立法后评估

关于《宁波市志愿服务条例》立法后评估情况的报告

信息来源: 发布日期:2020-03-13 作者: 阅读次数:

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宁波市十五届人大常委会第二十五次会议文件

 

 

 

市人大常委会法工委

 

市人大常委会:

为了全面了解《宁波市志愿服务条例》(以下简称《条例》)的实施效果和相关制度设置适应客观形势发展的情况,根据市人大常委会2019年工作安排,法工委会同社会建设工委开展了对《条例》的立法后评估。现将评估的有关情况报告如下:

一、立法后评估的基本情况

伴随我市志愿服务不断完善和发展,志愿服务立法需求不断提升,《条例》于2011年12月27日经宁波市第十三届人大常委会第三十六次会议通过,2012年3月31日经省第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准,自2012年5月4日起施行。

本次立法后评估工作采用委托第三方机构独立评估和社会公众参与评估相结合的方式,委托市法学会开展专业评估,并出具立法后评估报告。今年5月,法工委、社会建设工委,市民政局,团市委、市文明办和市法学会对立法后评估的调研重点、调研方案等事项进行了对接,随后,市人大常委会办公厅与市法学会签订委托评估协议,明确了评估的原则、目的、程序、方法等,并向有关部门和单位发出《关于开展<宁波市志愿服务条例>立法后评估工作的通知》,正式启动立法后评估工作。与此同时,在市人大网站开设专栏,在宁波人大微信公众平台上发出通告,公开、广泛征求市民和社会各界对《条例》实施情况和条款内容的意见,并通过人大代表履职信息平台发送通知,向全体市人大代表征求评估意见和建议。5月中旬开始,市文明办、团市委组织了本系统的《条例》实施情况评估工作。市法学会成立了评估小组,在法工委、社会建设工委和有关方面支持、协助下,采用查询档案、专题座谈、专项论证、实地走访等多种方式,深入市和区县(市)有关部门和单位、乡镇(街道),开展全面、深入的调研。10月初,市法学会向法工委提交了立法后评估报告。法工委根据有关方面提出的意见和建议,对评估报告进行修改完善,并于12月10日将评估报告提交市人大法制委员会全体会议进行了讨论。(第三方评估报告附后)

二、法工委关于立法后评估的意见

法工委对第三方立法后评估报告进行了研究,并征询了市人大常委会社会建设工委和市民政局、团市委、市文明办的意见。我们认为,《条例》的实施有效地推进了我市志愿服务管理工作水平,志愿服务管理体制得到不断完善,志愿服务理念得到有效传播,志愿服务工作队伍不断壮大,志愿服务组织培育不断加强,服务领域不断扩展,志愿服务事业有了进一步的发展。但《条例》在实施中也存在着一些新的问题,《条例》出台早于国务院《志愿服务条例》和《浙江省志愿服务条例》,部分内容和上位法不一致在所难免。如国务院《志愿服务条例》对于“志愿服务”的界定有了新的规定,省《条例》对“志愿服务”的表述与国务院《志愿服务条例》的表述完全一致,但市《条例》与前两者比较则有明显的不同,“公益服务”的性质以及“其他组织”纳入志愿服务主体范围未涉及,存在与上位法不一致之处;志愿服务的管理体制有待完善,志愿服务组织和志愿服务者的资格存在不统一,部分考核记录体系不规范,志愿服务未能及时有效供给等问题依然存在。此外,在国家相关政策的落实和衔接方面,《条例》部分规定相对滞后,志愿服务相关保障激励措施操作性不强、难落实等问题,也阻碍了志愿服务管理水平的提升。因此,建议将《条例》的修改列入2020年市人大常委会立法计划调研项目,针对评估报告中所提出的重点、难点问题,由市人大常委会有关工委牵头组织相关部门和单位开展进一步调研,就法规修改的必要性、合法性、可行性和重要问题的立法解决方案进行专项论证,为尽快启动《条例》的修改工作打下坚实基础。

 

 

 

 

《宁波市志愿服务条例》

立法后评估报告

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

宁波市法学会课题组

2019.9

 

 

 

目     录

 

一、《条例》立法后评估的基本情况……………………………6

二、《条例》的合法性评估………………………………………8

三、《条例》实施绩效及实施中存在的问题…………………20

四、外地有关立法的借鉴. ……………………………………28

五、《条例》实施绩效及立法质量的定量分析………………32

六、评估结论及《条例》修改完善的建议…………………….43

附件1-10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

《宁波市志愿服务条例》立法后评估报告

 

一、《条例》立法后评估的基本情况

为了保障志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象的合法权益,鼓励和规范志愿服务,发展志愿服务事业,倡导奉献、友爱、互助、进步的志愿服务精神,培育和践行社会主义核心价值观,促进社会文明进步,2011年12月27日,宁波市第十三届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过了《宁波市志愿服务条例》(以下简称《条例》)。经省十一届人大常委会第三十二次会议批准,该《条例》自2012年5月4日起施行。为全面了解《条例》的实施情况、与国家法律的一致性以及与省政府规章的衔接性,推动立法机关、实施机关与社会公众的良性互动,进一步提高立法质量,按照市人大地方性法规立法后评估的有关要求,市人大常委会法工委委托市法学会组织开展了《条例》的立法后评估工作。

为了提高《条例》的评估工作质量,市人大常委会法工委、市法学会对评估工作流程作了精心部署。市法学会组成了专门的评估小组,对《条例》实施的总体情况、《条例》主要制度的执行情况、《条例》实施中的主要问题、《条例》和上位法的协调一致性情况等全面进行了评估,并对《条例》的修改完善提出了意见和建议。整个立法后评估分为五个阶段:

(一)启动谋划阶段。今年4月开始,市人大常委会法工委、市人大常委会社会建设工委、市法学会开始启动《条例》立法后评估的部署工作。市法学会明确了评估小组的人员组成、评估工作节点、评估程序、评估主要内容等事项;同时还和市文明办、团市委、市民政局等单位进行了对接,以配合做好《条例》的评估工作。周密的部署安排为顺利开展评估工作奠定了良好的基础。

(二)收集资料阶段。从5月中旬开始,评估小组通过网上收集、部门走访等形式,收集《条例》制定和实施中的有关资料,同时还收集整理了国家、浙江省以及外地省市的相关法规;对《条例》与上位法的关系以及外地同类城市立法状况有了比较全面的了解。

(三)实施调研阶段。从6月中旬开始,市法学会组织评估小组召开了市级有关部门的评估工作座谈会,从整体上了解《条例》实施中的有关问题;同时还赴鄞州、镇海等地听取当地有关政府部门、乡镇(街道)、社区、志愿服务组织负责人及志愿者代表的意见建议;市文明办、团市委也制定了评估工作方案,对《条例》实施情况进行了自评。同时,评估组针对基层群众、志愿者、志愿服务组织负责人发放问卷300余份,详细调查、全面了解不同主体对《条例》实施情况以及我市志愿服务开展的意见建议。

(四)评价起草阶段。7月中旬开始,评估小组开始起草立法后评估报告。评估报告针对立法后评估中发现的问题,从《条例》的执行情况及其成效、《条例》执行中存在的问题、《条例》的合法性情况、外地的立法情况、对《条例》修改完善的建议等方面进行了分析研究。

(五)总结完善结果阶段。评估报告起草完成后,市法学会组织起草人员对评估报告进行了讨论研究,并对评估报告进行了修改完善,形成了最后的上报稿。

二、《条例》的合法性评估

近年来,我国有关志愿服务方面的法律规范不断发展完善,逐步形成以国务院《志愿服务条例》等行政法规为主体,以党内法规制度为指导,以地方性法规、规章为补充,以教育部《学生志愿服务管理暂行办法》、文化部《文化志愿服务管理办法》等规范性文件、政策文件为配套的法律规范体系。

