经济促进法》(2008)《清洁生产促进法》(2002)《固体废物污染环境防治法》(1995)等法律中有相关规定。

    《循环经济促进法》第2条规定:“本法所称循环经济,是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。”第2条还规定:“本法所称再利用,是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用,或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用。本法所称资源化,是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。”该条不仅指出再生资源回收利用是循环经济发展的需要,而且也指出循环经济促进就是要实现废物利用和资源化。第4条规定:“在废物再利用和资源化过程中,应当保障生产安全,保证产品质量符合国家规定的标准,并防止产生再次污染。”指出了再生资源回收利用的前提和基础。第23条规定:“建筑设计、建设、施工等单位应当按照国家有关规定和标准,对其设计、建设、施工的建筑物及构筑物采用节能、节水、节地、节材的技术工艺和小型、轻型、再生产品。国家鼓励利用无毒无害的固体废物生产建筑材料,鼓励使用散装水泥,推广使用预拌混凝土和预拌砂浆。”第32条规定:“企业应当采用先进或者适用的回收技术、工艺和设备,对生产过程中产生的余热、余压等进行综合利用”。第37条规定:“国家鼓励和推进废物回收体系建设。地方人民政府应当按照城乡规划,合理布局废物回收网点和交易市场,支持废物回收企业和其他组织开展废物的收集、储存、运输及信息交流。废物回收交易市场应当符合国家环境保护、安全和消防等规定。”第38条规定:“对废电器电子产品、报废机动车船、废轮胎、废铅酸电池等特定产品进行拆解或者再利用,应当符合有关法律、行政法规的规定。”第39条规定:“回收的电器电子产品,经过修复后销售的,必须符合再利用产品标准,并在显著位置标识为再利用产品。回收的电器电子产品,需要拆解和再生利用的,应当交售给具备条件的拆解企业。”第40条规定:“国家支持企业开展机动车零部件、工程机械、机床等产品的再制造和轮胎翻新。销售的再制造产品和翻新产品的质量必须符合国家规定的标准,并在显著位置标识为再制造产品或者翻新产品。”第41条规定:“县级以上人民政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾分类收集和资源化利用设施,建立和完善分类收集和资源化利用体系,提高生活垃圾资源化率。县级以上人民政府应当支持企业建设污泥资源化利用和处置设施,提高污泥综合利用水平,防止产生再次污染。”

    《清洁生产促进法》第4条规定,“国务院和县级以上地方人民政府,应当将清洁生产促进工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划以及环境保护、资源利用、产业发展、区域开发等规划。” 第13条规定:“国务院有关部门可以根据需要批准设立节能、节水、废物再生利用等环境与资源保护方面的产品标志,并按照国家规定制定相应标准。”第16条规定:“各级人民政府应当优先采购节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。各级人民政府应当通过宣传、教育等措施,鼓励公众购买和使用节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。”第26条规定:“企业应当在经济技术可行的条件下对生产和服务过程中产生的废物、余热等自行回收利用或者转让给有条件的其他企业和个人利用。”第33条规定:“依法利用废物和从废物中回收原料生产产品的,按照国家规定享受税收优惠”。

    《固体废物污染环境防治法》第3条规定:“国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施,对固体废物实行充分回收和合理利用。”第43条规定:“城市人民政府有关部门应当统筹规划,合理安排收购网点,促进生活垃圾的回收利用工作。”第45条规定“从生活垃圾中回收的物质必须按照国家规定的用途或者标准使用,不得用于生产可能危害人体健康的产品。”第46条规定:“工程施工单位应当及时清运工程施工过程中产生的固体废物,并按照环境卫生行政主管部门的规定进行利用或者处置。”

    这些法律都为我国再生资源回收利用管理提供了基础性的法律依据。尤其是《循环经济促进法》将“循环经济”定义为“是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化再利用、资源化活动的总称”,并且用许多条文具体规定资源的回收利用问题,这些条文已经成为再生资源回收利用管理进行立法的前提和法律依据。

  4. 行政法规

    2009年2月25日国务院颁布了《废弃电器电子产品回收处理管理条例》,规范和调整废旧电器电子的回收处理活动。该《条例》规定“国家对废弃电器电子产品实行多渠道回收和集中处理制度”、“国家对废弃电器电子产品处理实行资格许可制度”、“国家建立废弃电器电子产品处理基金”制定。该基金用于废弃电器电子产品回收处理费用的补贴,由电器电子产品生产者、进口电器电子产品的收货人或者其代理人应当按照规定履行缴纳义务。该《条例》第二章规定“相关者的责任”,第一次明确了废弃电器电子回收处理的生产者责任。

    3.相关部门规章

    2007年3月27日,商务部联合国家发展和改革委员会、公安部、建设部、国家工商行政管理总局、国家环境保护总局发布了《再生资源回收管理办法》。该《办法》是我国目前唯一一部综合性规范调整再生资源回收管理的部门规章。《办法》指出“再生资源是指在社会生产和生活消费过程中产生的,已经失去原有全部或部分使用价值,经过回收、加工处理,能够使其重新获得使用价值的各种废弃物。”并且明确规定“在中华人民共和国境内从事再生资源回收经营活动的企业和个体工商户应当遵守本办法。”与此同时,《办法》明确了行业主管部门,即“商务主管部门是再生资源回收的行业主管部门,负责制定和实施再生资源回收产业政策、回收标准和回收行业发展规划。”《办法》同时对再生资源回收利用行业的经营规则、监督管理和法律责任都做出了明确规定。

    此外,国务院各部门单独或者联合发布了《电器电子产品有害物质限制使用管理办法》(2016年)《废塑料加工利用污染防治管理规定》(2012年)《报废机动车回收管理办法》(2019年)《废弃电器电子产品处理资格许可管理办法》(2010年)《新能源汽车动力蓄电池回收利用管理暂行办法》(2018年)等规章,规范调整单一品种废旧物品的回收和利用活动。

    4.国家的相关政策

    (1)1991年12月26日,国务院发布了《关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》,该《通知》首先明确了“再生资源”的概念,并要求加强废金属市场的管理和积极组织再生资源的回收和利用,《通知》还对再生资源企业的税收优惠、再生资源价格按照“鼓励群众交售,鼓励企业回收利用”的原则制订,再生资源回收利用的管理,仍维持现状不变。即由国家计委负责全国再生资源回收利用工作的宏观指导、统筹协调;物资、商业部门分别实行具体的经营管理,并与公安、工商、物价等部门共同配合,整顿好流通秩序,搞好市场管理。最后指出“各地区再生资源的回收管理工作,应在当地政府的领导下,根据本地区的具体情况,由指定部门负责统筹和组织协调”。

    (2)2017年3月18日,国务院办公厅《关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》(国办发[2017]26号)。《通知》要求“加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统,形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度,努力提高垃圾分类制度覆盖范围,将生活垃圾分类作为推进绿色发展的重要举措,不断完善城市管理和服务,创造优良的人居环境。”“建立与再生资源利用相协调的回收体系。健全再生资源回收利用网络,合理布局布点,提高建设标准,清理取缔违法占道、私搭乱建、不符合环境卫生要求的违规站点。推进垃圾收运系统与再生资源回收利用系统的衔接,建设兼具垃圾分类与再生资源回收功能的交投点和中转站。鼓励在公共机构、社区、企业等场所设置专门的分类回收设施。建立再生资源回收利用信息化平台,提供回收种类、交易价格、回收方式等信息。”换言之,生活垃圾分类系统和再生资源回收利用系统必须实现“两网融合”。

    2011年11月31日,国务院办公厅发布了《关于建立完整的先进的废旧商品回收体系的意见》,《意见》要求“到2015年,初步建立起网络完善、技术先进、分拣处理良好、管理规范的现代废旧商品回收体系,各主要品种废旧商品回收率达到70%。”今后的重点任务就是要“抓好重点废旧商品回收、提高分拣水平、强化科技支撑、发挥大型企业带动作用、推进废旧商品回收分拣集约化规模化发展、完善回收处理网络、加强行业监管和加强环境保护。”并要求通过加大财税金融支持力度、完善土地政策和修订完善相关制度和标准来实现目标和任务。

    (3)2015年1月21日,商务部、发改委、国土资源部等印发了《再生资源回收体系建设中长期规(2015―2020)》,指出了再生资源行业还存在着“组织化程度低、分拣技术水平低、经营规范化程度低、部分品种回收率低”的问题,要“以深化改革、转变发展方式和发展绿色流通为主线,围绕规范回收利用秩序,降低回收利用成本和提高回收利用率,着力加强再生资源回收管理法律法规建设,推进再生资源回收管理体制改革和回收模式创新,提升再生资源回收行业规范化水平和规模化程度,构建多元化回收、集中分拣和拆解、安全储存运输和无害化处理的完整的先进的回收体系。”今后的主要任务是“分类建立回收体系、完善回收节点功能、培育龙头回收企业、强化行业秩序监管、健全回收管理制度、深入开展宣传教育”。确立了“建立部门协同工作机制、加大财税支持政策力度、完善土地金融支持手段、建立科技人才支撑体系”保障措施。

    (4)2016年5月5日,商务部、发展改革委、工业和信息化部、环境保护部、住房城乡建设部、供销合作总社联合发布《关于推进再生资源回收行业转型升级的意见》(商流通函[2016]206号),要求顺应“互联网+”发展趋势,着力推动再生资源回收模式创新,推动经营模式由粗放型向集约型转变,推动组织形式由劳动密集型向劳动、资本和技术密集型并重转变,建立健全完善的再生资源回收体系,并就转型升级的基本原则、主要任务、保障措施提出了具体意见。

    (5)2016年12月26日,工业和信息化部、商务部、科技部发布《关于加快推进再生资源产业发展的指导意见》(工信部联节〔2016〕440号),要求充分认识到发展再生资源产业的重要性,就再生资源产业持续健康快速发展的基本原则、主要目标、主要任务、重点领域、重大试点示范和保障措施提出了指导意见。

    (6)2018年4月12日,中华全国供销合作总社发布了《关于加快推进再生资源行业转型升级的指导意见》(供销经字﹝2018﹞11号),就再生资源行业转型升级的基本原则、主要目标、重点任务、保障措施等方面提出具体意见。

    从以上政策文件中,可以看出我国再生资源回收利用等方面在国家政策层面仍着眼于行业发展和转型升级,并就行业发展和转型升级的基本原则、主要任务、保障措施提出了具体意见。这些政策对我国再生资源回收利用行业发展有着重要的指导意义。

    5.浙江省规范性文件

    (1)2007年6月14日,浙江省经贸委、省公安厅、省建设厅、省环保局、省工商局关于贯彻《再生资源回收管理办法》的实施意见(浙经贸商发展〔2007〕288号)。《意见》要求县级以上商贸主管部门要切实承担起再生资源回收行业主管部门职责,各级经贸、公安、建设、环保、工商等部门在各自的职责范围内加强对再生资源回收行为的监督管理。在加强再生资源行业监管的同时,有关部门应认真履行职责,积极采取有效措施,促进该行业快速有序发展;同时要求加大对《办法》的宣传、贯彻和执行力度。

    (2)2009年5月13日,浙江省人民政府办公厅发布了《关于进一步推进工业循环经济发展的意见》(浙政办发〔2009〕61号),《意见》明确规定要推进资源利用循环化。鼓励发展资源综合利用企业,提高“三废”利用水平。支持发展再生资源回收企业,重点加强对废金属、废纸、废塑料、废玻璃、餐厨废料、生活垃圾等再生资源的回收利用;重点建设一批区域性的废旧物资再生产基地,探索建立废旧家电、废旧轮胎、废铅酸蓄电池等回收利用体系;坚决防治资源循环利用产生“二次污染”。推进再生资源企业改造,引导在现有基础上延伸产业链;探索新型企业运作模式,形成集技术研发、原料采购、加工制造、品牌营销、资本运营为一体的产业链;加快培育龙头企业,发挥龙头企业在推进再生资源回收利用体系建设中的带头作用,有效整合各类社会资源,推进产业重组,做大做强再生资源企业,不断提升核心竞争力。

    (二)合法性评价

    综合分析上述法律、行政法规以及我省相关地方性法规的规定,可以发现我市《再生资源回收利用条例》与上述规定基本一致,但由于立法时间的先后以及客观情况的变化,此期间还经历了2013年和2018年两次国家机构改革和政府职能的转变,使得我市《条例》部分规定出现与上位法不一致的情况。主要体现在:

    1.行业主管部门规定不明确。《条例》第5条规定:“市和县(市)区再生资源回收管理部门主管本行政区域内再生资源回收管理工作。市和县(市)区综合经济管理部门主管本行政区域内再生资源利用管理工作。”该条规定对再生资源回收利用管理体制采取了区分法,即回收和利用分属不同部门管理。尤其是条文采用模糊化规定方法,在事实上并没有指明具体的管理部门。鉴于此,宁波市人民政府不得不于2009年1月24日发文确认再生资源回收利用管理部门,将市供销社确定为市再生资源回收管理部门,市经委为市再生资源利用管理部门。然而,2007年《再生资源回收管理办法》明确规定“商务主管部门是再生资源回收的行业主管部门”。根据《中共中央、国务院关于深化供销合作社改革的决定》(中发[1995]5号)规定,供销合作社是“农民的合作经济组织”,实行“政社分开”,不再属于政府行政机构序列,已经没有行政执法的权力了。作为行业主管部门,没有行政处罚权,则很难履行好行业管理的职责。换言之,将供销社确定为再生资源回收管理部门不仅与国家政府部门规章不相符,而且也不符合供销社职能改革的方向,其结果是“能管的无权管,有权管的不能管”,再生资源行业主管部门的职责无法落实到实处。2019年1月,根据宁波市深化机构改革协调小组办公室文件,再生资源回收管理的职责划入市商务局。这种“临事制变”的做法固然可以解决一时的问题,但是《条例》对行业主管部门进行模糊化处理的做法并不符合法律规范明确性的要求,不是一种长久之计。

    2.经营者未备案登记的行政处罚权。商务部《再生资源管理办法》第21条规定:“违反本办法第七条规定,由商务主管部门给予警告,责令其限期改正;逾期拒不改正的,可视情节轻重,对再生资源回收经营者处500元以上2000元以下罚款,并可向社会公告。”但是《条例》第25条规定:“再生资源回收经营者违反本条例第十二条第二款规定未备案的,由再生资源回收管理部门责令限期改正。”由于供销社不再属于行政机关,对于再生资源经营者逾期拒不改正的,供销社没有进一步的行政处罚权。换言之,再生资源经营者逾期拒不备案登记的,供销社作为行业主管部门对此无能为力。

    3.环评前置不符合“审批精简”原则。《条例》第11条规定:“再生资源回收网点和集中经营市场建设项目未依法取得环境影响评价批准文件的,建设单位不得开工建设或者投入使用,工商行政管理部门不予办理工商登记手续。”这一规定体现了“环评前置”的理念。但是,2014年国务院办公厅发布了《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》(国办发〔2014〕59号)规定:“项目核准将精简前置审批,只保留规划选址、用地预审(用海预审)两项前置审批,其他审批事项实行并联办理。对重特大项目,也应将环评(海洋环评)审批作为前置条件,由发展改革委商环境保护部、海洋局于2014年底前研究提出重特大项目的具体范围。”这意味着,除重特大项目外,环评审批不再作为项目核准前置条件。

    4.机构改革带来机构名称和职责变化。《条例》第24条规定:“未依法取得营业执照而擅自从事再生资源回收经营活动的,由工商行政管理部门按照国务院《无照经营查处取缔办法》予以查处。超出登记的经营范围从事再生资源回收经营活动的,由工商行政管理部门按照有关规定予以处理。”但是,国务院2018年3月22日下发了《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2018〕6号),该《通知》设立市场监管总局,为国务院直属机构,原“工商行政管理部门”已经由“市场监督部门”取代。

    5.备案制度不符合“最多跑一次”精神。《条例》第12条规定:“再生资源回收经营者应当在取得营业执照后三十日内,向工商登记地再生资源回收管理部门备案。备案事项包括登记注册名称、登记注册日期、法定代表人或者负责人、经营场所、性质、经营范围、营业期限等。”这一规定并不符合“最多跑一次”的精神。“最多跑一次”,是指自然人、法人和非法人组织向行政机关申请办理一件事,申请材料齐全、符合法定形式的,从提出申请到收到办理结果全程只需一次上门或者零上门。2018年11月30日浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》,第17条规定:“商事登记主管部门按照国家编制的多证合一改革涉企证照事项目录,整合办理商事登记与其他登记、备案等有关事项。省、设区的市商事登记主管部门可以会同有关部门根据国家编制的目录,制定补充目录,并向社会公布。以多证合一方式登记的,申请人只需提供一套申请材料,填写统一的登记表格,不再另行申请其他登记、备案。”

    6.《条例》部分规定相对滞后。《条例》制定已届十年,此期间再生资源回收利用方面已经出现了新的变化,比如网络技术的应用、“两网融合”和“无废城市”建设等等技术、模式和建设项目开始出现,必然给再生资源回收利用管理提出了新的要求。习近平总书记对垃圾分类工作作出重要指示强调,培养垃圾分类的好习惯,为改善生活环境作努力,为绿色发展可持续发展作贡献。因此,《条例》必须反映时代的变化,做好国家相关政策的落实和衔接工作。

    (1)做好生活垃圾分类政策的落实和衔接。近年来,国家出台了一系列涉及生活垃圾分类的政策,但我市《条例》由于出台较早,还不包括这方面的内容。我市《生活垃圾分类管理条例》已经通过并将于2019年10月1日施行,第31条规定“可回收物由再生资源回收利用企业,采取资源化回收、利用等方式处置”,因此《再生资源回收利用管理条例》要结合国家“生活垃圾分类”的要求,对生活垃圾中可回收物的投放暂存、收运处置、资源化处理和利用等问题作出规定。

    (2)顺应“无废城市”建设的需要。2018年12月29日,国务院办公厅发布《“无废城市”建设试点工作方案》(国办发〔2018〕128号),《方案》要求“根据城市经济社会发展实际,以深化地方机构改革为契机,建立部门责任清单,进一步明确各类固体废物产生、收集、转移、利用、处置等环节的部门职责边界,提升监管能力,形成分工明确、权责明晰、协同增效的综合管理体制机制”“健全标准体系,推动大宗工业固体废物资源化利用”“开展绿色设计和绿色供应链建设,促进固体废物减量和循环利用”“多措并举,加强生活垃圾资源化利用”等等。宁波市虽然不是首批试点城市,但是“无废城市”作为一种先进的城市管理理念,“旨在最终实现整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标。”再生资源回收利用是“无废城市”建设最为重要的一环,因此《条例》也必须反映“无废城市”建设的需要。

    (3)要体现“绿色发展”和信息化管理的理念。党的十八大提出了“大力推进生态文明建设” 的战略决策,十九大进一步强调要“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”。实现再生资源的回收和利用,不仅是“推动经济社会可持续发展”的需要,也是推进生态文明建设的需要。因此,《条例》的立法理念也要体现“尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”。此外,《条例》还要体现信息化管理的理念。在信息化时代,大数据和网联网技术飞速发展,再生资源回收利用行业也要彻底改变“小、散、乱”的落后状态,要将现代信息技术与先进管理理念相融合,转变企业生产方式、经营方式、业务流程、传统管理方式和组织方式,重新整合企业内外部资源,提高企业效率和效益、增强企业竞争力的过程。因此,立法要“鼓励市场主体建立再生资源回收利用信息平台,促进再生资源回收经营者与再利用企业之间的信息交流,推动线上线下回收、利用融合发展。”

    三、《条例》实施的主要工作及其绩效

    (一)工作机制建设取得了一定成效

    1.行业主管部门工作机制建设。《条例》实施后,由市及县(市)区都建立了由政府分管领导任组长,发改、工商、公安、国土、贸易、城管、供销社等部门为成员的再生资源回收体系建设领导小组或协调机构,建立完善了会议例会制度、督查制度、考核机制等;市政府先后五次召开领导小组会议或专题会议,统一思想,凝聚共识,部署阶段性建设任务,并协调解决建设中的重大问题,为全市上下全面推进再生资源回收体系建设提供了组织保障。

    2.再生资源行业协会建设。《条例》第6条规定:“再生资源回收经营者等有关个人和单位可以依法自愿组成再生资源回收利用行业协会。”《条例》实施后,依法组织了再生资源行业协会。再生资源行业协会积极协助各地政府开展再生资源回收网点建设、建立备案登记制度、履行行业准入前置审查,协助企业贯彻政策法规、推行行业规范、反映再生资源回收行业呼声、争取行业扶持政策与资金、开展从业人员培训,发挥了联结再生资源回收企业和地方政府的桥梁纽带作用,促进了行业健康有序发展。

    3.回收与利用管理机制建设。《条例》实施之后,宁波市人民政府下发了《关于确认再生资源回收利用管理部门的通知》(甬政发【2009】9号)。该《通知》明确市供销社为市再生资源回收行业主管部门,县级再生资源回收主管部门则由商务局或供销社负责。《通知》下发以后,首先成立了市再生资源回收体系建设领导小组,办公室设在市供销社,统筹协调全市再生资源回收工作。2019年1月份,根据宁波市深化机构改革协调小组办公室文件,再生资源回收管理职责划入市商务局。

    4.“两网融合”机制建设。随着垃圾分类工作的开展,我市对废弃物(垃圾)的处理方式逐步也由单纯的处置转向资源化处理,垃圾分类和再生资源回收逐步成为物质生产和分配的组成部门。2018年我市根据中央和省委省政府部署,成立了以市政府主要领导为组长的领导小组,市供销社与城管、住建委、教育局等为成员单位,统筹推进全市生活垃圾分类工作。宁波市已基本形成与生产、生活活动相适应的再生资源回收利用体系和管理机制,政策法规体系逐步完善,垃圾分类与再生资源回收两网衔接工作正在积极推进。

    (二)行业发展形成了一定的规模

    1.制定了再生资源行业规划。再生资源回收体系建设规划是一项基础性工作,为更好引领全市再生资源回收体系建设,2012年启动了再生资源回收体系建设中长期规划编制工作,由宁波市发改委和宁波市供销合作社联合发文《关于印发宁波市再生资源回收体系建设中长期规划的通知》(甬发改规划【2014】44号),明确了我市再生资源回收体系建设的发展方向和具体目标。

    2.全市回收体系基础设施取得了一定成效

    (1)回收站点建设。截至2018年全市建成城区回收站点458个,小区覆盖率达到32.9%,2016年对中心城区的现存60个实事工程回收网点进行了升级改造, 2018年启动“搭把手回收”再生资源回收体系建设,截至2019年5月底,在中心城区建成513个“人工+智能+流动”回收站点,覆盖居民60余万人。截至2018年,累计建成(乡镇)农村回收站613个,镇海建成农村流动收废集中堆放点7个,有500户流动收购户入驻,进行集中管理。奉化区开展了示范站建设,鼓励取得经营资格的经营户在现有基础上改建或者新建再生资源回收示范站,按照建设标准制定验收表,特邀相关部门进行验收,验收合格的给予五万元补助,目前已建成15家回收示范站,起到了规范管理和“绿色回收”的示范标杆作用。

    (2)分拣中心建设。2016年开展专业回收分拣中心的认定工作,认定市县两级废旧金属、废旧家电、废玻璃、废旧造纸原料、废旧有色金属和废塑料、废旧大件家具等七大类的专业回收分拣中心26个。2018年,为了满足垃圾分类工作,“搭把手回收”体系启动了现代化综合分拣中心建设,截至目前已建成1个、在建8个综合分拣中心。

    (3)回收集散中心及交易市场建设。目前全市尚未建成综合性的再生资源交易集散中心,现存区县级再生资源回收交易市场6个,分别为宁海、象山和慈溪各1个,北仑再生资源市场3个,经营现状均不理想。其中宁海再生交易市场占地96亩、建筑面积5.7万平方米、总投资2.2亿元,30余家再生资源回收网点企业(经营户)入驻市场。象山再生交易市场占地50亩、总建筑面积4.28万平方米,露天场地面积6800平方米,入驻企业30余家。

    (三)市再生资源回收公共服务平台初步建成

    2017年下半年启动“垃圾分类+资源回收”试点小区建设,同步上线我市再生资源回收公共服务平台“我要换糖”。中心城区首批44个试点小区纳入“垃圾分类+资源回收”两网融合体系,通过“线上+线下+回收”,提高垃圾分类和资源回收精准化和标准化水平,推动宁波垃圾分类与再生资源回收的融合模式建设,提升再生资源(垃圾)回收分类质量和成效。再生资源在线回收公共服务平台以手机移动端为主要载体,实现平台共享开放,再生资源的线下、线上回收渠道共通,提供垃圾分类后再生资源回收线上交易、信息查询等服务。

    (四)“垃圾分类+资源回收”两网融合体系试点成功

    为了推动实现再生资源和垃圾分类“两网融合”,宁波市再生资源回收体系建设领导小组办公室与宁波市生活垃圾分类处理与循环利用工作领导小组办公室多次召开联席会议,共同推进垃圾分类示范区域再生资源回收体系建设。2018年8月宁波供销再生资源科技有限公司研发实施了“搭把手”智慧再生资源回收体系,12月在姜山试点成功;2018年12月16日,市垃圾分类办和市再生办联合发文《宁波市“垃圾分类+资源回收”两网融合试点工作方案》(甬再生办联〔2018〕2号),在市中心城区5个示范街道进行试点;2019年2月,市政府领导批示在全市推广复制“搭把手回收”。截至2019年5月底,“搭把手”回收体系在江北、海曙、鄞州、高新区、北仑、镇海、大榭等区域落地实施,建成运营513个“人工+智能+流动”回收网点建设。

(五)回收行业经营取得较好的经济效益

首先,回收经营主体逐步壮大。据不完全统计,截至2018年底,全市累计注册备案的再生资源回收经营主体两千余家,2018年认定再生资源回收骨干企业23家,统计样本企业22家。其次,回收经营购销经济效益较为显著。2018年全年回收量为272.3万吨,销售额91.6亿元。最后,低价值再生资源回收比例逐步提高。传统回收体系回收利用的废弃物主要集中在利润较高、市场驱动力较大的产品,如废旧金属、废纸、橡胶等,利润小、对环境影响大的废塑料、废玻璃、废泡沫、大件垃圾等低价值可回收物绝大部分进入了垃圾处置体系,没有进入回收利用体系。2018年底上线的“搭把手回收”采用全品类回收模式,对低价值可回收物进行托底回收,截至2019年5月底,“搭把手”回收的大件垃圾、废泡沫、废玻璃、废织物等超过1000吨,比重高达60%。

(六)配套规定不断健全完善

为加强再生资源回收利用的管理,在一定程度上强化《条例》的可操作性,确保再生资源回收利用管理有法可依、有章可循、监督有序、指导有力,市政府和部门加强了建章立制工作,制定出台了一系列配套文件,为推动我市再生资源回收利用行业的长远发展提供了制度保障。具体见下表:

表1市政府和部门制定的相关规范性文件目录

序号

文号

文件名称

备注

1

甬政发〔2009〕9号

宁波市人民政府《关于确认再生资源回收利用管理部门的通知》

2

甬政办发〔2010〕51号

宁波市人民政府办公厅《关于进一步规范和发展再生资源回收工作的通知》

3

甬政办发〔2014〕43号

宁波市人民政府办公厅《关于加快建立完整的先进的废旧商品回收体系的实施意见》

4

甬发改规划〔2014〕44号

宁波市发改委 宁波市供销社《关于印发宁波市再生资源回收体系建设中长期规范的通知》

5

甬供经〔2016〕34号

宁波市供销社《关于印发<宁波市再生资源回收站点验收考评办法>的通知》

6

甬供经〔2016〕35号

宁波市供销社《关于印发<宁波市专业性再生资源回收分拣中心认定办法>的通知》

7

甬供经〔2016〕36号

宁波市供销社《关于印发<宁波市再生资源回收行业规范经营评价办法(暂行)的通知》

8

甬供财联发〔2016〕2号

宁波市供销社、宁波市财政局《关于印发<宁波市再生资源回收体系建设专项资金使用管理办法>的通知》

9

(甬供经﹝2017﹞28号

宁波市供销合作社联合社《宁波市再生资源回收行业危险化学品安全综合治理实施方案》

10

甬生态文明办〔2017〕1号

宁波市生态文明办《宁波市生态文明先行示范区建设实施方案》

11

甬政发〔2017〕3号

宁波市人民政府《宁波市“十三五”固体废物污染防治规划》

12

甬供经联发﹝2018﹞16号

宁波市再生资料回收体系建设领导小组办公室、宁波市供销合作社联合社《关于加强全市再生资源回收行业安全生产建立长效管理机制的指导意见》

13

甬政办发〔2018〕56号)

宁波市人民政府《宁波市生活垃圾分类实施方案(2018-2022)》

14

甬分领办[2018]24号

宁波市垃圾分类办公室《宁波市生活垃圾分类七大专项行动》

15

甬再生办联〔2018〕2号

宁波市垃圾分类办、宁波市再生办《关于印发<宁波市“垃圾分类+资源回收”两网融合试点工作方案>的通知》

四、《条例》实施中存在的主要问题

(一)《条例》宣传的广度和针对性有待提高

普法是立法有效实施的前提。加强对《条例》的普法宣传教育工作,可以将《条例》的落实成为内化于心、见诸于行的自觉行为。但是我们通过调查发现,只有很小一部分(12.86%)的调查对象表示其所在地的政府及有关部门组织过《条例》的宣传活动,38.21%的调查对象表示自己不清楚当地政府及有关部门是否组织过《条例》的宣传活动,而近半数(48.93%)的调查对象则明确表示其所在的当地政府及有关部门没有组织过对《条例》的普法宣传活动(见图1)。

图1政府部门组织宣传《条例》情况

普法宣传教育工作不到位,导致普通民众对《条例》本身和相关的制度并不十分了解。调查数据表明,认为自己非常了解《条例》的调查对象约占总数的4.29%,有较为充分了解的调查对象只有22.49%,而近半数(44.29%)的调查对象表示对《条例》的了解程度只是一般了解,此外,非常不了解或者较为不了解的调查对象分别占比6.79%和22.14%(见图2)。换言之,绝大多数(73.22%)的调查对象对《条例》本身并不十分了解。就对再生资源回收利用管理制度的了解而言,调查数据表明只有3.93%和27.50%的调查对象对此非常了解或者较为了解,而绝大多数(68.57%)调查对象对再生资源回收利用管理制度并不十分了解。由此可见,尽管《条例》施行已届十年,但是政府有关部门对《条例》的普法宣传工作并不到位。政策宣传贯彻力度不够,会导致部分企业对资源利用的认识与理解模糊不清,或不够重视甚至嫌麻烦而放弃此项利国利民利企业的发展工作,因此对《条例》进行普法和宣传教育是今后政府部门亟待加强的一项工作。

图2调查对象对《条例》的了解程度

(二)再生资源回收利用工作任重而道远

1.再生资源回收利用工作的成效还不显著。《条例》第三条规定:“再生资源回收利用应当有利于防止环境污染,有利于提高资源的利用率”。调查数据表明,只有18.57%的调查对象表示防止环境污染、提高资源的利用率作用很大,超六成以上(61.79%)的调查对象认为我市再生资源回收利用工作在防止环境污染、提高资源的利用率方面作用一般,且还有11.43%的调查对象认为我市再生资源回收利用工作在防止环境污染、提高资源的利用率方面作用甚微。(见图3)换言之,绝大多数(73.22%)调查对象认为我市再生资源回收利用工作没有起到“防止环境污染和提高资源利用率”的作用。

图3再生资源回收利用工作成效

2.再生资源回收利用工作仍然存在不少问题。通过对宁波市再生资源回收利用工作存在的问题进行调查发现,再生资源回收企业经营不规范,行业发展后劲不足问题最为突出,占比高达59.64%;认为再生资源回收率低、再生资源回收监管体制不太完善和再生资源回收网点资源回收设施建设滞后的调查对象的比例,比例分别占37.14%、30.00%、20.71%;另有1.79%的调查对象认为再生资源回收利用管理制度执行力度较低。(见图4)

图4再生资源回收利用工作主要问题

(三)民众的生活垃圾分类意识亟待强化

生活垃圾分类是健全和完善再生资源回收体系的重要一环。《十三五计划纲要》中再次强调要“健全再生资源回收利用网络,加强生活垃圾分类回收与再生资源回收的衔接。”尽管我们倡导垃圾分类处理已经很多年,但是民众生活垃圾分类的意识仍然较为薄弱。调查数据表明,41.79%的调查对象仍然会随意与其他垃圾混合投放,并且2.86%的调查对象还有到处乱扔垃圾的习惯。(见图5)换言之,仍然有将近半数(44.65%)的民众还没有养成生活垃圾分类的意识。

习总书记指出,推行垃圾分类,关键是要加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成。广大民众生活垃圾分类的意识如何,不仅影响到再生资源的回收利用率,而且影响到资源循环利用体系的建立。因此,必须加强对民众生活垃圾分类投放的意识培养。首先,要让广大民众认识到生活垃圾分类的重要性和必要性,要对民众进行垃圾分类方法的培训教育。在对民众进行生活垃圾分类的宣传教育时,要善于利用新媒体方式,将新媒体和传统媒体的优点进行有机融合,用速度与效率来保证宣传内容的数量和质量。其次,垃圾分类投放的宣传教育要“从娃娃抓起”。青少年是新时代的主力军,年青一代养成了垃圾分类投放的习惯,通过有效的督促引导,可以带动更多的人行动起来,培养垃圾分类投放的好习惯。最后,要奖罚相结合,将垃圾分类的效果与民众的切身利益结合起来。可以采取适当的、形式多样的激励措施来民众认真执行生活垃圾分类制度;对于未分类投放生活垃圾且拒不改正的个人或单位,则要依法给予处罚。

图5生活垃圾中可再生资源处理方式

(四)行业发展和企业规模有待进一步壮大

1.企业规模普遍不大,缺乏龙头企业的引领。“小散乱”是再生资源行业的基本特点。通过调查发现,近六成(59.29%)的调查对象认为我市再生资源利用企业发展缓慢,31.43%的调查对象认为我市再生资源利用技术低下。(见图6)事实上,我市登记备案的2000多家再生资源回收企业全部是中小型企业,普遍存在缺资金、缺技术、缺人才、缺“信用”的问题,难以适应城乡垃圾分类和固废综合治理的要求,其安全生产和环保隐患难以消除。在物联网和大数据技术时代,传统中小回收企业的作用正越来越边缘化。另一方面,大量社会资本纷纷涌入垃圾分类回收行业,新型企业开始应用互联网和智能技术迅速占领市场,但是又普遍缺乏中端物流中转和终端分拣利用的设施配备,难以满足可回收物二次分拣和利用的监管要求。因此,必须推进再生资源回收行业主体结构改革,通过企业重组改变“小散乱”的行业格局;出台行业扶持政策,鼓励再生资源行业新型企业做强做大,必要时候可以从中优选扶持行业龙头企业,充分发挥行业龙头企业的引领和示范作用。

