常委会会议审议意见摘报

宁波市第十五届人大常委会第三十次会议审议意见摘报(第一期)

信息来源: 发布日期:2020-06-30 作者: 阅读次数:

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分组审议《宁波市国土空间规划条例(草案修改稿)》


29日下午,分组审议《宁波市国土空间规划条例(草案修改稿)》。

胡军副主任说,国土空间规划立法是宁波的一项创新工作,是市委作出的决定,人大勇于担当,将其作为当好浙江建设“重要窗口”模范生的具体行动来落实。国家非常重视“多规合一”,我市当前正在进行“十四五”规划编制工作,要保证规划的科学性、严肃性、稳定性,地方立法正当其时。具体建议:

1.关于违章建筑的处置问题,建议进一步明确“谁发现、谁处置”等问题。违章建筑建造的时间通常比较短,而条例设计的相关执法程序繁琐,耗时长,客观上造成违章建筑在建设时不能得到有效制止。另外,“应当依法处理”的表述太过笼统,缺乏可操作性,建议直接明确如何处理。

2.关于保证规划严肃性问题。“多规合一”、专项规划编制以后一点不动是不可能的。但如何变动?建议进一步明确调整的条件和程序,增强调整的复杂性。如第十八条国土空间规划具体执行中,每五年开展一次评估、预警等工作,是否明确五年为一个周期进行调整?后面条文中关于“近期建设和保护规划”的提法,是哪里提出来的,也是五年为期?建议进一步对应比较研究,增强刚性。

3.关于生态保护红线范围内“原则性禁止”的规定,建议对“原则性禁止”的情况进行列举表述,防止随意突破。

4.第三十四条“本市探索建立与经济社会发展相适应的多元化生态保护补偿机制”,“探索”的表述不妥,建议改为“鼓励”“支持”等法律词汇。

5.第六十条“建设单位不得承揽”等属于道德层面,建议增加内容,明确承揽后所需要承担后果。

戎雪海副主任说,地方立法要重视效用,要科学评估处罚力度和违法成本,做好针对性的规定,使立法真正达到预防、教育、惩戒效用。对于违章建筑的处置,一方面要依法罚款,另一面要科学设定处罚档次规定。首次处罚违章建筑,视情形要求拆除、责令整改、罚款等,经首次处罚后,仍拒不改正、持续违反的,要设定加重处罚的规定。此外,建议对第六十九条中“擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途的”主体作一补充,将“房屋所有权人”一并纳入。

孔萍委员说,建议在总则增加一条款,将宁波城市的定位和特色体现出来,更多地呈现港口等宁波特有的元素,彰显宁波的战略地位。

朱哲生委员说,提几点建议:1.第三条第二款,国土规划委员会的职能修改为:审议、指导和协调。我认为这是对国土规划委员会职能的弱化,导致委员会实际成为了一个咨询机构,建议与深圳、北京、上海一样提升为决策机构,以更好地解决规划的刚性不足问题,防止规划被少数人随意改变。2.第十一条规定,总体规划是报国务院审批的,而第二款开始市总体规划可以划分市辖区分区规划单元,区县(市)可以编制总体规划。总体感觉规划比较分散,缺乏统筹。目前宁波总体规划在全国大城市中是比较弱的,基本上可以说是一盘散沙,多中心制,基本上形不成中心。同时批准的权限也出现了问题,区规划的批准权限是省人民政府就可以了,而全市的规划是国务院批准的,市和区的规划审批不是一个主体造成了矛盾。建议总体规划由市政府统一编制,区按照这个规划落地就可以了,而不是分各区、各镇都有总体规划这一说。3.第十五条第二款,“交通运输……改造与更新”。“旧城改造与更新”的专项规划涉及到的面比较广,涉及到城市设计、交通绿化、教育等各方面的内容,所以专项规划是解决不了这个问题的。建议由总规某个区域作改变或调整。4.第二十四条“生态保护红线范围内的区域原则上按照禁止开发区域的要求进行管理”,什么是“原则上”?感觉是开了一个口子。如果做不到,这句话就不用写。5.第三十四条,将“鼓励”改成“探索”,是一种倒退,不恰当。应当有一种进步,改成“应当”或保持原样。6.第三十七条第二款,上位法有规定,没必要写。7.第五十四条,建议把“按照最多跑一次”删除,不是法律用语,是一个阶段性工作。8.第五十九条第一款,违法纠正的程序现在设计为“自上而下”,但根据实际,应当为“自下而上”。实际情况是违法行为一般为当地政府首先发现,进行制止后,再报相关部门进行进一步认定、处理。而不是由自然资源规划部门发现,建议进一步思考。