(一)现行相关规定分析

1.法律。我国至今还没有志愿服务方面的专门的法律,仅在《中华人民共和国慈善法》(2016)等少数法律的相关条款中有规定。

《慈善法》第七章慈善服务中涉及部分志愿服务的内容,第63条规定“慈善组织招募志愿者参与慈善服务,需要专门技能的,应当对志愿者开展相关培训。”第64条规定“慈善组织根据需要可以与志愿者签订协议,明确双方权利义务,约定服务的内容、方式和时间等。”第65条规定“慈善组织应当对志愿者实名登记,记录志愿者的服务时间、内容、评价等信息。根据志愿者的要求,慈善组织应当无偿、如实出具志愿服务记录证明。”第66条规定“慈善组织安排志愿者参与慈善服务,应当与志愿者的年龄、文化程度、技能和身体状况相适应。”第67条规定“志愿者接受慈善组织安排参与慈善服务的,应当服从管理,接受必要的培训。”第68条规定“慈善组织应当为志愿者参与慈善服务提供必要条件,保障志愿者的合法权益。慈善组织安排志愿者参与可能发生人身危险的慈善服务前,应当为志愿者购买相应的人身意外伤害保险。”

2.行政法规。2017年12月1日起实施的《志愿服务条例》(以下简称《条例》)是我国志愿服务方面的专门立法,也是志愿服务领域首部行政法规,填补了我国志愿服务领域国家层面的立法空白。《条例》的出台为鼓励和规范志愿服务活动、发展志愿服务事业等方面提供了法律保障机制。

《条例》明确了文明委统筹协调、民政部门管理、共青团等组织推进的发展机制,鼓励社会力量和公众力量参与志愿服务,创新社会治理。《条例》还要求,国家和地方精神文明建设指导机构建立志愿服务工作协调机制,加强对志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查和经验推广。

为了强化工作责任,《条例》明确了民政部门应当承担的职责,包括志愿者注册的规范管理、志愿服务组织的登记管理、志愿服务信息化建设等,有效避免了多部门管理带来的困扰。

为了促进志愿服务事业发展,《条例》规定了多项扶持和保障措施:在政府和有关部门层面,包括将志愿服务事业纳入国民经济和社会发展规划,合理安排志愿服务所需资金,促进广覆盖、多层次、宽领域开展志愿服务等;在社会组织层面,鼓励有关单位、组织采取促进措施,包括为开展志愿服务提供场所和其他便利条件等。

《条例》还明确了志愿服务的行为规范,包括尊重志愿服务对象人格尊严,不得侵害志愿服务对象个人隐私,不得向志愿服务对象收取或者变相收取报酬。任何组织和个人不得强行指派志愿者、志愿服务组织提供服务。

3.浙江省地方性法规。早在2007年,浙江省第十届人民代表大会常务委员会第三十五次会议就通过了《浙江省志愿服务条例》,自2008年3月5日起施行。2018年7月27日浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议对其进行了修订,自2018年9月1日起施行。

新修订的《浙江省志愿服务条例》(以下简称《省条例》)共六章三十七条,包括总则、志愿者、志愿服务组织、志愿服务活动、保障和激励以及附则。

《省条例》针对实践中志愿者权益保护存在的突出问题,在原有基础上作了具体规定,明确了“为志愿者办理人身意外伤害保险”的要求,其第二十三条规定,志愿服务组织安排志愿者参与可能发生人身危险的志愿服务活动前,应当为志愿者提供相应的人身意外伤害保险。为大型活动提供志愿服务的,活动举办者应当根据与志愿者、志愿服务组织和其他组织的约定,为志愿者提供相应的人身意外伤害保险。第二十一条明确,志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象之间可以根据需要订立协议,明确当事人的权利和义务,约定志愿服务的内容、方式、时间、地点、工作条件和安全保障措施等。对开展可能发生人身危险志愿服务、涉外志愿服务、志愿服务期限在一个月以上、为大型活动提供志愿服务、在本省行政区域外开展志愿服务等情形的,必须签订书面协议。

《省条例》还强化了志愿服务激励措施。例如,第二十九条规定“鼓励企业和其他组织在同等条件下优先招用有良好志愿服务记录的志愿者。公务员考录、事业单位招聘应当将志愿服务情况纳入考察内容”。第三十条规定“对有良好志愿服务记录的志愿者,县级以上人民政府和省有关部门可以采取优先安排志愿服务、免费乘坐公共交通工具、免费游览旅游景点、免费享受健康保健体检等措施予以激励”。

《省条例》扩大了志愿服务的范围,完善了志愿服务管理体制、志愿者、志愿服务组织、志愿服务活动等内容,并强化了保障和激励措施,进一步促进和规范志愿服务活动,为推动浙江志愿服务事业发展提供了有力的法治保障。

4.相关部门规章及规范性文件。目前,我国还没有志愿服务方面的规章,但有关部门已出台了相关的规范性文件。

文化部2016年印发了《文化志愿服务管理办法》。该《办法》规定文化志愿者应热心文化事业,具有一定的文化艺术才能和相应的民事行为能力。鼓励有意愿、有能力的人成为文化志愿者;鼓励老年人在自愿和量力的情况下参加文化志愿服务活动;未成年人经其监护人同意或由其监护人陪同,可参加与其年龄、身心状况相适应的文化志愿服务活动。该《办法》明确了文化志愿服务的范围,明确了文化志愿者应享有的权利和履行的义务,同时规定了文化志愿服务组织单位应履行的职责。该《办法》提出,文化志愿服务组织单位应结合实际建立文化志愿服务激励回馈制度和文化志愿服务嘉许制度。有良好服务记录的文化志愿者可获得艺术观摩与培训、文化艺术消费、公益性文化服务等方面的优惠待遇等。文化行政部门应推动文化志愿者在用工、教育、社会保障等方面享受本地区关于志愿者的优惠奖励政策。

教育部2015年发布实施了《学生志愿服务管理暂行办法》。该《暂行办法》共分七章,主要包括四个方面的基本内容。第一章界定了学生志愿服务的主要内容,明确了学生志愿服务管理的对象及原则。第二、第三和第五章着眼于建立健全学生志愿服务工作体系,对学校开展学生志愿服务工作的机构、职责、方式、程序、教育培训等做出明确规定。第四章侧重于建立健全学生志愿服务评价体系,对学生参加志愿服务活动的认定、记录、星级认证、表彰奖励等做出明确规定,实现学生参加志愿服务有数据记录、有评价结论、贯穿各学段,为把志愿服务作为学生不同学习阶段的综合素质评价和升学考核重要依据提供素材。第六章着眼于建立健全学生志愿服务保障体系,对学校开展学生志愿服务工作的经费投入、检查考核、新闻宣传等做出明确规定。此前,2009年,教育部出台了《教育部关于深入推进学生志愿服务活动的意见》,从体制机制上对各级各类学校开展志愿服务活动进行统筹和规范。2012年,教育部等7部门联合印发《关于进一步加强高校实践育人工作的若干意见》,进一步明确了志愿服务是推进实践育人的重要途径。2014年,教育部联合团中央了出台了《关于在各级各类学校推动培育和践行社会主义核心价值观长效机制的意见》,明确提出要建立健全学生志愿服务体系、评价体系和保障体系,推动学雷锋志愿服务常态化。2014年教育部还出台了《关于教师参与志愿服务活动的指导意见》,鼓励和支持广大教师积极参与志愿服务活动,制定了一系列举措。

民政部2012年印发实施了《志愿服务记录办法》,该《办法》是我国第一个对志愿服务记录进行科学、统一、规范的文件,主要是对志愿服务记什么、怎么记、谁来记、如何用等予以明确规范。

5.党内规范性文件

2016年,中共中央宣传部、中央文明办、民政部、教育部、财政部、全国总工会、共青团中央、全国妇联联合印发了《关于支持和发展志愿服务组织的意见》,指明了我国志愿服务组织的发展方向,为志愿服务健康持续深入发展奠定了政策基础。该《意见》提出,到2020年,基本建成与经济社会发展相适应,布局合理、管理规范、服务完善、充满活力的志愿服务组织体系。志愿服务组织发展环境得到优化,初步形成登记管理、资金支持、人才培育等配套政策。志愿服务组织服务范围不断扩大,基本覆盖社会治理各领域、群众生活各方面,涌现一批公信度高、带动力强的志愿服务组织。志愿服务组织功能有效发挥,成为推进人们相互关爱、传递文明的重要渠道,成为提升社会服务水平、改善民生福祉的有力助手,成为增进社会信任、维护社会稳定、促进社会和谐的有生力量。该《意见》致力于解决志愿服务组织发展难题,对推进志愿服务组织依法登记、建立健全组织孵化机制、积极推进志愿服务组织承接公共服务项目、完善志愿服务组织监督管理和强化志愿服务组织示范引领提出了要求;对完善组织内部治理、创新人才培养机制、增强组织造血功能、加强志愿服务行业自律作出规定;对强化志愿服务供需对接、推广“社会工作者+志愿者”协作机制、全面推行志愿服务记录制度、创新志愿服务方式方法提出了要求;对健全工作机制,加大经费支持和保险保障,营造志愿服务组织发展的良好环境提出了具体要求。该《意见》把志愿服务组织纳入依法管理的范畴,明确提出要推进志愿服务组织依法登记,要求各地提供便捷高效的服务,引导符合登记条件的志愿服务组织依法登记。在不违背社会组织管理法律法规基本精神基础上,可以按照活动地域适当放宽成立志愿服务组织所需条件,各有关部门要在活动场地、活动资金、人才培养等方面提供优先支持,激发志愿服务组织依法登记的积极性与主动性。此外,该《意见》还对单位和社区成立的志愿服务组织进行政策扶持,在破解志愿服务组织经费难题、保障志愿者权益等方面也规定了许多政策措施。