图6再生资源利用存在主要问题

2.再生资源回收企业的经营行为需要进一步规范。当前,宁波市再生资源回收企业仍然存在诸多问题:首先是环境污染问题,有50.36%的调查对象如此认为;其次是非法占地,约占总调查对象的34.29%;再者是存在安全生产隐患,此部分调查对象约占总调查对象的25.36%;还有无证经营也是问题之一,此部分调查对象约占总调查对象的24.29%。此外有8.93%的调查对象认为再生资源回收企业的法律观念淡薄等。(见图7)基于再生资源回收行业的回收物为废旧物资、行业收益低且波动大,以及相当数量企业的场地属临时性等原因,大多数经营业主缺乏主动改善经营环境的积极性,设施标准低,而无证经营者更是缺乏约束,“脏乱差”可以说是一种普遍现象。因此,必须建立监督检查的长效机制。首先,要堵疏并举,依法整治无证无照经营行为,对于不符合再生资源经营网点建设规划的要坚决取缔;其次,要加快再生资源回收站建设,既方便居民投售又改善居民生活环境;再次,要强化对企业和从业人员遵纪守法、行业自律和业务知识等方面的教育和培训。最后,要强化后续管理,建立健全信息举报、社区监管、信息反馈、联动查处和行业准入等机制。

图7再生资源回收企业存在问题

3.再生资源回收设施不健全,回收体系的系统性较差。我市再生资源回收利用企业全部是中小型回收企业,普遍存在缺资金、缺技术、缺人才、缺“信用”等问题,无法建立完整的收集、中转、存储、分拣的回收产业链。目前,我市“三位一体”(社区回收站、村级回收集散点、再生资源交易市场)再生资源回收体系是2006年根据商务部要求建设的,已经难以适应新时期垃圾分类、固废治理的综合要求,系统运作的体系性很弱,象山、宁海、北仑等地的再生资源交易市场普遍陷入经营困境,入不敷出。通过调查发现,只有6.43%的调查对象认为设施非常健全,42.51%的调查对象认为资源回收设施比较健全,但是有 35.71%的调查对象认为资源回收设施健全程度一般,13.21%的调查对象认为设施不太健全,2.14%的调查对象认为资源回收设施非常不健全。(见图8)换言之,有一大半(51.06%)的调查对象认为再生资源回收设施有待完善。因此,要根据全市再生资源回收体系建设规划,加强社区(村)的建设和规范合整治,加快回收体系中转运输体系建设和集约化分拣中心建设。

图8再生资源回收设施健全程度

(五)《条例》已无法满足新时期行业发展的需要

《条例》颁布实施已届10年,发挥了其应有的作用,但是随着时代的发展进步和行政管理体制改革,《条例》的有关内容已经滞后于时代的发展与进步,甚至与现行法律法规存在着矛盾和冲突,比如《条例》所规定的“市再生资源回收管理部门”一直以来由供销社负责,而商务部《再生资源回收管理办法》第十五条规定“商务主管部门是再生资源回收的行业主管部门。”国家行政体制改革之后,供销社已经不再作为一级行政机关,不再具有行政管理的职责和权限,其承担的再生资源管理职能已经回归商务主管部门,因此《条例》相关规定也必须做出相应地修订。在调查中发现,8.57%的调查对象认为《条例》与国家法律法规存在大量冲突,55.71%的调查对象认为《条例》与国家法律法规存在部分冲突,只有15.00%的调查对象认为不存在冲突。(见图9)在座谈过程中,市供销社、商务局、经信局和公安、环保、城市管理、城乡规划、建设等行政管理部门就《条例》的内容提出了诸多问题,都建议对《条例》进行修改和完善。

图9《条例》与国家法律法规之间的冲突情况

五、国内外再生资源回收利用管理及立法实践

(一)国外发达国家再生资源回收利用的经验

上世纪90年代,国外发达国家开始实施可持续发展战略,其重要途径和实现方式就是建立以再生资源循环利用为基础的循环型社会。具体来说,就是实施对废弃物资源的立法活动,通过法律手段推进废弃物的回收利用工作,将再生资源的回收利用纳入规范化、制度化、程序化的管理轨道上来。

1.美国。早在1965年,美国就制定了《固体废弃物处置法》,1970年又将该法修订为《资源回收法》,1976年该法进一步修订更名为《资源保护及回收法》,此后又分别于1980年、1984年、1988年和1996年进行了四次修订,建立起了回复、回收、再利用、减量4R原则(Recover、Recycle、Reuse、Reduction)。4R原则是将废弃物管理由单纯的清理工作扩及兼具分类回收、减量及资源再利用的综合性规划,即资源的再生利用应从产品制造的源头控制开始,谋求使用易于回收的资源以减少垃圾制造量,而不是只着重末端废弃物或垃圾的回收。同时该法确立并完善了包括信息公开、报告、资源再生、再生示范、科技发展、循环标准、经济刺激与使用优先、职业保护、公民参与和诉讼等诸多与固体废物循环利用相关的法律制度。1986年,美国又颁布了《非常基金修正案及授权法》,该法对废弃物处理技术、各州之间法规的协调、扩张美国国家环境保护局(EPA)权威和增加国家资金投入等多个方面做了详尽的规定,这些规定对美国的国家环境保护及废弃物综合回收利用起到了极大地推动作用。1990年,美国颁布了《污染预防法》,该法从资源减量使用、扩大清洁能源的使用效率、废弃物循环使用及可持续农业四个方面入手,提出用污染预防政策补充和取代以末段治理为主的污染控制政策,明确规定必须对污染产生源做事先预防或减少污染量,无法回收利用者,也应尽量做好处理工作。

2.德国。1972年德国制定了《废弃物处理法》,但当时主要强调废弃物排放后的末端处理。1986年经修正将其改称为《限制废弃物处理法》,发展方向从“怎样处理废弃物”的观点提高到了“怎样避免废弃物的产生”,强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统,把避免废弃物产生作为废弃物管理的首要目标。1991年,德国首次按照“资源——产品——资源”的循环经济理念,制定了《包装废弃物处理法》,该法规定制造者必须负责回收包装材料或委托专业公司回收,实现了包装材料上所附的充分使用的义务不随商品流转而转移的目标,从法律上确保了包装材料的充分回收利用。这就是现在为多数国家所采纳的生产者责任制度 (或称扩大生产者责任制度)。1994年7月,德国联邦议院通过了《循环经济及废弃物法》,该法案明确了在废弃物管理政策方面的新措施,其中心思想就是系统地将资源闭路循环的循环经济思想理念,从包装推广到所有的生产部门,促使更多的物质资料保持在生产圈内。该法要求生产商、销售商以及个人消费者,从一开始就要考虑废弃物的再生利用问题。在生产和消费的初始阶段不仅要注重产品的用途和适用性,而且还要考虑该产品在其生命周期终结时将发生的问题。换言之,任何组织生产和销售消费品,都要对因此而产生的废弃物的避免、回收利用、重复使用和环境妥善处理等负责。废弃物的所有者或产生者,首先要自身负责避免或回收和处理废弃物。该法规定,每年总计产生超过2000吨以上废弃物的制造者,必须说明已经采取和计划采取的避免、利用和消除废弃物的措施:说明何种废弃物缺乏利用性而必须消除及其理由。

3.日本。日本早期的经济发展采用“大量生产、大量消费、大量废弃”的原则,其结果是环境污染问题日渐突出、废弃物填埋场濒临告罄、资源浪费日趋严重。为了解决这一问题,日本开始把“循环经济型社会”作为基本国策,循环经济型社会的基本原则就是“减量化、再利用、资源化”,其中“资源化”就是对最终废弃物经过分类回收后,经过必要的处理将其中可作为原料的部分提供给生产部门。为了实现循环经济型社会的目标,日本制定了一系列法律法规作为保障,比如1992年制定《再生资源利用促进法》,并于同年修订了1970 年颁布施行的《废弃物处理法》,1993年又通过了《环境基本法》,1995年又颁布了《促进容器与包装分类回收法》。2000年,日本把建立循环型社会提升为基本国策,将该年定为“循环型社会元年”,推出了《循环型社会推进基本法》等多部法律,建立起了具有很强的现实性和前瞻性的循环经济法律体系。这个法律体系可以分成3个层面:基础层面是一部基本法,即《促进建立循环社会基本法》;第二层面是综合性的2部法律,即《固体废弃物管理和公共清洁法》和《促进资源有效利用法》;第三层面是根据各种产品的性质制定的 5部具体法律法规,分别是《促进容器与包装分类回收法》《家用电器回收法》《建筑及材料回收法》《食品回收法》和《绿色采购法》。日本循环经济立法确立了一系列鼓励与支持循环型社会发展的经济优惠政策,用经济手段刺激和促进循环经济的快速持续发展。尤其是通过绿色采购,为环境友好型产品创造市场需求。日本的《绿色采购法》规定了国家机关和地方政府等单位有优先采购环境友好型产品的义务,以此来调动企业参与循环型社会建设、发展静脉产业的积极性,成为推进循环经济发展的重要立法。与此同时,立法还强化政府职责与加强科技研究:一是大力强化和明晰政府部门推进循环型社会的管理职能与职责;二是大力加强科技研究,发挥公众参与和中介组织作用。

发达国家的成效和经验就是将资源循环利用理念溶入环境资源保护立法中,并通过建立健全环境资源保护法律法规,设立了一系列再生资源回收利用的法律制度。这些制度主要有:

(1)再生资源回收利用规划和计划制度。再生资源回收利用发展规划应是国家和地方国民经济和社会发展规划的重要组成部分,它是对资源循环利用发展战略目标、任务及其保障实施措施的总体部署。再生资源回收利用计划则是发展规划的实施方案,规定所要实现的各项具体指标及其对策措施,具体落实再生资源回收利用项目、设施、产品目标指标任务及保证完成任务的措施。如德国的《循环经济及废弃物法》规定,联邦环保局应当会同各级相关部门制定控制废弃物产生和对废弃物进行回收利用的综合规划。日本和美国的相关立法中都有类似的规定。

(2)扩大生产者责任制度。为了抑制产生废弃物以及对资源进行循环利用,生产经营组织对其设计、制造、进口、 销售的产品,在经消费者使用后有义务进行收集、处置 、再使用等。生产经营组织应当使用易于分解、拆解或回收再利用的材质、规格和设计,使用产品分类回收标志,使用一定比例或数量的再生资源,使用一定比例可重复使用的包装容器。如德国的《循环经济及废弃物法》规定,制造者必须负责回收包装材料或委托专业公司回收。这就实现了包装材料上所附的充分使用的义务不随商品流转而转移的目标。如今在日本,解决废弃物问题仅仅考虑“适当处理被抛出来的垃圾”的处置方式已经不行了,一直溯及到产品制造阶段的对策日益显得必要,这种旨在扩大生产者责任的法律制度在日本也产生了极大影响。

(3)废旧物资回收清理付费制度。对于部分废旧物资如废旧家用电器、居民生活垃圾等,应当实行付费回收制度。如日本的《家用电器再利用法》规定,以电视机、电冰箱、洗衣机和空调为对象的家用电器,消费者购买时不仅需要支付新电器的货款,还要支付处理旧电器的有关费用;商店和厂家有义务回收和再利用旧家用电器。将家电产品的回收费分摊到消费者、零售商和制造厂家身上。产销方各负其责,消费者出回收费,零售商负责收集,制造厂家实际上要对60%的废旧产品进行回收利用。

(4)再生资源回收利用评价制度。再生资源回收利用的主管机构应对生产经营性单位的生产设施、主要工艺技术、原材料投入、产品包装等做出评价,评价后生产单位方可投产。 这是对生产经营单位在技术、生产工艺、产品上是否达到资源消耗最小化的、是否具备再生资源回收利用的条件进行 的综合论证分析。

(5)再生资源的公告利用制度。再生资源回收利用事业主管部门应当会同相关行业主管部门发布再生资源名录,规定再生资源循环使用的办法,制定清运储存方法、设施规范、再使用规范、记录、申报及其它应遵循事项之管理办法。企事业单位不得对未在再生资源目录内的废弃物进行再使用或再利用。

(6)专业技术资格认证制度。从事再生资源回收利用的生产经营单位,应通过针对废旧家电、电子垃圾处理、报废汽车等行业方面专门设定的资格条件认定,实行经营许可证制度。这些资格条件包括技术水平、管理能力、环境保护措施等,回收处理人员也必须经过专门的培训,持证上岗,严格禁止不符合条件的企业和个人从事废旧物资的回收业务。

(7)政策倾斜和资金支持制度。除了对再生资源回收利用的生产项目和产品在信贷、税收等方面实行优惠,国家立法还规定在产品符合需求功能或效益的基础上,政府机关、学校、事业机构、军事机关在采购产品时,应优先采购政府认可的、运用再生资源或以其一定比例为原料制成的再生产品。如日本的《绿色购买法》明确规定,鼓励中央和地方政府率先购买和使用再生资源的环保商品。同时,建议国家设立专门的机构与专项的基金用于支持再生资源回收利用领域的研究和开发(R&D)活动,尤其是那些有影响、辐射面大而量广的再生资源回收利用项目。

(8)公众参与制度。资源实际所涉及的是全体公民的利益,因此国家应通过法律引导全社会资源循环利用意识的形成和提高。例如,美国的《资源保护及回收法》规定,公众参与——在最大可能程度上,每州都应建立程序,包括但并不仅限于建立技术和公众的技术委员会,以鼓励公众参与制定废弃物回收利用计划。

(二)国内其他地区的立法和经验

1.地方性法规。从地方性法规的级别来看,省级地方性法规暂时没有,只有设区的市颁布的地方性法规。除了宁波外,还有七个地方通过地方性法规的形式规范和调整再生资源回收利用活动,分别是《哈尔滨市再生资源回收利用管理条例》(2006)《石家庄市再生资源回收利用管理条例》(2008)《武汉市再生资源回收条例》(2009)《沈阳市再生资源回收利用管理条例》(2011)《齐齐哈尔市再生资源回收利用管理条例》(2011制定,2018年修正)《大同市再生资源回收利用管理条例》(2012)《昆明市再生资源回收管理条例》(2013)。

2.地方政府规章。据统计,至少有21地方政府规章对再生资源回收利用问题进行了规定,其中省级政府规章有《山东省再生资源回收利用管理办法》(2009)《甘肃省再生资源回收综合利用办法》(2010)《河北省再生资源回收管理规定》(2011)《上海市再生资源回收管理办法》(2012),设区市政府制定了规章的有西安、吉林市、郑州、本溪、沈阳、兰州、杭州、西宁、抚顺、深圳、合肥、齐齐哈尔、广州、邯郸、淮南、营口、辽阳。其中,齐齐哈尔市由政府规章上升为地方法规,对政府规章进行了修改的有吉林市(2次,2007和2017)、杭州(1次,2016)、兰州(1次,2016)。

这些地方政府规章对其上位法进行细化,对再生资源回收利用因地制宜地进行规制,是我国再生资源回收利用法制体系的重要组成部分,为我市再生资源回收利用管理立法提供了地方经验。

3.主要特点和经验借鉴

(1)在立法名称方面,大多数地方性法规采用了类似于宁波的立法体例,将“回收”和“利用”一并规范进行综合立法,只有武汉市和昆明市仅对“回收”进行立法,而没有对“利用”进行一并立法规范。但是,从地方政府规章来看,大部分是对“回收”进行规范,分别有河北省、上海市、深圳市、杭州市、沈阳市、郑州市、西宁市、辽阳市、吉林市、营口市、邯郸市、齐齐哈尔市、抚顺市等13个省市政府规章。

(2)在立法目的方面,我们选取7个地方性法规和4个省级政府规章作如下梳理分析(见表2):

表2各地方法律法规规定的立法目的

法规或规章名称

立法目的

《哈尔滨市再生资源回收利用管理条例》

加强再生资源回收利用的管理,提高再生资源综合利用效益,促进经济和社会的可持续发展。

《石家庄市再生资源回收利用管理条例》

加强再生资源回收利用管理,节约资源,保护环境,规范再生资源回收利用行为,推动循环经济发展。

《武汉市再生资源回收管理条例》

规范再生资源回收市场管理,节约资源,保护环境,保障公用设施安全。

《沈阳市再生资源回收利用管理条例》

加强再生资源回收利用管理,节约资源,保护环境,实现经济和社会可持续发展。

《齐齐哈尔市再生资源回收利用管理条例》

加强再生资源回收利用管理,规范再生资源回收利用行为,促进再生资源回收利用,节约资源,保护环境,推动循环经济发展。

《大同市再生资源回收利用管理条例》

规范再生资源回收利用行为,节约资源,保护环境,促进经济社会可持续发展。

《昆明市再生资源回收管理条例》

加强再生资源回收管理,节约资源,保护环境,促进经济和社会可持续发展。

《上海市再生资源回收管理办法》

加强再生资源的回收管理,节约资源,保护环境,维护公共秩序。

《河北省再生资源回收管理规定》

加强再生资源回收管理,节约资源,保护环境,促进经济与社会可持续发展。

《甘肃省再生资源回收综合利用办法》

促进再生资源回收综合利用,节约资源,保护环境,推动循环经济发展。

《山东省再生资源回收利用管理办法》

加强再生资源回收利用管理,节约资源,保护环境,促进经济与社会可持续发展。

从表2可以看出,各地立法的共同目的首要是加强再生资源回收(利用)管理,其次是节约资源和保护环境。大多数立法还把促进经济与社会可持续发展(或者循环经济发展)作为立法目的,个别地方立法把“维护公共秩序”和“保障公用设施安全”作为立法目的。

(3)在立法内容方面,大多数地方性法规采用综合立法体例,其内容既规定“回收管理”又规定“利用管理”,但是大部分地方政府规章却只以“回收管理”作为规范的内容。换言之,从立法内容来说,有的综合规定再生资源回收和利用管理,有的则只规定回收管理,不能一概而论。考虑的宁波市采用综合立法体例,同时以“回收”和“利用”作为规范内容,那么我们选取同样立法体例的其他地方立法进行比较。(见表3)

表3各地方法规和规章规定的内容

法规或规章名称

立法内容

《哈尔滨市再生资源回收利用管理条例》

总则、回收管理、综合利用管理、鼓励与扶持、法律责任和附则

《石家庄市再生资源回收利用管理条例》

总则、回收管理、综合利用管理、法律责任和附则

《沈阳市再生资源回收利用管理条例》

总则,再生资源回收管理、再生资源利用管理、法律责任和附则

《齐齐哈尔市再生资源回收利用管理条例》

总则、回收管理、综合利用管理、法律责任和附则

《大同市再生资源回收利用管理条例》

总则、网点规划、经营管理、行业促进、法律责任和附则

《兰州市再生资源回收利用管理办法》

总则、再生资源回收行业管理、再生资源回收经营管理、再生资源回收行业协会、法律责任和附则

《淮南市再生资源回收利用管理办法》

总则、回收管理、综合利用管理、法律责任和附则

《甘肃省再生资源回收综合利用办法》

总则、回收管理、综合利用、法律责任、附则

《广州市再生资源回收利用管理规定》

总则、规划与网点建设、回收利用规范、鼓励与扶持、法律责任和附则

《山东省再生资源回收利用管理办法》

总则、回收管理、利用管理、法律责任、附则

《合肥市再生资源回收利用管理办法》

总则、回收管理、综合利用管理、法律责任和附则

从表3中可以看出,大多数立法都是专章规定“回收管理”和“利用管理”;少数地方立法具有较强的地方特色,比如大同市重点规制的内容是“网点规划、经营管理和行业促进”,名为“回收利用管理条例”实则没有明确区分;广东市和哈尔滨市专章规定了行业“鼓励与扶持”政策,兰州市还专章对“行业协会”作出规定。在地方立法中专章规定“鼓励与扶持”政策和“行业协会”,尤其是《广州市再生资源回收利用管理规定》第26条规定:“鼓励企事业单位和个人优先购买再生利用产品。国家机关、事业单位和团体组织使用财政资金进行政府采购时,在性能、技术、服务等指标同等条件下,应当优先采购再生利用产品。”这一立法内容是对国外先进经验的借鉴,在我市下一步对《条例》进行修订时候也具有参考意义。

(4)在立法技术方面,各地的地方立法普遍呈现出这样几个特点:一是地方立法要立足于本地区的特色和实践管理需要;二是立法中对上位法已经有相关的规定的尽量不做重复规定;三是对上位法的某些规定,做一些细化规定或对上位法当中某些没有的规定做补充规定。

(5)在具体规定方面,我们通过对地方性法规、政府规章进行分析,可以发现地方立法应做到以下几点:一是都注重明确监管部门及其职责,避免职责交叉、多头监管现象的出现。但是行业主管部门却不一致,石家庄、合肥、沈阳、齐齐哈尔等地明确规定供销社是行业监管部门,兰州、大同等市规定商务行政主管部门是再生资源回收利用主管部门,广州市规定“市经贸行政主管部门负责全市再生资源回收利用的管理”,山东省规定“县级以上人民政府经济和信息化行政主管部门负责本行政区域内再生资源回收利用管理工作。”不过,“回收管理”和“利用管理”分别由不同部门负责的,唯有宁波市。二是注重再生资源回收利用的规划,做到先规划后建设,加强规划的引领作用,明确规划的性质和地位和制定主体、制定程序;三是要加强立法的可操作性和科学性,尽可能避免出现写进法律条文而实践中难以执行、或执行情况不佳的情况发生。四是立法注重紧跟实践发展,及时吸收国家相关政策,做好立法与政策的有效衔接。

六、《条例》立法后评估结论

(一)《条例》立法后评估定量评价结果

1.实施效果评价。问卷调研显示,14.28%调查对象认为《条例》立法目的已经实现,56.43%的调查对象认为《条例》的立法目的已基本实现,但是还有不少(12.86%)调查对象认为《条例》立法目的并没有实现。(见图10)针对宁波市再生资源回收利用管理工作的满意度调查显示,调查对象对再生资源回收利用管理工作表示一般满意和较为满意的比例较为近似,分别约占总人数的45.36%、37.86%;另有8.57%的调查对象对再生资源回收利用管理工作非常满意;此外,还有少部分5.00%和3.21%的调查对象对再生资源回收利用管理工作表示较不满意及非常不满意。(见图11)此外,就《条例》与国家法律法规相冲突程度进行调查发现,大多数(55.71%)的调查对象认为《条例》与国家法律法规存在部分冲突,8.57%的调查对象认为存在大量冲突,只有15.00%的调查对象认为不存在冲突;(见图9)

图10 《条例》立法目的实现情况

图11调查对象对再生资源回收利用工作的满意度

2.主要问题评价。《条例》实施还存在不少问题,主要包括5个方面:(1)《条例》宣传的广度和针对性有待提高;(2)宁波市再生资源回收利用工作的成效还不显著,回收利用工作仍然存在不少问题;(3)民众的生活垃圾分类意识亟待强化,仍然有将近半数的民众还没有养成生活垃圾分类的意识;(4)行业发展和企业规模普遍不大、企业的经营行为需要进一步规范、再生资源回收体系的系统性较差;(5)《条例》已无法满足新时期行业发展的需要,甚至部分条款与上位法不一致。

(三)《条例》立法后评估基本结论

立法后评估课题组认为,《条例》在总结我市再生资源回收利用前期的主要经验、实际成效和存在问题的基础上,创制了再生资源回收利用管理制度,立法目的明确,制度设计较为合理,具体较强的可操作性、针对性与适用性,有关部门对《条例》的贯彻落实比较到位,取得了较好的法律效果与社会效果。但随着我市经济社会的发展和相关法律法规的制定实施,《条例》的合法性、可操作性与实效性存在着一定的问题,急需进一步修改与完善。建议及时将《条例》纳入立法修订计划,作为2020年立法调研项目,启动《条例》修订立法工作。

七、《条例》修改完善建议

(一)可行性和必要性分析

1.《条例》属于《立法法》规定的设区的市人大立法权的权限范围。《立法法》对设区的市的人大立法权限作了明确规定,限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”领域。再生资源回收利用管理工作既是城乡建设与管理的重要内容,也和城市环境保护息息相关,与“城乡建设与管理、环境保护”两个领域有密切的联系,属于设区市的人大立法权限。

2.国内其他地方立法实践为修改《条例》提供了参考。自《宁波市再生资源回收利用管理条例》制定以来,先后有武汉市、沈阳市、齐齐哈尔市、大同市、昆明市制定了再生资源回收利用管理的地方法规,制定政府规章的有山东省、广州市、甘肃省、邯郸市、淮南市、河北省、上海市、营口市、辽阳市等9个省市。一些地方还根据时代变化及时对其再生资源管理方面的立法进行修订,比如杭州市(2006年制定,2016年修订)、兰州市(2006年制定,2016年修订)和吉林市(2007年制定,2017年修订)。此外,沈阳市(2006年)和齐齐哈尔市(2009年)在先后制定政府规章的基础上,于2011年又将其政府规章上升为地方法规。这些地方立法为《条例》修订提供了充分参考。

3.保留《条例》并对其内容进行修改完善是推行循环经济、生态文明和“无废城市”建设的紧迫要求。发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略。循环经济要求在生产、流通和消费等过程中进行减量化、再利用和资源化活动,再生资源回收利用是推行循环经济的必然要求。2015年,党中央、国务院发布了《加快推进生态文明建设的意见》指出,生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容,关系人民福祉,关乎民族未来,事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。发展循环经济和保护环境是生态文明建设的重要组成部分,再生资源回收利用是推行循环经济和城市环境治理的核心环节。2019年1月,国务院办公厅又印发了《“无废城市”建设试点工作方案》,“无废城市”建设是从城市整体层面深化固体废物综合管理改革和推动“无废社会”建设的有力抓手,是提升生态文明、建设美丽中国的重要举措。因此,要根据生态文明建设、循环经济和“无废城市”建设的要求,进一步完善再生资源回收利用管理制度,提高我市再生资源回收利用管理水平,推进再生资源回收利用再上新的台阶。

(二)基本思路

1.继续保留《条例》行之有效的各项制度。《条例》在总结我市再生资源回收利用工作前期的主要经验、实际成效和存在问题的基础上,创制了再生资源回收利用管理相关要求和制度,为我市再生资源回收利用管理工作起到了很好的作用。这部分内容可以继续保留。

2.直接执行国家法律法规或者政策中有明确要求的内容,并在《条例》中细化完善。比如,国务院各部委先后发布了有关再生资源行业发展、转型升级、回收体系建设的政策文件,并就行业发展和转型升级提出了基本原则、主要任务、保障措施提出了具体意见。这些政策对我国再生资源回收利用行业发展有着重要的指导意义,可以在在《条例》中细化完善。

3.修改与国家法律法规不一致条款。《条例》实施十年以来,国家相关的法律法规和政策在因时而变,因此《条例》部分内容和国家法律法规或者政策之间存在矛盾甚至抵触也在所难免。比如,《条例》第11条规定环评前置不符合“审批精简”原则,第12条规定的备案制度也不符合“最多跑一次”精神。因此,建议仔细梳理《条例》有关条款,对与国家法律法规或者政策存在矛盾冲突的内容进行修改完善,促进法制统一。

4.借鉴国外或者其他地方立法经验引入新的管理制度。国外在推进循环经济过程中积累了不少的经验,也创设了一些先进的管理制度,值得我们学习借鉴。比如,国外都重视对再生资源回收利用行业企业的政策倾斜和资金支持,除了对再生资源回收利用的生产项目和产品在信贷、税收等方面实行优惠,国家立法还规定在产品符合需求功能或效益的基础上,政府机关、学校、事业机构、军事机关在采购产品时,应优先采购政府认可的、运用再生资源或以其一定比例为原料制成的再生产品。从国内地方立法来看,广东市和哈尔滨市专章规定了行业“鼓励与扶持”政策,尤其是《广州市再生资源回收利用管理规定》第26条规定:“鼓励企事业单位和个人优先购买再生利用产品。国家机关、事业单位和团体组织使用财政资金进行政府采购时,在性能、技术、服务等指标同等条件下,应当优先采购再生利用产品。”这一立法内容是对国外先进经验的借鉴,在我市下一步对《条例》进行修订时候也具有参考意义。

5.结合管理实际补充完善相关内容。如信息化、市场化、“无废城市”建设再生资源回收利用管理新的要求和新的导向,《条例》需要结合再生资源回收利用管理不断发展的需要,增加相关内容和要求。

(三)主要内容

《条例》颁布实施已届10年,发挥了其应有的作用,但是随着时代的发展进步和行政管理体制改革,《条例》的有关内容已经滞后于时代的发展与进步,甚至与现行法律法规存在着矛盾和冲突。在调查中发现,8.57%的调查对象认为《条例》与国家法律法规存在大量冲突,55.71%的调查对象认为《条例》与国家法律法规存在部分冲突,只有15.00%的调查对象认为不存在冲突。(见图9)在座谈过程中,市供销社、商务局、经信局和公安、环保、城市管理、城乡规划、建设等行政管理部门就《条例》的内容提出了诸多问题,建议对《条例》进行修改和完善。

就《条例》需要修订的内容进行调查发现,有55.36%的调查对象认为需要对《条例》中回收管理制度做出修订,47.50%的调查对象认为需修订利用管理制度,30.36%的调查对象认为需修订管理体制内容,17.86%的调查对象认为需要修订法律责任。(见图12)课题组根据《条例》立法后评估调研发现的问题,就《条例》修订提出若干建议,供后期立法修订及实施参考。

图12《条例》需要修订的具体内容

  1. 完善再生资源回收利用管理体制,明确行业管理主体职责

    (1)统一行业主管部门。诚如上面所言,《条例》对再生资源回收利用管理体制采取了区分法,即回收和利用分属不同部门管理。尤其是条文采用模糊化规定方法,在事实上并没有指明具体的管理部门。最后宁波市人民政府不得不再次发文确认再生资源回收利用管理部门,将市供销社确定为市再生资源回收管理部门,市经委为市再生资源利用管理部门。将再生资源回收利用管理职责分别授予供销社、经信局负责管理,市级层面难以统一协调。另一方面,2007年《再生资源回收管理办法》明确规定“商务主管部门是再生资源回收的行业主管部门”。2012年5月,经国务院同意,由商务部牵头22个单位组成废旧商品回收体系建设部际联席会议制度。《再生资源回收体系建设中长期规划(2015-2020)》也明确规定由“商务部将会同国务院有关部门按照职能分工,完善相关政策措施,形成合力,推动规划顺利实施。商务部将会同有关部门加强对规划实施情况的跟踪问效监督检查,及时开展中期评估和终期检查。”因此,建议再生资源回收利用管理部门不再进行区分,且明确规定商务行政管理部门为行业主管部门。

    (2)建立联席会议制度。再生资源回收利用管理除了行业主管部门外,还涉及到市场监督管理、公安、环境保护、城市管理、城乡规划、建设等行政部门。各部门都存在职能边界,在再生资源回收利用管理方面存在部门间协调不足的问题,因此需要提高各部门条块工作的协调性和整体性,通过加强例会制度、督查制度、考核制度等制度建设,定期或不定期研究解决再生资源回收利用体系建设中的重大问题,形成合力推进的工作机制。鉴于此,国务院办公厅《关于建立完整的先进的废旧商品回收体系的意见》明确规定要“建立统筹协调指导机制。成立由商务部牵头、有关部门参与的废旧商品回收体系建设部际协调机制,指导废旧商品回收体系建设工作,协调解决工作中的重大问题,研究提出政策建议和工作思路,促进废旧商品回收体系建设工作制度化。”因此,建议在《条例》修订时建立联席会议制度,推动行业管理部门与其他行政部门及行业协会之间的信息共享和管理协同,提高管理效率。

  2. 实现资源回收利用和垃圾分类有效衔接,推行“垃圾分类+资源回收”的两网融合

    实施垃圾分类制度和“两网融合”是“十三五”规划一项重要战略任务。再生资源企业要积极承担城乡生活垃圾分类减量运营任务,促进再生资源回收利用网络与环卫清运网络实行有效对接,为推行垃圾分类、促进生活垃圾减量化、资源化和无害化作出应有的贡献。要结合垃圾分类工作的开展,鼓励和推动回收体系与垃圾收运体系各环节有机结合。因此,建议从机制、人力资源、物流、设施、平台等方面研究实施“两网融合”的具体方法和举措,提高垃圾分类和资源回收精准化和标准化水平,推动我市垃圾分类与再生资源回收的融合模式建设,提升再生资源(可回收物)回收分类质量和成效。

  3. 完善产业政策与激励机制,引导和支持再生资源回收利用,提高再生资源回收利用率

    2011年,回收行业增值税优惠政策取消后,受宏观经济形势影响,再生资源回收企业发展面临较大困难,亟需进一步完善相关税收政策。废玻璃、废节能灯等低价值物因回收成本高、利润薄,靠市场机制难以调动企业积极性,缺乏政策支持和制度创新。此外,行业监管政出多门、职权分散,支持政策和工作措施缺乏配套性。因此,《再生资源回收体系建设中长期规划(2015―2020)》明确提出要通过加大财税支持政策力度、完善土地金融支持手段和建立科技人才支撑体系等措施推进再生资源回收利用行业发展和转型升级,因此,建议在《条例》修订时候增加“鼓励与扶持”章节,研究制定再生资源回收利用的产业政策和激励政策,逐步建立有利于再生资源回收利用行业持续发展的金融、财政等综合配套政策支持和资金倾斜制度。

  4. 推广“互联网+回收”的新模式

    《条例》第17条规定:“再生资源回收可以采取上门回收、流动回收、固定地点回收等方式。”《条例》规定的这三种再生资源回收经营方式属于一种传统的经营模式,在物联网、大数据等现代信息技术日益发展的今天,也属于一种落后的经营模式。因此,《条例》修订必须体现时代的进步和现代信息技术发展给行业转型升级带来的机遇。要鼓励企业利用互联网、大数据和云计算等现代信息技术和手段,建立或整合再生资源信息服务平台,为上游回收企业与下游拆解和利用企业搭建信息发布、竞价采购和物流服务平台,提高回收企业组织化水平,降低交易成本,优化再生资源回收、拆解利用产业链。鼓励互联网企业参与再生资源移动手机APP、微信和网站回收服务,实现线上交废与线下回收的有机结合。

  5. 加快再生资源回收处理设施建设,鼓励各类资本进入回收领域

    完整的回收体系应以回收网点为基础,分拣中心为核心,集散市场为补充,储存运输为联结,信息管理平台为支撑。回收处理基本设施建设是建立完整回收体系的前提和基础。目前,再生资源回收处理设施基本上依靠政府投资兴建,由于政府投入有限,基本设施不健全、回收体系的系统性较差的问题普遍存在,严重制约了再生资源回收处理和利用的质量和效果。因此,除了加强政府投入之外,还必须促进再生资源回收处理设施建设投资多元化。建议《条例》修订时引入再生资源回收设施建设、管理投入的新机制,采取相应措施鼓励和吸引社会资金参与投资建设和运营再生资源回收和处理设施,明确再生资源回收设施建设投资多元化,建立基础设施投资服务体系,实现再生资源回收利用管理经费的良性增长和积累。