那雁翎委员说,第三十一条是否有必要把所有跟文化有关的内容都罗列在这里?罗列是列不全的,建议修改为“各类历史文化遗存的保护范围和要求”。

宋汉平委员说,空间规划不是我们立法了就能够自行审批的,至少也要到省一级人民政府批。宁波市总体规划还要到国家自然资源部审批。这样看来立法其实不是很有必要。建议还是以一个规划年年修订、人大年年审议的形式来进行。在上级批准的前提下,阶段性地由宁波来执法,让行政许可有它的严肃性。另外,城市的发展很多东西很难预计,每个阶段、每个时期它整体的发展有差异性存在,随着社会的变化,城市空间规划肯定要相应变动。并且政府换个市长,规划局换个局长,换套班子,规划肯定要调整,调整的依据是上面的审批,对下面来说是行政许可,并不是条例立法。建议条例中增加一部分内容,比如说每个阶段,一年两年或者三年,在一届政府届内,规划要有严肃性,制定就要执行,不要随意更改。

陈德良委员说,提6点建议:第一,草案修改稿第二十四条规定“生态保护红线范围内的区域原则上按照禁止开发区域的要求进行管理”,从立法精细化角度出发,建议修改为“生态保护红线范围内的区域按照国家禁止开发区域的规定进行管理”。第二,原来政府草案规定“鼓励建立生态补偿机制”,考虑到国家文件的表述为“探索建立生态补偿机制”,草案修改稿据此做了修改。但“探索”一词不属于法言法语,建议对此表述作进一步论证。第三,草案修改稿对开发园区规划作了衔接性规定,建议修改为“市、县在编总体规划的时候,应当充分考虑功能区的资源优势、区位、特点、发展空间等因素”。第四,草案修改稿没有“多证合一”的表述,还是“建立和完善多份证件合并办理、多项审批事项合并处理的审批制度。具体办法由市人民政府另行制定”。建议探索推进“多证合一”工作。第五,建议针对项目生成机制设置一个流程和规范,具体由市人民政府规定。第六,草案修改稿对划拨方式和出让方式的审批流程规定得不太清晰,建议予以明确。

俞进委员说,提3点建议:一是条例第二十四条规定“生态保护红线范围内的区域原则上按照禁止开发区域的要求进行管理”。“原则上”这种表述用在法律条文中是否合适值得商榷。二是第三十四条“本市探索建立与经济社会发展相适应的多元化生态补偿机制”中,“探索”一词原来用的是“鼓励”,改成“探索”反而好像倒退了。三是第五十九条中“有关部门、镇(乡)人民政府、街道办事处发现乡村违法建筑正在建设中的,应当责令当事人停止建设;当事人拒不停止建设的,应当依法处理”,这个条款是新增的,非常好,是否可以让操作性更强一点?建议参照北京市做法,给街道办事处更大的权限,确保条款落实。

徐卫民委员说,城市建设是一年一个规划,还是十年一个规划?这个标准建议进行研究。2000多个村庄的排污管道已经规划好了,污水处理厂没有,这属于阶段性的工作方式。空间规划、交通道路,也有类似问题,规划的时候没有考虑全面,给老百姓感觉是形式意义大过实际意义。建议规划要考虑全面,体现真正有效的东西,特别是学校、菜市场、农贸市场的配套都要在规划中规划进去。

董学东委员说,第三条把街道办事处纳进来过于牵强,有管理碎片化的倾向,减少了区级政府的职能。街道是办事处,是区政府派驻机构,没有这个权限。第四十二条,这种情况跟实际不符,临时用地批准是要加强管理,但实际情况往往最复杂,猫腻最多,有的国家重大建设项目,比如说水利、管网、铁路工程建设,不是一两年能解决的,如果延期超过一次,工程可能会中断。建议修改,要保证国家重点项目、国防工程,隧道、桥梁等重要项目的建设需要。

范云(市人大法制委委员)说,提7点建议:1.第八条“投诉与举报……处理”。咨询投诉机构提法不对,只有投诉举报,没有咨询内容。2.第十九条第二款“对国土空间规划进行动态调整完善”,建议修改为“检测评估后进行动态调整,完善国土空间规划”。3.第二十八条,“核心保护区和一般控制区禁止……人为活动”,这句话很拗口,建议改成“可以依照法律法规规定在一般控制区适度开展对生态功能不造成破坏的有限人为活动”。4.第三十四条,“鼓励社会力量参与生态保护”,建议修改为“鼓励、支持、引导社会力量通过招投标和政府购买服务的形式参与生态保护”。5.第四十条最后一款,建设项目是按照招投标中标的,现在说要根据实际情况对招投标出让的合同进行相应的调整,提法有歧义,现实操作中会产生问题,建议修改。6.第四十二条“临时用地……方案”,这个方案编出来以后,是不是还要备案?建议明确需要备案。7.第五十九条“街道办事处发现……依法处理”,前面也是依法处理了,后面再加一句“应当依法处理”,依什么法呢,建议详细一点。