2014年中央精神文明建设指导委员会出台了《关于推进志愿服务制度化的意见》。意见主要分为三个部分,分别为:推进志愿服务制度化的重要意义和指导思想;建立健全志愿服务制度;加强对志愿服务制度化的组织推动。意见指出,要规范志愿者招募注册,依托全国志愿者队伍建设信息系统志愿服务信息平台,为有意愿、能胜任的社区居民进行登记注册;要加强志愿者培训管理,对志愿者进行相关知识和技能培训,提高服务意识、服务能力和服务水平。意见指出,要建立志愿服务记录制度,根据统一的内容、格式和记录方式,对志愿者的服务进行及时、完整、准确记录,为表彰激励提供依据;要健全志愿服务激励机制,要按照有关规定建立志愿者星级认定制度,根据志愿者的服务时间和服务质量,对志愿者给予相应的星级认定。同时,要完善政策和法律保障。意见强调,要切实加强志愿服务领导;要大力弘扬志愿服务文化,大力弘扬“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神;要积极搭建志愿服务活动平台,不断拓展志愿服务领域,扩大志愿服务覆盖面。

2008年中央精神文明建设指导委员会出台了《关于关于深入开展志愿服务活动的意见》。意见指出,要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,紧紧抓住社会主义核心价值体系建设这个根本,贴近实际、贴近生活、贴近群众,广泛普及志愿理念,大力弘扬志愿精神,着力壮大志愿者队伍,着力完善志愿服务体系,着力建立志愿服务社会化运行模式,推动志愿服务有一个新的更大发展,使更多的人成为志愿者,使更多的志愿者成为良好社会风尚的倡导者,成为社会主义精神文明的传播者、实践者。意见指出,深入开展志愿服务活动的基本原则是:坚持以相互关爱、服务社会为主题,始终把公益性放在首位,充分体现无偿、利他的基本要求;坚持志愿服务与政府服务、市场服务相衔接,有针对性地设计项目、开展活动,做到量力而行、务求实效;坚持志愿服务与实现个人发展相统一,让人们在为他人送温暖、为社会做贡献的过程中经受锻炼、增长才干;坚持自愿参与和社会倡导相结合,既尊重人们的服务意愿,鼓励人们自主参与,又强调公民的社会责任,努力扩大志愿服务活动的覆盖面,增强志愿服务活动的影响力;坚持社会化运行模式,把党政各部门、社会各方面组织动员起来,形成强大工作合力。意见强调,深入开展志愿服务活动要普及志愿理念、弘扬志愿精神,努力营造关心、支持和参与志愿服务的浓厚社会氛围;要深入开展多种形式的志愿服务活动,为人们关爱他人、奉献社会搭建平台;要进一步建立健全志愿服务活动的运行机制,不断提高志愿者服务的科学化、规范化、专业化和社会化水平;要切实加强对志愿服务活动的组织领导,推动志愿服务持续健康发展。

(二)合法性评价

综合分析上述法律、法规等的相关规定,可以发现《宁波市志愿服务条例》与上述规定基本一致,但由于立法的先后以及客观情况的变化,特别是2017年国务院《志愿服务条例》的出台,我市《条例》部分规定存在与上位法不一致的情况。主要体现在:

1.有关志愿服务的范围。我市《条例》规定,志愿服务是指经志愿服务组织安排,志愿者自愿、无偿地以自己的时间、知识、技能等帮助他人和服务社会的活动。国务院《志愿服务条例》第2条规定“本条例所称志愿服务,是指志愿者、志愿服务组织和其他组织自愿、无偿向社会或者他人提供的公益服务”。《浙江省志愿服务条例》第三条也规定“本条例所称志愿服务,是指志愿者、志愿服务组织和其他组织自愿、无偿向社会或者他人提供的公益服务”。可见,我市《条例》将志愿服务的范围限制在“经志愿服务组织安排”的活动,范围较窄,与国务院《志愿服务条例》及《浙江省志愿服务条例》就志愿服务的范围规定不一致。

2.关于志愿服务的管理体制。我市《条例》规定市、县(市)区、乡镇(街道)设立志愿服务工作委员会,负责制定本区域的志愿服务管理制度,指导、协调成员单位和志愿服务组织及其相关工作。志愿服务工作委员会成员单位应当依照各自职责做好志愿服务的指导和保障工作。志愿服务工作委员会的办事机构设在同级共青团组织。目前,我市确立市志工委作为我市志愿服务工作领导机构,并明确了文明办牵头协调、民政局主管、共青团主抓、部门合力推进、志愿者服务指导中心和市志愿者协会服务指导、社会共同参与的志愿服务工作运行机制。市文明办负责牵头协调,机制和政策保障、表彰奖励、志愿服务精神宣传和文化营造;市民政局负责组织登记及行政管理,相关违法行为调处;团市委负责组织的培育引导、队伍阵地建设、项目运作、信息化建设,协会专委会和秘书处日常工作,负责市志愿者服务指导中心、市志愿者协会日常工作。

国务院《志愿服务条例》第5条规定国家和地方精神文明建设指导机构建立志愿服务工作协调机制,加强对志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查和经验推广。国务院民政部门负责全国志愿服务行政管理工作;县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内志愿服务行政管理工作。县级以上人民政府有关部门按照各自职责,负责与志愿服务有关的工作。工会、共产主义青年团、妇女联合会等有关人民团体和群众团体应当在各自的工作范围内做好相应的志愿服务工作。《浙江省志愿服务条例》规定精神文明建设指导机构(志愿服务工作委员会)应当建立志愿服务工作协调机制,组织有关部门和单位协同做好志愿服务工作,加强对志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查和经验推广,并将志愿服务工作纳入群众性精神文明创建活动考核内容。精神文明建设指导机构的办事机构同时承担志愿服务工作委员会的日常工作。民政部门负责本行政区域内志愿者注册、志愿服务组织登记、管理维护国务院民政部门指定的志愿服务信息系统、制定管理规范、查处相关违法行为等志愿服务行政管理工作。教育、科技、文化、卫生、体育、社会保障、环境保护、司法行政等其他有关部门按照各自职责,负责与志愿服务有关的工作。乡镇人民政府、街道办事处应当协助民政部门以及其他有关部门做好与志愿服务有关的工作。共产主义青年团应当做好青年志愿服务工作,具体组织大型活动的志愿服务工作,配合民政部门做好志愿服务相关工作,参与志愿服务信息化、教育培训、宣传等工作。工会、妇女联合会、红十字会、残疾人联合会、科学技术协会、慈善行业组织等团体、组织,应当发挥各自优势做好相应的志愿服务工作。精神文明建设指导机构、民政部门应当组织国家机关、团体、企业事业单位和其他组织做好志愿服务宣传工作。广播、电视、报刊、网络等媒体应当开展志愿服务宣传活动,传播志愿服务文化,弘扬志愿精神,倡导全社会尊重志愿者和志愿服务组织。

可见,国务院《志愿服务条例》及《浙江省志愿服务条例》都规定了精神文明建设指导机构负责志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查和经验推广。精神文明建设指导机构的办事机构同时承担志愿服务工作委员会的日常工作。民政部门负责志愿服务行政管理工作。而我市《条例》规定志愿服务工作委员会的办事机构设在同级共青团组织,已与上位法规定不一致。