  6. 加强农村地区再生资源回收利用管理,推动城乡再生资源回收利用统筹发展

    改善农村人居环境是乡村振兴战略的重要内容。要抓住乡村振兴和农村人居环境整治的重要机遇,主动谋划,积极向农村环保产业进军。随着我市城乡一体化进程的加快,市规划区内已基本城乡一体,再生资源回收利用已不再局限于城市地区。因此,要加强农村地区再生资源回收利用工作,对市六区范围内作全域化管理。《宁波市生活垃圾分类管理条例》规定要求城乡一体化推行生活垃圾分类管理,为了加强农村地区生活垃圾分类管理工作,并明确规定“农业农村主管部门按照规定的职责,对本行政区域内农村地区的生活垃圾分类投放、收集、就地处置实施监督管理。”“乡(镇)人民政府、街道办事处按照规定的职责,做好本辖区内生活垃圾分类管理日常工作。”“(居)民委员会应当做好生活垃圾分类宣传工作,组织村(居)民将生活垃圾分类投放纳入村规民约、居民公约,动员、指导、督促村(居)民开展生活垃圾分类投放工作。”与此同时,《条例》第5条第3款规定“其他有关行政管理部门和乡镇人民政府(街道办事处),按照各自职责做好再生资源回收利用管理的相关工作。”因此,为了解决镇(乡)村日常巡查监督难度增大的问题,建议依托镇(乡)行政资源,赋予其权限,明确其责任,以增强日常巡查监督的力量。可以规定镇(乡)人民政府有权制止违反条例的行为,可以开展日常巡查,对违法行为实施处罚。

    7.修订《条例》规定与上位法矛盾冲突的内容

    (1)按照国家机构改革规定,对《条例》中已撤并的行政机关做相应地的修改,比如《条例》中的“工商行政管理部门”就应当修改为“市场监督管理部门”。

    (2)取消再生资源回收经营者备案登记制度。2019年1月,商务部发布了关于《废止和修改部分规章的决定(征求意见稿)》,该《意见稿》决定删除《再生资源回收管理办法》(商务部令2007年第8号)第七条“从事再生资源回收经营活动,应当在取得营业执照后30日内,按属地管理原则,向登记注册地工商行政管理部门的同级商务主管部门或者其授权机构备案。”换言之,国家层面上准备取消再生资源回收经营者备案登记制度了,因此《条例》修订也要取消这一制度。

    (3)取消《条例》第11条第2款规定。该款规定体现了“环评前置”的精神,但是根据2014年国务院办公厅发布了《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》(国办发〔2014〕59号)之规定,除重特大项目外,环评审批已经不再作为项目核准前置条件。因此,建议《条例》应当根据上位法的规定进行修改完善。

    (4)《条例》第24条规定:“未依法取得营业执照而擅自从事再生资源回收经营活动的,由工商行政管理部门按照国务院《无照经营查处取缔办法》予以查处。”但是,《无照经营查处取缔办法》已经于2011年由国务院《关于废止和修改部分行政法规的决定》修订)(国务院令第588号)废止,取而代之的是2017年国务院颁布的《无证无照经营查处办法》(国务院令第684号)。因此,《条例》对此也要做相应修改。为了保证《条例》的稳定性,建议该条不直接指明具体法律依据,可以使用“国家法律法规”等文字作概括性的规定。

    (5)《条例》第27条第2款规定,对明知是公安机关通报寻查的赃物、有赃物嫌疑的物品而未向公安机关报告的行为,处500元至1000元罚款,此规定比照了《治安管理处罚法》第59条规定,但是《治安管理处罚法》第59条规定“情节严重的,处5日以上10日以下拘留”,因此建议《条例》修订时候做同样处理。

    (6)依法加大违法处罚力度。《废旧金属收购业治安管理办法》第13条规定,收购生产性废旧金属时未如实登记的,视情节轻重,处以2000元以上5000元以下的罚款、责令停业整顿或者吊销特种行业许可证,但是《条例》第26条规定的处罚是500元至1000元罚款。因此,《条例》修订时对此种违法行为的罚款金额可以与《废旧金属收购业治安管理办法》保持一致。

第二部分 《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估调研问卷分析报告

浙江万里学院课题组

一、调查背景

《宁波市再生资源回收利用管理条例》(以下简称《条例》)是2009年3月1日施行的由宁波市人大常委会制定的地方性法规,至今已实施10年。为了全面了解《条例》的实施效果,进一步完善再生资源回收利用管理制度,提高再生资源回收利用管理水平,宁波市人大常委会法工委根据市人大常委会2019年工作安排,委托浙江万里学院法学院对《条例》开展立法后评估。为了保障《条例》立法后评估更加准确、客观、全面,评估课题组制作了《条例》立法后评估调查问卷,对《条例》实施情况进行了较为全面、深入的调研。

二、研究方法及对象

2.1抽样方案

调查以系统抽样和随机抽样的方法相结合而进行调查。先系统划分各个需要调查的区域,计算出每个区域的调查对象占比,覆盖地区为宁波市各区县范围。随后安排相关调查区域的随机抽样,样本采取为不同性别、年龄阶段、职业类型、受教育程度等。

2.2调查对象

本次调查范围共涉及到宁波10个区县市,包括海曙区、江北区、镇海区、北仑区、鄞州区、慈溪市、余姚市、奉化区、宁海县、象山县。以上区县市根据调查范围分布均匀,调查对象所占比例大致相同。本次调查抽取样本量为307人,共307份问卷。(见表2-1)

表2-1样本地区分布情况

序号

地区名称

抽取人数

百分比

1

海曙区

30

9.77%

2

江北区

30

9.77%

3

镇海区

35

11.40%

4

北仑区

30

9.77%

5

鄞州区

30

9.77%

6

慈溪市

30

9.77%

7

余姚市

32

10.42%

8

奉化区

30

9.77%

9

宁海县

30

9.77%

10

象山县

30

9.77%

本次调查对象中女性占47.50%,男性占52.50%,男女性别比例较为均衡,可见本次调查问卷的数据较具有性别均匀分布客观性。(见图2-1)

图2-1调查对象性别比例

本次调查对象涉及各个年龄段。调查对象中属于18-45岁年龄段约占总数的66.07%,为最多比例的年龄段,说明青壮年人群为主要调查对象;其次所占调查对象比例较高为46-60岁年龄段,约占总数的27.14%;年龄为18岁以下和61岁以上的调查对象所占比例较低,分别为5.72%和1.07%。(见图2-2)

图2-2调查对象年龄分布

本次调查综合考虑调查对象的受教育程度。所占比例(38.29%)最大的调查对象,接受过高中、中专阶段教育;其次受教育程度为本科及以上的调查对象占26.79%;再者初中及以下教育程度的调查对象占19.29%;另有15.00%的调查对象的受教育程度为大专水平。可见本次调查对象受教育程度分布各个阶段,并且无较极端差异分布存在。(见图2-3)

图2-3调查对象受教育程度分布

本次调查将调查对象的职业也考虑在内。调查对象为企业职工所占比例最大,占总数的31.43%;其次为学校在读学生的调查对象,占总数的23.21%;另有20.00%左右的调查对象为机关、事业单位人员。此外,有15.36%的调查对象是农民;还有10.00%的调查对象为其它职业,如个体户等。可见,本次调查对象分布各个领域。(见图2-4)

图2-4调查对象职业分布

本次调查对象居住地所属的区县市。此次调查对象居住地区分布范围和所占比例较为均匀,海曙区10.71%、江北区10.71%、镇海区11.07%、北仑区8.93%、鄞州区9.29%、慈溪市9.29%、余姚市10.36%、奉化区9.64%、宁海县10.36%、象山县9.64%,因分布地区所占调查比例权重相近,更能体现此次调查的广泛性和均匀分布的特点。(见图2-5)

图2-5调查对象居住地分布

2.3资料收集方法

本次调查实行自填式问卷方式。访问提纲由课题组设计,共20题,对应主体问卷的每个题目。

被调查样本的抽取及问卷的发放与回收,实际发放问卷307份,回收307份,经整理统计无效问卷27份,此次调查问卷有效率为91.21%。

收回的问卷中存在填答不全和低质量答题的问卷,在问卷输入阶段剔除了这两类问卷,作废卷处理。废卷剔除方法为,单份问卷的综合评价分由20题分值换算而来,且问卷最后一道为开放性问题,有效分值判断为19-20分范围内。漏答、多答和不按要求答题者,无法达到有效分值范围。故剔除偏差过大的问卷,提高样本的科学性、有效性。

有效回收率的计算方法:有效回收率=实际完成调查的有效样本总量/计划完成的样本总量*100%。

2.4资料整理和分析

问卷填写完成后,进行现场审核,检查问卷填写是否完整或有误。问卷收集完成后,由输入员将问卷数据录入到电子档中,同时检查数据质量。

为了再次降低数据中的差错率,在数据分析前,由质量控制人员进行数据清理工作。清理工作包括有效范围清理和数据质量抽查。有效范围清理运用公式计算统计,核对计算结果和实际数值。数据质量抽查是从样本中抽取出若干份问卷核对数据。

数据处理人员通过统计软件进行数据录入,并制作出相应的表格、图表等,最终通过数据分析得出问卷调查报告。

三、《条例》有关情况的调查

3.1宁波市民众对《条例》了解程度

就宁波市民众对《条例》的了解程度而言,调查发现大多数(44.29%)调查对象表示自己对《条例》的了解程度只是一般了解;另有22.49%和22.14%的调查对象表示自己较为了解和较不了解《条例》;此外,有6.79%的调查对象表示自己非常不了解《条例》,与此相反的是,认为自己非常了解《条例》的调查对象约占总数的4.29%。(见图3-1)

图3-1调查对象对《条例》的了解程度

3.2宁波市民众获悉《条例》的渠道

就民众获悉《条例》的渠道而言,调查发现民众较为广泛的了解渠道是通过网络,多达42.86%的调查对象表示自己是通过网络途径知晓《条例》有关内容的;其次,通过广播电视知晓《条例》的调查对象也较为普遍,约占总数的39.64%;另有23.93%的调查对象表示自己是通过政府有关部门的宣传才知晓该《条例》。有13.93%的调查对象则表示报刊杂志为其知晓《条例》的途径。此外,还有19.64%的调查对象选择了其他途径,如他人告知等。(见图3-2)

图3-2 调查对象获悉《条例》渠道

3.3地方政府部门对《条例》进行宣传教育的情况

对宁波市地方政府及有关部门组织宣传《条例》的情况进行调查。约占总数48.93%的调查对象表示,其所在的当地政府及有关部门没有组织过《条例》的宣传活动;另有38.21%的调查对象则表示自己不清楚当地政府及有关部门是否组织过《条例》的宣传活动;只有小部分的调查对象明确表示其所在地的政府及有关部组织过《条例》的宣传活动,约占总数的12.86%。(见图3-3)

图3-3政府部门组织宣传《条例》情况

3.4宁波市民众对再生资源回收利用管理制度了解

对宁波市民众对再生资源回收利用管理制度的了解程度进行调查。约占总数的44.29%的调查对象表示其对再生资源回收利用管理制度为一般了解;对再生资源回收管理制度较为了解的,约占总数的27.50%;还有18.57%的调查对象表示对再生资源回收利用管理制度较不了解。只有少部分(3.93%)调查对象则表示自己非常了解再生资源回收利用管理制度。此外,还有5.71%的调查对象表示其对于再生资源回收利用管理制度非常不了解。(见图3-4)

图3-4调查对象对再生资源回收利用管理制度的了解程度

3.5《条例》立法目的实现情况

《条例》第1条规定其立法目的是“为规范再生资源回收利用行为,促进再生资源回收利用行业发展,推动经济社会可持续发展”。《条例》实施十年来,其立法目的是否实现?通过调查发现,超过一半(56.43%)的调查对象认为,《条例》的立法目的已基本实现;约占总人数16.43%的调查对象则表示,不清楚《条例》立法目的实现情况;另有调查对象认为《条例》的已经实现其立法目的,此部分调查对象约占总人数14.28%;此外,还有不少(12.86%)调查对象认为,《条例》立法目的并没有实现。(见图3-5)

图3-5《条例》立法目的实现情况

3.6 再生资源回收利用管理工作满意度

市民对再生资源回收利用管理工作的满意度进行调查。调查对象中对再生资源回收利用管理工作表示一般满意和较为满意的比例较为近似,分别约占总人数的45.36%、37.86%;另有8.57%的调查对象对再生资源回收利用管理工作非常满意;此外,还有少部分5.00%和3.21%的调查对象对再生资源回收利用管理工作表示较不满意及非常不满意。(见图3-6)

图3-6调查对象对再生资源回收利用工作的满意度

3.7 再生资源回收利用工作成效

对宁波市再生资源回收利用工作在防止环境污染、提高资源的利用率方面作用进行调查。超六成以上(61.79%)的调查对象认为我市再生资源回收利用工作在防止环境污染、提高资源的利用率方面作用一般;约18.57%的调查对象表示防止环境污染、提高资源的利用率作用很大;另有11.43%的调查对象表示对再生资源回收利用工作在防止环境污染、提高资源的利用率方面作用甚微。还有小部分(8.21%)的调查对象认为,宁波市再生资源回收利用工作在防止环境污染、提高资源的利用率方面不清楚有没有作用。(见图3-7)

图3-7再生资源回收利用工作成效

3.8宁波市再生资源回收利用工作存在问题

对宁波市再生资源回收利用工作存在的问题进行调查。再生资源回收企业经营不规范,行业发展后劲不足问题最为突出,占比高达59.64%;认为再生资源回收率低、再生资源回收监管体制不太完善和再生资源回收网点资源回收设施建设滞后的调查对象的比例,比例分别占37.14%、30.00%、20.71%;另有1.79%的调查对象则选择了其他问题,如再生资源回收利用管理制度执行力度较低。(见图3-8)

图3-8再生资源回收利用工作主要问题

3.9 宁波市再生资源回收企业存在问题

对宁波市再生资源回收企业存在问题进行调查。半数(50.36%)的调查对象认为管理体制中存在的最大的问题是污染环境;其次是非法占地,约占总调查对象的34.29%;再者是存在安全生产隐患,此部分调查对象约占总调查对象的25.36%;还有无证经营也是问题之一,此部分调查对象约占总调查对象的24.29%。此外有8.93%的调查对象选择了其他,比如企业的法律观念淡薄等。(见图3-9)

图3-9再生资源回收企业存在问题

3.10 宁波市民众对资源回收设施健全程度的调查

对宁波市民众对资源回收设施健全程度调查。所占比例最高(42.51%)的调查对象认为资源回收设施比较健全;其次占总调查对象35.71%的民众认为资源回收设施健全程度一般;认为设施不太健全的调查对象占13.21%;也有6.43%的调查对象认为设施非常健全;还有少数占2.14%的调查对象认为资源回收设施非常不健全。(见图3-10)

图3-10再生资源回收设施健全程度

3.11宁波市再生资源利用存在主要问题

对宁波市再生资源利用存在主要问题进行调查。近六成(59.29%)的调查对象认为再生资源利用中存在的最大的问题是再生资源利用企业发展缓慢;其次再生资源利用监管体制不太完善和再生资源利用技术低下,分别占总调查对象的32.86%和31.43%;再者认为政府投入不足为问题之一,此部分调查对象约占总调查对象的17.50%;此外有7.86%的调查对象选择了其他,比如宣传力度较低等。(见图3-11)

图3-11再生资源利用存在主要问题

3.12《条例》需修订部分调查

对宁波市再生资源利用需要修订部分进行调查。一半多(55.36%)的调查对象认为再生资源利用《条例》需要修订回收管理制度部分;其次需修订利用管理制度,占总调查对象的47.50%;认为需修订管理体制内容的此部分调查对象占总调查对象的30.36%;还有17.86%的调查对象认为需要修订法律责任;此外有2.14%的调查对象选择了其他。(见图3-12)

图3-12《条例》需要修订的具体内容

3.13《条例》与国家法律法规之间的冲突

对《条例》与国家法律法规相冲突程度进行调查。大多数(55.71%)的调查对象认为《条例》与国家法律法规存在部分冲突;其次占总调查对象的15.00%的调查对象认为不存在冲突;再者也有认为存在大量冲突的此部分调查对象占总调查对象的8.57%;还有20.71%的调查对象不清楚是否存在冲突。(见图3-13)

图3-13《条例》与国家法律法规之间的冲突情况

3.14民众对生活垃圾中可再生资源处理的方式

对宁波市生活垃圾中的可再生资源处理方式进行调查。43.93%的调查对象会将生活垃圾中的可再生资源分类投放到垃圾箱里;其次41.79%的调查对象会随意与其他垃圾混合投放;还有集中收集、出售给废品回收人员的调查对象占11.43%;此外有2.86%的调查对象表示会随意乱扔。(见图3-14)

图3-14生活垃圾中可再生资源处理方式

四、《条例》实施与修订的意见和建议

(一)加强对《条例》的普法宣传力度

普法是良治的前提。加强对《条例》的普法宣传教育工作,可以将《条例》的落实成为内化于心、见诸于行的自觉行为。但是我们通过调查发现,只有很小一部分(12.86%)的调查对象表示其所在地的政府及有关部组织过《条例》的宣传活动,38.21%的调查对象表示自己不清楚当地政府及有关部门是否组织过《条例》的宣传活动,而近半数(48.93%)的调查对象则明确表示其所在的当地政府及有关部门没有组织过对《条例》的普法宣传活动(见图3-3)。

普法宣传教育工作不到位,导致普通民众对《条例》本身和相关的制度并不十分了解。调查数据表明,认为自己非常了解《条例》的调查对象约占总数的4.29%,有较为充分了解的调查对象只有22.49%,而近半数(44.29%)的调查对象表示其对《条例》的了解程度只是一般了解,此外,非常不了解或者较为不了解的调查对象分别占比6.79%和22.14%(见图3-1)。换言之,绝大多数(73.22%)的调查对象对《条例》本身并不十分了解。就对再生资源回收利用管理制度的了解而言,调查数据表明只有3.93%和27.50%的调查对象对此非常了解或者较为了解,而绝大多数(68.57%)调查对象对再生资源回收利用管理制度并不十分了解。由此可见,尽管《条例》施行已届十年,但是政府有关部门对《条例》的普法宣传工作并不到位。政策宣传贯彻力度不够,会导致部分企业对资源利用的认识与理解模糊不清,或不够重视甚至嫌麻烦而放弃此项利国利民利企业的发展工作,因此对《条例》进行普法和宣传教育是今后政府部门亟待加强的一项工作。

(二)再生资源回收利用工作任重而道远

1.宁波市再生资源回收利用工作的成效还不显著。《条例》第3条规定:“再生资源回收利用应当有利于防止环境污染,有利于提高资源的利用率”。调查数据表明,只有18.57%的调查对象表示防止环境污染、提高资源的利用率作用很大,超六成以上(61.79%)的调查对象认为我市再生资源回收利用工作在防止环境污染、提高资源的利用率方面作用一般,且还有11.43%的调查对象认为我市再生资源回收利用工作在防止环境污染、提高资源的利用率方面作用甚微。(见图3-7)换言之,绝大多数(73.22%)调查对象认为我市再生资源回收利用工作没有起到“防止环境污染和提高资源利用率”的作用。

2.宁波市再生资源回收利用工作仍然存在不少问题。通过调查发现对宁波市再生资源回收利用工作存在的问题进行调查。再生资源回收企业经营不规范,行业发展后劲不足问题最为突出,占比高达59.64%;认为再生资源回收率低、再生资源回收监管体制不太完善和再生资源回收网点资源回收设施建设滞后的调查对象的比例,比例分别占37.14%、30.00%、20.71%;另有1.79%的调查对象认为再生资源回收利用管理制度执行力度较低。(见图3-8)

(三)宣传互融强化民众的生活垃圾分类意识

生活垃圾分类是健全和完善再生资源回收体系的重要一环。《十三五计划纲要》中再次强调要“健全再生资源回收利用网络,加强生活垃圾分类回收与再生资源回收的衔接。”尽管我们倡导垃圾分类处理已经很多年,但是民众生活垃圾分类的意识仍然较为薄弱。调查数据表明,41.79%的调查对象仍然会随意与其他垃圾混合投放,并且2.86%的调查对象还有到处乱扔垃圾的习惯。(见图3-14)换言之,仍然有将近半数(44.65%)的民众还没有养成生活垃圾分类的意识。

习总书记指出,推行垃圾分类,关键是要加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成。广大民众生活垃圾分类的意识如何,不仅影响到再生资源的回收利用率,而且影响到资源循环利用体系的建立。因此,必须加强对民众生活垃圾分类投放的意识培养。首先,要让广大民众认识到生活垃圾分类的重要性和必要性,要对民众进行垃圾分类方法的培训教育。在对民众进行生活垃圾分类的宣传教育时,要善于利用新媒体方式,将新媒体和传统媒体的优点进行有机融合,用速度与效率来保证宣传内容的数量和质量。其次,垃圾分类投放的宣传教育要“从娃娃抓起”。青少年是新时代的主力军,年青一代养成了垃圾分类投放的习惯,通过有效的督促引导,可以带动更多的人行动起来,培养垃圾分类投放的好习惯。最后,要奖罚相结合,将垃圾分类的效果与民众的切身利益结合起来。可以采取适当的、形式多样的激励措施来民众认真执行生活垃圾分类制度;对于未分类投放生活垃圾且拒不改正的个人或单位,则要依法给予处罚。

(四)政策引导促进行业发展和企业壮大

1.出台再生资源回收利用行业发展扶持政策,培育行业龙头企业。“小散乱”是再生资源行业的基本特点。通过调查发现,近六成(59.29%)的调查对象认为我市再生资源利用企业发展缓慢,31.43%的调查对象认为我市再生资源利用技术低下。(见图3-11)事实上,我市登记备案的2000多家再生资源回收企业全部是中小型企业,普遍存在缺资金、缺技术、缺人才、缺“信用”的问题,难以适应城乡垃圾分类和固废综合治理的要求,其安全生产和环保隐患难以消除。在物联网和大数据技术时代,传统中小回收企业的作用正越来越边缘化。另一方面,大量社会资本纷纷涌入垃圾分类回收行业,新型企业开始应用互联网和智能技术迅速占领市场,但是又普遍缺乏中端物流中转和终端分拣利用的设施配备,难以满足可回收物二次分拣和利用的监管要求。因此,必须推进再生资源回收行业主体结构改革,通过企业重组改变“小散乱”的行业格局;出台行业扶持政策,鼓励再生资源行业新型企业做强组大,必要时候可以从中优选扶持行业龙头企业,充分发挥行业龙头企业的引领和示范作用。

2.规范再生资源回收企业的经营行为。当前,宁波市再生资源回收企业存在诸多问题:首先是环境污染问题,有50.36%的调查对象如此认为;其次是非法占地,约占总调查对象的34.29%;再者是存在安全生产隐患,此部分调查对象约占总调查对象的25.36%;还有无证经营也是问题之一,此部分调查对象约占总调查对象的24.29%。此外有8.93%的调查对象认为再生资源回收企业的法律观念淡薄等。(见图3-9)基于再生资源回收行业的回收物为废旧物资、行业收益低且波动大,以及相当数量企业的场地属临时性等原因,大多数经营业主缺乏主动改善经营环境的积极性,设施标准低,而无证经营者更是缺乏约束,脏乱差可以说是一个普遍现象。因此,必须建立监督检查的长效机制。首先,要堵疏并举,依法整治无证无照经营行为,对于不符合再生资源经营网点建设规划的要坚决取缔;其次,要加快再生资源回收站建设,既方便居民投售又改善居民生活环境;再次,要强化对企业和从业人员遵纪守法、行业自律和业务知识等方面的教育和培训。最后,要强化后续管理,建立健全信息举报、社区监管、信息反馈、联动查处和行业准入等机制。

3.加大再生资源回收体系基础设施建设的支持力度。通过对资源回收设施健全程度进行调查发现,只有6.43%的调查对象认为设施非常健全,42.51%的调查对象认为资源回收设施比较健全,但是有 35.71%的调查对象认为资源回收设施健全程度一般,13.21%的调查对象认为设施不太健全,2.14%的调查对象认为资源回收设施非常不健全。(见图3-10)换言之,有一大半(51.06%)的调查对象认为再生资源回收设施有待完善。因此,要根据全市再生资源回收体系建设规划,加强社区(村)的建设和规范合整治,加快回收体系中转运输体系建设和集约化分拣中心建设。

(五)《条例》亟待修改与完善

《条例》颁布实施已届10年,发挥了其应有的作用,但是随着时代的发展进步和行政管理体制改革,《条例》的有关内容已经滞后于时代的发展与进步,甚至与现行法律法规存在着矛盾和冲突,比如《条例》所规定的“市再生资源回收管理部门”一直以来由供销社负责,而商务部《再生资源回收管理办法》第十五条规定“商务主管部门是再生资源回收的行业主管部门。”国家行政体制改革之后,供销社已经不再作为一级行政机关,不再具有行政管理的职责和权限,其承担的再生资源管理职能已经回归商务主管部门,因此《条例》相关规定也必须做出相应地修订。在调查中发现,8.57%的调查对象认为《条例》与国家法律法规存在大量冲突,55.71%的调查对象认为《条例》与国家法律法规存在部分冲突,只有15.00%的调查对象认为不存在冲突。(见图3-13)在座谈过程中,市供销社、商务局、经信局和公安、环保、城市管理、城乡规划、建设等行政管理部门就《条例》的内容提出了诸多问题,建议对《条例》进行修改和完善。

就《条例》需要修订的内容进行调查发现,有55.36%的调查对象认为需要对《条例》中回收管理制度做出修订,47.50%的调查对象认为需修订利用管理制度,30.36%的调查对象认为需修订管理体制内容,17.86%的调查对象认为需要修订法律责任。(见图3-12)课题组通过初步梳理发现,至少需要对下列内容做出修改与完善:《条例》将回收管理和利用管理分列造成了无法确定具体的管理部门,必须对二者进行明确界定;《条例》所规定备案制度不符合“最多跑一次”精神,也与现行法律法规不一致;环评问题已经由前置改为后置;《条例》修订要体现“垃圾分类+资源回收”两网融合;增加“法律责任”条款等等。

第三部分 国内外再生资源回收利用管理

及立法实践研究

浙江万里学院课题组

一、国外发达国家再生资源回收利用实践经验

上世纪90年代,国外发达国家开始实施可持续发展战略,其重要途径和实现方式就是建立以再生资源循环利用为基础的循环型社会。具体来说,就是实施对废弃物资源的立法活动,通过法律手段推进废弃物的回收利用工作,将再生资源的回收利用纳入规范化、制度化、程序化的管理轨道上来。

  1. 美国

    早在1965年,美国就制定了《固体废弃物处置法》,1970年又将该法修订为《资源回收法》,1976年该法进一步修订更名为《资源保护及回收法》,此后又分别于1980年、1984年、1988年和1996年进行了四次修订,建立起了回复、回收、再利用、减量4R原则(Recover、Recycle、Reuse、Reduction)。4R原则是将废弃物管理由单纯的清理工作扩及兼具分类回收、减量及资源再利用的综合性规划,即资源的再生利用应从产品制造的源头控制开始,谋求使用易于回收的资源以减少垃圾制造量,而不是只着重末端废弃物或垃圾的回收。同时该法确立并完善了包括信息公开、报告、资源再生、再生示范、科技发展、循环标准、经济刺激与使用优先、职业保护、公民参与和诉讼等诸多与固体废物循环利用相关的法律制度。1986年,美国又颁布了《非常基金修正案及授权法》,该法对废弃物处理技术、各州之间法规的协调、扩张美国国家环境保护局(EPA)权威,增加国家资金投入等多个方面做了详尽的规定,这些规定对美国的国家环境保护及废弃物综合回收利用起到了极大地推动作用。1990年,美国颁布了《污染预防法》,该法从资源减量使用、扩大清洁能源的使用效率、废弃物循环使用及可持续农业四个方面入手,提出用污染预防政策补充和取代以末段治理为主的污染控制政策,明确规定必须对污染产生源做事先预防或减少污染量,无法回收利用者,也应尽量做好处理工作。

  2. 德国

    1972年德国制定了《废弃物处理法》,但当时主要强调废弃物排放后的末端处理。1986年经修正将其改称为《限制废弃物处理法》,发展方向从“怎样处理废弃物”的观点提高到了“怎样避免废弃物的产生”,强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统,把避免废弃物产生作为废 弃物管理的首要目标。1991年,德国首次按照“资源——产品——资源”的循环经济理念,制定了《包装废弃物处理法》,该法规定制造者必须负责回收包装材料或委托专业公司回收,实现了包装材料上所附的充分使用的义务不随商品流转而转移的目标,从法律上确保了包装材料的充分回收利用。这就是现在为多数国家所采纳的生产者责任制度 (或称扩大生产者责任制度)。1994年7月,德国联邦议院通过了《循环经济及废弃物法》,该法案明确了在废弃物管理政策方面的新措施,其中心思想就是系统地将资源闭路循环的循环经济思想理念,从包装推广到所有的生产部门,促使更多的物质资料保持在生产圈内。该法要求生产商、销售商以及个人消费者,从一开始就要考虑废弃物的再生利用问题。在生产和消费的初始阶段不仅将注重产品的用途和适用性,而且还要考虑该产品在其生命周期终结时将发生的问题。从根本上而言,无论任何组织生产和销售消费品,都对因此而产生的废弃物的避免、回收利用、重复使用和环境妥善处理等负责。废弃物的所有者或产生者,首先要自身负责避免或回收和处理废弃物。该法规定,每年总计产生超过2000吨以上废弃物的制造者,必须说明已经采取和计划采取的避免、利用和消除废弃物的措施:说明何种废弃物缺乏利用性而必须消除及其理由。

  3. 日本

    日本早期的经济发展采用“大量生产、大量消费、大量废弃”的原则,其结果是环境污染问题日渐突出、废弃物填埋场濒临告罄、资源浪费日趋严重。为了解决这一问题,日本开始把“循环经济型社会”作为基本国策,循环经济型社会的基本原则就是“减量化、再利用、资源化”,其中“资源化”就是对最终废弃物经过分类回收后,经过必要的处理将其中可作为原料的部分提供给生产部门。为了实现循环经济型社会的目标,日本制定了一系列法律法规作为保障,比如1992年制定《再生资源利用促进法》,并于同年修订了1970 年颁布施行的《废弃物处理法》,1993年又通过了《环境基本法》,1995年又颁布了《促进容器与包装分类回收法》。2000年,日本把建立循环型社会提升为基本国策,将该年定为“循环型社会元年”,推出了《循环型社会推进基本法》等多部法律,建立起了具有很强的现实性和前瞻性的循环经济法律体系。这个法律体系可以分成三个层面:基础层面是一部基本法,即《促进建立循环社会基本法》;第二层面是综合性的两部法律,即《固体废弃物管理和公共清洁法》和《促进资源有效利用法》;第三层面是根据各种产品的性质制定的五部具体法律法规,分别是《促进容器与包装分类回收法》《家用电器回收法》《建筑及材料回收法》《食品回收法》和《绿色采购法》。日本循环经济立法确立了一系列鼓励与支持循环型社会发展的经济优惠政策,用经济手段刺激和促进循环经济的快速持续发展。尤其是通过绿色采购,为环境友好型产品创造市场需求。日本的《绿色采购法》规定了国家机关和地方政府等单位有优先采购环境友好型产品的义务,以此来调动企业参与循环型社会建设、发展静脉产业的积极性,成为推进循环经济发展的重要立法。与此同时,立法还强化政府职责与加强科技研究:一是大力强化和明晰政府部门推进循环型社会的管理职能与职责;二是大力加强科技研究,发挥公众参与和中介组织作用。

    二、国外发达国家再生资源回收利用法律制度

    发达国家的成效和经验就是将资源循环利用理念溶入环境资源保护立法中,并通过建立健全环境资源保护法律法规,设立了一系列再生资源回收利用的法律制度。这些制度主要有:

  4. 再生资源回收利用规划和计划制度

    再生资源回收利用发展规划应是国家和地方国民经济和社会发展规划的重要组成部分,它是对资源循环利用发展战略目标、任务及其保障实施措施的总体部署。再生资源回收利用计划则是发展规划的实施方案,规定所要实现的各项具体指标及其对策措施,具体落实再生资源回收利用项目、设施、产品目标指标任务及保证完成任务的措施。如德国的《循环经济及废弃物法》规定,联邦环保局应当会同各级相关部门制定控制废弃物产生和对废弃物进行回收利用的综合规划。日本和美国的相关立法中都有类似的规定。

  5. 扩大生产者责任制度

    为了抑制产生废弃物以及对资源进行循环利用,生产经营组织对其设计、制造、进口、 销售的产品,在经消费者使用后有义务进行收集、处置 、再使用等。生产经营组织应当使用易于分解、拆解或回收再利用的材质、规格和设计,使用产品分类回收标志,使用一定比例或数量的再生资源,使用一定比例可重复使用的包装容器。如德国的《循环经济及废弃物法》规定,制造者必须负责回收包装材料或委托专业公司回收。这就实现了包装材料上所附的充分使用的义务不随商品流转而转移的目标。如今在日本,解决废弃物问题仅仅考虑“适当处理被抛出来的垃圾”的处置方式已经不行了,一直溯及到产品制造阶段的对策日益显得必要,这种旨在扩大生产者责任的法律制度在日本也产生了极大影响。

  6. 废旧物资回收清理付费制度

    对于部分废旧物资如废旧家用电器、居民生活垃圾等,应当实行付费回收制。如日本的《家用电器再利用法》规定,以电视机、电冰箱、洗衣机和空调为对象的家用电器,消费者购买时不仅需要支付新电器的货款,还要支付处理旧电器的有关费用;商店和厂家有义务回收和再利用旧家用电器。将家电产品的回收费分摊到消费者、零售商和制造厂家身上。产销方各负其责,消费者出回收费,零售商负责收集,制造厂家实际上要对60%的废旧产品进行回收利用。

  7. 再生资源回收利用评价制度

    再生资源回收利用的主管机构应对生产经营性单位的生产设施、主要工艺技术、原材料投入、产品包装等做出评价,评价后生产单位方可投产。 这是对生产经营单位在技术、生产工艺、产品上是否达到资源消耗最小化的、是否具备再生资源回收利用的条件进行 的综合论证分析。

  8. 再生资源的公告利用制度

    再生资源回收利用事业主管部门应当会同相关行业主管部门发布再生资源名录,规定再生资源循环使用的办法,制定清运储存方法、设施规范、 再使用规范、记录、申报及其它应遵循事项之管理办法。企事业单位不得对未在再生资源目录内的废弃物进行再使用或再利用。

  9. 专业技术资格认证制度

    从事再生资源回收利用的生产经营单位,应通过针对废旧家电、电子垃圾处理、报废汽车等行业方面专门设定的资格条件认定,实行经营许可证制度。这些资格条件包括技术水平、管理能力、环境保护措施等,回收处理人员也必须经过专门的培训,持证上岗,严格禁止不符合条件的企业和个人从事废旧物资的回收业务。

  10. 政策倾斜和资金支持制度

    除了对再生资源回收利用的生产项目和产品在信贷、税收等方面实行优惠,国家立法还规定在产品符合需求功能或效益的基础上,政府机关、学校、事业机构、军事机关在采购产品时,应优先采购政府认可的、运用再生资源或以其一定比例为原料制成的再生产品。如日本的《绿色购买法》明确规定,鼓励中央和地方政府率先购买和使用再生资源的环保商品。同时,建议国家设立专门的机构与专项的基金用于支持再生资源回收利用领域的研究和开发(R&D)活动,尤其是那些有影响、辐射面大而量广的再生资源回收利用项目。