柯武恩(市人大监察司法委委员),当前规划严肃性、权威性不够,经常在变。合情合理的变是应当的,但“合情合理”很难界定,浪费了大量的人力财力。建议一是制定过程要科学,执行过程要严肃;二是大规划定好后,小的地方不用抓太牢,主要精力花在大方面即可。

吴杰(市人大财经委委员)说,空间规划实施非常必要,高度赞成对国土空间规划立法,提3点建议:一,对空间进行规划要慎重,一旦完成要严格执行,切勿常做修改。二,要加大宣传,既要对群众宣传,也要对领导干部宣传,要突出可持续发展的宣传。三,对文字表述进行完善提炼。如第二十三条“本市依法实施最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度”,这种写法好像是媒体的写法;第二十条第一款“国土空间规划经法定程序批准后,任何单位和个人不得擅自修改”的表述也要斟酌,因为擅自修改规划,本身就是违法的;第三十四条第二款,“造成自然资源和生态环境损害的,应当依法进行赔偿”,应该不单单是赔偿,文字上还要完善。

沈国强(市人大财经委委员)说,三点建议:一是宁波城市不大、中心不突出,城市规模和地位差距比较大。杭州经济城市规划中比较突出的,先是湖滨经济,后来是西湖经济,现在是钱塘江经济,杭州市委市政府搬了三次,带来了三次提升。宁波核心区在哪里?核心区不确定,宁波城市空间规划利用是有问题的。二是规划不能变。规划要讲究严肃性,我以前在宁波东一块西一块地很多,最后在镇海骆驼买了一块地,现在厂房全部建好了,去年园区还在搞城市工业区2.0,今年变成拆迁地块,建设资源浪费,并且政府规划没有严肃性。三是城市配套当中,交通很要紧。东部新城是近年建设的新城,但是交通拥堵问题逐渐显现,在新城是否能够规划高架等快速通道。宁波要向国际化城市发展,要与宁波GDP、宁波地位相吻合,在城市规划空间中不能老是滞后,应适当超前一点。

周善康(市人大农业农村委委员)说,提三点建议:1.第十七条第一款逻辑上不是很通,建议修改为“市、区县(市)人民政府应当加强城市设计编制和管理工作,落实城市规划、塑造城市特色”。2.第二十二条中各级开发区、产业集聚区的名称往往因为机构改革而变化,建议立法时提前统筹考量,以免法规一改再改。3.第五章“监督检查”很关键,建议增加内容,对本条例批准之日前已有的符合规划设计许可、但没办相关手续的建筑,给其补办时间。

王纪跃(市人大城建环资委委员)说,提7点建议:1.条例第十二条要求“镇(乡)国土空间总体规划报送审批前,应当先经本级人民代表大会审议”。具体是“审议”还是“审议通过”,建议明确。2.建议对第十三条“城乡结合区域”和“城镇开发边界外乡村地区”两个名词进行解释,明确区域范围。本条第一款“其中镇(乡)辖区内地块的详细规划由自然资源和规划主管部门会同镇(乡)人民政府组织编制,报同级人民政府批准”,建议明确是哪一层级的自然资源和规划主管部门。3.第十七条规定“重要地段的城市设计内容和要求应当纳入详细规划”,建议对“重要地段”进行明确。4.第十八条中“经依法批准的国土空间规划,应当及时通过固定场所或者公共媒体向社会公布,法律、法规规定不得公开的除外”,建议将“或者”改为“及”。5.第二十七条规定了“生态空间与城镇空间、农业空间的相互转化利用”,建议明确由哪一级人民政府批准。6.第四十四条规定“零星、小型建设工程以及城镇危房解危工程的规划许可程序可以适当简化”,建议明确简化的必要程序。7.建议对第四十五条第二、三款内容进行梳理,按照建设工程和建筑工程、管线工程、道路工程的顺序进行阐述。