3.关于志愿者主体资格。我市《条例》第19条规定,志愿者应当具备相应的民事行为能力。限制民事行为能力人应当征得其监护人同意或者由监护人陪同,参加与其年龄、身体和智力状况相适应的志愿服务活动。国务院《志愿服务条例》规定本条例所称志愿者是指以自己的时间、知识、技能、体力等从事志愿服务的自然人,并没有对民事行为能力作出硬性要求,只是规定志愿服务组织安排志愿者参与志愿服务活动应当与志愿者的年龄、知识、技能和身体状况相适应,不得要求志愿者提供超出其能力的志愿服务。可见,《志愿服务条例》对志愿者的主体资格未作明确要求,志愿者的范围更加广泛,提倡社会人人参与志愿服务。但需要指出的是,《浙江省志愿服务条例》第9条规定了志愿者应当具备相应的民事行为能力问题。

4.在国家相关政策的落实和衔接方面,我市《条例》部分规定相对滞后

2012年以来,党和国家出台了一系列关于志愿服务组织培育、推进志愿服务制度化方面的政策,但我市《条例》由于出台较早,在内容上与上述政策存在落实和衔接不够充分的情况。比如,2016年,中共中央宣传部、中央文明办、民政部、教育部等8个单位联合印发的《关于支持和发展志愿服务组织的意见》中对如何优化志愿服务组织发展环境、如何建立健全组织孵化机制、积极推进志愿服务组织承接公共服务项目、完善志愿服务组织监督管理等方面作出了政策规定,这些政策规定对于推动志愿服务事业发展具有重大意义,我市《条例》在这些方面规定较少,体现不够充分。

三、《条例》实施绩效及实施中存在的问题

(一)条例实施绩效

《条例》实施以来,在市委市政府的领导下,在市文明办的统筹协调下,团市委、市民政局、市教育局等各个单位的大力支持和互相配合,志愿服务管理体制不断完善,志愿服务理念不断普及,志愿者队伍不断壮大、服务领域不断扩展、服务成效不断显现、政府激励和保障措施不断强化,我市志愿服务事业有了进一步的发展。

1.志愿服务管理体制不断完善

一是建立了由市委副书记担任主任,四套班子领导任副主任,30个市级部门领导为成员的市志愿服务工作委员会,凝聚力量资源,统筹领导协调全市志愿服务工作。

二是建成了比较健全的工作体系。《条例》实施后,我市先后出台了《宁波市志愿服务注册管理办法》《宁波市志愿服务记录管理办法》,在人员、队伍、项目、制度上形成

了较全的工作体系。2017年年底,我市挂牌成立了注册管理、

时间记录与诚信建设、教育培训、岗位与项目推广、权益保

障与支持等5个专门工作委员会,通过组织推荐和社会招募的形式,由志愿服务工作专家、主要志愿服务组织负责人担

任主任、委员和总干事,实现了协会工作的专业化社会化运

行。

三是设立了志愿服务工作机构。2000年12月,宁波市志愿者协会正式成立,由团市委主管。2003年,市编办批复同意在市青少年宫设立2个事业编制和1个处级职数,专人负责市志愿者协会日常工作。2018年3月,市编办批复同意,在团市委下属事业单位市青少年宮増挂“宁波市志愿者服务指导中心”牌子,并增加“志愿服务部”作为内设正科级科室,增加后有4个事业编制干部、6个项目专员共10名专职工作人员,负责做好全市志愿者及志愿服务日常管理运行エ作,配齐配强了工作力量。

四是建立全域联动机制,推动各区县(市)成立志工委和志愿者服务指导中心,乡镇(街道)建立学雷锋志愿服务枢纽站,社区(村)建立学雷锋志愿服务工作站,医疗福利机构、窗口单位、旅游景区、文体场馆以及交通路口、车站机场、商业广场等主要公共场所建立学雷锋志愿服务岗。

2.志愿服务的保障和激励不断强化

我市在落地执行好团中央的统一保险基础上,制定了《宁波市志愿者协会志愿者人身意外伤害综合保险方案》,为全市注册志愿者统一购买志愿服务人身意外伤害综合保险(主要包括身故赔偿100万元、残疾最高60万元、医疗最高10万元、猝死10万元、第三者责任险单次最高10万元等内容),保险项目覆盖面和赔付标准均达到全国领先水平。

同时,团市委、市志愿者协会完善了志愿服务评比表彰中的失信联合惩戒机制。在每年组织开展的各类先进志愿者、志愿服务工作者、志愿服务组织、志愿服务项目、志愿服务社区等评比表彰活动中加入联合奖惩制度。在评比各类先进、通报各类荣誉的过程中,将公共信用记录报告、红黑名单作为评选的重要依据。

健全志愿服务激励褒奖机制,开展年度“五个10”志愿服务先进典型宣传推选活动、举办颁奖典礼暨慰问志愿者专场文艺演出、编撰优秀志愿者和志愿服务组织风采书、成立以优秀志愿者命名的工作室、拍摄志愿服务宣传片等。

3.志愿服务工作队伍不断壮大

近年来,我市志愿服务工作在《条例》指导下快速发展。目前,我市共有注册志愿者215万人,各类志愿服务组织和队伍1400余个。

同时,各地不断探索新途径,加强培养志愿服务社会人才。鄞州在与益立方社会组织研究院合作的基础上,通过走访、问卷调查和开座谈会等多种手段,摸清了社会工作人才的基本情况并发现存在问题,对志愿服务人才有了掌握,为下一步针对性推进志愿服务人才建设打下了基础。鄞州区根据其实际情况,每年区社会组织服务中心对全区的社会组织负责人、财务负责人和社工及其他人员进行培训时,都会针对性地安排适当公益与志愿服务课程,培养志愿服务人才。

4.志愿服务专业化水平不断提高

指导推进了市志愿者协会社会化改革,设置注册管理、时间记录与诚信建设、教育培训、岗位与项目推广、权益保障与支持等5个专委会,实体化、专业化、常态化开展工作。

建立宁波志愿者学院、宁波市志愿服务基金会、81890志愿服务中心、国际志愿者基地等工作平台,推进全市志愿服务专业化、岗位化、社会化发展。

地方专业志愿服务特色鲜明。例如,镇海发挥社会力量和行业专业型志愿服务人员的特长,开展目标明确、针对性强的志愿服务活动。镇海心理援助义工大队共有专业心理咨询师37名,还有几十名心理援助志愿者,他们为特殊人员上门服务,开设公益讲座,满足弱势群体对心理保健的需求。镇海海天户外应急救援队现有正式队员40名,梯队志愿者80余名,成立三年来,已多次参与区内外突发事件应急救援和重大体育赛事保障等工作,在协助基层开展应急救援救护知识培训普及方面也发挥了重要作用。

5.志愿服务信息化建设不断加强

建设全市统一的志愿服务信息管理系统,以宁波WE志愿服务网为总平台,向上对接浙江省志愿服务网,向下统合各区县(市)志愿服务网络,实现志愿服务信息互联互通,构建了专业化的志愿服务信息化管理体系,切实提高了志展服务工作的信息化水平。从海曙区的81890志愿服务网,到全市的WE志愿服务平台,两级志工委都根据实际情况搭建了志愿服务管理平台,为志愿者的服务时长记录服务绩效评估、服务社会影响乃至志愿者星级评价制度的出台打下了数据基础。

6.志愿服务不断制度化

出台《宁波市推进志愿服务制度化的意见》《宁波市志愿服务注册管理办法》《宁波市志愿服务记录管理办法》《宁波市志愿服务时间记录及认证工作实施细则(试行)》《宁波市注册志愿者志愿服务人身意外伤害综合保险制度》等制度,规范登记注册、改进服务记录、保障合法权益。鄞州出台《关于推进社会组织开展志愿服务制度的实施意见》,明确了如何建立健全社会组织开展志愿服务制度,如何提高志愿服务规范化水平并将志愿者队伍建设纳入社会组织等级评估,鼓励建立志愿服务队伍。推进志愿服务制度化。