  11. 公众参与制度

    资源实际所涉及的是全体公民的利益,因此国家应通过法律引导全社会资源循环利用意识的形成和提高。例如,美国的《资源保护及回收法》规定,公众参与——在最大可能程度上,每州都应建立程序,包括但并不仅限于建立技术和公众的技术委员会,以鼓励公众参与制定废弃物回收利用计划。

    三、我国国内其他地区的相关立法经验

    (一)其他地区相关立法情况

    1.地方性法规。从地方性法规的级别来看,省级地方性法规暂时没有,只有设区的市颁布的地方性法规。除了宁波外,还有七个地方通过地方性法规的形式规范调整再生资源回收利用活动,分别是《哈尔滨市再生资源回收利用管理条例》(2006)《石家庄市再生资源回收利用管理条例》(2008)《武汉市再生资源回收条例》(2009)《沈阳市再生资源回收利用管理条例》(2011)《齐齐哈尔市再生资源回收利用管理条例》(2011制定,2018年修正)《大同市再生资源回收利用管理条例》(2012)《昆明市再生资源回收管理条例》(2013)。

    2.地方政府规章。据统计,至少有21地方政府规章对再生资源回收利用问题进行了规定,其中省级政府规章有《山东省再生资源回收利用管理办法》(2009)《甘肃省再生资源回收综合利用办法》(2010)《河北省再生资源回收管理规定》(2011)《上海市再生资源回收管理办法》(2012),设区市政府制定了规章的有西安、吉林市、郑州、本溪、沈阳、兰州、杭州、西宁、抚顺、深圳、合肥、齐齐哈尔、广州、邯郸、淮南、营口、辽阳。其中,齐齐哈尔市由政府规章上升为地方法规,对政府规章进行了修改的有吉林市(2次,2007和2017)、杭州(1次,2016)、兰州(1次,2016)。

    这些地方政府规章对其上位法进行细化,对再生资源回收利用因地制宜地进行规制,是我国再生资源回收利用法制体系的重要组成部分,为我国再生资源回收利用管理立法提供了地方经验。

    (二)其他地区立法的主要特点和经验借鉴

    第一,在立法名称方面,大多数地方性法规采用了类似于宁波的立法体例,将“回收”和“利用”一并规范进行综合立法,只有武汉市和昆明市仅对“回收”进行立法,而没有对“利用”进行一并立法规范。但是,从地方政府规章来看,大部分是对“回收”进行规范,分别有河北省、上海市、深圳市、杭州市、沈阳市、郑州市、西宁市、辽阳市、吉林市、营口市、邯郸市、齐齐哈尔市、抚顺市等13个省市政府规章。

    第二,在立法目的方面,我们选取7个地方性法规和4个省级政府规章作如下梳理分析(见表1):

    表1各地方法律法规规定的立法目的

法规或规章名称

立法目的

《哈尔滨市再生资源回收利用管理条例》

加强再生资源回收利用的管理,提高再生资源综合利用效益,促进经济和社会的可持续发展。

《石家庄市再生资源回收利用管理条例》

加强再生资源回收利用管理,节约资源,保护环境,规范再生资源回收利用行为,推动循环经济发展。

《武汉市再生资源回收管理条例》

规范再生资源回收市场管理,节约资源,保护环境,保障公用设施安全。

《沈阳市再生资源回收利用管理条例》

加强再生资源回收利用管理,节约资源,保护环境,实现经济和社会可持续发展。

《齐齐哈尔市再生资源回收利用管理条例》

加强再生资源回收利用管理,规范再生资源回收利用行为,促进再生资源回收利用,节约资源,保护环境,推动循环经济发展。

《大同市再生资源回收利用管理条例》

规范再生资源回收利用行为,节约资源,保护环境,促进经济社会可持续发展。

《昆明市再生资源回收管理条例》

加强再生资源回收管理,节约资源,保护环境,促进经济和社会可持续发展。

《上海市再生资源回收管理办法》

加强再生资源的回收管理,节约资源,保护环境,维护公共秩序。

《河北省再生资源回收管理规定》

加强再生资源回收管理,节约资源,保护环境,促进经济与社会可持续发展。

《甘肃省再生资源回收综合利用办法》

促进再生资源回收综合利用,节约资源,保护环境,推动循环经济发展。

《山东省再生资源回收利用管理办法》

加强再生资源回收利用管理,节约资源,保护环境,促进经济与社会可持续发展。

从表1可以看出,各地立法的共同目的首要是加强再生资源回收(利用)管理,其次是节约资源和保护环境。大多数立法还把促进经济与社会可持续发展(或者循环经济发展)作为立法目的,个别地方立法把“维护公共秩序”和“保障公用设施安全”作为立法目的。

第三,在立法内容方面,大多数地方性法规采用综合立法体例,其内容既规定“回收管理”又规定“利用管理”,但是大部分地方政府规章却只以“回收管理”作为规范的内容。换言之,从立法内容来说,有的综合规定再生资源回收和利用管理,有的则只规定回收管理,不能一概而论。考虑的宁波市采用综合立法体例,同时以“回收”和“利用”作为规范内容,那么我们选取同样立法体例的其他地方立法进行比较。(见表2)

表2各地方法规和规章规定的内容

法规或规章名称

立法内容

《哈尔滨市再生资源回收利用管理条例》

总则、回收管理、综合利用管理、鼓励与扶持、法律责任和附则

《石家庄市再生资源回收利用管理条例》

总则、回收管理、综合利用管理、法律责任和附则

《沈阳市再生资源回收利用管理条例》

总则,再生资源回收管理、再生资源利用管理、法律责任和附则

《齐齐哈尔市再生资源回收利用管理条例》

总则、回收管理、综合利用管理、法律责任和附则

《大同市再生资源回收利用管理条例》

总则、网点规划、经营管理、行业促进、法律责任和附则

《兰州市再生资源回收利用管理办法》

总则、再生资源回收行业管理、再生资源回收经营管理、再生资源回收行业协会、法律责任和附则

《淮南市再生资源回收利用管理办法》

总则、回收管理、综合利用管理、法律责任和附则

《甘肃省再生资源回收综合利用办法》

总则、回收管理、综合利用、法律责任、附则

《广州市再生资源回收利用管理规定》

总则、规划与网点建设、回收利用规范、鼓励与扶持、法律责任和附则

《山东省再生资源回收利用管理办法》

总则、回收管理、利用管理、法律责任、附则

《合肥市再生资源回收利用管理办法》

总则、回收管理、综合利用管理、法律责任和附则

从表2中可以看出,大多数立法都是专章规定“回收管理”和“利用管理”;少数地方立法具有较强的地方特色,比如大同市重点规制的内容是“网点规划、经营管理和行业促进”,名为“回收利用管理条例”实则没有明确区分;广东市和哈尔滨市专章规定了行业“鼓励与扶持”政策,兰州市还专章对“行业协会”作出规定。在地方立法中专章规定“鼓励与扶持”政策和“行业协会”,尤其是《广州市再生资源回收利用管理规定》第26条规定:“鼓励企事业单位和个人优先购买再生利用产品。国家机关、事业单位和团体组织使用财政资金进行政府采购时,在性能、技术、服务等指标同等条件下,应当优先采购再生利用产品。”这一立法内容是对国外先进经验的借鉴,在我市下一步对《条例》进行修订时候也具有参考意义。

第四,在立法技术方面,各地的地方立法普遍呈现出这样几个特点:一是地方立法要立足于本地区的特色和实践管理需要;二是立法中对上位法已经有相关的规定的尽量不做重复规定;三是对上位法的某些规定,做一些细化规定或对上位法当中某些没有的规定做补充规定。

第五,在具体规定方面,我们通过对地方性法规、政府规章进行分析,可以发现地方立法应做到以下几点:一是都注重明确监管部门及其职责,避免职责交叉、多头监管现象的出现。但是行业主管部门却不一致,石家庄、合肥、沈阳、齐齐哈尔等地明确规定供销社是行业监管部门,兰州、大同等市规定商务行政主管部门是再生资源回收利用主管部门,广州市规定“市经贸行政主管部门负责全市再生资源回收利用的管理”,山东省规定“县级以上人民政府经济和信息化行政主管部门负责本行政区域内再生资源回收利用管理工作。”不过,“回收管理”和“利用管理”分别由不同部门负责的,唯有宁波市。二是注重再生资源回收利用的规划,做到先规划后建设,加强规划的引领作用,明确规划的性质和地位和制定主体、制定程序;三是要加强立法的可操作性和科学性,尽可能避免出现写进法律条文而实践中难以执行、或执行情况不佳的情况发生。四是立法注重紧跟实践发展,及时吸收国家相关政策,做好立法与政策的有效衔接。

附件1

《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估方案

浙江万里学院课题组

根据宁波市人大常委会法制工作委员会对《宁波市再生资源回收利用管理条例》(以下简称《条例》)开展专业机构立法后评估工作的安排,由浙江万里学院法学院作为第三方承担该项目的立法后评估工作。为了圆满完成该项评估工作,浙江万里学院法学院组建了以孙祥生副教授为负责人的《条例》立法后评估团队,并对《条例》立法后评估工作进行了认真部署,对立法后评估的团队组成、评估目的、评估内容、评估方法及进度安排作了具体要求。

一、《条例》立法后评估团队

团队负责人:

孙祥生博士,浙江万里学院法学院副教授,法学院院长助理,宁波市地方立法研究基地主任,宁波市人大常委会立法咨询专家。

团队成员:

姜彦君浙江万里学院法学院教授

欧世龙浙江万里学院法学院副教授

吴振宇浙江万里学院法学院副教授

陈丹浙江万里学院法学院副教授

江华锋浙江万里学院法学院教授

二、《条例》立法后评估目的

立法后评估团队围绕《条例》的合法性、合理性、可操作性、实施绩效四个方面开展专业评估。通过对现行《条例》实施绩效和存在问题的全面、深入评估,对当前我市再生资源回收利用管理制度和相关国家规定不相一致、与客观形势发展变化的实际需要不相适应的条款内容进行认真梳理,提出完善和修改《条例》的对策意见和建议,为立法机关启动相应的立法程序提供决策参考依据,以便保障宁波市地方立法质量,进一步提升宁波市地方立法工作水平。

三、《条例》立法后评估内容

(一)《条例》实施的绩效

1.《条例》实施的基本情况,包括宣传贯彻、行政执法、配套性文件制定等情况;

2、全市及各区县(市)近年来再生资源回收利用产业政策、市再生资源回收利用行业发展规划、再生资源回收利用行业发展规划制定情况;

3.《条例》实施以来我市再生资源回收与利用工作的开展情况以及取得的基本成效;

4.群众和社会各界对《条例》的总体评价,《条例》在推进我市再生资源回收与利用工作法治化中发挥的作用。

(二)《条例》中的下列各项制度设计、程序规定和具体标准是否需要修改和完善

1.再生资源回收工作主管部门的职权、职责;

2.再生资源利用工作主管部门的职权、职责;

3.各级政府再生资源回收利用工作的职权、职责;

4.其他有关部门再生资源回收利用职责分工;

5.再生资源回收网点和集中经营市场建设项目管理制度;

6.再生资源回收经营管理制度;

7.再生资源回收经营从业人员管理制度;

8.生产性废旧金属回收管理制度;

9.再生资源利用产业促进制度;

10.抑制产品过度包装制度;

11.产品可再生标识制度;

12.再生品标识制度;

13.《条例》法律责任规定存在的问题及其不足;

14.对《条例》其他内容的意见和建议以及需要补充、完善的条款。

四、《条例》立法后评估方法

根据社会评价必要、科学、可操作的原则,本次评估主要采用召开座谈会、问卷调查以及网上公开征求评估意见等方式进行。综合考虑各种评价方式收集到的信息,形成较为严谨、务实的评估意见和结论。

(一)召开座谈会

1、座谈会与会人员范围

座谈会一:再生资源回收工作主管部门座谈会

宁波市供销社再生资源回收工作业务主管机构、各区县(市)供销社再生资源回收工作业务主管机构负责人及业务骨干代表。

座谈会二:再生资源利用工作主管部门座谈会

宁波市经济和信息化局再生资源利用工作业务主管机构、各区县(市)经济和信息化局再生资源利用工作业务主管机构负责人及业务骨干代表。

座谈会三:再生资源回收企业或个人、再生资源利用企业及部分再生资源利用先进企业代表座谈会

再生资源回收企业或个人、再生资源利用企业、部分再生资源利用先进企业负责人代表、民众代表、人大代表等。

座谈会四:再生资源回收利用相关部门座谈会

市商务局、市经济和信息化局、市供销社、市发改委、市市场监督管理局、市公安局、市生态环境局、市自然资源和规划局、市综合行政执法局、市住房和城乡建设局法制机构负责人。

2、座谈会提纲(详细提纲参见前文立法后评估内容)

(1)《条例》颁布实施以来的积极作用;

(2)《条例》在实施中存在哪些问题需要修改完善;

(3)《条例》如何修改才能更具有前瞻性和可操作性;

(4)《条例》适用过程中的典型案例介绍。

(二)问卷调查

调查对象主要为宁波再生资源回收利用相关部门、相关企业及普通社会民众,调查内容包括对《条例》的了解情况;我市再生资源回收利用总体情况;我市再生资源回收企业情况;我市再生资源利用企业情况;对于再生资源回收利用管理制度的意见与建议。对于部分调查对象安排专题访谈。

五、《条例》立法后评估工作进度安排

1、4月15日至5月15日 《条例》立法后评估前期资料收集整理与调研问卷设计;

2、5月15日至7月1日开展现场调查、座谈会、问卷调查、网上公开征求评估意见;

3、7月1日至8月1日 对收集到的调研材料进行梳理、分析,形成《〈条例〉立法后评估报告》初稿;

4、8月1日至8月30日修改、完善《〈条例〉立法后评估报告》,向宁波市人大法工委提交《〈条例〉立法后评估报告》正式稿。

附件2

《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估调研问卷

浙江万里学院课题组

尊敬的女士/先生:

您好!欢迎您参加这次立法调研。《宁波市再生资源回收利用管理条例》是2009年3月1日施行的由宁波市人大常委会制定的地方性法规,至今已实施10年。为了全面了解《条例》的实施效果,进一步完善再生资源回收利用管理制度,提高再生资源回收利用管理水平,宁波市人大常委会法工委根据市人大常委会2019年工作安排,委托浙江万里学院法学院对《条例》开展立法后评估。为了保障《条例》立法后评估更加准确、客观、全面,评估课题组制作了《条例》立法后评估调查问卷。各位所填答的意见,不会对您造成任何影响,衷心感谢您的参与和配合。

浙江万里学院法学院课题组

2019年4月20日

答题说明:请在相应备选答案的题号上打“√”。若无特殊说明,每题只选一项。

1.您的性别:A.男B.女

2.您的年龄:A. 18岁以下B. 18—45岁C. 46—60岁D. 61岁以上

3.您的受教育程度:A. 初中及以下B. 高中、中专C. 大专 D. 本科及以上

4.您的职业:A.机关、事业单位人员B.企业职工C.农民D.在读学生 E.其它

5.您居住在宁波市哪个区县(市)?A.海曙区B.江北区C.镇海区D.北仑区E.鄞州区F.慈溪市G.余姚市H.奉化区I.宁海县J.象山县

6.您了解《宁波市再生资源回收利用管理条例》吗?

A.非常了解B.较为了解C.一般了解D.较不了解E.非常不了解

7.您是从何种渠道知道《宁波市再生资源回收利用管理条例》的?(可多选)

A.报刊杂志B.广播电视C.网络D.政府有关部门宣传E.其他

8.您所在的当地政府及有关部门组织过《宁波市再生资源回收利用管理条例》宣传活动吗?

A.组织过B.没有组织过C.不清楚

9.您对再生资源回收利用管理制度是否了解?

A.非常了解B.较为了解C.一般了解D.较不了解E.非常不了解

10.您认为《宁波市再生资源回收利用管理条例》“规范再生资源回收利用行为,促进再生资源回收利用行业发展,推动经济社会可持续发展”的立法目的是否实现?

A.实现B.基本实现C.没有实现D.不清楚

11.您对我市再生资源回收利用管理工作是否满意?

A.非常满意B.较为满意C.一般满意D.较不满意E.非常不满意

12.您认为我市再生资源回收利用工作在防止环境污染、提高资源的利用率方面作用如何?

A.作用很大B.作用一般C.没有作用D.不清楚

13.您觉得我市再生资源回收利用工作存在哪些主要问题?(可多选)

A.再生资源回收率低B.再生资源回收企业经营不规范,行业发展后劲不足C.再生资源回收网点、资源回收设施建设滞后 D.再生资源回收监管体制不太完善E.其它

14.您觉得我市再生资源回收企业存在哪些问题?(可多选)

A.无证经营B.非法占地C.污染环境D.存在安全生产隐患 E.其他

15.您认为我市资源回收设施是否健全?

A.非常健全B.比较健全C.一般D.不太健全E.非常不健全

16.您觉得我市再生资源利用存在哪些主要问题?(可多选)

A.再生资源利用技术低下B.再生资源利用企业发展缓慢C.政府投入不足D. 再生资源利用监管体制不太完善E.其它

17.如果修订《宁波市再生资源回收利用管理条例》,您认为以下哪几个方面需要修订?(可多选)

A.管理体制B.回收管理制度C.利用管理制度D.法律责任E.其它

18.您认为《宁波市再生资源回收利用管理条例》是否存在与国家法律法规相冲突的问题?

A.大量存在B.部分存在C.不存在D.不清楚

19.您平时对生活垃圾中的可再生资源如何处理?A.集中收集、出售给废品回收人员B.分类投放到垃圾箱里C.随意与其他垃圾混合投放D.随意乱扔

20.您对《宁波市再生资源回收利用管理条例》的实施与修订有何意见与建议?

问卷填写结束,再次感谢您的配合!

附件3

《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估座谈会安排

会议通知一:关于召开《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估座谈会的通知

市供销社、市商务局:

根据市人大常委会法制工作委员会《关于开展〈宁波市再生资源回收利用管理条例〉立法后评估工作的通知》(甬人大常法〔2019〕19号)文件要求,市人大常委会法工委今年委托浙江万里学院对《宁波市再生资源回收利用管理条例》的立法质量和实施绩效等进行评估。为顺利推进评估工作,经研究决定召开宁波市再生资源回收工作主管部门、再生资源回收企业座谈会,有关事项通知如下:

一、会议时间

2019年6月13日(星期四)14:15时,会期半天。

二、会议内容

调研有关《宁波市再生资源回收利用管理条例》实施过程中取得的成效、存在的问题,及相应的对策建议,调研提纲见附件2。请各参加单位和相关人员准备相关书面材料。(法规条文详见宁波人大网/art/2009/1/24/art_3241_631463.html)

三、参会人员

宁波市人大常委会法工委负责人及工作人员;宁波市供销社再生资源回收工作业务主管机构负责人、市商务局相关机构负责人;浙江万里学院立法后评估课题组成员。

请市供销社通知各区县(市)供销社再生资源回收工作业务主管机构负责人和再生资源回收企业负责人代表参加会议;

请市商务局通知相关区县(市)商务局行业主管负责人参加会议。

四、其他事项

市人大法工委联系人:顾慧融,联系电话:1868651447、89182164。

浙江万里学院联系人:孙祥生,联系电话:13858269368。

宁波市人民代表大会常委会法制工作委员会

2019年6月6日

会议通知二:关于召开《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估座谈会的通知

市经信局、市发改委、市住建局、市环保局、市市场监管局、市公安局、市城管局、市自然资源规划局:

根据市人大常委会法制工作委员会《关于开展〈宁波市再生资源回收利用管理条例〉立法后评估工作的通知》(甬人大常法〔2019〕19号)文件要求,市人大常委会法工委今年委托浙江万里学院对《宁波市再生资源回收利用管理条例》(以下简称《条例》)的立法质量和实施绩效等进行评估。为顺利推进评估工作,经研究决定召开《条例》相关部门和企业座谈会,有关事项通知如下:

一、时间地点

会议时间:2019年6月21日(星期五)14:15,会期半天。

会议地点:市行政会议中心204会议室

二、会议内容

调研有关《条例》实施过程中取得的成效、存在的问题,及相应的对策建议,调研提纲见附件2。请各参加单位和相关人员准备相关书面材料。(法规条文详见宁波人大网http://www.nbrd.gov.cn/art/2009/1/24/art_3241_631463.html)

三、参会人员

宁波市人大常委会法工委负责人及工作人员;宁波市人大常委会农业农村工委负责人及工作人员;部分基层立法联系点;浙江万里学院立法后评估课题组成员。

市经信局、市发改委、市住建局、市环保局、市市场监管局、市公安局、市城管局、市自然资源规划局有关职能处室负责同志。

请市经信局通知再生资源利用企业负责人代表参加会议。

四、其他事项

参会人员姓名、职务、电话请于6月19日(星期三)下午下班前报市人大常委会法工委。

宁波市人民代表大会常委会法制工作委员会

2019年6月17日

附件4

《宁波市再生资源回收利用管理条例》

(2008年10月22日宁波市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过2008年12月19日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议批准)

第一章总则

第一条 为规范再生资源回收利用行为,促进再生资源回收利用行业发展,推动经济社会可持续发展,根据《中华人民共和国循环经济促进法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》等法律、法规,结合本市实际,制定本条例。

第二条 本市行政区域内再生资源的回收利用及其监督管理,适用本条例。

法律、法规对固体废物、放射性废物、报废汽车等废物的回收、处置、利用和管理另有规定的,从其规定。

第三条 再生资源回收利用应当有利于防止环境污染,有利于提高资源的利用率,有利于维护社会管理秩序。

再生资源回收利用管理应当坚持统筹规划、合理布局的原则,鼓励合法经营、公平竞争,坚持社会效益和经济效益的统一。

第四条 鼓励各行各业和城乡居民积攒交售再生资源。

本市机关、企事业单位应当建立本单位的再生资源回收制度并组织实施。

鼓励开展有关再生资源回收利用的宣传教育、科学研究、技术开发和推广。

第五条 市和县(市)、区再生资源回收管理部门主管本行政区域内再生资源回收管理工作。

市和县(市)、区综合经济管理部门主管本行政区域内再生资源利用管理工作。

其他有关行政管理部门和乡镇人民政府(街道办事处),按照各自职责做好再生资源回收利用管理的相关工作。

第六条再生资源回收经营者等有关个人和单位可以依法自愿组成再生资源回收利用行业协会。

再生资源回收利用行业协会是非营利社会组织,按照章程实行自律性管理,为会员提供有关的信息和培训等服务,依法制定行业规范,维护行业利益和会员的合法权益。

再生资源回收利用行业协会应当接受行业管理部门的业务指导。

第七条 本市逐步依法建立从事再生资源回收利用的个人和单位的信用信息管理制度和有关的政务信息共享制度。

第二章 回收管理

第八条 市再生资源回收管理部门应当会同市发展改革、经贸、工商、公安、环保、城市管理、城乡规划、建设等行政管理部门,制定市再生资源回收产业政策,编制市再生资源回收行业发展规划,经市人民政府批准后组织实施。

县(市)、区再生资源回收管理部门会同同级发展改革、经贸、工商、公安、环保、城市管理、城乡规划、建设等行政管理部门,按照市再生资源回收产业政策和行业发展规划要求,结合本地经济发展水平、人口密度、环境和资源等具体情况,制定本行政区域的再生资源回收行业发展规划和其他具体措施,经本级人民政府批准后组织实施。

第九条 市和县(市)、区人民政府应当按照城乡规划和再生资源回收行业发展规划,合理布局再生资源回收网点和集中经营市场;可以根据保护市容环境卫生、保障公众正常生产生活和维护公共管理秩序的需要,划定并公告禁止设立再生资源回收网点和集中经营市场的地点和区域。

市和县(市)、区再生资源回收管理部门应当根据再生资源回收行业发展规划,建设有关再生资源回收公共设施,宣传再生资源回收知识和办法,推广再生资源回收经验。

第十条 根据再生资源回收行业发展规划的要求,鼓励依法设立再生资源回收集中经营市场,实行规范化市场管理。

新建住宅小区和其他建设项目应当根据再生资源回收行业发展规划和相关规定,设立再生资源回收网点。

第十一条 新建、改建、扩建再生资源回收网点和集中经营市场,应当符合国家环境保护、安全和消防等规定。

再生资源回收网点和集中经营市场建设项目未依法取得环境影响评价批准文件的,建设单位不得开工建设或者投入使用,工商行政管理部门不予办理工商登记手续。

第十二条 自然人、法人和其他组织经依法办理工商登记手续,领取营业执照,可以从事再生资源回收经营活动。

再生资源回收经营者应当在取得营业执照后三十日内,向工商登记地再生资源回收管理部门备案。备案事项包括登记注册名称、登记注册日期、法定代表人或者负责人、经营场所、性质、经营范围、营业期限等。

再生资源回收管理部门应当定期把已备案的再生资源回收经营者的有关事项抄告所在地公安机关。

第十三条 再生资源回收管理部门应当会同城市管理部门、公安机关和镇(乡)人民政府、街道办事处对本行政区域内从事再生资源流动回收的从业人员建立服务和管理网络,加强服务和管理。

第十四条企事业单位交售生产性废旧金属的,应当与再生资源回收经营者签订回收合同,约定所回收的生产性废旧金属的名称、数量、规格、回收期次、结算方式等。

再生资源回收经营者回收单位出售的生产性废旧金属的,应当查验出售单位开具的证明,并建立回收台帐,对废旧金属的名称、数量、规格、新旧程度和出售单位的名称、住所、联系电话等信息进行登记。登记资料保存期限不得少于两年。

第十五条再生资源回收经营者不得回收下列物品:

(一)无合法来源证明的生产性废旧金属和其他市政、电力、电信、消防等专用物品;

(二)公安机关通报寻查的赃物、有赃物嫌疑的物品;

(三)法律、法规规定禁止回收的其他物品。

再生资源回收经营者在经营活动中发现有前款规定的禁止回收的物品时,应当立即报告公安机关。

第十六条 再生资源的收集、储存、运输、处理等全过程应当遵守国家相关污染防治标准和技术规范。

第十七条 再生资源回收可以采取上门回收、流动回收、固定地点回收等方式。

再生资源回收经营者可以通过公布电话、互联网址、电子信箱等方式与居民、单位建立信息互动,实现便民、快捷的回收服务。

第三章利用管理

第十八条 市和县(市)、区人民政府应当制定鼓励再生资源利用产业发展的扶持措施,完善再生资源利用体系,推动企业在再生资源综合利用领域进行合作,促进资源高效利用和循环使用。

第十九条 市和县(市)、区综合经济管理部门应当会同同级发展改革、环保、城乡规划等行政管理部门,结合再生资源回收行业发展规划,编制再生资源综合利用行业发展规划并组织实施。

第二十条 鼓励单位和个人投资建设技术含量高、工艺先进的再生资源综合利用项目。

从事再生资源综合利用的企业符合国家高新技术企业条件的,依法享受高新技术企业的优惠政策。综合利用再生资源的科研项目、技术开发和改造项目符合有关规定条件的,依法给予经费扶持。

从事再生资源综合利用的企业符合国家规定条件的,依法减免相应税款。

第二十一条企业对自身生产过程中产生的废物应当尽可能再利用或者资源化。

在技术和经济许可的范围内,废物可以再利用或者资源化的,企业应当再利用或者资源化,不能自行利用的,应当及时向再生资源回收经营者交售或者提供给具备利用条件的生产经营者进行利用;废物不能再利用、资源化的,应当按照环境保护法律、法规的要求进行妥善处置。

第二十二条本市企业设计、生产产品和包装物,应当提高原材料的利用效率,优先使用可再利用和可资源化的材料,抑制产品的过度包装,抑制产品和包装物变成废物。

第二十三条 企业对自身生产的产品应当在产品说明书或者包装物的显著位置标明产品及其包装物被最终使用后进行再利用、资源化或者无害化处置的方法及其他必要信息;对于可再生利用的,应当在产品或者包装物上标注可再生标识。

企业应当在再生利用再生资源生产的产品或者包装物上标注再生品标识,并且在说明书中注明。

第四章 法律责任

第二十四条 未依法取得营业执照而擅自从事再生资源回收经营活动的,由工商行政管理部门按照国务院《无照经营查处取缔办法》予以查处。

超出登记的经营范围从事再生资源回收经营活动的,由工商行政管理部门按照有关规定予以处理。

第二十五条 再生资源回收经营者违反本条例第十二条第二款规定未备案的,由再生资源回收管理部门责令限期改正。

第二十六条 再生资源回收经营者违反本条例第十四条第二款规定,回收生产性废旧金属未登记或者未按规定期限保存登记资料的,由公安机关责令改正,并可处五百元以上一千元以下的罚款。

第二十七条

再生资源回收经营者违反本条例第十五条第一款规定,回收禁止回收的物

宁波市十五届人大常委会第二十五次会议文件

关于《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估情况的报告

市人大常委会法工委

市人大常委会:

根据市人大常委会2019年工作安排,法工委会同农业农村工委开展了对《宁波再生资源回收利用管理条例》的立法后评估。现将评估的有关情况报告如下:

一、立法后评估的基本情况

《宁波市再生资源回收利用管理条例》(以下简称《条例》)于2008年10月22日经宁波市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过,2008年12月19日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议批准,自2009年3月1日起施行。作为国内较早制定的关于再生资源回收利用方面的地方性法规,《条例》自实施以来,取得了一定的实施绩效,对于建设再生资源回收利用工作机制、发展再生资源回收利用行业、建立再生资源回收公共服务平台等发挥了积极的作用,得到了社会各界的普遍认同。但近年来,随着时代的发展进步和和再生资源回收利用行业的发展,特别是国家行政管理体制改革后,供销社承担的再生资源管理职能回归商务主管部门,《条例》的相关内容也要作出相应的修改和完善。为此,2019年市人大常委会决定对《条例》进行立法后评估,通过对《条例》实施绩效和存在的问题进行全面、深入的调研,对当前我市再生资源回收利用管理制度和相关国家规定不相一致、与客观形势发展变化的实际需要不相适应的条款内容进行认真梳理,提出完善和修改《条例》的对策意见和建议,为下一步启动相应的立法程序提供决策参考依据。

2019年4月下旬,市人大常委会法工委向市供销社、市商务局、市经信局、各区县(市)人大常委会、市人大常委会基层立法联系点等发出《关于开展〈宁波市再生资源回收利用管理条例〉立法后评估工作的通知》,正式启动立法后评估工作。评估工作采取委托第三方机构独立评估和社会公众参与评估相结合的方式进行,由市人大常委会办公厅与浙江万里学院法学院签订委托评估协议,委托浙江万里学院法学院开展专业评估,明确了评估的原则、目的、程序和方法等,同时,在宁波人大网开设立法后评估专栏,广泛征集公众和社会各界对《条例》实施以及立法质量的意见和建议。第三方评估机构浙江万里学院法学院在法工委、农业农村工委和有关方面的支持和帮助下,采用资料整理、问卷调查、专题座谈等多种调研方式,与市和区县(市)有关部门和单位、再生资源回收企业或个人、再生资源利用企业、部分再生资源利用先进企业负责人代表、民众代表、人大代表等开展了全面、深入的调研。8月下旬,第三方评估机构向法工委提交了立法后评估报告。法工委根据有关方面提出的评估意见和建议,对评估报告进行了研究,提出了修改完善的要求,并于12月10日将修改后的评估报告提交市人大法制委全体会议讨论。会后,根据委员们的意见对报告又作了适当修改。12月11日召开的常委会主任会议对该评估报告进行了讨论,现提请本次常委会会议书面审议。(修改后的第三方评估报告附后)

二、法工委关于立法后评估的意见

根据第三方立法后评估报告和其他有关方面的意见和建议,法工委认为,《条例》在总结我市再生资源回收利用前期的主要经验、实际成效和存在问题的基础上,创制了再生资源回收利用管理制度,立法目的明确,制度设计较为合理,具体较强的可操作性、针对性与适用性,有关部门对《条例》的贯彻落实比较到位,取得了较好的法律效果与社会效果。但随着我市经济社会的不断发展和相关法律、法规的制定实施,《条例》的合法性、可操作性与实效性存在着一定的问题,急需进一步修改与完善。因此,建议将《条例》的修改列入2020年人大常委会立法计划调研项目,针对评估报告中提出的问题,由市人大常委会有关工委牵头组织相关部门和单位开展进一步调研论证,就法规修改的必要性、合法性、可行性和重要问题的立法解决方案以及启动正式立法程序等提出进一步的系统性、权威性意见,特别是在建设“无废城市”的背景下将我市近年来推行生活垃圾分类减量、资源化和无害化的先进经验和做法吸收到法规中,提高法规的适应性和可操作性,保障法规修改的质量和实效。

《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估项目成果汇编

浙江万里学院课题组

2019年9月10日

《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估项目

浙江万里学院课题组

组长:

孙祥生浙江万里学院法学院副教授 院长助理 博士

成员:

欧世龙 浙江万里学院法学院副教授

姜彦君浙江万里学院法学院教授

江华锋浙江万里学院法学院教授 博士

吴振宇浙江医药专科学校副教授 博士

陈丹浙江大学宁波理工学院副教授 博士

罗俊杰浙江万里学院法学院副教授

许杨勇浙江万里学院法学院讲师 博士

曾凡宇浙江万里学院法学院讲师 博士

王宏志浙江万里学院法学院讲师

目录

第一部分《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估报告…………………………………………………8

第二部分《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估调研问卷分析报告 ………………………………45

第三部分 国内外再生资源回收利用管理及立法实践研究…61

附件1:《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估方案 ………………………………………………69

附件2:《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估调研问 ……………………………………………73

附件3:《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估座谈会安排 ………………………………………76

附件4:《宁波市再生资源回收利用管理条例》 ……………79

第一部分《宁波市再生资源回收利用

管理条例》立法后评估报告

浙江万里学院课题组

为了规范再生资源回收利用行为,防止环境污染和提高资源的利用率,促进再生资源回收利用行业发展,推动经济社会可持续发展,2008年10月22日宁波市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《宁波市再生资源回收利用管理条例》(以下简称《条例》)。经浙江省十一届人大常务委员会第八次会议批准,该《条例》自2009年3月1日起施行。为全面了解《条例》的实施情况、与国家法律的一致性以及与省政府规章的衔接性,推动立法机关、实施机关与社会公众的良性互动,进一步提高立法质量,按照宁波市人大地方性法规立法后评估工作的有关要求,市人大法工委委托浙江万里学院法学院作为第三方承担该项目的立法后评估工作。为了提高《条例》的评估工作质量,市人大常委会法工委对评估工作作了精心部署。浙江万里学院法学院为了圆满完成该项评估工作,组建了以孙祥生副教授为负责人的《条例》立法后评估团队,并对《条例》立法后评估工作进行了认真部署,对立法后评估的团队组成、评估目的、评估内容、评估方法及进度安排作了具体要求。立法后评估团队围绕《条例》的合法性、合理性、可操作性、实施绩效四个方面开展专业评估。通过对现行《条例》实施绩效和存在问题的全面、深入评估,对当前我市再生资源回收利用管理制度和相关国家规定不相一致、与客观形势发展变化的实际需要不相适应的条款内容进行认真梳理,提出完善和修改《条例》的对策意见和建议,为立法机关启动相应的立法程序提供决策参考依据,以便保障宁波市地方立法质量,进一步提升宁波市地方立法工作水平。