王秀芳(市人大城建环资委委员)说,针对具体两个条款的建议:一是第五十三条第二款中,市政公用属于综合行政执法下属单位,建议去掉。建议增加公安、生态环境保护两家部门,以及供电、供水、供气等单位。一般情况下,大项目综合验收时,这两个部门和这几家单位都会参加的。第三款中,没有覆盖全,只提到了房屋建筑工程,比如市政道路、轨道交通、水利等验收,政府部门需要一个什么结论,要明确。我们现在是综合竣工验收,所以在整个条款里是没有出现规划核实确认书的概念。不知道浙江省的规划条例有没有在修改,或者说现在“最多跑一次”改革里这块内容是不是要取消掉,需要进一步明确。二是第六十条,“建设工程设计……施工作业”,设计、施工再加“作业”两个字,限定了范围,缩小了。我建议删除“作业”两个字。

应建华(市人大常委会法工委委员)说,提3点建议:1.违法建筑的监督检查非常重要,建议在条例中增加内容,明确对先前已存在的违法建筑(分三类:一是历史原因形成的,手续没有办全;二是当时政策下获得审批的;三是部分居民小区里普遍存在的违章搭建)的具体处置方法。否则新的法规施行后老的问题没有有效解决。2.建议对第二十五条中“耕地”统一表述为“永久基本农田”。3.第六十条的表述有待于进一步完善准确,如“单位或者个人以违法建筑作为生产、经营场所申请办理相关证照、登记或者备案手续的,违法建筑处置决定执行完毕前,市场监督管理、税务、文化、应急管理、公安等部门不得办理”,“不得办理”比较难理解,会引起不必要的理解差异。又如,“建设工程设计、施工单位不得承揽明知是违法建筑的项目设计或者施工作业”,若主管机关尚未认定,建设工程设计、施工单位又如何“明知”?建议适当修改。

陶琳(市人大常委会监察司法工委委员)说,第二条关于“国土空间规划”概念比较抽象。从条文上看,“国土空间规划”概念主要是“空间”和“时间”的安排和布局,表述不够明确。建议列举一下“国土空间规划”概念包含的主要内容。此外,第二条第二款“市和区县(市)政府应当推进各部门之间空间关联数据的共享”,这应该是政府层面推进的工作,法规中不宜作出这样表述,建议修改为“政府各空间关联数据应当共享”。

岑建冲(市人大常委会城建环资工委委员)说,建议对第七十一条8个名词按照逻辑关系重新排序,如第三款“生态保护红线”是建立在“生态空间”基础上的,所以第四款“生态空间”应该先说;第六款城镇空间中的“整治”应该是“政治”,建议将“经济、社会、整治、文化、生态”修改为“经济、政治、文化、社会、生态”。

周芳(市人大常委会民宗侨外工委委员)说,一是宁波城市道路规划和建设落后于其他城市,比如,30年前宁波没有一条大气的马路,30年后的现在,感觉还是滞后,比如福庆路拥堵。建议多一些超前意识,造路要多放余量。二是第四十四条 “零星、小型建设工程”的表述比较模糊,建议增加量化指标,予以明确。

李海军(市人大常委会社会建设工委委员)说,第四十二条第二款中规定确需延期使用临时用地的,“延期不得超过一次”,没有说明时间,易引起歧义,建议进行明确。

程振明(列席会议的镇海区人大常委会副主任)说,此条例看后,感觉为我们自然资源和规划部门工作服务考虑得相对多一点。我们要考虑国土空间规划主要要解决一些什么问题。有三方面想法:一是规划的修编问题。规划后来的实施管理,是整个规划的后面部分,修编工作首先要做好。比如说,我们这次国土空间规划修编,近期2035年,远期是2050年,这次国土空间规划是三规合一,原来是先制定国民经济发展规划,然后是城市规划,然后再土地规划,要考虑长远一些,5年后、再几十年后的发展。目前我们的修编工作还是以部门出方案、领导出决策为主,没有充分考虑到科学、民主、依法决策。条例修编要更多考虑科学化、民主化,比如,首先要对经济社会发展作了充分研究的基础上才能制定。要发扬民主,多听取包括专家、人大代表、政协委员等各个层面意见,还要征求县、乡等方方面面意见建议,充分考虑比如说教育、文化、企业、生态等方面,并提出具体操作程序、方式。二是规划调整和执行当中怎样调整、怎样可以执行下去的问题。方案要委托专业部门进行论证,先专家委员会论证,再政府部门论证。三是规划实施当中的违建问题,没有很好的处理方法。建议要和行政执法其他法规进行衔接,并要靠得牢,抓得住。此外,还存在推诿情况,比如推给乡镇一级。

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