7.志愿服务组织培育不断加强

鄞州区利用平台推动公益志愿社会组织培育孵化。依托区级“T”型社会组织服务平台建立区、街道(乡镇)、城乡社区、社会组织四级体系,形成区级负责开展全区社会组织孵化、技术支持、服务咨询、规范化建设等实务性工作,用以培育发展孵化相应的志愿服务社会组织。同时,利用工青妇等群团组织、社会力量等资源共同培育孵化一批有一定社会影响力和知名度的公益社会组织;街道(乡镇)社会组织服务中心指导各社区社会组织、乡村志愿服务活动;城乡社区社会组织服务中心协助完成志愿者注册和志愿服务活动对接;各社会组织开展和创新志愿活动。另外还通过与高校合作方式,利用高教园区师资专家团队、大学生公益创业的热情,成立区“益立方”社会组织研究院,作为浙江省首家专门的社会组织研究学院,为全区培养社会组织专业人才、公益志愿实践基地、公益志愿理念传播摇篮,加快区级层面社会公益志愿人才推进力度。

加大公益购买力度扶持志愿公益社会组织。进一步加快政府职能转变,将政府部门不宜行使、适合市场和社会提供的事务性管理工作及公共服务,通过竞争性方式选择社会组织承担。健全以需求为导向项目为载体的政府向社会组织购买服务机制,扩大政府向社会组织购买服务的范围和规模。例如,鄞州区每年拿出150万元购买各类公益和志愿服务,用于购买服务资金已经累计1050万元,2017年审核通过实施38个项目,2018年审核通过实施43个项目。

8.志愿服务理念得到有效传播

《条例》实施以来,各地采取有效措施,开展一系列活动,积极传播公益服务理念。鄞州区按照“政府科学主导、公益组织有效引领、企业和民众积极参与”的新模式突出善园平台性建设,吸引更多的人力、物力、财力投入到鄞州的志愿、公益和慈善事业中来。更加突出导向性,利用善园公益枢纽优势,把更多的社会资源引导到环境综合提升、城市顽疾治理、紧急公共救助、助老扶贫抚弱等社会急需的项目上来,助力“名城名都”建设。如连续两年开展的“善园.善集”公益活动,使全区居民再次感受到义乡的慈善理念,第一届善集活动共有10000余人参加,取得很好的效果;还与区内残之梦关爱服务中心等社会组织一并在腊八时开展有温度的城市一腊八送粥活动,为全市环卫和外来务工人员送去5000多份热粥,在寒冷的冬天温暖了外来人员的心;第二届“善园.善集”活动,有90余人参加了义卖、义演和传统文化展示等活动,将企事业单位、特殊学校、善心帮助群体、爱心市民有机组织在起,形成慈善闭环,最大化地传播了慈善理念。

总之,我市以岗位化、专业化、社会化、网络化为目标,在组织架构、制度规范、服务保障等方面积极探索创新,创出了现代志愿服务体系的宁波特色。

(二)《条例》实施中存在的主要问题

1.《条例》宣传的广度和针对性还不够,公众的知晓度有待提高

主管部门在贯彻实施条例的过程中,以多种形式开展了宣传,但从评估问卷调查结果来看,公众对《条例》的了解程度还需要进一步提高。调研结果显示,仅有26.2%调查对象对《条例》有一定了解;37.1%的调查对象表示听说过,但不了解;36.7%的调查对象表示之前不知道该《条例》。

针对有关政府及有关部门组织宣传《条例》的情况,调查结果显示,约55.6%的调查对象表示所在地政府及有关部门组织过《条例》的宣传活动;38.1%的调查对象表示不清楚当地政府及有关部门是否组织过《条例》的宣传;约6.3%的调查对象表示其所在地的政府及有关部门未开展过《条例》的宣传活动。调查结果还显示,约32.5%的调查对象对志愿者享有哪些权利表示“不太了解”;46.8%的调查对象是“大致知道”;20.7%的调查对象表示“非常了解”。

2.《条例》规定的相关机制不够完善。市志工委各成员单位职能分工不够明确,县(市)区志工委成员单位的职责没有办法明确,造成区级工作不能很好地开展;人员编制没有专编专人要求,从事志愿服务工作的人员流动性大造成很多工作没有连续性等;经费保障方面没有明确注册多少志愿者、志愿服务组织配备多少保障经费及活动经费;对没有注册的志愿者、志愿服务组织没有明确的管理要求。

3.志愿服务组织培育力度不足。志愿服务组织作为志愿服务工作的主要力量,目前《条例》中针对组织的瓣化及培育措施还不够,存在各个组织自由发展,没有系统地培训学习,各个组织之间缺少交流平台。

4.考核记录体系不够完善。《条例》规定的志愿服务时间的记录形式、方法过于单一,造成个别志愿服务组织在志愿服务活动完成后时间记录不全,甚至存在很多参加活动而无记录的现象。

5.志愿服务未能有效供给。目前,我市志愿者队伍及人员数量不少,但成员结构相对简单。学生、退休人员占比较高,中青年居少。而且,志愿者队伍及人员的技能水平低。人们日益多元化志愿服务需求与志愿服务结构单一、水平有限之间的矛盾日益突出,制约着志愿服务的有效供给。如社区内家电维修、磨剪刀的志愿服务需要旺盛,但相关志愿者比较缺。志愿服务活动的针对性不强,志愿服务水平参差不齐,服务缺乏专业化、深入化和细致化。

6.志愿服务相关保障激励措施操作性不强,难落实。比如,我市《条例》第四十一条规定的鼓励国家机关、社会团体、企事业单位和其他组织在招考公务员或者招聘人员时,在同等条件下优先录用、聘用在志愿服务中表现突出的志愿者。该规定基本未得到实施。

四、外地有关立法的借鉴

(一)其他地区相关地方性法规、规章制定情况

通过检索,可以发现目前我国已经制定志愿服务地方性法规40多部,其中省级地方性法规20多部,设区市的地方性法规20部,经济特区法规1部;制定地方政府规章1部,即《洛阳市志愿服务管理办法》。其中,在我市《条例》制定以后制定或修订的地方性法规有23部,在国务院《志愿服务条例》颁布以后制定或修订的地方性法规有7部。详见下表:

1

山西省志愿服务条例(2019修订)          2019.07.31发布 / 2019.10.01实施

2

宁夏回族自治区志愿服务条例(2019修订)   2019.07.17发布/ 2019.09.01实施 

3

海口市志愿服务条例            2019.06.06发布 / 2019.07.01实施 

4

河南省志愿服务条例           2018.11.30发布/2019.03.01实施 

5

浙江省志愿服务条例(2018修订) 2018.07.27发布/2018.09.01实施 

6

辽宁省志愿服务条例           2017.11.30发布/2018.02.01实施

7

天津市志愿服务条例           2017.11.28发布/2017.12.01实施

8

河北省志愿服务条例           2016.12.02发布/2017.03.01实施

9

武汉市志愿服务条例           2016.05.12发布/2016.07.01实施

10

抚顺市志愿服务条例           2016.03.23发布/2016.06.01实施

11

广州市志愿服务条例(2015修正) 2015.12.23发布/2015.12.23实施

12

湖北省志愿服务条例           2015.11.26发布/2016.02.01实施 

13

吉林省志愿服务条例(2015修订)   2015.07.30发布/2015.09.01实施 

14

重庆市志愿服务条例           2015.05.28发布/2015.10.01实施

15

西藏自治区志愿服务条例      2015.01.14发布/2015.03.05实施 

16

包头市志愿服务条例          2014.10.11发布/2014.11.01实施

17

福州市志愿服务条例          2014.09.26发布/2014.12.01实施

18

大连市志愿服务条例          2014.06.18发布/2014.08.01实施 

19

山西省志愿服务条例          2013.11.28发布/2014.03.01实施 

20

合肥市志愿服务条例          2012.12.21发布/2013.03.01实施 

21

珠海经济特区志愿服务条例    2012.11.29发布/2012.12.05实施 

22

湖南省志愿服务条例          2012.09.27发布/2012.12.01实施 

23

黑龙江省志愿服务条例(2012修订)     2012.06.14发布/2012.08.01实施 

 