一、《条例》立法后评估工作开展情况

(一)启动谋划阶段

2019年4月,根据宁波市人大常委会法工委对《宁波市再生资源回收利用管理条例》(以下简称《条例》)开展专业机构立法后评估工作的安排。浙江万里学院法学院作为第三方承担该项目的立法后评估工作,为了圆满完成该项评估工作,浙江万里学院法学院组建了以孙祥生副教授为负责人的《条例》立法后评估团队,并对《条例》立法后评估工作进行了认真部署,对立法后评估的团队组成、评估目的、评估内容、评估方法及进度安排作了具体要求。立法后评估团队还多次与市人大常委会法工委进行联系,明确了评估工作节点、评估程序、评估主要内容等事项;同时还和市供销社进行了对接,以配合做好《条例》的评估工作。周密的部署安排为顺利开展评估工作奠定了良好的基础。

  1. 收集资料阶段

    从5月中旬开始,立法后评估小组通过网上收集、部门走访等形式,收集《条例》制定和实施中的有关资料,同时还收集整理了国家、浙江省以及外地省市的相关法规;对《条例》与上位法的关系以及外地同类城市立法状况有了比较全面的了解。评估小组还和市供销社、商务局等单位通过座谈会、网络、微信等方式,收集再生资源回收利用管理部门、再生资源回收企业和社会公众对该条例的意见建议。

  2. 实施调研阶段

    从6月中旬开始,在市人大法工委的主持下,立法后评估小组先后两次召开了市级有关部门的评估工作座谈会,从整体上了解《条例》实施中的有关问题,听取了再生资源行业协会、再生资源回收企业单位对《条例》修订的意见和建议。此阶段,立法后评估团队专门进行了问卷调查,调查对象主要为宁波市再生资源回收利用相关部门、相关企业及普通社会民众,调查内容包括对《条例》的了解情况、宁波市再生资源回收利用总体情况、宁波市再生资源回收企业情况、宁波市再生资源利用企业情况、社会各界对于再生资源回收利用管理制度的意见与建议等方面。

  3. 立法后评估报告撰写与修改阶段

    7月初开始,立法后评估团队开始起草立法后评估报告。立法后评估报告针对立法后评估中发现的问题,从《条例》的执行情况及其成效、《条例》执行中存在的问题、《条例》的合法性情况、外地的立法情况、对《条例》修改完善的建议等方面进行了认真研究。立法后评估报告起草完成后,评估团队对评估报告进行了讨论研究,并对评估报告进行了修改完善,形成了最后的上报稿。

    二、《条例》的合法性评估

    目前,我国还没有制定专门的《再生资源回收利用管理法》,有关再生资源回收利用方面的法律规范体系以国务院《关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》和商务部六部委联合发布的《再生资源回收管理办法》等政策和部门规章为主体。各地方结合本地实际,也纷纷出台了许多有关再生资源回收利用的地方法规、规章和政策。

    (一)有关法律法规规章和文件分析

    1.法律

    我国再生资源回收利用方面并没有专门的法律出台,但《循环经济促进法》(2008)《清洁生产促进法》(2002)《固体废物污染环境防治法》(1995)等法律中有相关规定。

    《循环经济促进法》第2条规定:“本法所称循环经济,是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。”第2条还规定:“本法所称再利用,是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用,或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用。本法所称资源化,是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。”该条不仅指出再生资源回收利用是循环经济发展的需要,而且也指出循环经济促进就是要实现废物利用和资源化。第4条规定:“在废物再利用和资源化过程中,应当保障生产安全,保证产品质量符合国家规定的标准,并防止产生再次污染。”指出了再生资源回收利用的前提和基础。第23条规定:“建筑设计、建设、施工等单位应当按照国家有关规定和标准,对其设计、建设、施工的建筑物及构筑物采用节能、节水、节地、节材的技术工艺和小型、轻型、再生产品。国家鼓励利用无毒无害的固体废物生产建筑材料,鼓励使用散装水泥,推广使用预拌混凝土和预拌砂浆。”第32条规定:“企业应当采用先进或者适用的回收技术、工艺和设备,对生产过程中产生的余热、余压等进行综合利用”。第37条规定:“国家鼓励和推进废物回收体系建设。地方人民政府应当按照城乡规划,合理布局废物回收网点和交易市场,支持废物回收企业和其他组织开展废物的收集、储存、运输及信息交流。废物回收交易市场应当符合国家环境保护、安全和消防等规定。”第38条规定:“对废电器电子产品、报废机动车船、废轮胎、废铅酸电池等特定产品进行拆解或者再利用,应当符合有关法律、行政法规的规定。”第39条规定:“回收的电器电子产品,经过修复后销售的,必须符合再利用产品标准,并在显著位置标识为再利用产品。回收的电器电子产品,需要拆解和再生利用的,应当交售给具备条件的拆解企业。”第40条规定:“国家支持企业开展机动车零部件、工程机械、机床等产品的再制造和轮胎翻新。销售的再制造产品和翻新产品的质量必须符合国家规定的标准,并在显著位置标识为再制造产品或者翻新产品。”第41条规定:“县级以上人民政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾分类收集和资源化利用设施,建立和完善分类收集和资源化利用体系,提高生活垃圾资源化率。县级以上人民政府应当支持企业建设污泥资源化利用和处置设施,提高污泥综合利用水平,防止产生再次污染。”

    《清洁生产促进法》第4条规定,“国务院和县级以上地方人民政府,应当将清洁生产促进工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划以及环境保护、资源利用、产业发展、区域开发等规划。” 第13条规定:“国务院有关部门可以根据需要批准设立节能、节水、废物再生利用等环境与资源保护方面的产品标志,并按照国家规定制定相应标准。”第16条规定:“各级人民政府应当优先采购节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。各级人民政府应当通过宣传、教育等措施,鼓励公众购买和使用节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。”第26条规定:“企业应当在经济技术可行的条件下对生产和服务过程中产生的废物、余热等自行回收利用或者转让给有条件的其他企业和个人利用。”第33条规定:“依法利用废物和从废物中回收原料生产产品的,按照国家规定享受税收优惠”。

    《固体废物污染环境防治法》第3条规定:“国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施,对固体废物实行充分回收和合理利用。”第43条规定:“城市人民政府有关部门应当统筹规划,合理安排收购网点,促进生活垃圾的回收利用工作。”第45条规定“从生活垃圾中回收的物质必须按照国家规定的用途或者标准使用,不得用于生产可能危害人体健康的产品。”第46条规定:“工程施工单位应当及时清运工程施工过程中产生的固体废物,并按照环境卫生行政主管部门的规定进行利用或者处置。”

    这些法律都为我国再生资源回收利用管理提供了基础性的法律依据。尤其是《循环经济促进法》将“循环经济”定义为“是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化再利用、资源化活动的总称”,并且用许多条文具体规定资源的回收利用问题,这些条文已经成为再生资源回收利用管理进行立法的前提和法律依据。

  4. 行政法规

    2009年2月25日国务院颁布了《废弃电器电子产品回收处理管理条例》,规范和调整废旧电器电子的回收处理活动。该《条例》规定“国家对废弃电器电子产品实行多渠道回收和集中处理制度”、“国家对废弃电器电子产品处理实行资格许可制度”、“国家建立废弃电器电子产品处理基金”制定。该基金用于废弃电器电子产品回收处理费用的补贴,由电器电子产品生产者、进口电器电子产品的收货人或者其代理人应当按照规定履行缴纳义务。该《条例》第二章规定“相关者的责任”,第一次明确了废弃电器电子回收处理的生产者责任。

    3.相关部门规章

    2007年3月27日,商务部联合国家发展和改革委员会、公安部、建设部、国家工商行政管理总局、国家环境保护总局发布了《再生资源回收管理办法》。该《办法》是我国目前唯一一部综合性规范调整再生资源回收管理的部门规章。《办法》指出“再生资源是指在社会生产和生活消费过程中产生的,已经失去原有全部或部分使用价值,经过回收、加工处理,能够使其重新获得使用价值的各种废弃物。”并且明确规定“在中华人民共和国境内从事再生资源回收经营活动的企业和个体工商户应当遵守本办法。”与此同时,《办法》明确了行业主管部门,即“商务主管部门是再生资源回收的行业主管部门,负责制定和实施再生资源回收产业政策、回收标准和回收行业发展规划。”《办法》同时对再生资源回收利用行业的经营规则、监督管理和法律责任都做出了明确规定。

    此外,国务院各部门单独或者联合发布了《电器电子产品有害物质限制使用管理办法》(2016年)《废塑料加工利用污染防治管理规定》(2012年)《报废机动车回收管理办法》(2019年)《废弃电器电子产品处理资格许可管理办法》(2010年)《新能源汽车动力蓄电池回收利用管理暂行办法》(2018年)等规章,规范调整单一品种废旧物品的回收和利用活动。

    4.国家的相关政策

    (1)1991年12月26日,国务院发布了《关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》,该《通知》首先明确了“再生资源”的概念,并要求加强废金属市场的管理和积极组织再生资源的回收和利用,《通知》还对再生资源企业的税收优惠、再生资源价格按照“鼓励群众交售,鼓励企业回收利用”的原则制订,再生资源回收利用的管理,仍维持现状不变。即由国家计委负责全国再生资源回收利用工作的宏观指导、统筹协调;物资、商业部门分别实行具体的经营管理,并与公安、工商、物价等部门共同配合,整顿好流通秩序,搞好市场管理。最后指出“各地区再生资源的回收管理工作,应在当地政府的领导下,根据本地区的具体情况,由指定部门负责统筹和组织协调”。

    (2)2017年3月18日,国务院办公厅《关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》(国办发[2017]26号)。《通知》要求“加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统,形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度,努力提高垃圾分类制度覆盖范围,将生活垃圾分类作为推进绿色发展的重要举措,不断完善城市管理和服务,创造优良的人居环境。”“建立与再生资源利用相协调的回收体系。健全再生资源回收利用网络,合理布局布点,提高建设标准,清理取缔违法占道、私搭乱建、不符合环境卫生要求的违规站点。推进垃圾收运系统与再生资源回收利用系统的衔接,建设兼具垃圾分类与再生资源回收功能的交投点和中转站。鼓励在公共机构、社区、企业等场所设置专门的分类回收设施。建立再生资源回收利用信息化平台,提供回收种类、交易价格、回收方式等信息。”换言之,生活垃圾分类系统和再生资源回收利用系统必须实现“两网融合”。

    2011年11月31日,国务院办公厅发布了《关于建立完整的先进的废旧商品回收体系的意见》,《意见》要求“到2015年,初步建立起网络完善、技术先进、分拣处理良好、管理规范的现代废旧商品回收体系,各主要品种废旧商品回收率达到70%。”今后的重点任务就是要“抓好重点废旧商品回收、提高分拣水平、强化科技支撑、发挥大型企业带动作用、推进废旧商品回收分拣集约化规模化发展、完善回收处理网络、加强行业监管和加强环境保护。”并要求通过加大财税金融支持力度、完善土地政策和修订完善相关制度和标准来实现目标和任务。

    (3)2015年1月21日,商务部、发改委、国土资源部等印发了《再生资源回收体系建设中长期规(2015―2020)》,指出了再生资源行业还存在着“组织化程度低、分拣技术水平低、经营规范化程度低、部分品种回收率低”的问题,要“以深化改革、转变发展方式和发展绿色流通为主线,围绕规范回收利用秩序,降低回收利用成本和提高回收利用率,着力加强再生资源回收管理法律法规建设,推进再生资源回收管理体制改革和回收模式创新,提升再生资源回收行业规范化水平和规模化程度,构建多元化回收、集中分拣和拆解、安全储存运输和无害化处理的完整的先进的回收体系。”今后的主要任务是“分类建立回收体系、完善回收节点功能、培育龙头回收企业、强化行业秩序监管、健全回收管理制度、深入开展宣传教育”。确立了“建立部门协同工作机制、加大财税支持政策力度、完善土地金融支持手段、建立科技人才支撑体系”保障措施。

    (4)2016年5月5日,商务部、发展改革委、工业和信息化部、环境保护部、住房城乡建设部、供销合作总社联合发布《关于推进再生资源回收行业转型升级的意见》(商流通函[2016]206号),要求顺应“互联网+”发展趋势,着力推动再生资源回收模式创新,推动经营模式由粗放型向集约型转变,推动组织形式由劳动密集型向劳动、资本和技术密集型并重转变,建立健全完善的再生资源回收体系,并就转型升级的基本原则、主要任务、保障措施提出了具体意见。

    (5)2016年12月26日,工业和信息化部、商务部、科技部发布《关于加快推进再生资源产业发展的指导意见》(工信部联节〔2016〕440号),要求充分认识到发展再生资源产业的重要性,就再生资源产业持续健康快速发展的基本原则、主要目标、主要任务、重点领域、重大试点示范和保障措施提出了指导意见。

    (6)2018年4月12日,中华全国供销合作总社发布了《关于加快推进再生资源行业转型升级的指导意见》(供销经字﹝2018﹞11号),就再生资源行业转型升级的基本原则、主要目标、重点任务、保障措施等方面提出具体意见。

    从以上政策文件中,可以看出我国再生资源回收利用等方面在国家政策层面仍着眼于行业发展和转型升级,并就行业发展和转型升级的基本原则、主要任务、保障措施提出了具体意见。这些政策对我国再生资源回收利用行业发展有着重要的指导意义。

    5.浙江省规范性文件

    (1)2007年6月14日,浙江省经贸委、省公安厅、省建设厅、省环保局、省工商局关于贯彻《再生资源回收管理办法》的实施意见(浙经贸商发展〔2007〕288号)。《意见》要求县级以上商贸主管部门要切实承担起再生资源回收行业主管部门职责,各级经贸、公安、建设、环保、工商等部门在各自的职责范围内加强对再生资源回收行为的监督管理。在加强再生资源行业监管的同时,有关部门应认真履行职责,积极采取有效措施,促进该行业快速有序发展;同时要求加大对《办法》的宣传、贯彻和执行力度。

    (2)2009年5月13日,浙江省人民政府办公厅发布了《关于进一步推进工业循环经济发展的意见》(浙政办发〔2009〕61号),《意见》明确规定要推进资源利用循环化。鼓励发展资源综合利用企业,提高“三废”利用水平。支持发展再生资源回收企业,重点加强对废金属、废纸、废塑料、废玻璃、餐厨废料、生活垃圾等再生资源的回收利用;重点建设一批区域性的废旧物资再生产基地,探索建立废旧家电、废旧轮胎、废铅酸蓄电池等回收利用体系;坚决防治资源循环利用产生“二次污染”。推进再生资源企业改造,引导在现有基础上延伸产业链;探索新型企业运作模式,形成集技术研发、原料采购、加工制造、品牌营销、资本运营为一体的产业链;加快培育龙头企业,发挥龙头企业在推进再生资源回收利用体系建设中的带头作用,有效整合各类社会资源,推进产业重组,做大做强再生资源企业,不断提升核心竞争力。

    (二)合法性评价

    综合分析上述法律、行政法规以及我省相关地方性法规的规定,可以发现我市《再生资源回收利用条例》与上述规定基本一致,但由于立法时间的先后以及客观情况的变化,此期间还经历了2013年和2018年两次国家机构改革和政府职能的转变,使得我市《条例》部分规定出现与上位法不一致的情况。主要体现在:

    1.行业主管部门规定不明确。《条例》第5条规定:“市和县(市)区再生资源回收管理部门主管本行政区域内再生资源回收管理工作。市和县(市)区综合经济管理部门主管本行政区域内再生资源利用管理工作。”该条规定对再生资源回收利用管理体制采取了区分法,即回收和利用分属不同部门管理。尤其是条文采用模糊化规定方法,在事实上并没有指明具体的管理部门。鉴于此,宁波市人民政府不得不于2009年1月24日发文确认再生资源回收利用管理部门,将市供销社确定为市再生资源回收管理部门,市经委为市再生资源利用管理部门。然而,2007年《再生资源回收管理办法》明确规定“商务主管部门是再生资源回收的行业主管部门”。根据《中共中央、国务院关于深化供销合作社改革的决定》(中发[1995]5号)规定,供销合作社是“农民的合作经济组织”,实行“政社分开”,不再属于政府行政机构序列,已经没有行政执法的权力了。作为行业主管部门,没有行政处罚权,则很难履行好行业管理的职责。换言之,将供销社确定为再生资源回收管理部门不仅与国家政府部门规章不相符,而且也不符合供销社职能改革的方向,其结果是“能管的无权管,有权管的不能管”,再生资源行业主管部门的职责无法落实到实处。2019年1月,根据宁波市深化机构改革协调小组办公室文件,再生资源回收管理的职责划入市商务局。这种“临事制变”的做法固然可以解决一时的问题,但是《条例》对行业主管部门进行模糊化处理的做法并不符合法律规范明确性的要求,不是一种长久之计。

    2.经营者未备案登记的行政处罚权。商务部《再生资源管理办法》第21条规定:“违反本办法第七条规定,由商务主管部门给予警告,责令其限期改正;逾期拒不改正的,可视情节轻重,对再生资源回收经营者处500元以上2000元以下罚款,并可向社会公告。”但是《条例》第25条规定:“再生资源回收经营者违反本条例第十二条第二款规定未备案的,由再生资源回收管理部门责令限期改正。”由于供销社不再属于行政机关,对于再生资源经营者逾期拒不改正的,供销社没有进一步的行政处罚权。换言之,再生资源经营者逾期拒不备案登记的,供销社作为行业主管部门对此无能为力。

    3.环评前置不符合“审批精简”原则。《条例》第11条规定:“再生资源回收网点和集中经营市场建设项目未依法取得环境影响评价批准文件的,建设单位不得开工建设或者投入使用,工商行政管理部门不予办理工商登记手续。”这一规定体现了“环评前置”的理念。但是,2014年国务院办公厅发布了《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》(国办发〔2014〕59号)规定:“项目核准将精简前置审批,只保留规划选址、用地预审(用海预审)两项前置审批,其他审批事项实行并联办理。对重特大项目,也应将环评(海洋环评)审批作为前置条件,由发展改革委商环境保护部、海洋局于2014年底前研究提出重特大项目的具体范围。”这意味着,除重特大项目外,环评审批不再作为项目核准前置条件。

    4.机构改革带来机构名称和职责变化。《条例》第24条规定:“未依法取得营业执照而擅自从事再生资源回收经营活动的,由工商行政管理部门按照国务院《无照经营查处取缔办法》予以查处。超出登记的经营范围从事再生资源回收经营活动的,由工商行政管理部门按照有关规定予以处理。”但是,国务院2018年3月22日下发了《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2018〕6号),该《通知》设立市场监管总局,为国务院直属机构,原“工商行政管理部门”已经由“市场监督部门”取代。

    5.备案制度不符合“最多跑一次”精神。《条例》第12条规定:“再生资源回收经营者应当在取得营业执照后三十日内,向工商登记地再生资源回收管理部门备案。备案事项包括登记注册名称、登记注册日期、法定代表人或者负责人、经营场所、性质、经营范围、营业期限等。”这一规定并不符合“最多跑一次”的精神。“最多跑一次”,是指自然人、法人和非法人组织向行政机关申请办理一件事,申请材料齐全、符合法定形式的,从提出申请到收到办理结果全程只需一次上门或者零上门。2018年11月30日浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》,第17条规定:“商事登记主管部门按照国家编制的多证合一改革涉企证照事项目录,整合办理商事登记与其他登记、备案等有关事项。省、设区的市商事登记主管部门可以会同有关部门根据国家编制的目录,制定补充目录,并向社会公布。以多证合一方式登记的,申请人只需提供一套申请材料,填写统一的登记表格,不再另行申请其他登记、备案。”

    6.《条例》部分规定相对滞后。《条例》制定已届十年,此期间再生资源回收利用方面已经出现了新的变化,比如网络技术的应用、“两网融合”和“无废城市”建设等等技术、模式和建设项目开始出现,必然给再生资源回收利用管理提出了新的要求。习近平总书记对垃圾分类工作作出重要指示强调,培养垃圾分类的好习惯,为改善生活环境作努力,为绿色发展可持续发展作贡献。因此,《条例》必须反映时代的变化,做好国家相关政策的落实和衔接工作。

    (1)做好生活垃圾分类政策的落实和衔接。近年来,国家出台了一系列涉及生活垃圾分类的政策,但我市《条例》由于出台较早,还不包括这方面的内容。我市《生活垃圾分类管理条例》已经通过并将于2019年10月1日施行,第31条规定“可回收物由再生资源回收利用企业,采取资源化回收、利用等方式处置”,因此《再生资源回收利用管理条例》要结合国家“生活垃圾分类”的要求,对生活垃圾中可回收物的投放暂存、收运处置、资源化处理和利用等问题作出规定。

    (2)顺应“无废城市”建设的需要。2018年12月29日,国务院办公厅发布《“无废城市”建设试点工作方案》(国办发〔2018〕128号),《方案》要求“根据城市经济社会发展实际,以深化地方机构改革为契机,建立部门责任清单,进一步明确各类固体废物产生、收集、转移、利用、处置等环节的部门职责边界,提升监管能力,形成分工明确、权责明晰、协同增效的综合管理体制机制”“健全标准体系,推动大宗工业固体废物资源化利用”“开展绿色设计和绿色供应链建设,促进固体废物减量和循环利用”“多措并举,加强生活垃圾资源化利用”等等。宁波市虽然不是首批试点城市,但是“无废城市”作为一种先进的城市管理理念,“旨在最终实现整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标。”再生资源回收利用是“无废城市”建设最为重要的一环,因此《条例》也必须反映“无废城市”建设的需要。

    (3)要体现“绿色发展”和信息化管理的理念。党的十八大提出了“大力推进生态文明建设” 的战略决策,十九大进一步强调要“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”。实现再生资源的回收和利用,不仅是“推动经济社会可持续发展”的需要,也是推进生态文明建设的需要。因此,《条例》的立法理念也要体现“尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”。此外,《条例》还要体现信息化管理的理念。在信息化时代,大数据和网联网技术飞速发展,再生资源回收利用行业也要彻底改变“小、散、乱”的落后状态,要将现代信息技术与先进管理理念相融合,转变企业生产方式、经营方式、业务流程、传统管理方式和组织方式,重新整合企业内外部资源,提高企业效率和效益、增强企业竞争力的过程。因此,立法要“鼓励市场主体建立再生资源回收利用信息平台,促进再生资源回收经营者与再利用企业之间的信息交流,推动线上线下回收、利用融合发展。”

    三、《条例》实施的主要工作及其绩效

    (一)工作机制建设取得了一定成效

    1.行业主管部门工作机制建设。《条例》实施后,由市及县(市)区都建立了由政府分管领导任组长,发改、工商、公安、国土、贸易、城管、供销社等部门为成员的再生资源回收体系建设领导小组或协调机构,建立完善了会议例会制度、督查制度、考核机制等;市政府先后五次召开领导小组会议或专题会议,统一思想,凝聚共识,部署阶段性建设任务,并协调解决建设中的重大问题,为全市上下全面推进再生资源回收体系建设提供了组织保障。

    2.再生资源行业协会建设。《条例》第6条规定:“再生资源回收经营者等有关个人和单位可以依法自愿组成再生资源回收利用行业协会。”《条例》实施后,依法组织了再生资源行业协会。再生资源行业协会积极协助各地政府开展再生资源回收网点建设、建立备案登记制度、履行行业准入前置审查,协助企业贯彻政策法规、推行行业规范、反映再生资源回收行业呼声、争取行业扶持政策与资金、开展从业人员培训,发挥了联结再生资源回收企业和地方政府的桥梁纽带作用,促进了行业健康有序发展。

    3.回收与利用管理机制建设。《条例》实施之后,宁波市人民政府下发了《关于确认再生资源回收利用管理部门的通知》(甬政发【2009】9号)。该《通知》明确市供销社为市再生资源回收行业主管部门,县级再生资源回收主管部门则由商务局或供销社负责。《通知》下发以后,首先成立了市再生资源回收体系建设领导小组,办公室设在市供销社,统筹协调全市再生资源回收工作。2019年1月份,根据宁波市深化机构改革协调小组办公室文件,再生资源回收管理职责划入市商务局。

    4.“两网融合”机制建设。随着垃圾分类工作的开展,我市对废弃物(垃圾)的处理方式逐步也由单纯的处置转向资源化处理,垃圾分类和再生资源回收逐步成为物质生产和分配的组成部门。2018年我市根据中央和省委省政府部署,成立了以市政府主要领导为组长的领导小组,市供销社与城管、住建委、教育局等为成员单位,统筹推进全市生活垃圾分类工作。宁波市已基本形成与生产、生活活动相适应的再生资源回收利用体系和管理机制,政策法规体系逐步完善,垃圾分类与再生资源回收两网衔接工作正在积极推进。

    (二)行业发展形成了一定的规模

    1.制定了再生资源行业规划。再生资源回收体系建设规划是一项基础性工作,为更好引领全市再生资源回收体系建设,2012年启动了再生资源回收体系建设中长期规划编制工作,由宁波市发改委和宁波市供销合作社联合发文《关于印发宁波市再生资源回收体系建设中长期规划的通知》(甬发改规划【2014】44号),明确了我市再生资源回收体系建设的发展方向和具体目标。

    2.全市回收体系基础设施取得了一定成效

    (1)回收站点建设。截至2018年全市建成城区回收站点458个,小区覆盖率达到32.9%,2016年对中心城区的现存60个实事工程回收网点进行了升级改造, 2018年启动“搭把手回收”再生资源回收体系建设,截至2019年5月底,在中心城区建成513个“人工+智能+流动”回收站点,覆盖居民60余万人。截至2018年,累计建成(乡镇)农村回收站613个,镇海建成农村流动收废集中堆放点7个,有500户流动收购户入驻,进行集中管理。奉化区开展了示范站建设,鼓励取得经营资格的经营户在现有基础上改建或者新建再生资源回收示范站,按照建设标准制定验收表,特邀相关部门进行验收,验收合格的给予五万元补助,目前已建成15家回收示范站,起到了规范管理和“绿色回收”的示范标杆作用。

    (2)分拣中心建设。2016年开展专业回收分拣中心的认定工作,认定市县两级废旧金属、废旧家电、废玻璃、废旧造纸原料、废旧有色金属和废塑料、废旧大件家具等七大类的专业回收分拣中心26个。2018年,为了满足垃圾分类工作,“搭把手回收”体系启动了现代化综合分拣中心建设,截至目前已建成1个、在建8个综合分拣中心。

    (3)回收集散中心及交易市场建设。目前全市尚未建成综合性的再生资源交易集散中心,现存区县级再生资源回收交易市场6个,分别为宁海、象山和慈溪各1个,北仑再生资源市场3个,经营现状均不理想。其中宁海再生交易市场占地96亩、建筑面积5.7万平方米、总投资2.2亿元,30余家再生资源回收网点企业(经营户)入驻市场。象山再生交易市场占地50亩、总建筑面积4.28万平方米,露天场地面积6800平方米,入驻企业30余家。

    (三)市再生资源回收公共服务平台初步建成

    2017年下半年启动“垃圾分类+资源回收”试点小区建设,同步上线我市再生资源回收公共服务平台“我要换糖”。中心城区首批44个试点小区纳入“垃圾分类+资源回收”两网融合体系,通过“线上+线下+回收”,提高垃圾分类和资源回收精准化和标准化水平,推动宁波垃圾分类与再生资源回收的融合模式建设,提升再生资源(垃圾)回收分类质量和成效。再生资源在线回收公共服务平台以手机移动端为主要载体,实现平台共享开放,再生资源的线下、线上回收渠道共通,提供垃圾分类后再生资源回收线上交易、信息查询等服务。

    (四)“垃圾分类+资源回收”两网融合体系试点成功

    为了推动实现再生资源和垃圾分类“两网融合”,宁波市再生资源回收体系建设领导小组办公室与宁波市生活垃圾分类处理与循环利用工作领导小组办公室多次召开联席会议,共同推进垃圾分类示范区域再生资源回收体系建设。2018年8月宁波供销再生资源科技有限公司研发实施了“搭把手”智慧再生资源回收体系,12月在姜山试点成功;2018年12月16日,市垃圾分类办和市再生办联合发文《宁波市“垃圾分类+资源回收”两网融合试点工作方案》(甬再生办联〔2018〕2号),在市中心城区5个示范街道进行试点;2019年2月,市政府领导批示在全市推广复制“搭把手回收”。截至2019年5月底,“搭把手”回收体系在江北、海曙、鄞州、高新区、北仑、镇海、大榭等区域落地实施,建成运营513个“人工+智能+流动”回收网点建设。

(五)回收行业经营取得较好的经济效益

首先,回收经营主体逐步壮大。据不完全统计,截至2018年底,全市累计注册备案的再生资源回收经营主体两千余家,2018年认定再生资源回收骨干企业23家,统计样本企业22家。其次,回收经营购销经济效益较为显著。2018年全年回收量为272.3万吨,销售额91.6亿元。最后,低价值再生资源回收比例逐步提高。传统回收体系回收利用的废弃物主要集中在利润较高、市场驱动力较大的产品,如废旧金属、废纸、橡胶等,利润小、对环境影响大的废塑料、废玻璃、废泡沫、大件垃圾等低价值可回收物绝大部分进入了垃圾处置体系,没有进入回收利用体系。2018年底上线的“搭把手回收”采用全品类回收模式,对低价值可回收物进行托底回收,截至2019年5月底,“搭把手”回收的大件垃圾、废泡沫、废玻璃、废织物等超过1000吨,比重高达60%。

(六)配套规定不断健全完善

为加强再生资源回收利用的管理,在一定程度上强化《条例》的可操作性,确保再生资源回收利用管理有法可依、有章可循、监督有序、指导有力,市政府和部门加强了建章立制工作,制定出台了一系列配套文件,为推动我市再生资源回收利用行业的长远发展提供了制度保障。具体见下表:

表1市政府和部门制定的相关规范性文件目录

序号

文号

文件名称

备注

1

甬政发〔2009〕9号

宁波市人民政府《关于确认再生资源回收利用管理部门的通知》

2

甬政办发〔2010〕51号

宁波市人民政府办公厅《关于进一步规范和发展再生资源回收工作的通知》

3

甬政办发〔2014〕43号

宁波市人民政府办公厅《关于加快建立完整的先进的废旧商品回收体系的实施意见》

4

甬发改规划〔2014〕44号

宁波市发改委 宁波市供销社《关于印发宁波市再生资源回收体系建设中长期规范的通知》

5

甬供经〔2016〕34号

宁波市供销社《关于印发<宁波市再生资源回收站点验收考评办法>的通知》

6

甬供经〔2016〕35号

宁波市供销社《关于印发<宁波市专业性再生资源回收分拣中心认定办法>的通知》

7

甬供经〔2016〕36号

宁波市供销社《关于印发<宁波市再生资源回收行业规范经营评价办法(暂行)的通知》

8

甬供财联发〔2016〕2号

宁波市供销社、宁波市财政局《关于印发<宁波市再生资源回收体系建设专项资金使用管理办法>的通知》

9

(甬供经﹝2017﹞28号

宁波市供销合作社联合社《宁波市再生资源回收行业危险化学品安全综合治理实施方案》

10

甬生态文明办〔2017〕1号

宁波市生态文明办《宁波市生态文明先行示范区建设实施方案》

11

甬政发〔2017〕3号

宁波市人民政府《宁波市“十三五”固体废物污染防治规划》

12

甬供经联发﹝2018﹞16号

宁波市再生资料回收体系建设领导小组办公室、宁波市供销合作社联合社《关于加强全市再生资源回收行业安全生产建立长效管理机制的指导意见》

13

甬政办发〔2018〕56号)

宁波市人民政府《宁波市生活垃圾分类实施方案(2018-2022)》

14

甬分领办[2018]24号

宁波市垃圾分类办公室《宁波市生活垃圾分类七大专项行动》

15

甬再生办联〔2018〕2号

宁波市垃圾分类办、宁波市再生办《关于印发<宁波市“垃圾分类+资源回收”两网融合试点工作方案>的通知》

四、《条例》实施中存在的主要问题

(一)《条例》宣传的广度和针对性有待提高

普法是立法有效实施的前提。加强对《条例》的普法宣传教育工作,可以将《条例》的落实成为内化于心、见诸于行的自觉行为。但是我们通过调查发现,只有很小一部分(12.86%)的调查对象表示其所在地的政府及有关部门组织过《条例》的宣传活动,38.21%的调查对象表示自己不清楚当地政府及有关部门是否组织过《条例》的宣传活动,而近半数(48.93%)的调查对象则明确表示其所在的当地政府及有关部门没有组织过对《条例》的普法宣传活动(见图1)。

图1政府部门组织宣传《条例》情况

普法宣传教育工作不到位,导致普通民众对《条例》本身和相关的制度并不十分了解。调查数据表明,认为自己非常了解《条例》的调查对象约占总数的4.29%,有较为充分了解的调查对象只有22.49%,而近半数(44.29%)的调查对象表示对《条例》的了解程度只是一般了解,此外,非常不了解或者较为不了解的调查对象分别占比6.79%和22.14%(见图2)。换言之,绝大多数(73.22%)的调查对象对《条例》本身并不十分了解。就对再生资源回收利用管理制度的了解而言,调查数据表明只有3.93%和27.50%的调查对象对此非常了解或者较为了解,而绝大多数(68.57%)调查对象对再生资源回收利用管理制度并不十分了解。由此可见,尽管《条例》施行已届十年,但是政府有关部门对《条例》的普法宣传工作并不到位。政策宣传贯彻力度不够,会导致部分企业对资源利用的认识与理解模糊不清,或不够重视甚至嫌麻烦而放弃此项利国利民利企业的发展工作,因此对《条例》进行普法和宣传教育是今后政府部门亟待加强的一项工作。

图2调查对象对《条例》的了解程度

(二)再生资源回收利用工作任重而道远

1.再生资源回收利用工作的成效还不显著。《条例》第三条规定:“再生资源回收利用应当有利于防止环境污染,有利于提高资源的利用率”。调查数据表明,只有18.57%的调查对象表示防止环境污染、提高资源的利用率作用很大,超六成以上(61.79%)的调查对象认为我市再生资源回收利用工作在防止环境污染、提高资源的利用率方面作用一般,且还有11.43%的调查对象认为我市再生资源回收利用工作在防止环境污染、提高资源的利用率方面作用甚微。(见图3)换言之,绝大多数(73.22%)调查对象认为我市再生资源回收利用工作没有起到“防止环境污染和提高资源利用率”的作用。