(二)主要特点和经验借鉴

在国务院《志愿服务条例》颁布后已经完成地方性法规修订的有浙江、宁夏、山西三个省(区)。宁夏、山西修订后的法规分别于2019年9月1日和10月1日起实施。《宁夏回族自治区志愿服务条例》的修改也是聚焦志愿服务管理体制、志愿者权利义务、志愿服务组织职责、促进和保障志愿服务事业发展等方面进行了完善。《山西省志愿服务条例》的修订主要是为了更好地保障志愿者、志愿服务组织和志愿服务对象的合法权益,鼓励和规范志愿服务,促进志愿服务事业健康发展,更好地培育和践行社会主义核心价值观。该条例规定,在志愿服务组织中,根据中国共产党章程的规定,设立中国共产党的组织,开展党的活动。志愿服务组织应当为党组织的活动提供必要条件。在施行志愿服务活动中,志愿者可以参与志愿服务组织和其他组织开展的志愿服务活动,也可以自行依法开展志愿服务活动。在保障和支持方面,修订后的《山西省志愿服务条例》规定,精神文明建设指导机构会同政府有关部门,制定具体措施,对有良好志愿服务记录的志愿者予以表彰、奖励。县级以上人民政府及其有关部门应当采取措施,按照国家有关规定,通过政府购买服务等方式,支持志愿服务组织承接扶贫、济困、扶老、救孤、助残、救灾、助医、助学等领域的志愿服务及其运营管理。

上海正在着手对其志愿服务条例进行修订,并已于2019年7月将《上海市志愿服务条例修正案(草案)》向社会公开征求意见。考察这几个省份的修改,其主要集中在这样几个方面:

1.扩大志愿服务的范围

例如,上海《上海市志愿服务条例修正案(草案)》第一条、第二条将社会主义核心价值观融入立法目的,扩大条例的大适用范围,将在其行政区域内开展或者发起的与志愿服务有关的活动纳入条例调整范围。

2.完善志愿服务工作领导体制和工作机制

修法聚焦理顺志愿服务工作体制机制,做到与上位法协调一致。如《上海市志愿服务条例修正案(草案)》第五条明确市、区精神文明建设委员会应当加强统一领导,建立和完善由精神文明建设委员会办公室牵头、有关部门和单位参加的志愿服务工作协调机制,并对协调机制主要职责作了进一步细化、明确;进一步明确市、区民政部门以及其他相关部门和群团组织的职责。

3.明确志愿服务行业组织职责

进一步明确志愿服务行业组织职责,要求志愿服务行业组织应当支持各类志愿服务组织发展,做好指导和服务工作,加强行业自律、反映行业诉求、推动行业交流,维护成员合法权益,促进志愿服务事业发展。

4.细化规定志愿服务信息平台的建设要求

提倡建立统一信息平台,整合志愿服务相关信息和数据资源,实现志愿服务数据统一归集、统一管理和共享交换的理念和目标,以及相关信息系统的互联互通。

5.明确志愿服务信息统计和发布制度

明确建立健全志愿服务统计和发布制度,民政部门应当定期向社会发布本市志愿者和志愿服务组织的发展状况、志愿服务活动的开展情况等信息。

6.完善志愿者激励机制

完善志愿者激励机制,从各地实际情况出发,在多方面明确相关优待措施;明确建立志愿服务领域信用信息归集机制,对信用记录良好的志愿者和志愿服务组织依法给予信用激励。

五、《条例》实施绩效及立法质量的定量分析

本次立法后评估引入了定量评估方法。课题组通过各级人大常委会向相关管理人员、志愿服务组织、志愿者、基层群众下发《立法后评估调查问卷》300份,有效回收问卷276份。对调查问卷进行数据统计和分析,作为评估报告结论的定量分析基础。

(一)《条例》实施绩效的定量分析

1.《条例》对促进和规范志愿服务活动具有重要作用

《条例》制定的目的是为了弘扬奉献、友爱、互助、进步的志愿精神,促进和规范志愿服务活动。从问卷调查结果来看,这一目标基本实现。在调查中,86%的受访者认为《条例》对促进和规范志愿服务活动作用很大(见图1),89%以上的受访者对当地志愿服务活动开展情况表示满意或者基本满意(见图2)。在对志愿服务组织的管理方面,87%的受访者表示满意或基本满意(见图3)。

 

 

 

图1  《条例》对促进和规范志愿服务活动的作用

(1表示认为作用很大;2表示认为有作用,但作用不大;3表示认为没有作用;4表示不清楚)

 

 

图2  受访者对当地志愿服务活动开展情况满意度

 

图3  受访者对志愿服务组织管理工作的满意度

 

2.《条例》有关规定的合理性与实施效果

在调查中,我们选取了《条例》中一些重要且又能理解的内容征询受访者的意见。

(1)关于对志愿者实行星级评价制度的这一规定的实施效果

就《条例》中规定的“注册志愿者实行星级评价制度,由志愿服务组织按照志愿服务时间、志愿服务绩效、志愿服务社会影响等条件确定注册志愿者的星级”在实践中的落实情况,有16%的受访者认为这一制度目前实施状况一般,甚至有10的受访者认为志愿者星级评价制度对推动志愿服务事业发展和规范志愿服务活动没什么效果。(见图4)

(2)关于《条例》规定“鼓励国家机关、社会团体、企事业单位和其他组织在招考公务员或者招聘人员时在同等条件下优先录用、聘用在志愿服务中表现突出的志愿者”的合理性与可操作性问题

就《条例》规定的“鼓励国家机关、社会团体、企事业单位和其他组织在招考公务员或者招聘人员时在同等条件下优先录用、聘用在志愿服务中表现突出的志愿者”的合理性问题,有接近95%的受访者认为这一规定是合理的或比较合理的。但是,针对该条规定的可操作性和实施情况,90%以上的受访者认为其操作性不强,实施情况不佳。因此,《条例》在对志愿者的相关激励措施的规定上,需要更加注重其可行性和可操作性。

(3)关于志愿者评价激励机制是否完善问题

就《条例》规定的高等学校、中等职业学校和中学应当鼓励学生参加相应的志愿服务活动,将其纳入社会实践或者综合实践活动,并建立相关的评价激励机制是否合理的问题,大部分受访者认为该规定是合理的。《条例》的规定有助于学校推进志愿服务活动评价管理,拓宽志愿服务活动在学校中的覆盖面和影响力,有助于志愿服务文化与理念的普及与形成,有助于多元合作的志愿服务供给模式的形成,有助于志愿服务逐渐步入常态化的发展轨道。但是在实际操作中,如何合理的、公正的评价中学生的志愿服务活动存在一定困难。

(4)关于政府对志愿服务工作的保障措施是否到位问题

就《条例》规定的政府应当采取的志愿服务保障措施是否到位的问题,从调查来看,65%以上的受访者认为目前的基本到位,只有17%的受访者认为非常到位。(见图5)可见,如何进一步加大政府对志愿服务的保障和激励是未来志愿服务工作的重点之一,也是《条例》修订的重点。

 

 

3.我市志愿服务工作中较为突出的问题

针对我市志愿服务工作中的突出问题,问卷设计了6个选项,分别是:志愿服务组织管理不规范、志愿者权益保障不充分、政府保障和激励力度不够、群众参与志愿活动积极性不高、志愿服务管理体系和制度不完善、其他。可以多选。经过分析统计,发现下面三个问题所占比例较高。(见图6)

调查数据表明,92%的受访者认为政府保障和激励力度不够是我市志愿服务工作中的突出问题,所占比例自大,排在第一。仅次于第一的是志愿者权益保障不充分,有89%的受访者选了此项,主要体现在志愿者人身安全的保障、志愿者保险的购买、志愿者志愿服务补偿、志愿者技能培训等方面。排在第三位的是志愿服务组织管理不规范,占比83%。另有26%的受访者认为群众参与志愿活动积极性不高、8%的受访者认为志愿服务管理体系好管理制度不完善是较为突出的问题。少量受访者认为我市志愿服务存在团队凝聚力不强等其他问题。以上问题,都需要我们通过立法或者改变志愿服务工作管理方式,予以解决。

(二)《条例》立法质量的定量分析

从国内外立法后评估理论及实践来看,立法评估主要包括合法性、合理性、可操作性、实效性、协调性与规范性六个方面,课题组在借鉴国内一些地方如重庆市、上海市、广州市等立法后评估指标体系的基础上,完善了立法后评估指标体系,对立法后评估的二级指标及其权重作了细化与完善,重点突出了合理性、可操作性与实效性评估的内容,制作了《条例》立法后评估评分表。2019年8月,评估组邀请40位实务部门人员、法律专业人士填写了《立法后评估评分表》,填写人员主要是市文明办、团市委、市民政局、市教育局工作人员,人大立法联系点代表,律师,高校科研院所法学专业教师以及各县(市)、区相关工作人员,这些人员要么长期从事志愿服务管理工作要么具有较高的法律专业素养,对《条例》的内容及其实施情况较为熟悉,他们对《条例》的评价具有较高的客观性、准确性和科学性,对于《条例》立法质量的总体评价具有重要的参考价值。受邀请的实务部门人员对照立法后评估指标体系对条例进行量化打分,共回收有效评分表36份,总平均分为81.4分。