图3再生资源回收利用工作成效

2.再生资源回收利用工作仍然存在不少问题。通过对宁波市再生资源回收利用工作存在的问题进行调查发现,再生资源回收企业经营不规范,行业发展后劲不足问题最为突出,占比高达59.64%;认为再生资源回收率低、再生资源回收监管体制不太完善和再生资源回收网点资源回收设施建设滞后的调查对象的比例,比例分别占37.14%、30.00%、20.71%;另有1.79%的调查对象认为再生资源回收利用管理制度执行力度较低。(见图4)

图4再生资源回收利用工作主要问题

(三)民众的生活垃圾分类意识亟待强化

生活垃圾分类是健全和完善再生资源回收体系的重要一环。《十三五计划纲要》中再次强调要“健全再生资源回收利用网络,加强生活垃圾分类回收与再生资源回收的衔接。”尽管我们倡导垃圾分类处理已经很多年,但是民众生活垃圾分类的意识仍然较为薄弱。调查数据表明,41.79%的调查对象仍然会随意与其他垃圾混合投放,并且2.86%的调查对象还有到处乱扔垃圾的习惯。(见图5)换言之,仍然有将近半数(44.65%)的民众还没有养成生活垃圾分类的意识。

习总书记指出,推行垃圾分类,关键是要加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成。广大民众生活垃圾分类的意识如何,不仅影响到再生资源的回收利用率,而且影响到资源循环利用体系的建立。因此,必须加强对民众生活垃圾分类投放的意识培养。首先,要让广大民众认识到生活垃圾分类的重要性和必要性,要对民众进行垃圾分类方法的培训教育。在对民众进行生活垃圾分类的宣传教育时,要善于利用新媒体方式,将新媒体和传统媒体的优点进行有机融合,用速度与效率来保证宣传内容的数量和质量。其次,垃圾分类投放的宣传教育要“从娃娃抓起”。青少年是新时代的主力军,年青一代养成了垃圾分类投放的习惯,通过有效的督促引导,可以带动更多的人行动起来,培养垃圾分类投放的好习惯。最后,要奖罚相结合,将垃圾分类的效果与民众的切身利益结合起来。可以采取适当的、形式多样的激励措施来民众认真执行生活垃圾分类制度;对于未分类投放生活垃圾且拒不改正的个人或单位,则要依法给予处罚。

图5生活垃圾中可再生资源处理方式

(四)行业发展和企业规模有待进一步壮大

1.企业规模普遍不大,缺乏龙头企业的引领。“小散乱”是再生资源行业的基本特点。通过调查发现,近六成(59.29%)的调查对象认为我市再生资源利用企业发展缓慢,31.43%的调查对象认为我市再生资源利用技术低下。(见图6)事实上,我市登记备案的2000多家再生资源回收企业全部是中小型企业,普遍存在缺资金、缺技术、缺人才、缺“信用”的问题,难以适应城乡垃圾分类和固废综合治理的要求,其安全生产和环保隐患难以消除。在物联网和大数据技术时代,传统中小回收企业的作用正越来越边缘化。另一方面,大量社会资本纷纷涌入垃圾分类回收行业,新型企业开始应用互联网和智能技术迅速占领市场,但是又普遍缺乏中端物流中转和终端分拣利用的设施配备,难以满足可回收物二次分拣和利用的监管要求。因此,必须推进再生资源回收行业主体结构改革,通过企业重组改变“小散乱”的行业格局;出台行业扶持政策,鼓励再生资源行业新型企业做强做大,必要时候可以从中优选扶持行业龙头企业,充分发挥行业龙头企业的引领和示范作用。

图6再生资源利用存在主要问题

2.再生资源回收企业的经营行为需要进一步规范。当前,宁波市再生资源回收企业仍然存在诸多问题:首先是环境污染问题,有50.36%的调查对象如此认为;其次是非法占地,约占总调查对象的34.29%;再者是存在安全生产隐患,此部分调查对象约占总调查对象的25.36%;还有无证经营也是问题之一,此部分调查对象约占总调查对象的24.29%。此外有8.93%的调查对象认为再生资源回收企业的法律观念淡薄等。(见图7)基于再生资源回收行业的回收物为废旧物资、行业收益低且波动大,以及相当数量企业的场地属临时性等原因,大多数经营业主缺乏主动改善经营环境的积极性,设施标准低,而无证经营者更是缺乏约束,“脏乱差”可以说是一种普遍现象。因此,必须建立监督检查的长效机制。首先,要堵疏并举,依法整治无证无照经营行为,对于不符合再生资源经营网点建设规划的要坚决取缔;其次,要加快再生资源回收站建设,既方便居民投售又改善居民生活环境;再次,要强化对企业和从业人员遵纪守法、行业自律和业务知识等方面的教育和培训。最后,要强化后续管理,建立健全信息举报、社区监管、信息反馈、联动查处和行业准入等机制。

图7再生资源回收企业存在问题

3.再生资源回收设施不健全,回收体系的系统性较差。我市再生资源回收利用企业全部是中小型回收企业,普遍存在缺资金、缺技术、缺人才、缺“信用”等问题,无法建立完整的收集、中转、存储、分拣的回收产业链。目前,我市“三位一体”(社区回收站、村级回收集散点、再生资源交易市场)再生资源回收体系是2006年根据商务部要求建设的,已经难以适应新时期垃圾分类、固废治理的综合要求,系统运作的体系性很弱,象山、宁海、北仑等地的再生资源交易市场普遍陷入经营困境,入不敷出。通过调查发现,只有6.43%的调查对象认为设施非常健全,42.51%的调查对象认为资源回收设施比较健全,但是有 35.71%的调查对象认为资源回收设施健全程度一般,13.21%的调查对象认为设施不太健全,2.14%的调查对象认为资源回收设施非常不健全。(见图8)换言之,有一大半(51.06%)的调查对象认为再生资源回收设施有待完善。因此,要根据全市再生资源回收体系建设规划,加强社区(村)的建设和规范合整治,加快回收体系中转运输体系建设和集约化分拣中心建设。

图8再生资源回收设施健全程度

(五)《条例》已无法满足新时期行业发展的需要

《条例》颁布实施已届10年,发挥了其应有的作用,但是随着时代的发展进步和行政管理体制改革,《条例》的有关内容已经滞后于时代的发展与进步,甚至与现行法律法规存在着矛盾和冲突,比如《条例》所规定的“市再生资源回收管理部门”一直以来由供销社负责,而商务部《再生资源回收管理办法》第十五条规定“商务主管部门是再生资源回收的行业主管部门。”国家行政体制改革之后,供销社已经不再作为一级行政机关,不再具有行政管理的职责和权限,其承担的再生资源管理职能已经回归商务主管部门,因此《条例》相关规定也必须做出相应地修订。在调查中发现,8.57%的调查对象认为《条例》与国家法律法规存在大量冲突,55.71%的调查对象认为《条例》与国家法律法规存在部分冲突,只有15.00%的调查对象认为不存在冲突。(见图9)在座谈过程中,市供销社、商务局、经信局和公安、环保、城市管理、城乡规划、建设等行政管理部门就《条例》的内容提出了诸多问题,都建议对《条例》进行修改和完善。

图9《条例》与国家法律法规之间的冲突情况

五、国内外再生资源回收利用管理及立法实践

(一)国外发达国家再生资源回收利用的经验

上世纪90年代,国外发达国家开始实施可持续发展战略,其重要途径和实现方式就是建立以再生资源循环利用为基础的循环型社会。具体来说,就是实施对废弃物资源的立法活动,通过法律手段推进废弃物的回收利用工作,将再生资源的回收利用纳入规范化、制度化、程序化的管理轨道上来。

1.美国。早在1965年,美国就制定了《固体废弃物处置法》,1970年又将该法修订为《资源回收法》,1976年该法进一步修订更名为《资源保护及回收法》,此后又分别于1980年、1984年、1988年和1996年进行了四次修订,建立起了回复、回收、再利用、减量4R原则(Recover、Recycle、Reuse、Reduction)。4R原则是将废弃物管理由单纯的清理工作扩及兼具分类回收、减量及资源再利用的综合性规划,即资源的再生利用应从产品制造的源头控制开始,谋求使用易于回收的资源以减少垃圾制造量,而不是只着重末端废弃物或垃圾的回收。同时该法确立并完善了包括信息公开、报告、资源再生、再生示范、科技发展、循环标准、经济刺激与使用优先、职业保护、公民参与和诉讼等诸多与固体废物循环利用相关的法律制度。1986年,美国又颁布了《非常基金修正案及授权法》,该法对废弃物处理技术、各州之间法规的协调、扩张美国国家环境保护局(EPA)权威和增加国家资金投入等多个方面做了详尽的规定,这些规定对美国的国家环境保护及废弃物综合回收利用起到了极大地推动作用。1990年,美国颁布了《污染预防法》,该法从资源减量使用、扩大清洁能源的使用效率、废弃物循环使用及可持续农业四个方面入手,提出用污染预防政策补充和取代以末段治理为主的污染控制政策,明确规定必须对污染产生源做事先预防或减少污染量,无法回收利用者,也应尽量做好处理工作。

2.德国。1972年德国制定了《废弃物处理法》,但当时主要强调废弃物排放后的末端处理。1986年经修正将其改称为《限制废弃物处理法》,发展方向从“怎样处理废弃物”的观点提高到了“怎样避免废弃物的产生”,强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统,把避免废弃物产生作为废弃物管理的首要目标。1991年,德国首次按照“资源——产品——资源”的循环经济理念,制定了《包装废弃物处理法》,该法规定制造者必须负责回收包装材料或委托专业公司回收,实现了包装材料上所附的充分使用的义务不随商品流转而转移的目标,从法律上确保了包装材料的充分回收利用。这就是现在为多数国家所采纳的生产者责任制度 (或称扩大生产者责任制度)。1994年7月,德国联邦议院通过了《循环经济及废弃物法》,该法案明确了在废弃物管理政策方面的新措施,其中心思想就是系统地将资源闭路循环的循环经济思想理念,从包装推广到所有的生产部门,促使更多的物质资料保持在生产圈内。该法要求生产商、销售商以及个人消费者,从一开始就要考虑废弃物的再生利用问题。在生产和消费的初始阶段不仅要注重产品的用途和适用性,而且还要考虑该产品在其生命周期终结时将发生的问题。换言之,任何组织生产和销售消费品,都要对因此而产生的废弃物的避免、回收利用、重复使用和环境妥善处理等负责。废弃物的所有者或产生者,首先要自身负责避免或回收和处理废弃物。该法规定,每年总计产生超过2000吨以上废弃物的制造者,必须说明已经采取和计划采取的避免、利用和消除废弃物的措施:说明何种废弃物缺乏利用性而必须消除及其理由。

3.日本。日本早期的经济发展采用“大量生产、大量消费、大量废弃”的原则,其结果是环境污染问题日渐突出、废弃物填埋场濒临告罄、资源浪费日趋严重。为了解决这一问题,日本开始把“循环经济型社会”作为基本国策,循环经济型社会的基本原则就是“减量化、再利用、资源化”,其中“资源化”就是对最终废弃物经过分类回收后,经过必要的处理将其中可作为原料的部分提供给生产部门。为了实现循环经济型社会的目标,日本制定了一系列法律法规作为保障,比如1992年制定《再生资源利用促进法》,并于同年修订了1970 年颁布施行的《废弃物处理法》,1993年又通过了《环境基本法》,1995年又颁布了《促进容器与包装分类回收法》。2000年,日本把建立循环型社会提升为基本国策,将该年定为“循环型社会元年”,推出了《循环型社会推进基本法》等多部法律,建立起了具有很强的现实性和前瞻性的循环经济法律体系。这个法律体系可以分成3个层面:基础层面是一部基本法,即《促进建立循环社会基本法》;第二层面是综合性的2部法律,即《固体废弃物管理和公共清洁法》和《促进资源有效利用法》;第三层面是根据各种产品的性质制定的 5部具体法律法规,分别是《促进容器与包装分类回收法》《家用电器回收法》《建筑及材料回收法》《食品回收法》和《绿色采购法》。日本循环经济立法确立了一系列鼓励与支持循环型社会发展的经济优惠政策,用经济手段刺激和促进循环经济的快速持续发展。尤其是通过绿色采购,为环境友好型产品创造市场需求。日本的《绿色采购法》规定了国家机关和地方政府等单位有优先采购环境友好型产品的义务,以此来调动企业参与循环型社会建设、发展静脉产业的积极性,成为推进循环经济发展的重要立法。与此同时,立法还强化政府职责与加强科技研究:一是大力强化和明晰政府部门推进循环型社会的管理职能与职责;二是大力加强科技研究,发挥公众参与和中介组织作用。

发达国家的成效和经验就是将资源循环利用理念溶入环境资源保护立法中,并通过建立健全环境资源保护法律法规,设立了一系列再生资源回收利用的法律制度。这些制度主要有:

(1)再生资源回收利用规划和计划制度。再生资源回收利用发展规划应是国家和地方国民经济和社会发展规划的重要组成部分,它是对资源循环利用发展战略目标、任务及其保障实施措施的总体部署。再生资源回收利用计划则是发展规划的实施方案,规定所要实现的各项具体指标及其对策措施,具体落实再生资源回收利用项目、设施、产品目标指标任务及保证完成任务的措施。如德国的《循环经济及废弃物法》规定,联邦环保局应当会同各级相关部门制定控制废弃物产生和对废弃物进行回收利用的综合规划。日本和美国的相关立法中都有类似的规定。

(2)扩大生产者责任制度。为了抑制产生废弃物以及对资源进行循环利用,生产经营组织对其设计、制造、进口、 销售的产品,在经消费者使用后有义务进行收集、处置 、再使用等。生产经营组织应当使用易于分解、拆解或回收再利用的材质、规格和设计,使用产品分类回收标志,使用一定比例或数量的再生资源,使用一定比例可重复使用的包装容器。如德国的《循环经济及废弃物法》规定,制造者必须负责回收包装材料或委托专业公司回收。这就实现了包装材料上所附的充分使用的义务不随商品流转而转移的目标。如今在日本,解决废弃物问题仅仅考虑“适当处理被抛出来的垃圾”的处置方式已经不行了,一直溯及到产品制造阶段的对策日益显得必要,这种旨在扩大生产者责任的法律制度在日本也产生了极大影响。

(3)废旧物资回收清理付费制度。对于部分废旧物资如废旧家用电器、居民生活垃圾等,应当实行付费回收制度。如日本的《家用电器再利用法》规定,以电视机、电冰箱、洗衣机和空调为对象的家用电器,消费者购买时不仅需要支付新电器的货款,还要支付处理旧电器的有关费用;商店和厂家有义务回收和再利用旧家用电器。将家电产品的回收费分摊到消费者、零售商和制造厂家身上。产销方各负其责,消费者出回收费,零售商负责收集,制造厂家实际上要对60%的废旧产品进行回收利用。

(4)再生资源回收利用评价制度。再生资源回收利用的主管机构应对生产经营性单位的生产设施、主要工艺技术、原材料投入、产品包装等做出评价,评价后生产单位方可投产。 这是对生产经营单位在技术、生产工艺、产品上是否达到资源消耗最小化的、是否具备再生资源回收利用的条件进行 的综合论证分析。

(5)再生资源的公告利用制度。再生资源回收利用事业主管部门应当会同相关行业主管部门发布再生资源名录,规定再生资源循环使用的办法,制定清运储存方法、设施规范、再使用规范、记录、申报及其它应遵循事项之管理办法。企事业单位不得对未在再生资源目录内的废弃物进行再使用或再利用。

(6)专业技术资格认证制度。从事再生资源回收利用的生产经营单位,应通过针对废旧家电、电子垃圾处理、报废汽车等行业方面专门设定的资格条件认定,实行经营许可证制度。这些资格条件包括技术水平、管理能力、环境保护措施等,回收处理人员也必须经过专门的培训,持证上岗,严格禁止不符合条件的企业和个人从事废旧物资的回收业务。

(7)政策倾斜和资金支持制度。除了对再生资源回收利用的生产项目和产品在信贷、税收等方面实行优惠,国家立法还规定在产品符合需求功能或效益的基础上,政府机关、学校、事业机构、军事机关在采购产品时,应优先采购政府认可的、运用再生资源或以其一定比例为原料制成的再生产品。如日本的《绿色购买法》明确规定,鼓励中央和地方政府率先购买和使用再生资源的环保商品。同时,建议国家设立专门的机构与专项的基金用于支持再生资源回收利用领域的研究和开发(R&D)活动,尤其是那些有影响、辐射面大而量广的再生资源回收利用项目。

(8)公众参与制度。资源实际所涉及的是全体公民的利益,因此国家应通过法律引导全社会资源循环利用意识的形成和提高。例如,美国的《资源保护及回收法》规定,公众参与——在最大可能程度上,每州都应建立程序,包括但并不仅限于建立技术和公众的技术委员会,以鼓励公众参与制定废弃物回收利用计划。

(二)国内其他地区的立法和经验

1.地方性法规。从地方性法规的级别来看,省级地方性法规暂时没有,只有设区的市颁布的地方性法规。除了宁波外,还有七个地方通过地方性法规的形式规范和调整再生资源回收利用活动,分别是《哈尔滨市再生资源回收利用管理条例》(2006)《石家庄市再生资源回收利用管理条例》(2008)《武汉市再生资源回收条例》(2009)《沈阳市再生资源回收利用管理条例》(2011)《齐齐哈尔市再生资源回收利用管理条例》(2011制定,2018年修正)《大同市再生资源回收利用管理条例》(2012)《昆明市再生资源回收管理条例》(2013)。

2.地方政府规章。据统计,至少有21地方政府规章对再生资源回收利用问题进行了规定,其中省级政府规章有《山东省再生资源回收利用管理办法》(2009)《甘肃省再生资源回收综合利用办法》(2010)《河北省再生资源回收管理规定》(2011)《上海市再生资源回收管理办法》(2012),设区市政府制定了规章的有西安、吉林市、郑州、本溪、沈阳、兰州、杭州、西宁、抚顺、深圳、合肥、齐齐哈尔、广州、邯郸、淮南、营口、辽阳。其中,齐齐哈尔市由政府规章上升为地方法规,对政府规章进行了修改的有吉林市(2次,2007和2017)、杭州(1次,2016)、兰州(1次,2016)。

这些地方政府规章对其上位法进行细化,对再生资源回收利用因地制宜地进行规制,是我国再生资源回收利用法制体系的重要组成部分,为我市再生资源回收利用管理立法提供了地方经验。

3.主要特点和经验借鉴

(1)在立法名称方面,大多数地方性法规采用了类似于宁波的立法体例,将“回收”和“利用”一并规范进行综合立法,只有武汉市和昆明市仅对“回收”进行立法,而没有对“利用”进行一并立法规范。但是,从地方政府规章来看,大部分是对“回收”进行规范,分别有河北省、上海市、深圳市、杭州市、沈阳市、郑州市、西宁市、辽阳市、吉林市、营口市、邯郸市、齐齐哈尔市、抚顺市等13个省市政府规章。

(2)在立法目的方面,我们选取7个地方性法规和4个省级政府规章作如下梳理分析(见表2):

表2各地方法律法规规定的立法目的

法规或规章名称

立法目的

《哈尔滨市再生资源回收利用管理条例》

加强再生资源回收利用的管理,提高再生资源综合利用效益,促进经济和社会的可持续发展。

《石家庄市再生资源回收利用管理条例》

加强再生资源回收利用管理,节约资源,保护环境,规范再生资源回收利用行为,推动循环经济发展。

《武汉市再生资源回收管理条例》

规范再生资源回收市场管理,节约资源,保护环境,保障公用设施安全。

《沈阳市再生资源回收利用管理条例》

加强再生资源回收利用管理,节约资源,保护环境,实现经济和社会可持续发展。

《齐齐哈尔市再生资源回收利用管理条例》

加强再生资源回收利用管理,规范再生资源回收利用行为,促进再生资源回收利用,节约资源,保护环境,推动循环经济发展。

《大同市再生资源回收利用管理条例》

规范再生资源回收利用行为,节约资源,保护环境,促进经济社会可持续发展。

《昆明市再生资源回收管理条例》

加强再生资源回收管理,节约资源,保护环境,促进经济和社会可持续发展。

《上海市再生资源回收管理办法》

加强再生资源的回收管理,节约资源,保护环境,维护公共秩序。

《河北省再生资源回收管理规定》

加强再生资源回收管理,节约资源,保护环境,促进经济与社会可持续发展。

《甘肃省再生资源回收综合利用办法》

促进再生资源回收综合利用,节约资源,保护环境,推动循环经济发展。

《山东省再生资源回收利用管理办法》

加强再生资源回收利用管理,节约资源,保护环境,促进经济与社会可持续发展。

从表2可以看出,各地立法的共同目的首要是加强再生资源回收(利用)管理,其次是节约资源和保护环境。大多数立法还把促进经济与社会可持续发展(或者循环经济发展)作为立法目的,个别地方立法把“维护公共秩序”和“保障公用设施安全”作为立法目的。

(3)在立法内容方面,大多数地方性法规采用综合立法体例,其内容既规定“回收管理”又规定“利用管理”,但是大部分地方政府规章却只以“回收管理”作为规范的内容。换言之,从立法内容来说,有的综合规定再生资源回收和利用管理,有的则只规定回收管理,不能一概而论。考虑的宁波市采用综合立法体例,同时以“回收”和“利用”作为规范内容,那么我们选取同样立法体例的其他地方立法进行比较。(见表3)

表3各地方法规和规章规定的内容

法规或规章名称

立法内容

《哈尔滨市再生资源回收利用管理条例》

总则、回收管理、综合利用管理、鼓励与扶持、法律责任和附则

《石家庄市再生资源回收利用管理条例》

总则、回收管理、综合利用管理、法律责任和附则

《沈阳市再生资源回收利用管理条例》

总则,再生资源回收管理、再生资源利用管理、法律责任和附则

《齐齐哈尔市再生资源回收利用管理条例》

总则、回收管理、综合利用管理、法律责任和附则

《大同市再生资源回收利用管理条例》

总则、网点规划、经营管理、行业促进、法律责任和附则

《兰州市再生资源回收利用管理办法》

总则、再生资源回收行业管理、再生资源回收经营管理、再生资源回收行业协会、法律责任和附则

《淮南市再生资源回收利用管理办法》

总则、回收管理、综合利用管理、法律责任和附则

《甘肃省再生资源回收综合利用办法》

总则、回收管理、综合利用、法律责任、附则

《广州市再生资源回收利用管理规定》

总则、规划与网点建设、回收利用规范、鼓励与扶持、法律责任和附则

《山东省再生资源回收利用管理办法》

总则、回收管理、利用管理、法律责任、附则

《合肥市再生资源回收利用管理办法》

总则、回收管理、综合利用管理、法律责任和附则

从表3中可以看出,大多数立法都是专章规定“回收管理”和“利用管理”;少数地方立法具有较强的地方特色,比如大同市重点规制的内容是“网点规划、经营管理和行业促进”,名为“回收利用管理条例”实则没有明确区分;广东市和哈尔滨市专章规定了行业“鼓励与扶持”政策,兰州市还专章对“行业协会”作出规定。在地方立法中专章规定“鼓励与扶持”政策和“行业协会”,尤其是《广州市再生资源回收利用管理规定》第26条规定:“鼓励企事业单位和个人优先购买再生利用产品。国家机关、事业单位和团体组织使用财政资金进行政府采购时,在性能、技术、服务等指标同等条件下,应当优先采购再生利用产品。”这一立法内容是对国外先进经验的借鉴,在我市下一步对《条例》进行修订时候也具有参考意义。

(4)在立法技术方面,各地的地方立法普遍呈现出这样几个特点:一是地方立法要立足于本地区的特色和实践管理需要;二是立法中对上位法已经有相关的规定的尽量不做重复规定;三是对上位法的某些规定,做一些细化规定或对上位法当中某些没有的规定做补充规定。

(5)在具体规定方面,我们通过对地方性法规、政府规章进行分析,可以发现地方立法应做到以下几点:一是都注重明确监管部门及其职责,避免职责交叉、多头监管现象的出现。但是行业主管部门却不一致,石家庄、合肥、沈阳、齐齐哈尔等地明确规定供销社是行业监管部门,兰州、大同等市规定商务行政主管部门是再生资源回收利用主管部门,广州市规定“市经贸行政主管部门负责全市再生资源回收利用的管理”,山东省规定“县级以上人民政府经济和信息化行政主管部门负责本行政区域内再生资源回收利用管理工作。”不过,“回收管理”和“利用管理”分别由不同部门负责的,唯有宁波市。二是注重再生资源回收利用的规划,做到先规划后建设,加强规划的引领作用,明确规划的性质和地位和制定主体、制定程序;三是要加强立法的可操作性和科学性,尽可能避免出现写进法律条文而实践中难以执行、或执行情况不佳的情况发生。四是立法注重紧跟实践发展,及时吸收国家相关政策,做好立法与政策的有效衔接。

六、《条例》立法后评估结论

(一)《条例》立法后评估定量评价结果

1.实施效果评价。问卷调研显示,14.28%调查对象认为《条例》立法目的已经实现,56.43%的调查对象认为《条例》的立法目的已基本实现,但是还有不少(12.86%)调查对象认为《条例》立法目的并没有实现。(见图10)针对宁波市再生资源回收利用管理工作的满意度调查显示,调查对象对再生资源回收利用管理工作表示一般满意和较为满意的比例较为近似,分别约占总人数的45.36%、37.86%;另有8.57%的调查对象对再生资源回收利用管理工作非常满意;此外,还有少部分5.00%和3.21%的调查对象对再生资源回收利用管理工作表示较不满意及非常不满意。(见图11)此外,就《条例》与国家法律法规相冲突程度进行调查发现,大多数(55.71%)的调查对象认为《条例》与国家法律法规存在部分冲突,8.57%的调查对象认为存在大量冲突,只有15.00%的调查对象认为不存在冲突;(见图9)

图10 《条例》立法目的实现情况

图11调查对象对再生资源回收利用工作的满意度

2.主要问题评价。《条例》实施还存在不少问题,主要包括5个方面:(1)《条例》宣传的广度和针对性有待提高;(2)宁波市再生资源回收利用工作的成效还不显著,回收利用工作仍然存在不少问题;(3)民众的生活垃圾分类意识亟待强化,仍然有将近半数的民众还没有养成生活垃圾分类的意识;(4)行业发展和企业规模普遍不大、企业的经营行为需要进一步规范、再生资源回收体系的系统性较差;(5)《条例》已无法满足新时期行业发展的需要,甚至部分条款与上位法不一致。

(三)《条例》立法后评估基本结论

立法后评估课题组认为,《条例》在总结我市再生资源回收利用前期的主要经验、实际成效和存在问题的基础上,创制了再生资源回收利用管理制度,立法目的明确,制度设计较为合理,具体较强的可操作性、针对性与适用性,有关部门对《条例》的贯彻落实比较到位,取得了较好的法律效果与社会效果。但随着我市经济社会的发展和相关法律法规的制定实施,《条例》的合法性、可操作性与实效性存在着一定的问题,急需进一步修改与完善。建议及时将《条例》纳入立法修订计划,作为2020年立法调研项目,启动《条例》修订立法工作。

七、《条例》修改完善建议

(一)可行性和必要性分析

1.《条例》属于《立法法》规定的设区的市人大立法权的权限范围。《立法法》对设区的市的人大立法权限作了明确规定,限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”领域。再生资源回收利用管理工作既是城乡建设与管理的重要内容,也和城市环境保护息息相关,与“城乡建设与管理、环境保护”两个领域有密切的联系,属于设区市的人大立法权限。

2.国内其他地方立法实践为修改《条例》提供了参考。自《宁波市再生资源回收利用管理条例》制定以来,先后有武汉市、沈阳市、齐齐哈尔市、大同市、昆明市制定了再生资源回收利用管理的地方法规,制定政府规章的有山东省、广州市、甘肃省、邯郸市、淮南市、河北省、上海市、营口市、辽阳市等9个省市。一些地方还根据时代变化及时对其再生资源管理方面的立法进行修订,比如杭州市(2006年制定,2016年修订)、兰州市(2006年制定,2016年修订)和吉林市(2007年制定,2017年修订)。此外,沈阳市(2006年)和齐齐哈尔市(2009年)在先后制定政府规章的基础上,于2011年又将其政府规章上升为地方法规。这些地方立法为《条例》修订提供了充分参考。

3.保留《条例》并对其内容进行修改完善是推行循环经济、生态文明和“无废城市”建设的紧迫要求。发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略。循环经济要求在生产、流通和消费等过程中进行减量化、再利用和资源化活动,再生资源回收利用是推行循环经济的必然要求。2015年,党中央、国务院发布了《加快推进生态文明建设的意见》指出,生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容,关系人民福祉,关乎民族未来,事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。发展循环经济和保护环境是生态文明建设的重要组成部分,再生资源回收利用是推行循环经济和城市环境治理的核心环节。2019年1月,国务院办公厅又印发了《“无废城市”建设试点工作方案》,“无废城市”建设是从城市整体层面深化固体废物综合管理改革和推动“无废社会”建设的有力抓手,是提升生态文明、建设美丽中国的重要举措。因此,要根据生态文明建设、循环经济和“无废城市”建设的要求,进一步完善再生资源回收利用管理制度,提高我市再生资源回收利用管理水平,推进再生资源回收利用再上新的台阶。

(二)基本思路

1.继续保留《条例》行之有效的各项制度。《条例》在总结我市再生资源回收利用工作前期的主要经验、实际成效和存在问题的基础上,创制了再生资源回收利用管理相关要求和制度,为我市再生资源回收利用管理工作起到了很好的作用。这部分内容可以继续保留。

2.直接执行国家法律法规或者政策中有明确要求的内容,并在《条例》中细化完善。比如,国务院各部委先后发布了有关再生资源行业发展、转型升级、回收体系建设的政策文件,并就行业发展和转型升级提出了基本原则、主要任务、保障措施提出了具体意见。这些政策对我国再生资源回收利用行业发展有着重要的指导意义,可以在在《条例》中细化完善。

3.修改与国家法律法规不一致条款。《条例》实施十年以来,国家相关的法律法规和政策在因时而变,因此《条例》部分内容和国家法律法规或者政策之间存在矛盾甚至抵触也在所难免。比如,《条例》第11条规定环评前置不符合“审批精简”原则,第12条规定的备案制度也不符合“最多跑一次”精神。因此,建议仔细梳理《条例》有关条款,对与国家法律法规或者政策存在矛盾冲突的内容进行修改完善,促进法制统一。

4.借鉴国外或者其他地方立法经验引入新的管理制度。国外在推进循环经济过程中积累了不少的经验,也创设了一些先进的管理制度,值得我们学习借鉴。比如,国外都重视对再生资源回收利用行业企业的政策倾斜和资金支持,除了对再生资源回收利用的生产项目和产品在信贷、税收等方面实行优惠,国家立法还规定在产品符合需求功能或效益的基础上,政府机关、学校、事业机构、军事机关在采购产品时,应优先采购政府认可的、运用再生资源或以其一定比例为原料制成的再生产品。从国内地方立法来看,广东市和哈尔滨市专章规定了行业“鼓励与扶持”政策,尤其是《广州市再生资源回收利用管理规定》第26条规定:“鼓励企事业单位和个人优先购买再生利用产品。国家机关、事业单位和团体组织使用财政资金进行政府采购时,在性能、技术、服务等指标同等条件下,应当优先采购再生利用产品。”这一立法内容是对国外先进经验的借鉴,在我市下一步对《条例》进行修订时候也具有参考意义。

5.结合管理实际补充完善相关内容。如信息化、市场化、“无废城市”建设再生资源回收利用管理新的要求和新的导向,《条例》需要结合再生资源回收利用管理不断发展的需要,增加相关内容和要求。

(三)主要内容

《条例》颁布实施已届10年,发挥了其应有的作用,但是随着时代的发展进步和行政管理体制改革,《条例》的有关内容已经滞后于时代的发展与进步,甚至与现行法律法规存在着矛盾和冲突。在调查中发现,8.57%的调查对象认为《条例》与国家法律法规存在大量冲突,55.71%的调查对象认为《条例》与国家法律法规存在部分冲突,只有15.00%的调查对象认为不存在冲突。(见图9)在座谈过程中,市供销社、商务局、经信局和公安、环保、城市管理、城乡规划、建设等行政管理部门就《条例》的内容提出了诸多问题,建议对《条例》进行修改和完善。

就《条例》需要修订的内容进行调查发现,有55.36%的调查对象认为需要对《条例》中回收管理制度做出修订,47.50%的调查对象认为需修订利用管理制度,30.36%的调查对象认为需修订管理体制内容,17.86%的调查对象认为需要修订法律责任。(见图12)课题组根据《条例》立法后评估调研发现的问题,就《条例》修订提出若干建议,供后期立法修订及实施参考。

图12《条例》需要修订的具体内容

  1. 完善再生资源回收利用管理体制,明确行业管理主体职责

    (1)统一行业主管部门。诚如上面所言,《条例》对再生资源回收利用管理体制采取了区分法,即回收和利用分属不同部门管理。尤其是条文采用模糊化规定方法,在事实上并没有指明具体的管理部门。最后宁波市人民政府不得不再次发文确认再生资源回收利用管理部门,将市供销社确定为市再生资源回收管理部门,市经委为市再生资源利用管理部门。将再生资源回收利用管理职责分别授予供销社、经信局负责管理,市级层面难以统一协调。另一方面,2007年《再生资源回收管理办法》明确规定“商务主管部门是再生资源回收的行业主管部门”。2012年5月,经国务院同意,由商务部牵头22个单位组成废旧商品回收体系建设部际联席会议制度。《再生资源回收体系建设中长期规划(2015-2020)》也明确规定由“商务部将会同国务院有关部门按照职能分工,完善相关政策措施,形成合力,推动规划顺利实施。商务部将会同有关部门加强对规划实施情况的跟踪问效监督检查,及时开展中期评估和终期检查。”因此,建议再生资源回收利用管理部门不再进行区分,且明确规定商务行政管理部门为行业主管部门。

    (2)建立联席会议制度。再生资源回收利用管理除了行业主管部门外,还涉及到市场监督管理、公安、环境保护、城市管理、城乡规划、建设等行政部门。各部门都存在职能边界,在再生资源回收利用管理方面存在部门间协调不足的问题,因此需要提高各部门条块工作的协调性和整体性,通过加强例会制度、督查制度、考核制度等制度建设,定期或不定期研究解决再生资源回收利用体系建设中的重大问题,形成合力推进的工作机制。鉴于此,国务院办公厅《关于建立完整的先进的废旧商品回收体系的意见》明确规定要“建立统筹协调指导机制。成立由商务部牵头、有关部门参与的废旧商品回收体系建设部际协调机制,指导废旧商品回收体系建设工作,协调解决工作中的重大问题,研究提出政策建议和工作思路,促进废旧商品回收体系建设工作制度化。”因此,建议在《条例》修订时建立联席会议制度,推动行业管理部门与其他行政部门及行业协会之间的信息共享和管理协同,提高管理效率。