(说明:系列1为各一级指标总分值,系列2为评估指标平均得分分值。1为合法性指标,总15分,平均得分12.8分;2为合理性指标,总25分,平均得分22.1分;3为可操作性指标,总25分,平均得分19.5分;4为实效性指标,总25分,平均得分17.8分;5为协调性指标,总5分,平均得分4.6分;6为规范性指标,总5分,平均得分4.6分。)

图8《条例》立法后评估二级指标平均得分情况

(说明:1至20分别为立法后评估二级指标,每项指标总分为5分)

 

表1立法后评估平均得分总表

一级指标

二级指标

二级指标评分参考

二级指标平均得分

一级指标平均得分

1

性(15分)

是否超越地方立法权限,与上位法精神和具体条文有无抵触,与上位法衔接情况(5分)

符合地方立法权限,与上位法无抵触,且衔接较好:5-4分;符合地方立法权限,与上位法精神无抵触,具体条文衔接存在瑕疵:3-2分;与上位法条文或精神存在抵触:1-0分。

2.8

12.8

2

是否存在增设违反上位法的行政许可、行政强制、行政处罚或行政许可、行政强制条件(5分)

没有增设:5-4分

存在增设情形:3-2分;

5

3

是否突破了上位法规定的行政处罚的幅度(5分)

没有突破:5-4分

有所突破:3-2分;

5

4

性(25分)

法规内容是否符合客观实际,具有地方特色(5分)

符合实际,具有地方特色:5-4分;不符合实际,不具有地方特色:3-2分

4.1

22.1

5

行政执法机关和行政相对人的权力与责任、权利与义务是否合理(5分)

权力与责任、权利与义务分配合理、公正:5-4分;权力与责任、权利与义务分配不合理、不公正:3-2分

4.6

6

行政执法程序是否明确、得当、便民,行政相对人的权利能否得到充分的程序保障,救济渠道充分有效(5分)

程序得当,权利保障机制完备:5-4分;程序不得当,权利保障机制不完备:3-2分

4.8

7

执法主体是否明确,执法权限设置合理,执法权授权或委托符合法律规定(5分)

执法主体明确、权限合理:5-4分;执法主体不明确、权限不合理:3-2分

4.8

8

法律责任规定是否完备、是否与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害情况相当(5分)

法律责任规定完备、相当:5-4分;法律责任规定不完备、不相当:3-2分

3.8

9

性(25分)

法规规定的管理体制是否适应客观实际需要(5分)

适应:5-4分;基本适应:3-2分;不适应:1-0分

3.4

19.5

10

有无结合本地区特点对上位法有所细化或补充(5分)

有所细化或补充:5-4分

没有细化或补充:3-2分

3.2

11

是否因法规规定的程序过于烦琐或程序不完善导致执法实践中很难或无法操作(5分)

不存在该种情况:5-4分;存在该种情况:3-1分

4.6

12

是否因法规的内容没有针对性地解决实际问题而导致实践中难以操作(5分)

不存在该种情况:5-4分;存在该种情况:3-1分

3.7

13

是否因法规规定的职权不明确、权责不相称而导致行政机关监管不力或执法不作为(5分)

不存在该种情况:5-4分;存在该种情况:3-1分

4.6

14

性(25分)

法规被司法审判适用,或在行政复议被适用情况(5分)

均适用:5-4分;

仅在司法审判或仅在行政复议中适用:3-2分;

不适用:1-0分

3.2

17.8

15

公众对法规实施及其行政执法的基本评价情况(5分)

公众评价满意:5-4分;

公众评价基本满意:3-1分;公众评价不满意:1-0分

4.2

16

实践中法规被大多数人知晓并自觉遵守情况(5分)

大多数人了解并自觉遵守:5-4分;

仅有少数人了解并自觉遵守:3-2分;

2.8

17

法规的实施是否达到预期目的,法规针对的属于本地方的突出问题在法规制定实施后是否得到妥善解决(5分)

达到预期目的,问题得到较好解决:5-4分;基本达到预期目的,问题部分得到解决:3-2分;没有达到预期目的,问题没有得到解决:1-0分;

3.2

18

是否因法规所规定的实质性条款不符合实际或执法程序不适当而导致执法成本较高(5分)

执法成本较低:5-4分;

执法成本较高:3-2分;

4.4

19

(5分)

法规内容与本市其他地方性法规是否存在冲突情况;法规各种制度及相关程序是否是否存在冲突;要求建立的配套制度有无建立。(5分)

没有存在冲突,相关配套制度已建立:5-4分;

存在冲突,相关配套制度没有建立或建立了一部分:3-1分;

4.6

4.6

20

(5分)

立法名称是否精确;法律概念、术语表述是否准确、规范、简明;法规体例结构是否合理;逻辑关系是否明确、严谨;法律规范构成要素是否完备、明确(5分)

5项指标未发现瑕疵:5-4分;5项指标有1、2项瑕疵:3-2分;5项指标有3项及以上存在瑕疵:1-0分;

4.6

4.6

总评分

81.4

综合分析立法后评估定量评分的情况来看,除个别指标外,《条例》的合理性、协调性、规范性整体较好,《条例》合法性、可操作性、实效性等存在着一定的问题。

一是《条例》合法性指标评估得分较高,说明《条例》整体符合地方立法权限,与上位法无抵触,且衔接较好。不存在增设违反上位法的行政许可、行政强制、行政处罚或行政许可、行政强制条件的情形。从评分扣分理由来看,部分代表认为,《条例》的制定依据是2008年3月5日施行的《浙江省志愿服务条例》,但国务院《志愿服务条例》已于2017年12月1日施行;《浙江省志愿服务条例》也已于2018年7月27日进行了修订。《条例》部分内容与上述立法精神存在着不一致的情况。

二是《条例》合理性指标评估得分整体较高,说明大部分被访者认为《条例》内容符合客观实际,具有地方特色,行政执法机关和行政相对人的权力与责任、权利与义务规定合理,行政相对人的权利能够得到充分的程序保障,救济渠道充分有效。法律责任规定比较完备,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害情况相当。但也有个别二级指标分值相对较低,说明《条例》在某些方面也存在着一定的合理性问题。从评分扣分理由来看,主要问题是法规内容地方特色彰显不足,法律责任设置过于笼统。

三是《条例》可操作性指标评估得分相对较低,说明《条例》的可操作性有待进一步提高。从评分扣分理由来看,主要问题是结合本地区特点对上位法进行细化或补充还不够,许多有关志愿者激励的政策难以落实。

四是《条例》实效性指标评估得分也较低,总分25分,平均得分17.8分,大部分二级指标得分在3分左右,说明《条例》法律实效性还存在一定问题。从评分扣分理由来看,主要问题有法规被司法审判适用、行政复议被适用情况不高,甚至,部分受访者认为目前《志愿服务条例》和《浙江省志愿服务条例》规定已经比较明确、具体,可以直接适用,不需要对我市《条例》进行修改。另外,公众对法规的知晓度和实施效果评价不高,很多受访者表示他们周围很多人都不了解,甚至不知道《宁波市志愿服务条例》。

五是《条例》的协调性指标评估得分较高,说明90%以上的受访者认为《条例》内容与本市其他地方性法规不存在冲突情况,建立了相关的配套制度。

六是规范性指标评估得分也较高,说明《条例》内容表述较为规范,概念界定清晰,立法体例结构合理,逻辑严谨。少量受访者认为,《条例》应补充细化有关罚则的规定。

六、评估结论及《条例》修改完善的建议

(一)立法后评估基本结论

立法后评估课题认为,《条例》立法目的明确,制度设计较为合理,具体较强的针对性与适用性,有关部门对《条例》的贯彻落实比较到位,取得了较好的法律效果与社会效果。但随着我市经济社会的发展以及国务院、省相关法规的制定、修改与实施,我市《条例》的合法性、可操作性与实效性存在着一定的问题,需要进一步修改与完善。建议适时将《条例》纳入立法修订计划,启动《条例》修订立法工作。

(二)《条例》修改的可行性和必要性分析

1.《条例》属于《立法法》规定的设区的市人大立法权的权限范围。《立法法》对设区的市的人大立法权限作了明确规定,限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”领域。志愿服务工作是城乡建设与管理的重要内容,属于设区市的人大立法权限。

2.国内其他地方立法实践为修改《条例》提供了参考。如,《山西省志愿服务条例》(2013年11月28日山西省第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议通过,2019年7月31日山西省第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议修订)《宁夏回族自治区志愿服务条例》(2006年5月12日宁夏回族自治区第九届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通,2019年7月17日宁夏回族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十三次会议修订)《海口市志愿服务条例》(2019年4月24日海口市第十六届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过,自2019年7月1日起施行)《河南省志愿服务条例》(河南省第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议2018年11月29日通过,自2019年3月1日起施行)《天津市志愿服务条例》(2017年11月28日天津市第十六届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过,自2017年12月1日起施行)。目前已有50多个省市出台了志愿服务方面的地方性法规,特别是有些地方性法规在国务院《志愿服务条例》出台后制定或修改,这些地方立法为《条例》修订提供了充分参考。

3.保留《条例》并对其内容进行修改完善是进一步推动我市志愿服务事业发展的需要。志愿服务是现代社会文明进步的重要标志,也是弘扬和践行社会主义核心价值观的重要载体。近年来,我市深入贯彻党的十八大、十九大精神,大力倡导“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神,开展了形式多样的志愿服务活动并在“全国文明城市”创建中发挥了重要作用,志愿服务精神日益深入人心,志愿服务事业快速发展。但是,随着我市志愿服务全方位、常态化的开展,志愿服务体制不完善、运行机制不规范、志愿者权益保障不到位、志愿服务激励措施难落实等问题日益凸显,已经制约了我市志愿服务事业的进一步发展。因此,需要保留并在此基础上进一步完善志愿服务地方性法规,在总结经验和教训的基础上,进一步引导和规范志愿服务行为,加强志愿服务组织管理,提升志愿服务活动效能,保障志愿者、志愿服务对象和志愿服务组织的合法权益,促使全社会积极支持和参与志愿服务活动,进一步推进志愿服务事业健康有序发展。

4.对《条例》进行修改也是法制统一的内在要求。由于2017年国务院《志愿服务条例》的出台以及2018年《浙江省志愿服务条例》的修订,我市《条例》一些内容已经存在于上位法规定不一致的情况,需要按照上位法进行修改完善,保障法制统一。

(三)修改的基本思路

1.继续保留《条例》行之有效的各项制度。《条例》在总结我市志愿服务工作经验、成效和存在问题的基础上,创制了志愿服务管理相关要求和制度,例如书面志愿协议的相关规定、志愿者的补贴和物质、安全和卫生保障制度等,

这些制度对推动我市志愿服务事业发展起到了积极作用,可以继续保留。

2.直接执行上位法有明确要求的内容,并在《条例》中细化完善。如志愿者注册制度、志愿服务记录制度等。

3.修改和上位法不一致条款,保证法制统一。《条例》出台早于国务院《志愿服务条例》,部分内容和上位法不一致在所难免。建议对和上位法不一致的内容如志愿服务的范围、志愿服务管理体制等内容进行修改完善。

4.细化上位法的原则性规定。《条例》应当对上位法一些原则的、概括性的规定,如志愿者培训的相关要求、志愿者激励的相关措施,进行细化,增强其可操作性和实施效果。

5.结合我市志愿服务工作实际补充完善相关内容,彰显宁波特色。如志愿服务的信息化管理、志愿服务组织的培育和孵化、志愿服务的政府激励,《条例》需要结合我市志愿服务事业发展和文明城市建设的需要,增加相关内容和要求。

(四)修改的具体建议

1.在立法目的和立法依据方面,建议将现行《条例》第一条修改为“为了保障志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象的合法权益,鼓励和规范志愿服务,发展志愿服务事业,培育和践行社会主义核心价值观,促进社会文明进步,根据国务院《志愿服务条例》《浙江省志愿服务条例》,结合本市实际,制定本条例。”一方面,立法目的更加明确,突出强调保障志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象的合法权益,另外一方面结合上位法的变化,修改制定依据。

2.扩大《条例》志愿服务的范围,与上位法保持一致。建议第二条中关于“志愿服务”的界定修改为“本条例所称的志愿服务,是指志愿者、志愿服务组织和其他组织自愿、无偿向社会或者他人提供的公益服务。”

3.进一步理顺管理体制机制,构建高效通畅的运行机制。

建议在国家和省法规相关规定的基础之上,进一步在我市《条例》中明确:市、县(市)区精神文明建设指导机构应当加强统一领导,建立和完善由精神文明建设委员会办公室牵头、有关部门和单位参加的志愿服务工作协调机制,履行下列职责:(一)统筹规划本行政区域的志愿服务工作,制定志愿服务发展规划和年度工作计划;(二)协调指导有关部门和单位、社会力量协同开展志愿服务;(三)督促检查本行政区域的志愿服务工作情况;(四)总结推广志愿服务先进经验,组织开展先进典型的宣传、表彰等工作。

同时,增加一条,明确市、县(市)区民政部门负责本行政区域内志愿者队伍建设有关工作,志愿服务组织登记管理,志愿服务活动的规范管理,查处相关违法行为等志愿服务行政管理工作。发展改革、财政、人力资源社会保障、教育、科技、文化旅游、卫生健康、应急管理、生态环境、司法行政、市场监管等部门按照各自职责,负责与志愿服务有关的工作。工会、共产主义青年团、妇女联合会等有关人民团体和群众团体应当在各自的工作范围内做好相应的志愿服务工作。

4.加强志愿服务组织的培育与管理

(1)建议《条例》吸收国家相关政策,增加一条:“鼓励有条件的地区建立专门的志愿服务组织孵化基地,在项目开发、能力培养、合作交流、业务支持等方面为志愿服务组织提供扶持”;

(2)积极推进志愿服务组织承接公共服务项目,明确规定“支持志愿服务组织承接扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学等领域的志愿服务,加大财政资金对志愿服务组织运营管理的支持力度”;

(3)完善志愿服务组织监督管理,增加规定“建立登记管理机关评估、资助方评估、服务对象评估和自评有机结合的志愿服务组织综合评价体系,逐步引入第三方评估机制,定期对志愿服务组织的基础条件、内部治理、工作绩效和社会评价等进行跟踪评估,评估情况将作为政府购买社会服务、社会各界资助以及落实相关优惠政策的重要依据。推进志愿服务组织诚信建设,将志愿服务组织守信情况纳入社会组织诚信指标体系。”

5.加强政府对志愿服务的保障与激励,特别是增强保障激励措施的可操作性。

(1)加大志愿者培训力度,结合宁波市工作实际,建议充分利用志愿者学院、高校、党校、团校等教育培训机构资源培养志愿服务人才,提高志愿者和志愿服务组织专业化水平。可增加规定“各级人民政府应依托志愿者学院、高校、党校、团校等教育培训机构,加强对志愿者的培训,提高本地区志愿服务组织和志愿者的专业化水平。”

(2)志愿者激励政策方面,增加“对有良好志愿服务记录的志愿者,县级以上人民政府和省有关部门可以采取优先安排志愿服务、免费乘坐公共交通工具、免费游览旅游景点、免费享受健康保健体检、在子女入学等方面给予适当政策倾斜等措施予以激励。”

(3)增加规定:“各级人民政府应逐步加大政府向志愿服务组织购买志愿服务的力度,支持志愿服务组织发展。”

6.加快志愿服务信息化建设。建议增加规定“加强志愿服务信息平台建设,整合志愿服务资源,加强志愿服务的有效供给。政府有关部门、志愿服务组织、志愿服务行业组织等的相关信息系统,应当按照统一的信息技术标准,与志愿服务信息平台进行对接,实现互联互通。”

7.推进志愿服务信用体系建设。增加规定“建立志愿服务信用信息归集机制,有关部门应当将有良好志愿服务记录或者受到褒奖的志愿者和志愿服务组织信息,以及志愿者和志愿服务组织的失信信息,向本市公共信用信息服务平台归集,并定期向社会公布。对信用记录良好的志愿者和志愿服务组织,依法给予信用激励。”

 

 

 

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