  2. 实现资源回收利用和垃圾分类有效衔接,推行“垃圾分类+资源回收”的两网融合

    实施垃圾分类制度和“两网融合”是“十三五”规划一项重要战略任务。再生资源企业要积极承担城乡生活垃圾分类减量运营任务,促进再生资源回收利用网络与环卫清运网络实行有效对接,为推行垃圾分类、促进生活垃圾减量化、资源化和无害化作出应有的贡献。要结合垃圾分类工作的开展,鼓励和推动回收体系与垃圾收运体系各环节有机结合。因此,建议从机制、人力资源、物流、设施、平台等方面研究实施“两网融合”的具体方法和举措,提高垃圾分类和资源回收精准化和标准化水平,推动我市垃圾分类与再生资源回收的融合模式建设,提升再生资源(可回收物)回收分类质量和成效。

  3. 完善产业政策与激励机制,引导和支持再生资源回收利用,提高再生资源回收利用率

    2011年,回收行业增值税优惠政策取消后,受宏观经济形势影响,再生资源回收企业发展面临较大困难,亟需进一步完善相关税收政策。废玻璃、废节能灯等低价值物因回收成本高、利润薄,靠市场机制难以调动企业积极性,缺乏政策支持和制度创新。此外,行业监管政出多门、职权分散,支持政策和工作措施缺乏配套性。因此,《再生资源回收体系建设中长期规划(2015―2020)》明确提出要通过加大财税支持政策力度、完善土地金融支持手段和建立科技人才支撑体系等措施推进再生资源回收利用行业发展和转型升级,因此,建议在《条例》修订时候增加“鼓励与扶持”章节,研究制定再生资源回收利用的产业政策和激励政策,逐步建立有利于再生资源回收利用行业持续发展的金融、财政等综合配套政策支持和资金倾斜制度。

  4. 推广“互联网+回收”的新模式

    《条例》第17条规定:“再生资源回收可以采取上门回收、流动回收、固定地点回收等方式。”《条例》规定的这三种再生资源回收经营方式属于一种传统的经营模式,在物联网、大数据等现代信息技术日益发展的今天,也属于一种落后的经营模式。因此,《条例》修订必须体现时代的进步和现代信息技术发展给行业转型升级带来的机遇。要鼓励企业利用互联网、大数据和云计算等现代信息技术和手段,建立或整合再生资源信息服务平台,为上游回收企业与下游拆解和利用企业搭建信息发布、竞价采购和物流服务平台,提高回收企业组织化水平,降低交易成本,优化再生资源回收、拆解利用产业链。鼓励互联网企业参与再生资源移动手机APP、微信和网站回收服务,实现线上交废与线下回收的有机结合。

  5. 加快再生资源回收处理设施建设,鼓励各类资本进入回收领域

    完整的回收体系应以回收网点为基础,分拣中心为核心,集散市场为补充,储存运输为联结,信息管理平台为支撑。回收处理基本设施建设是建立完整回收体系的前提和基础。目前,再生资源回收处理设施基本上依靠政府投资兴建,由于政府投入有限,基本设施不健全、回收体系的系统性较差的问题普遍存在,严重制约了再生资源回收处理和利用的质量和效果。因此,除了加强政府投入之外,还必须促进再生资源回收处理设施建设投资多元化。建议《条例》修订时引入再生资源回收设施建设、管理投入的新机制,采取相应措施鼓励和吸引社会资金参与投资建设和运营再生资源回收和处理设施,明确再生资源回收设施建设投资多元化,建立基础设施投资服务体系,实现再生资源回收利用管理经费的良性增长和积累。

  6. 加强农村地区再生资源回收利用管理,推动城乡再生资源回收利用统筹发展

    改善农村人居环境是乡村振兴战略的重要内容。要抓住乡村振兴和农村人居环境整治的重要机遇,主动谋划,积极向农村环保产业进军。随着我市城乡一体化进程的加快,市规划区内已基本城乡一体,再生资源回收利用已不再局限于城市地区。因此,要加强农村地区再生资源回收利用工作,对市六区范围内作全域化管理。《宁波市生活垃圾分类管理条例》规定要求城乡一体化推行生活垃圾分类管理,为了加强农村地区生活垃圾分类管理工作,并明确规定“农业农村主管部门按照规定的职责,对本行政区域内农村地区的生活垃圾分类投放、收集、就地处置实施监督管理。”“乡(镇)人民政府、街道办事处按照规定的职责,做好本辖区内生活垃圾分类管理日常工作。”“(居)民委员会应当做好生活垃圾分类宣传工作,组织村(居)民将生活垃圾分类投放纳入村规民约、居民公约,动员、指导、督促村(居)民开展生活垃圾分类投放工作。”与此同时,《条例》第5条第3款规定“其他有关行政管理部门和乡镇人民政府(街道办事处),按照各自职责做好再生资源回收利用管理的相关工作。”因此,为了解决镇(乡)村日常巡查监督难度增大的问题,建议依托镇(乡)行政资源,赋予其权限,明确其责任,以增强日常巡查监督的力量。可以规定镇(乡)人民政府有权制止违反条例的行为,可以开展日常巡查,对违法行为实施处罚。

    7.修订《条例》规定与上位法矛盾冲突的内容

    (1)按照国家机构改革规定,对《条例》中已撤并的行政机关做相应地的修改,比如《条例》中的“工商行政管理部门”就应当修改为“市场监督管理部门”。

    (2)取消再生资源回收经营者备案登记制度。2019年1月,商务部发布了关于《废止和修改部分规章的决定(征求意见稿)》,该《意见稿》决定删除《再生资源回收管理办法》(商务部令2007年第8号)第七条“从事再生资源回收经营活动,应当在取得营业执照后30日内,按属地管理原则,向登记注册地工商行政管理部门的同级商务主管部门或者其授权机构备案。”换言之,国家层面上准备取消再生资源回收经营者备案登记制度了,因此《条例》修订也要取消这一制度。

    (3)取消《条例》第11条第2款规定。该款规定体现了“环评前置”的精神,但是根据2014年国务院办公厅发布了《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》(国办发〔2014〕59号)之规定,除重特大项目外,环评审批已经不再作为项目核准前置条件。因此,建议《条例》应当根据上位法的规定进行修改完善。

    (4)《条例》第24条规定:“未依法取得营业执照而擅自从事再生资源回收经营活动的,由工商行政管理部门按照国务院《无照经营查处取缔办法》予以查处。”但是,《无照经营查处取缔办法》已经于2011年由国务院《关于废止和修改部分行政法规的决定》修订)(国务院令第588号)废止,取而代之的是2017年国务院颁布的《无证无照经营查处办法》(国务院令第684号)。因此,《条例》对此也要做相应修改。为了保证《条例》的稳定性,建议该条不直接指明具体法律依据,可以使用“国家法律法规”等文字作概括性的规定。

    (5)《条例》第27条第2款规定,对明知是公安机关通报寻查的赃物、有赃物嫌疑的物品而未向公安机关报告的行为,处500元至1000元罚款,此规定比照了《治安管理处罚法》第59条规定,但是《治安管理处罚法》第59条规定“情节严重的,处5日以上10日以下拘留”,因此建议《条例》修订时候做同样处理。

    (6)依法加大违法处罚力度。《废旧金属收购业治安管理办法》第13条规定,收购生产性废旧金属时未如实登记的,视情节轻重,处以2000元以上5000元以下的罚款、责令停业整顿或者吊销特种行业许可证,但是《条例》第26条规定的处罚是500元至1000元罚款。因此,《条例》修订时对此种违法行为的罚款金额可以与《废旧金属收购业治安管理办法》保持一致。

第二部分 《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估调研问卷分析报告

浙江万里学院课题组

一、调查背景

《宁波市再生资源回收利用管理条例》(以下简称《条例》)是2009年3月1日施行的由宁波市人大常委会制定的地方性法规,至今已实施10年。为了全面了解《条例》的实施效果,进一步完善再生资源回收利用管理制度,提高再生资源回收利用管理水平,宁波市人大常委会法工委根据市人大常委会2019年工作安排,委托浙江万里学院法学院对《条例》开展立法后评估。为了保障《条例》立法后评估更加准确、客观、全面,评估课题组制作了《条例》立法后评估调查问卷,对《条例》实施情况进行了较为全面、深入的调研。

二、研究方法及对象

2.1抽样方案

调查以系统抽样和随机抽样的方法相结合而进行调查。先系统划分各个需要调查的区域,计算出每个区域的调查对象占比,覆盖地区为宁波市各区县范围。随后安排相关调查区域的随机抽样,样本采取为不同性别、年龄阶段、职业类型、受教育程度等。

2.2调查对象

本次调查范围共涉及到宁波10个区县市,包括海曙区、江北区、镇海区、北仑区、鄞州区、慈溪市、余姚市、奉化区、宁海县、象山县。以上区县市根据调查范围分布均匀,调查对象所占比例大致相同。本次调查抽取样本量为307人,共307份问卷。(见表2-1)

表2-1样本地区分布情况

序号

地区名称

抽取人数

百分比

1

海曙区

30

9.77%

2

江北区

30

9.77%

3

镇海区

35

11.40%

4

北仑区

30

9.77%

5

鄞州区

30

9.77%

6

慈溪市

30

9.77%

7

余姚市

32

10.42%

8

奉化区

30

9.77%

9

宁海县

30

9.77%

10

象山县

30

9.77%

本次调查对象中女性占47.50%,男性占52.50%,男女性别比例较为均衡,可见本次调查问卷的数据较具有性别均匀分布客观性。(见图2-1)

图2-1调查对象性别比例

本次调查对象涉及各个年龄段。调查对象中属于18-45岁年龄段约占总数的66.07%,为最多比例的年龄段,说明青壮年人群为主要调查对象;其次所占调查对象比例较高为46-60岁年龄段,约占总数的27.14%;年龄为18岁以下和61岁以上的调查对象所占比例较低,分别为5.72%和1.07%。(见图2-2)

图2-2调查对象年龄分布

本次调查综合考虑调查对象的受教育程度。所占比例(38.29%)最大的调查对象,接受过高中、中专阶段教育;其次受教育程度为本科及以上的调查对象占26.79%;再者初中及以下教育程度的调查对象占19.29%;另有15.00%的调查对象的受教育程度为大专水平。可见本次调查对象受教育程度分布各个阶段,并且无较极端差异分布存在。(见图2-3)

图2-3调查对象受教育程度分布

本次调查将调查对象的职业也考虑在内。调查对象为企业职工所占比例最大,占总数的31.43%;其次为学校在读学生的调查对象,占总数的23.21%;另有20.00%左右的调查对象为机关、事业单位人员。此外,有15.36%的调查对象是农民;还有10.00%的调查对象为其它职业,如个体户等。可见,本次调查对象分布各个领域。(见图2-4)

图2-4调查对象职业分布

本次调查对象居住地所属的区县市。此次调查对象居住地区分布范围和所占比例较为均匀,海曙区10.71%、江北区10.71%、镇海区11.07%、北仑区8.93%、鄞州区9.29%、慈溪市9.29%、余姚市10.36%、奉化区9.64%、宁海县10.36%、象山县9.64%,因分布地区所占调查比例权重相近,更能体现此次调查的广泛性和均匀分布的特点。(见图2-5)

图2-5调查对象居住地分布

2.3资料收集方法

本次调查实行自填式问卷方式。访问提纲由课题组设计,共20题,对应主体问卷的每个题目。

被调查样本的抽取及问卷的发放与回收,实际发放问卷307份,回收307份,经整理统计无效问卷27份,此次调查问卷有效率为91.21%。

收回的问卷中存在填答不全和低质量答题的问卷,在问卷输入阶段剔除了这两类问卷,作废卷处理。废卷剔除方法为,单份问卷的综合评价分由20题分值换算而来,且问卷最后一道为开放性问题,有效分值判断为19-20分范围内。漏答、多答和不按要求答题者,无法达到有效分值范围。故剔除偏差过大的问卷,提高样本的科学性、有效性。

有效回收率的计算方法:有效回收率=实际完成调查的有效样本总量/计划完成的样本总量*100%。

2.4资料整理和分析

问卷填写完成后,进行现场审核,检查问卷填写是否完整或有误。问卷收集完成后,由输入员将问卷数据录入到电子档中,同时检查数据质量。

为了再次降低数据中的差错率,在数据分析前,由质量控制人员进行数据清理工作。清理工作包括有效范围清理和数据质量抽查。有效范围清理运用公式计算统计,核对计算结果和实际数值。数据质量抽查是从样本中抽取出若干份问卷核对数据。

数据处理人员通过统计软件进行数据录入,并制作出相应的表格、图表等,最终通过数据分析得出问卷调查报告。

三、《条例》有关情况的调查

3.1宁波市民众对《条例》了解程度

就宁波市民众对《条例》的了解程度而言,调查发现大多数(44.29%)调查对象表示自己对《条例》的了解程度只是一般了解;另有22.49%和22.14%的调查对象表示自己较为了解和较不了解《条例》;此外,有6.79%的调查对象表示自己非常不了解《条例》,与此相反的是,认为自己非常了解《条例》的调查对象约占总数的4.29%。(见图3-1)

图3-1调查对象对《条例》的了解程度

3.2宁波市民众获悉《条例》的渠道

就民众获悉《条例》的渠道而言,调查发现民众较为广泛的了解渠道是通过网络,多达42.86%的调查对象表示自己是通过网络途径知晓《条例》有关内容的;其次,通过广播电视知晓《条例》的调查对象也较为普遍,约占总数的39.64%;另有23.93%的调查对象表示自己是通过政府有关部门的宣传才知晓该《条例》。有13.93%的调查对象则表示报刊杂志为其知晓《条例》的途径。此外,还有19.64%的调查对象选择了其他途径,如他人告知等。(见图3-2)

图3-2 调查对象获悉《条例》渠道

3.3地方政府部门对《条例》进行宣传教育的情况

对宁波市地方政府及有关部门组织宣传《条例》的情况进行调查。约占总数48.93%的调查对象表示,其所在的当地政府及有关部门没有组织过《条例》的宣传活动;另有38.21%的调查对象则表示自己不清楚当地政府及有关部门是否组织过《条例》的宣传活动;只有小部分的调查对象明确表示其所在地的政府及有关部组织过《条例》的宣传活动,约占总数的12.86%。(见图3-3)

图3-3政府部门组织宣传《条例》情况

3.4宁波市民众对再生资源回收利用管理制度了解

对宁波市民众对再生资源回收利用管理制度的了解程度进行调查。约占总数的44.29%的调查对象表示其对再生资源回收利用管理制度为一般了解;对再生资源回收管理制度较为了解的,约占总数的27.50%;还有18.57%的调查对象表示对再生资源回收利用管理制度较不了解。只有少部分(3.93%)调查对象则表示自己非常了解再生资源回收利用管理制度。此外,还有5.71%的调查对象表示其对于再生资源回收利用管理制度非常不了解。(见图3-4)

图3-4调查对象对再生资源回收利用管理制度的了解程度

3.5《条例》立法目的实现情况

《条例》第1条规定其立法目的是“为规范再生资源回收利用行为,促进再生资源回收利用行业发展,推动经济社会可持续发展”。《条例》实施十年来,其立法目的是否实现?通过调查发现,超过一半(56.43%)的调查对象认为,《条例》的立法目的已基本实现;约占总人数16.43%的调查对象则表示,不清楚《条例》立法目的实现情况;另有调查对象认为《条例》的已经实现其立法目的,此部分调查对象约占总人数14.28%;此外,还有不少(12.86%)调查对象认为,《条例》立法目的并没有实现。(见图3-5)

图3-5《条例》立法目的实现情况

3.6 再生资源回收利用管理工作满意度

市民对再生资源回收利用管理工作的满意度进行调查。调查对象中对再生资源回收利用管理工作表示一般满意和较为满意的比例较为近似,分别约占总人数的45.36%、37.86%;另有8.57%的调查对象对再生资源回收利用管理工作非常满意;此外,还有少部分5.00%和3.21%的调查对象对再生资源回收利用管理工作表示较不满意及非常不满意。(见图3-6)

图3-6调查对象对再生资源回收利用工作的满意度

3.7 再生资源回收利用工作成效

对宁波市再生资源回收利用工作在防止环境污染、提高资源的利用率方面作用进行调查。超六成以上(61.79%)的调查对象认为我市再生资源回收利用工作在防止环境污染、提高资源的利用率方面作用一般;约18.57%的调查对象表示防止环境污染、提高资源的利用率作用很大;另有11.43%的调查对象表示对再生资源回收利用工作在防止环境污染、提高资源的利用率方面作用甚微。还有小部分(8.21%)的调查对象认为,宁波市再生资源回收利用工作在防止环境污染、提高资源的利用率方面不清楚有没有作用。(见图3-7)

图3-7再生资源回收利用工作成效

3.8宁波市再生资源回收利用工作存在问题

对宁波市再生资源回收利用工作存在的问题进行调查。再生资源回收企业经营不规范,行业发展后劲不足问题最为突出,占比高达59.64%;认为再生资源回收率低、再生资源回收监管体制不太完善和再生资源回收网点资源回收设施建设滞后的调查对象的比例,比例分别占37.14%、30.00%、20.71%;另有1.79%的调查对象则选择了其他问题,如再生资源回收利用管理制度执行力度较低。(见图3-8)

图3-8再生资源回收利用工作主要问题

3.9 宁波市再生资源回收企业存在问题

对宁波市再生资源回收企业存在问题进行调查。半数(50.36%)的调查对象认为管理体制中存在的最大的问题是污染环境;其次是非法占地,约占总调查对象的34.29%;再者是存在安全生产隐患,此部分调查对象约占总调查对象的25.36%;还有无证经营也是问题之一,此部分调查对象约占总调查对象的24.29%。此外有8.93%的调查对象选择了其他,比如企业的法律观念淡薄等。(见图3-9)

图3-9再生资源回收企业存在问题

3.10 宁波市民众对资源回收设施健全程度的调查

对宁波市民众对资源回收设施健全程度调查。所占比例最高(42.51%)的调查对象认为资源回收设施比较健全;其次占总调查对象35.71%的民众认为资源回收设施健全程度一般;认为设施不太健全的调查对象占13.21%;也有6.43%的调查对象认为设施非常健全;还有少数占2.14%的调查对象认为资源回收设施非常不健全。(见图3-10)

图3-10再生资源回收设施健全程度

3.11宁波市再生资源利用存在主要问题

对宁波市再生资源利用存在主要问题进行调查。近六成(59.29%)的调查对象认为再生资源利用中存在的最大的问题是再生资源利用企业发展缓慢;其次再生资源利用监管体制不太完善和再生资源利用技术低下,分别占总调查对象的32.86%和31.43%;再者认为政府投入不足为问题之一,此部分调查对象约占总调查对象的17.50%;此外有7.86%的调查对象选择了其他,比如宣传力度较低等。(见图3-11)

图3-11再生资源利用存在主要问题

3.12《条例》需修订部分调查

对宁波市再生资源利用需要修订部分进行调查。一半多(55.36%)的调查对象认为再生资源利用《条例》需要修订回收管理制度部分;其次需修订利用管理制度,占总调查对象的47.50%;认为需修订管理体制内容的此部分调查对象占总调查对象的30.36%;还有17.86%的调查对象认为需要修订法律责任;此外有2.14%的调查对象选择了其他。(见图3-12)

图3-12《条例》需要修订的具体内容

3.13《条例》与国家法律法规之间的冲突

对《条例》与国家法律法规相冲突程度进行调查。大多数(55.71%)的调查对象认为《条例》与国家法律法规存在部分冲突;其次占总调查对象的15.00%的调查对象认为不存在冲突;再者也有认为存在大量冲突的此部分调查对象占总调查对象的8.57%;还有20.71%的调查对象不清楚是否存在冲突。(见图3-13)

图3-13《条例》与国家法律法规之间的冲突情况

3.14民众对生活垃圾中可再生资源处理的方式

对宁波市生活垃圾中的可再生资源处理方式进行调查。43.93%的调查对象会将生活垃圾中的可再生资源分类投放到垃圾箱里;其次41.79%的调查对象会随意与其他垃圾混合投放;还有集中收集、出售给废品回收人员的调查对象占11.43%;此外有2.86%的调查对象表示会随意乱扔。(见图3-14)

图3-14生活垃圾中可再生资源处理方式

四、《条例》实施与修订的意见和建议

(一)加强对《条例》的普法宣传力度

普法是良治的前提。加强对《条例》的普法宣传教育工作,可以将《条例》的落实成为内化于心、见诸于行的自觉行为。但是我们通过调查发现,只有很小一部分(12.86%)的调查对象表示其所在地的政府及有关部组织过《条例》的宣传活动,38.21%的调查对象表示自己不清楚当地政府及有关部门是否组织过《条例》的宣传活动,而近半数(48.93%)的调查对象则明确表示其所在的当地政府及有关部门没有组织过对《条例》的普法宣传活动(见图3-3)。

普法宣传教育工作不到位,导致普通民众对《条例》本身和相关的制度并不十分了解。调查数据表明,认为自己非常了解《条例》的调查对象约占总数的4.29%,有较为充分了解的调查对象只有22.49%,而近半数(44.29%)的调查对象表示其对《条例》的了解程度只是一般了解,此外,非常不了解或者较为不了解的调查对象分别占比6.79%和22.14%(见图3-1)。换言之,绝大多数(73.22%)的调查对象对《条例》本身并不十分了解。就对再生资源回收利用管理制度的了解而言,调查数据表明只有3.93%和27.50%的调查对象对此非常了解或者较为了解,而绝大多数(68.57%)调查对象对再生资源回收利用管理制度并不十分了解。由此可见,尽管《条例》施行已届十年,但是政府有关部门对《条例》的普法宣传工作并不到位。政策宣传贯彻力度不够,会导致部分企业对资源利用的认识与理解模糊不清,或不够重视甚至嫌麻烦而放弃此项利国利民利企业的发展工作,因此对《条例》进行普法和宣传教育是今后政府部门亟待加强的一项工作。

(二)再生资源回收利用工作任重而道远

1.宁波市再生资源回收利用工作的成效还不显著。《条例》第3条规定:“再生资源回收利用应当有利于防止环境污染,有利于提高资源的利用率”。调查数据表明,只有18.57%的调查对象表示防止环境污染、提高资源的利用率作用很大,超六成以上(61.79%)的调查对象认为我市再生资源回收利用工作在防止环境污染、提高资源的利用率方面作用一般,且还有11.43%的调查对象认为我市再生资源回收利用工作在防止环境污染、提高资源的利用率方面作用甚微。(见图3-7)换言之,绝大多数(73.22%)调查对象认为我市再生资源回收利用工作没有起到“防止环境污染和提高资源利用率”的作用。

2.宁波市再生资源回收利用工作仍然存在不少问题。通过调查发现对宁波市再生资源回收利用工作存在的问题进行调查。再生资源回收企业经营不规范,行业发展后劲不足问题最为突出,占比高达59.64%;认为再生资源回收率低、再生资源回收监管体制不太完善和再生资源回收网点资源回收设施建设滞后的调查对象的比例,比例分别占37.14%、30.00%、20.71%;另有1.79%的调查对象认为再生资源回收利用管理制度执行力度较低。(见图3-8)

(三)宣传互融强化民众的生活垃圾分类意识

生活垃圾分类是健全和完善再生资源回收体系的重要一环。《十三五计划纲要》中再次强调要“健全再生资源回收利用网络,加强生活垃圾分类回收与再生资源回收的衔接。”尽管我们倡导垃圾分类处理已经很多年,但是民众生活垃圾分类的意识仍然较为薄弱。调查数据表明,41.79%的调查对象仍然会随意与其他垃圾混合投放,并且2.86%的调查对象还有到处乱扔垃圾的习惯。(见图3-14)换言之,仍然有将近半数(44.65%)的民众还没有养成生活垃圾分类的意识。

习总书记指出,推行垃圾分类,关键是要加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成。广大民众生活垃圾分类的意识如何,不仅影响到再生资源的回收利用率,而且影响到资源循环利用体系的建立。因此,必须加强对民众生活垃圾分类投放的意识培养。首先,要让广大民众认识到生活垃圾分类的重要性和必要性,要对民众进行垃圾分类方法的培训教育。在对民众进行生活垃圾分类的宣传教育时,要善于利用新媒体方式,将新媒体和传统媒体的优点进行有机融合,用速度与效率来保证宣传内容的数量和质量。其次,垃圾分类投放的宣传教育要“从娃娃抓起”。青少年是新时代的主力军,年青一代养成了垃圾分类投放的习惯,通过有效的督促引导,可以带动更多的人行动起来,培养垃圾分类投放的好习惯。最后,要奖罚相结合,将垃圾分类的效果与民众的切身利益结合起来。可以采取适当的、形式多样的激励措施来民众认真执行生活垃圾分类制度;对于未分类投放生活垃圾且拒不改正的个人或单位,则要依法给予处罚。

(四)政策引导促进行业发展和企业壮大

1.出台再生资源回收利用行业发展扶持政策,培育行业龙头企业。“小散乱”是再生资源行业的基本特点。通过调查发现,近六成(59.29%)的调查对象认为我市再生资源利用企业发展缓慢,31.43%的调查对象认为我市再生资源利用技术低下。(见图3-11)事实上,我市登记备案的2000多家再生资源回收企业全部是中小型企业,普遍存在缺资金、缺技术、缺人才、缺“信用”的问题,难以适应城乡垃圾分类和固废综合治理的要求,其安全生产和环保隐患难以消除。在物联网和大数据技术时代,传统中小回收企业的作用正越来越边缘化。另一方面,大量社会资本纷纷涌入垃圾分类回收行业,新型企业开始应用互联网和智能技术迅速占领市场,但是又普遍缺乏中端物流中转和终端分拣利用的设施配备,难以满足可回收物二次分拣和利用的监管要求。因此,必须推进再生资源回收行业主体结构改革,通过企业重组改变“小散乱”的行业格局;出台行业扶持政策,鼓励再生资源行业新型企业做强组大,必要时候可以从中优选扶持行业龙头企业,充分发挥行业龙头企业的引领和示范作用。

2.规范再生资源回收企业的经营行为。当前,宁波市再生资源回收企业存在诸多问题:首先是环境污染问题,有50.36%的调查对象如此认为;其次是非法占地,约占总调查对象的34.29%;再者是存在安全生产隐患,此部分调查对象约占总调查对象的25.36%;还有无证经营也是问题之一,此部分调查对象约占总调查对象的24.29%。此外有8.93%的调查对象认为再生资源回收企业的法律观念淡薄等。(见图3-9)基于再生资源回收行业的回收物为废旧物资、行业收益低且波动大,以及相当数量企业的场地属临时性等原因,大多数经营业主缺乏主动改善经营环境的积极性,设施标准低,而无证经营者更是缺乏约束,脏乱差可以说是一个普遍现象。因此,必须建立监督检查的长效机制。首先,要堵疏并举,依法整治无证无照经营行为,对于不符合再生资源经营网点建设规划的要坚决取缔;其次,要加快再生资源回收站建设,既方便居民投售又改善居民生活环境;再次,要强化对企业和从业人员遵纪守法、行业自律和业务知识等方面的教育和培训。最后,要强化后续管理,建立健全信息举报、社区监管、信息反馈、联动查处和行业准入等机制。

3.加大再生资源回收体系基础设施建设的支持力度。通过对资源回收设施健全程度进行调查发现,只有6.43%的调查对象认为设施非常健全,42.51%的调查对象认为资源回收设施比较健全,但是有 35.71%的调查对象认为资源回收设施健全程度一般,13.21%的调查对象认为设施不太健全,2.14%的调查对象认为资源回收设施非常不健全。(见图3-10)换言之,有一大半(51.06%)的调查对象认为再生资源回收设施有待完善。因此,要根据全市再生资源回收体系建设规划,加强社区(村)的建设和规范合整治,加快回收体系中转运输体系建设和集约化分拣中心建设。

(五)《条例》亟待修改与完善

《条例》颁布实施已届10年,发挥了其应有的作用,但是随着时代的发展进步和行政管理体制改革,《条例》的有关内容已经滞后于时代的发展与进步,甚至与现行法律法规存在着矛盾和冲突,比如《条例》所规定的“市再生资源回收管理部门”一直以来由供销社负责,而商务部《再生资源回收管理办法》第十五条规定“商务主管部门是再生资源回收的行业主管部门。”国家行政体制改革之后,供销社已经不再作为一级行政机关,不再具有行政管理的职责和权限,其承担的再生资源管理职能已经回归商务主管部门,因此《条例》相关规定也必须做出相应地修订。在调查中发现,8.57%的调查对象认为《条例》与国家法律法规存在大量冲突,55.71%的调查对象认为《条例》与国家法律法规存在部分冲突,只有15.00%的调查对象认为不存在冲突。(见图3-13)在座谈过程中,市供销社、商务局、经信局和公安、环保、城市管理、城乡规划、建设等行政管理部门就《条例》的内容提出了诸多问题,建议对《条例》进行修改和完善。

就《条例》需要修订的内容进行调查发现,有55.36%的调查对象认为需要对《条例》中回收管理制度做出修订,47.50%的调查对象认为需修订利用管理制度,30.36%的调查对象认为需修订管理体制内容,17.86%的调查对象认为需要修订法律责任。(见图3-12)课题组通过初步梳理发现,至少需要对下列内容做出修改与完善:《条例》将回收管理和利用管理分列造成了无法确定具体的管理部门,必须对二者进行明确界定;《条例》所规定备案制度不符合“最多跑一次”精神,也与现行法律法规不一致;环评问题已经由前置改为后置;《条例》修订要体现“垃圾分类+资源回收”两网融合;增加“法律责任”条款等等。

第三部分 国内外再生资源回收利用管理

及立法实践研究

浙江万里学院课题组

一、国外发达国家再生资源回收利用实践经验

上世纪90年代,国外发达国家开始实施可持续发展战略,其重要途径和实现方式就是建立以再生资源循环利用为基础的循环型社会。具体来说,就是实施对废弃物资源的立法活动,通过法律手段推进废弃物的回收利用工作,将再生资源的回收利用纳入规范化、制度化、程序化的管理轨道上来。

  1. 美国

    早在1965年,美国就制定了《固体废弃物处置法》,1970年又将该法修订为《资源回收法》,1976年该法进一步修订更名为《资源保护及回收法》,此后又分别于1980年、1984年、1988年和1996年进行了四次修订,建立起了回复、回收、再利用、减量4R原则(Recover、Recycle、Reuse、Reduction)。4R原则是将废弃物管理由单纯的清理工作扩及兼具分类回收、减量及资源再利用的综合性规划,即资源的再生利用应从产品制造的源头控制开始,谋求使用易于回收的资源以减少垃圾制造量,而不是只着重末端废弃物或垃圾的回收。同时该法确立并完善了包括信息公开、报告、资源再生、再生示范、科技发展、循环标准、经济刺激与使用优先、职业保护、公民参与和诉讼等诸多与固体废物循环利用相关的法律制度。1986年,美国又颁布了《非常基金修正案及授权法》,该法对废弃物处理技术、各州之间法规的协调、扩张美国国家环境保护局(EPA)权威,增加国家资金投入等多个方面做了详尽的规定,这些规定对美国的国家环境保护及废弃物综合回收利用起到了极大地推动作用。1990年,美国颁布了《污染预防法》,该法从资源减量使用、扩大清洁能源的使用效率、废弃物循环使用及可持续农业四个方面入手,提出用污染预防政策补充和取代以末段治理为主的污染控制政策,明确规定必须对污染产生源做事先预防或减少污染量,无法回收利用者,也应尽量做好处理工作。

  2. 德国

    1972年德国制定了《废弃物处理法》,但当时主要强调废弃物排放后的末端处理。1986年经修正将其改称为《限制废弃物处理法》,发展方向从“怎样处理废弃物”的观点提高到了“怎样避免废弃物的产生”,强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统,把避免废弃物产生作为废 弃物管理的首要目标。1991年,德国首次按照“资源——产品——资源”的循环经济理念,制定了《包装废弃物处理法》,该法规定制造者必须负责回收包装材料或委托专业公司回收,实现了包装材料上所附的充分使用的义务不随商品流转而转移的目标,从法律上确保了包装材料的充分回收利用。这就是现在为多数国家所采纳的生产者责任制度 (或称扩大生产者责任制度)。1994年7月,德国联邦议院通过了《循环经济及废弃物法》,该法案明确了在废弃物管理政策方面的新措施,其中心思想就是系统地将资源闭路循环的循环经济思想理念,从包装推广到所有的生产部门,促使更多的物质资料保持在生产圈内。该法要求生产商、销售商以及个人消费者,从一开始就要考虑废弃物的再生利用问题。在生产和消费的初始阶段不仅将注重产品的用途和适用性,而且还要考虑该产品在其生命周期终结时将发生的问题。从根本上而言,无论任何组织生产和销售消费品,都对因此而产生的废弃物的避免、回收利用、重复使用和环境妥善处理等负责。废弃物的所有者或产生者,首先要自身负责避免或回收和处理废弃物。该法规定,每年总计产生超过2000吨以上废弃物的制造者,必须说明已经采取和计划采取的避免、利用和消除废弃物的措施:说明何种废弃物缺乏利用性而必须消除及其理由。

  3. 日本

    日本早期的经济发展采用“大量生产、大量消费、大量废弃”的原则,其结果是环境污染问题日渐突出、废弃物填埋场濒临告罄、资源浪费日趋严重。为了解决这一问题,日本开始把“循环经济型社会”作为基本国策,循环经济型社会的基本原则就是“减量化、再利用、资源化”,其中“资源化”就是对最终废弃物经过分类回收后,经过必要的处理将其中可作为原料的部分提供给生产部门。为了实现循环经济型社会的目标,日本制定了一系列法律法规作为保障,比如1992年制定《再生资源利用促进法》,并于同年修订了1970 年颁布施行的《废弃物处理法》,1993年又通过了《环境基本法》,1995年又颁布了《促进容器与包装分类回收法》。2000年,日本把建立循环型社会提升为基本国策,将该年定为“循环型社会元年”,推出了《循环型社会推进基本法》等多部法律,建立起了具有很强的现实性和前瞻性的循环经济法律体系。这个法律体系可以分成三个层面:基础层面是一部基本法,即《促进建立循环社会基本法》;第二层面是综合性的两部法律,即《固体废弃物管理和公共清洁法》和《促进资源有效利用法》;第三层面是根据各种产品的性质制定的五部具体法律法规,分别是《促进容器与包装分类回收法》《家用电器回收法》《建筑及材料回收法》《食品回收法》和《绿色采购法》。日本循环经济立法确立了一系列鼓励与支持循环型社会发展的经济优惠政策,用经济手段刺激和促进循环经济的快速持续发展。尤其是通过绿色采购,为环境友好型产品创造市场需求。日本的《绿色采购法》规定了国家机关和地方政府等单位有优先采购环境友好型产品的义务,以此来调动企业参与循环型社会建设、发展静脉产业的积极性,成为推进循环经济发展的重要立法。与此同时,立法还强化政府职责与加强科技研究:一是大力强化和明晰政府部门推进循环型社会的管理职能与职责;二是大力加强科技研究,发挥公众参与和中介组织作用。

    二、国外发达国家再生资源回收利用法律制度

    发达国家的成效和经验就是将资源循环利用理念溶入环境资源保护立法中,并通过建立健全环境资源保护法律法规,设立了一系列再生资源回收利用的法律制度。这些制度主要有:

  4. 再生资源回收利用规划和计划制度

    再生资源回收利用发展规划应是国家和地方国民经济和社会发展规划的重要组成部分,它是对资源循环利用发展战略目标、任务及其保障实施措施的总体部署。再生资源回收利用计划则是发展规划的实施方案,规定所要实现的各项具体指标及其对策措施,具体落实再生资源回收利用项目、设施、产品目标指标任务及保证完成任务的措施。如德国的《循环经济及废弃物法》规定,联邦环保局应当会同各级相关部门制定控制废弃物产生和对废弃物进行回收利用的综合规划。日本和美国的相关立法中都有类似的规定。

  5. 扩大生产者责任制度

    为了抑制产生废弃物以及对资源进行循环利用,生产经营组织对其设计、制造、进口、 销售的产品,在经消费者使用后有义务进行收集、处置 、再使用等。生产经营组织应当使用易于分解、拆解或回收再利用的材质、规格和设计,使用产品分类回收标志,使用一定比例或数量的再生资源,使用一定比例可重复使用的包装容器。如德国的《循环经济及废弃物法》规定,制造者必须负责回收包装材料或委托专业公司回收。这就实现了包装材料上所附的充分使用的义务不随商品流转而转移的目标。如今在日本,解决废弃物问题仅仅考虑“适当处理被抛出来的垃圾”的处置方式已经不行了,一直溯及到产品制造阶段的对策日益显得必要,这种旨在扩大生产者责任的法律制度在日本也产生了极大影响。

  6. 废旧物资回收清理付费制度

    对于部分废旧物资如废旧家用电器、居民生活垃圾等,应当实行付费回收制。如日本的《家用电器再利用法》规定,以电视机、电冰箱、洗衣机和空调为对象的家用电器,消费者购买时不仅需要支付新电器的货款,还要支付处理旧电器的有关费用;商店和厂家有义务回收和再利用旧家用电器。将家电产品的回收费分摊到消费者、零售商和制造厂家身上。产销方各负其责,消费者出回收费,零售商负责收集,制造厂家实际上要对60%的废旧产品进行回收利用。

  7. 再生资源回收利用评价制度

    再生资源回收利用的主管机构应对生产经营性单位的生产设施、主要工艺技术、原材料投入、产品包装等做出评价,评价后生产单位方可投产。 这是对生产经营单位在技术、生产工艺、产品上是否达到资源消耗最小化的、是否具备再生资源回收利用的条件进行 的综合论证分析。

  8. 再生资源的公告利用制度

    再生资源回收利用事业主管部门应当会同相关行业主管部门发布再生资源名录,规定再生资源循环使用的办法,制定清运储存方法、设施规范、 再使用规范、记录、申报及其它应遵循事项之管理办法。企事业单位不得对未在再生资源目录内的废弃物进行再使用或再利用。

  9. 专业技术资格认证制度

    从事再生资源回收利用的生产经营单位,应通过针对废旧家电、电子垃圾处理、报废汽车等行业方面专门设定的资格条件认定,实行经营许可证制度。这些资格条件包括技术水平、管理能力、环境保护措施等,回收处理人员也必须经过专门的培训,持证上岗,严格禁止不符合条件的企业和个人从事废旧物资的回收业务。

  10. 政策倾斜和资金支持制度

    除了对再生资源回收利用的生产项目和产品在信贷、税收等方面实行优惠,国家立法还规定在产品符合需求功能或效益的基础上,政府机关、学校、事业机构、军事机关在采购产品时,应优先采购政府认可的、运用再生资源或以其一定比例为原料制成的再生产品。如日本的《绿色购买法》明确规定,鼓励中央和地方政府率先购买和使用再生资源的环保商品。同时,建议国家设立专门的机构与专项的基金用于支持再生资源回收利用领域的研究和开发(R&D)活动,尤其是那些有影响、辐射面大而量广的再生资源回收利用项目。

  11. 公众参与制度

    资源实际所涉及的是全体公民的利益,因此国家应通过法律引导全社会资源循环利用意识的形成和提高。例如,美国的《资源保护及回收法》规定,公众参与——在最大可能程度上,每州都应建立程序,包括但并不仅限于建立技术和公众的技术委员会,以鼓励公众参与制定废弃物回收利用计划。

    三、我国国内其他地区的相关立法经验

    (一)其他地区相关立法情况

    1.地方性法规。从地方性法规的级别来看,省级地方性法规暂时没有,只有设区的市颁布的地方性法规。除了宁波外,还有七个地方通过地方性法规的形式规范调整再生资源回收利用活动,分别是《哈尔滨市再生资源回收利用管理条例》(2006)《石家庄市再生资源回收利用管理条例》(2008)《武汉市再生资源回收条例》(2009)《沈阳市再生资源回收利用管理条例》(2011)《齐齐哈尔市再生资源回收利用管理条例》(2011制定,2018年修正)《大同市再生资源回收利用管理条例》(2012)《昆明市再生资源回收管理条例》(2013)。

    2.地方政府规章。据统计,至少有21地方政府规章对再生资源回收利用问题进行了规定,其中省级政府规章有《山东省再生资源回收利用管理办法》(2009)《甘肃省再生资源回收综合利用办法》(2010)《河北省再生资源回收管理规定》(2011)《上海市再生资源回收管理办法》(2012),设区市政府制定了规章的有西安、吉林市、郑州、本溪、沈阳、兰州、杭州、西宁、抚顺、深圳、合肥、齐齐哈尔、广州、邯郸、淮南、营口、辽阳。其中,齐齐哈尔市由政府规章上升为地方法规,对政府规章进行了修改的有吉林市(2次,2007和2017)、杭州(1次,2016)、兰州(1次,2016)。

    这些地方政府规章对其上位法进行细化,对再生资源回收利用因地制宜地进行规制,是我国再生资源回收利用法制体系的重要组成部分,为我国再生资源回收利用管理立法提供了地方经验。

    (二)其他地区立法的主要特点和经验借鉴

    第一,在立法名称方面,大多数地方性法规采用了类似于宁波的立法体例,将“回收”和“利用”一并规范进行综合立法,只有武汉市和昆明市仅对“回收”进行立法,而没有对“利用”进行一并立法规范。但是,从地方政府规章来看,大部分是对“回收”进行规范,分别有河北省、上海市、深圳市、杭州市、沈阳市、郑州市、西宁市、辽阳市、吉林市、营口市、邯郸市、齐齐哈尔市、抚顺市等13个省市政府规章。

    第二,在立法目的方面,我们选取7个地方性法规和4个省级政府规章作如下梳理分析(见表1):

    表1各地方法律法规规定的立法目的

法规或规章名称

立法目的

《哈尔滨市再生资源回收利用管理条例》

加强再生资源回收利用的管理,提高再生资源综合利用效益,促进经济和社会的可持续发展。

《石家庄市再生资源回收利用管理条例》

加强再生资源回收利用管理,节约资源,保护环境,规范再生资源回收利用行为,推动循环经济发展。

《武汉市再生资源回收管理条例》

规范再生资源回收市场管理,节约资源,保护环境,保障公用设施安全。

《沈阳市再生资源回收利用管理条例》

加强再生资源回收利用管理,节约资源,保护环境,实现经济和社会可持续发展。

《齐齐哈尔市再生资源回收利用管理条例》

加强再生资源回收利用管理,规范再生资源回收利用行为,促进再生资源回收利用,节约资源,保护环境,推动循环经济发展。

《大同市再生资源回收利用管理条例》

规范再生资源回收利用行为,节约资源,保护环境,促进经济社会可持续发展。

《昆明市再生资源回收管理条例》

加强再生资源回收管理,节约资源,保护环境,促进经济和社会可持续发展。

《上海市再生资源回收管理办法》

加强再生资源的回收管理,节约资源,保护环境,维护公共秩序。

《河北省再生资源回收管理规定》

加强再生资源回收管理,节约资源,保护环境,促进经济与社会可持续发展。

《甘肃省再生资源回收综合利用办法》

促进再生资源回收综合利用,节约资源,保护环境,推动循环经济发展。

《山东省再生资源回收利用管理办法》

加强再生资源回收利用管理,节约资源,保护环境,促进经济与社会可持续发展。

从表1可以看出,各地立法的共同目的首要是加强再生资源回收(利用)管理,其次是节约资源和保护环境。大多数立法还把促进经济与社会可持续发展(或者循环经济发展)作为立法目的,个别地方立法把“维护公共秩序”和“保障公用设施安全”作为立法目的。

第三,在立法内容方面,大多数地方性法规采用综合立法体例,其内容既规定“回收管理”又规定“利用管理”,但是大部分地方政府规章却只以“回收管理”作为规范的内容。换言之,从立法内容来说,有的综合规定再生资源回收和利用管理,有的则只规定回收管理,不能一概而论。考虑的宁波市采用综合立法体例,同时以“回收”和“利用”作为规范内容,那么我们选取同样立法体例的其他地方立法进行比较。(见表2)

表2各地方法规和规章规定的内容

法规或规章名称

立法内容

《哈尔滨市再生资源回收利用管理条例》

总则、回收管理、综合利用管理、鼓励与扶持、法律责任和附则

《石家庄市再生资源回收利用管理条例》

总则、回收管理、综合利用管理、法律责任和附则

《沈阳市再生资源回收利用管理条例》

总则,再生资源回收管理、再生资源利用管理、法律责任和附则

《齐齐哈尔市再生资源回收利用管理条例》

总则、回收管理、综合利用管理、法律责任和附则

《大同市再生资源回收利用管理条例》

总则、网点规划、经营管理、行业促进、法律责任和附则

《兰州市再生资源回收利用管理办法》

总则、再生资源回收行业管理、再生资源回收经营管理、再生资源回收行业协会、法律责任和附则

《淮南市再生资源回收利用管理办法》

总则、回收管理、综合利用管理、法律责任和附则

《甘肃省再生资源回收综合利用办法》

总则、回收管理、综合利用、法律责任、附则

《广州市再生资源回收利用管理规定》

总则、规划与网点建设、回收利用规范、鼓励与扶持、法律责任和附则

《山东省再生资源回收利用管理办法》

总则、回收管理、利用管理、法律责任、附则

《合肥市再生资源回收利用管理办法》

总则、回收管理、综合利用管理、法律责任和附则

从表2中可以看出,大多数立法都是专章规定“回收管理”和“利用管理”;少数地方立法具有较强的地方特色,比如大同市重点规制的内容是“网点规划、经营管理和行业促进”,名为“回收利用管理条例”实则没有明确区分;广东市和哈尔滨市专章规定了行业“鼓励与扶持”政策,兰州市还专章对“行业协会”作出规定。在地方立法中专章规定“鼓励与扶持”政策和“行业协会”,尤其是《广州市再生资源回收利用管理规定》第26条规定:“鼓励企事业单位和个人优先购买再生利用产品。国家机关、事业单位和团体组织使用财政资金进行政府采购时,在性能、技术、服务等指标同等条件下,应当优先采购再生利用产品。”这一立法内容是对国外先进经验的借鉴,在我市下一步对《条例》进行修订时候也具有参考意义。

第四,在立法技术方面,各地的地方立法普遍呈现出这样几个特点:一是地方立法要立足于本地区的特色和实践管理需要;二是立法中对上位法已经有相关的规定的尽量不做重复规定;三是对上位法的某些规定,做一些细化规定或对上位法当中某些没有的规定做补充规定。

第五,在具体规定方面,我们通过对地方性法规、政府规章进行分析,可以发现地方立法应做到以下几点:一是都注重明确监管部门及其职责,避免职责交叉、多头监管现象的出现。但是行业主管部门却不一致,石家庄、合肥、沈阳、齐齐哈尔等地明确规定供销社是行业监管部门,兰州、大同等市规定商务行政主管部门是再生资源回收利用主管部门,广州市规定“市经贸行政主管部门负责全市再生资源回收利用的管理”,山东省规定“县级以上人民政府经济和信息化行政主管部门负责本行政区域内再生资源回收利用管理工作。”不过,“回收管理”和“利用管理”分别由不同部门负责的,唯有宁波市。二是注重再生资源回收利用的规划,做到先规划后建设,加强规划的引领作用,明确规划的性质和地位和制定主体、制定程序;三是要加强立法的可操作性和科学性,尽可能避免出现写进法律条文而实践中难以执行、或执行情况不佳的情况发生。四是立法注重紧跟实践发展,及时吸收国家相关政策,做好立法与政策的有效衔接。

附件1

《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估方案

浙江万里学院课题组

根据宁波市人大常委会法制工作委员会对《宁波市再生资源回收利用管理条例》(以下简称《条例》)开展专业机构立法后评估工作的安排,由浙江万里学院法学院作为第三方承担该项目的立法后评估工作。为了圆满完成该项评估工作,浙江万里学院法学院组建了以孙祥生副教授为负责人的《条例》立法后评估团队,并对《条例》立法后评估工作进行了认真部署,对立法后评估的团队组成、评估目的、评估内容、评估方法及进度安排作了具体要求。

一、《条例》立法后评估团队

团队负责人:

孙祥生博士,浙江万里学院法学院副教授,法学院院长助理,宁波市地方立法研究基地主任,宁波市人大常委会立法咨询专家。

团队成员:

姜彦君浙江万里学院法学院教授

欧世龙浙江万里学院法学院副教授

吴振宇浙江万里学院法学院副教授

陈丹浙江万里学院法学院副教授

江华锋浙江万里学院法学院教授

二、《条例》立法后评估目的

立法后评估团队围绕《条例》的合法性、合理性、可操作性、实施绩效四个方面开展专业评估。通过对现行《条例》实施绩效和存在问题的全面、深入评估,对当前我市再生资源回收利用管理制度和相关国家规定不相一致、与客观形势发展变化的实际需要不相适应的条款内容进行认真梳理,提出完善和修改《条例》的对策意见和建议,为立法机关启动相应的立法程序提供决策参考依据,以便保障宁波市地方立法质量,进一步提升宁波市地方立法工作水平。

三、《条例》立法后评估内容

(一)《条例》实施的绩效

1.《条例》实施的基本情况,包括宣传贯彻、行政执法、配套性文件制定等情况;

2、全市及各区县(市)近年来再生资源回收利用产业政策、市再生资源回收利用行业发展规划、再生资源回收利用行业发展规划制定情况;

3.《条例》实施以来我市再生资源回收与利用工作的开展情况以及取得的基本成效;

4.群众和社会各界对《条例》的总体评价,《条例》在推进我市再生资源回收与利用工作法治化中发挥的作用。

(二)《条例》中的下列各项制度设计、程序规定和具体标准是否需要修改和完善

1.再生资源回收工作主管部门的职权、职责;

2.再生资源利用工作主管部门的职权、职责;

3.各级政府再生资源回收利用工作的职权、职责;

4.其他有关部门再生资源回收利用职责分工;

5.再生资源回收网点和集中经营市场建设项目管理制度;

6.再生资源回收经营管理制度;

7.再生资源回收经营从业人员管理制度;

8.生产性废旧金属回收管理制度;

9.再生资源利用产业促进制度;

10.抑制产品过度包装制度;

11.产品可再生标识制度;

12.再生品标识制度;

13.《条例》法律责任规定存在的问题及其不足;

14.对《条例》其他内容的意见和建议以及需要补充、完善的条款。

四、《条例》立法后评估方法

根据社会评价必要、科学、可操作的原则,本次评估主要采用召开座谈会、问卷调查以及网上公开征求评估意见等方式进行。综合考虑各种评价方式收集到的信息,形成较为严谨、务实的评估意见和结论。

(一)召开座谈会

1、座谈会与会人员范围

座谈会一:再生资源回收工作主管部门座谈会

宁波市供销社再生资源回收工作业务主管机构、各区县(市)供销社再生资源回收工作业务主管机构负责人及业务骨干代表。

座谈会二:再生资源利用工作主管部门座谈会

宁波市经济和信息化局再生资源利用工作业务主管机构、各区县(市)经济和信息化局再生资源利用工作业务主管机构负责人及业务骨干代表。

座谈会三:再生资源回收企业或个人、再生资源利用企业及部分再生资源利用先进企业代表座谈会

再生资源回收企业或个人、再生资源利用企业、部分再生资源利用先进企业负责人代表、民众代表、人大代表等。

座谈会四:再生资源回收利用相关部门座谈会

市商务局、市经济和信息化局、市供销社、市发改委、市市场监督管理局、市公安局、市生态环境局、市自然资源和规划局、市综合行政执法局、市住房和城乡建设局法制机构负责人。

2、座谈会提纲(详细提纲参见前文立法后评估内容)

(1)《条例》颁布实施以来的积极作用;

(2)《条例》在实施中存在哪些问题需要修改完善;

(3)《条例》如何修改才能更具有前瞻性和可操作性;

(4)《条例》适用过程中的典型案例介绍。

(二)问卷调查

调查对象主要为宁波再生资源回收利用相关部门、相关企业及普通社会民众,调查内容包括对《条例》的了解情况;我市再生资源回收利用总体情况;我市再生资源回收企业情况;我市再生资源利用企业情况;对于再生资源回收利用管理制度的意见与建议。对于部分调查对象安排专题访谈。

五、《条例》立法后评估工作进度安排

1、4月15日至5月15日 《条例》立法后评估前期资料收集整理与调研问卷设计;

2、5月15日至7月1日开展现场调查、座谈会、问卷调查、网上公开征求评估意见;

3、7月1日至8月1日 对收集到的调研材料进行梳理、分析,形成《〈条例〉立法后评估报告》初稿;

4、8月1日至8月30日修改、完善《〈条例〉立法后评估报告》,向宁波市人大法工委提交《〈条例〉立法后评估报告》正式稿。

附件2

《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估调研问卷

浙江万里学院课题组

尊敬的女士/先生:

您好!欢迎您参加这次立法调研。《宁波市再生资源回收利用管理条例》是2009年3月1日施行的由宁波市人大常委会制定的地方性法规,至今已实施10年。为了全面了解《条例》的实施效果,进一步完善再生资源回收利用管理制度,提高再生资源回收利用管理水平,宁波市人大常委会法工委根据市人大常委会2019年工作安排,委托浙江万里学院法学院对《条例》开展立法后评估。为了保障《条例》立法后评估更加准确、客观、全面,评估课题组制作了《条例》立法后评估调查问卷。各位所填答的意见,不会对您造成任何影响,衷心感谢您的参与和配合。

浙江万里学院法学院课题组

2019年4月20日

答题说明:请在相应备选答案的题号上打“√”。若无特殊说明,每题只选一项。

1.您的性别:A.男B.女

2.您的年龄:A. 18岁以下B. 18—45岁C. 46—60岁D. 61岁以上

3.您的受教育程度:A. 初中及以下B. 高中、中专C. 大专 D. 本科及以上

4.您的职业:A.机关、事业单位人员B.企业职工C.农民D.在读学生 E.其它

5.您居住在宁波市哪个区县(市)?A.海曙区B.江北区C.镇海区D.北仑区E.鄞州区F.慈溪市G.余姚市H.奉化区I.宁海县J.象山县

6.您了解《宁波市再生资源回收利用管理条例》吗?

A.非常了解B.较为了解C.一般了解D.较不了解E.非常不了解

7.您是从何种渠道知道《宁波市再生资源回收利用管理条例》的?(可多选)

A.报刊杂志B.广播电视C.网络D.政府有关部门宣传E.其他

8.您所在的当地政府及有关部门组织过《宁波市再生资源回收利用管理条例》宣传活动吗?

A.组织过B.没有组织过C.不清楚

9.您对再生资源回收利用管理制度是否了解?

A.非常了解B.较为了解C.一般了解D.较不了解E.非常不了解

10.您认为《宁波市再生资源回收利用管理条例》“规范再生资源回收利用行为,促进再生资源回收利用行业发展,推动经济社会可持续发展”的立法目的是否实现?

A.实现B.基本实现C.没有实现D.不清楚

11.您对我市再生资源回收利用管理工作是否满意?

A.非常满意B.较为满意C.一般满意D.较不满意E.非常不满意

12.您认为我市再生资源回收利用工作在防止环境污染、提高资源的利用率方面作用如何?

A.作用很大B.作用一般C.没有作用D.不清楚

13.您觉得我市再生资源回收利用工作存在哪些主要问题?(可多选)

A.再生资源回收率低B.再生资源回收企业经营不规范,行业发展后劲不足C.再生资源回收网点、资源回收设施建设滞后 D.再生资源回收监管体制不太完善E.其它

14.您觉得我市再生资源回收企业存在哪些问题?(可多选)

A.无证经营B.非法占地C.污染环境D.存在安全生产隐患 E.其他

15.您认为我市资源回收设施是否健全?

A.非常健全B.比较健全C.一般D.不太健全E.非常不健全

16.您觉得我市再生资源利用存在哪些主要问题?(可多选)

A.再生资源利用技术低下B.再生资源利用企业发展缓慢C.政府投入不足D. 再生资源利用监管体制不太完善E.其它

17.如果修订《宁波市再生资源回收利用管理条例》,您认为以下哪几个方面需要修订?(可多选)

A.管理体制B.回收管理制度C.利用管理制度D.法律责任E.其它

18.您认为《宁波市再生资源回收利用管理条例》是否存在与国家法律法规相冲突的问题?

A.大量存在B.部分存在C.不存在D.不清楚

19.您平时对生活垃圾中的可再生资源如何处理?A.集中收集、出售给废品回收人员B.分类投放到垃圾箱里C.随意与其他垃圾混合投放D.随意乱扔

20.您对《宁波市再生资源回收利用管理条例》的实施与修订有何意见与建议?

问卷填写结束,再次感谢您的配合!

附件3

《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估座谈会安排

会议通知一:关于召开《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估座谈会的通知

市供销社、市商务局:

根据市人大常委会法制工作委员会《关于开展〈宁波市再生资源回收利用管理条例〉立法后评估工作的通知》(甬人大常法〔2019〕19号)文件要求,市人大常委会法工委今年委托浙江万里学院对《宁波市再生资源回收利用管理条例》的立法质量和实施绩效等进行评估。为顺利推进评估工作,经研究决定召开宁波市再生资源回收工作主管部门、再生资源回收企业座谈会,有关事项通知如下:

一、会议时间

2019年6月13日(星期四)14:15时,会期半天。

二、会议内容

调研有关《宁波市再生资源回收利用管理条例》实施过程中取得的成效、存在的问题,及相应的对策建议,调研提纲见附件2。请各参加单位和相关人员准备相关书面材料。(法规条文详见宁波人大网/art/2009/1/24/art_3241_631463.html)

三、参会人员

宁波市人大常委会法工委负责人及工作人员;宁波市供销社再生资源回收工作业务主管机构负责人、市商务局相关机构负责人;浙江万里学院立法后评估课题组成员。

请市供销社通知各区县(市)供销社再生资源回收工作业务主管机构负责人和再生资源回收企业负责人代表参加会议;

请市商务局通知相关区县(市)商务局行业主管负责人参加会议。

四、其他事项

市人大法工委联系人:顾慧融,联系电话:1868651447、89182164。

浙江万里学院联系人:孙祥生,联系电话:13858269368。

宁波市人民代表大会常委会法制工作委员会

2019年6月6日

会议通知二:关于召开《宁波市再生资源回收利用管理条例》

立法后评估座谈会的通知

市经信局、市发改委、市住建局、市环保局、市市场监管局、市公安局、市城管局、市自然资源规划局:

根据市人大常委会法制工作委员会《关于开展〈宁波市再生资源回收利用管理条例〉立法后评估工作的通知》(甬人大常法〔2019〕19号)文件要求,市人大常委会法工委今年委托浙江万里学院对《宁波市再生资源回收利用管理条例》(以下简称《条例》)的立法质量和实施绩效等进行评估。为顺利推进评估工作,经研究决定召开《条例》相关部门和企业座谈会,有关事项通知如下:

一、时间地点

会议时间:2019年6月21日(星期五)14:15,会期半天。

会议地点:市行政会议中心204会议室

二、会议内容

调研有关《条例》实施过程中取得的成效、存在的问题,及相应的对策建议,调研提纲见附件2。请各参加单位和相关人员准备相关书面材料。(法规条文详见宁波人大网http://www.nbrd.gov.cn/art/2009/1/24/art_3241_631463.html)

三、参会人员

宁波市人大常委会法工委负责人及工作人员;宁波市人大常委会农业农村工委负责人及工作人员;部分基层立法联系点;浙江万里学院立法后评估课题组成员。

市经信局、市发改委、市住建局、市环保局、市市场监管局、市公安局、市城管局、市自然资源规划局有关职能处室负责同志。

请市经信局通知再生资源利用企业负责人代表参加会议。

四、其他事项

参会人员姓名、职务、电话请于6月19日(星期三)下午下班前报市人大常委会法工委。

宁波市人民代表大会常委会法制工作委员会

2019年6月17日

附件4

《宁波市再生资源回收利用管理条例》

(2008年10月22日宁波市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过2008年12月19日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议批准)

第一章总则

第一条 为规范再生资源回收利用行为,促进再生资源回收利用行业发展,推动经济社会可持续发展,根据《中华人民共和国循环经济促进法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》等法律、法规,结合本市实际,制定本条例。

第二条 本市行政区域内再生资源的回收利用及其监督管理,适用本条例。

法律、法规对固体废物、放射性废物、报废汽车等废物的回收、处置、利用和管理另有规定的,从其规定。

第三条 再生资源回收利用应当有利于防止环境污染,有利于提高资源的利用率,有利于维护社会管理秩序。

再生资源回收利用管理应当坚持统筹规划、合理布局的原则,鼓励合法经营、公平竞争,坚持社会效益和经济效益的统一。

第四条 鼓励各行各业和城乡居民积攒交售再生资源。

本市机关、企事业单位应当建立本单位的再生资源回收制度并组织实施。

鼓励开展有关再生资源回收利用的宣传教育、科学研究、技术开发和推广。

第五条 市和县(市)、区再生资源回收管理部门主管本行政区域内再生资源回收管理工作。

市和县(市)、区综合经济管理部门主管本行政区域内再生资源利用管理工作。

其他有关行政管理部门和乡镇人民政府(街道办事处),按照各自职责做好再生资源回收利用管理的相关工作。

第六条再生资源回收经营者等有关个人和单位可以依法自愿组成再生资源回收利用行业协会。

再生资源回收利用行业协会是非营利社会组织,按照章程实行自律性管理,为会员提供有关的信息和培训等服务,依法制定行业规范,维护行业利益和会员的合法权益。

再生资源回收利用行业协会应当接受行业管理部门的业务指导。

第七条 本市逐步依法建立从事再生资源回收利用的个人和单位的信用信息管理制度和有关的政务信息共享制度。

第二章 回收管理

第八条 市再生资源回收管理部门应当会同市发展改革、经贸、工商、公安、环保、城市管理、城乡规划、建设等行政管理部门,制定市再生资源回收产业政策,编制市再生资源回收行业发展规划,经市人民政府批准后组织实施。

县(市)、区再生资源回收管理部门会同同级发展改革、经贸、工商、公安、环保、城市管理、城乡规划、建设等行政管理部门,按照市再生资源回收产业政策和行业发展规划要求,结合本地经济发展水平、人口密度、环境和资源等具体情况,制定本行政区域的再生资源回收行业发展规划和其他具体措施,经本级人民政府批准后组织实施。

第九条 市和县(市)、区人民政府应当按照城乡规划和再生资源回收行业发展规划,合理布局再生资源回收网点和集中经营市场;可以根据保护市容环境卫生、保障公众正常生产生活和维护公共管理秩序的需要,划定并公告禁止设立再生资源回收网点和集中经营市场的地点和区域。

市和县(市)、区再生资源回收管理部门应当根据再生资源回收行业发展规划,建设有关再生资源回收公共设施,宣传再生资源回收知识和办法,推广再生资源回收经验。

第十条 根据再生资源回收行业发展规划的要求,鼓励依法设立再生资源回收集中经营市场,实行规范化市场管理。

新建住宅小区和其他建设项目应当根据再生资源回收行业发展规划和相关规定,设立再生资源回收网点。

第十一条 新建、改建、扩建再生资源回收网点和集中经营市场,应当符合国家环境保护、安全和消防等规定。

再生资源回收网点和集中经营市场建设项目未依法取得环境影响评价批准文件的,建设单位不得开工建设或者投入使用,工商行政管理部门不予办理工商登记手续。

第十二条 自然人、法人和其他组织经依法办理工商登记手续,领取营业执照,可以从事再生资源回收经营活动。

再生资源回收经营者应当在取得营业执照后三十日内,向工商登记地再生资源回收管理部门备案。备案事项包括登记注册名称、登记注册日期、法定代表人或者负责人、经营场所、性质、经营范围、营业期限等。

再生资源回收管理部门应当定期把已备案的再生资源回收经营者的有关事项抄告所在地公安机关。

第十三条 再生资源回收管理部门应当会同城市管理部门、公安机关和镇(乡)人民政府、街道办事处对本行政区域内从事再生资源流动回收的从业人员建立服务和管理网络,加强服务和管理。

第十四条企事业单位交售生产性废旧金属的,应当与再生资源回收经营者签订回收合同,约定所回收的生产性废旧金属的名称、数量、规格、回收期次、结算方式等。

再生资源回收经营者回收单位出售的生产性废旧金属的,应当查验出售单位开具的证明,并建立回收台帐,对废旧金属的名称、数量、规格、新旧程度和出售单位的名称、住所、联系电话等信息进行登记。登记资料保存期限不得少于两年。

第十五条再生资源回收经营者不得回收下列物品:

(一)无合法来源证明的生产性废旧金属和其他市政、电力、电信、消防等专用物品;

(二)公安机关通报寻查的赃物、有赃物嫌疑的物品;

(三)法律、法规规定禁止回收的其他物品。

再生资源回收经营者在经营活动中发现有前款规定的禁止回收的物品时,应当立即报告公安机关。

第十六条 再生资源的收集、储存、运输、处理等全过程应当遵守国家相关污染防治标准和技术规范。

第十七条 再生资源回收可以采取上门回收、流动回收、固定地点回收等方式。

再生资源回收经营者可以通过公布电话、互联网址、电子信箱等方式与居民、单位建立信息互动,实现便民、快捷的回收服务。

第三章利用管理

第十八条 市和县(市)、区人民政府应当制定鼓励再生资源利用产业发展的扶持措施,完善再生资源利用体系,推动企业在再生资源综合利用领域进行合作,促进资源高效利用和循环使用。

第十九条 市和县(市)、区综合经济管理部门应当会同同级发展改革、环保、城乡规划等行政管理部门,结合再生资源回收行业发展规划,编制再生资源综合利用行业发展规划并组织实施。

第二十条 鼓励单位和个人投资建设技术含量高、工艺先进的再生资源综合利用项目。

从事再生资源综合利用的企业符合国家高新技术企业条件的,依法享受高新技术企业的优惠政策。综合利用再生资源的科研项目、技术开发和改造项目符合有关规定条件的,依法给予经费扶持。

从事再生资源综合利用的企业符合国家规定条件的,依法减免相应税款。

第二十一条企业对自身生产过程中产生的废物应当尽可能再利用或者资源化。

在技术和经济许可的范围内,废物可以再利用或者资源化的,企业应当再利用或者资源化,不能自行利用的,应当及时向再生资源回收经营者交售或者提供给具备利用条件的生产经营者进行利用;废物不能再利用、资源化的,应当按照环境保护法律、法规的要求进行妥善处置。

第二十二条本市企业设计、生产产品和包装物,应当提高原材料的利用效率,优先使用可再利用和可资源化的材料,抑制产品的过度包装,抑制产品和包装物变成废物。

第二十三条 企业对自身生产的产品应当在产品说明书或者包装物的显著位置标明产品及其包装物被最终使用后进行再利用、资源化或者无害化处置的方法及其他必要信息;对于可再生利用的,应当在产品或者包装物上标注可再生标识。

企业应当在再生利用再生资源生产的产品或者包装物上标注再生品标识,并且在说明书中注明。

第四章 法律责任

第二十四条 未依法取得营业执照而擅自从事再生资源回收经营活动的,由工商行政管理部门按照国务院《无照经营查处取缔办法》予以查处。

超出登记的经营范围从事再生资源回收经营活动的,由工商行政管理部门按照有关规定予以处理。

第二十五条 再生资源回收经营者违反本条例第十二条第二款规定未备案的,由再生资源回收管理部门责令限期改正。

第二十六条 再生资源回收经营者违反本条例第十四条第二款规定,回收生产性废旧金属未登记或者未按规定期限保存登记资料的,由公安机关责令改正,并可处五百元以上一千元以下的罚款。

第二十七条 再生资源回收经营者违反本条例第十五条第一款规定,回收禁止回收的物品的,由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十九条的规定处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

再生资源回收经营者违反本条例第十五条第二款规定,明知是公安机关通报寻查的赃物、有赃物嫌疑的物品而未向公安机关报告的,由公安机关予以警告;造成严重后果的,处五百元以上一千元以下的罚款。

第二十八条 有关管理部门及其工作人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守、不履行法定职责的,由其上级机关或者所在单位责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由有权机关按照管理权限给予相应的行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第五章附 则

第二十九条本条例所称再生资源,是指在社会生产和生活消费过程中产生的,已经失去原有全部或者部分使用价值,经过回收、加工处理,能够再利用或者资源化,使其重新获得使用价值的各种废物,包括废旧金属、报废电子产品、报废机电设备及其零部件、废造纸原料、废轻化工原料、废玻璃和其他可再利用、可资源化的废物。

本条例所称再利用,是指将废物直接作为产品或者经加工后继续作为产品使用,或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用。

本条例所称资源化,是指将废物直接作为原材料进行利用或者对废物进行再生利用。

本条例所称生产性废旧金属,是指用于建筑、铁路、公路、市政、电力、电信、水利等设施及其他生产领域,已失去原有全部或者部分使用价值的金属材料和金属制品。

本条例所称再生资源回收网点,包括社区回收、中转、集散、加工处理等回收过程中再生资源停留的各类场所。

第三十条 本条例自2009年3月1日起施行。

品的,由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十九条的规定处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

再生资源回收经营者违反本条例第十五条第二款规定,明知是公安机关通报寻查的赃物、有赃物嫌疑的物品而未向公安机关报告的,由公安机关予以警告;造成严重后果的,处五百元以上一千元以下的罚款。

第二十八条 有关管理部门及其工作人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守、不履行法定职责的,由其上级机关或者所在单位责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由有权机关按照管理权限给予相应的行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第五章附 则

第二十九条本条例所称再生资源,是指在社会生产和生活消费过程中产生的,已经失去原有全部或者部分使用价值,经过回收、加工处理,能够再利用或者资源化,使其重新获得使用价值的各种废物,包括废旧金属、报废电子产品、报废机电设备及其零部件、废造纸原料、废轻化工原料、废玻璃和其他可再利用、可资源化的废物。

本条例所称再利用,是指将废物直接作为产品或者经加工后继续作为产品使用,或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用。

本条例所称资源化,是指将废物直接作为原材料进行利用或者对废物进行再生利用。

本条例所称生产性废旧金属,是指用于建筑、铁路、公路、市政、电力、电信、水利等设施及其他生产领域,已失去原有全部或者部分使用价值的金属材料和金属制品。

本条例所称再生资源回收网点,包括社区回收、中转、集散、加工处理等回收过程中再生资源停留的各类场所。

第三十条 本条例自2009年3月1日起施行。

Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统