常委会会议审议意见摘报

宁波市第十五届人大常委会第三十二次会议审议意见摘报(第二期)

信息来源: 发布日期:2020-08-31 作者: 阅读次数:

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分组审议《宁波市城市排水和再生水利用条例(修订草案)》

  28 日上午,分组审议《宁波市城市排水和再生水利用条例(修订草案)》。

  王乐年委员说,建议在条例中增加关于排水设施验收和交 接的相关规定。

  孔萍委员说,提四条建议:一是职责部门表述不清晰,文本中的“排水主管部门”具体是什么部门,建议对主管部门予 以明确。二是第 23 条,建议将“鼓励”修改为“有条件使用的应当”。三是第 25 条第 4 款和第 35 条第 1 款关于住宅排水承担 的责任主体,建议和下步修订的《宁波市住宅小区物业管理条 例》进行有效衔接,统一明确责任主体。四是建议在法律责任中针对第 16 条增加相应的惩处内容。

  卢叶挺委员说,城市排水工作长期以来一直存在多头管理、 部门职责交叉的问题,并且很多地下管网建设欠账多、历史资 料缺失。条例草案虽然明确了城市排水的主管部门,但对相关 职能部门的职责边界没有作明确的界定。水利局作为新的主管 部门,对很多情况仍不清楚,职能划转的后续问题如何解决, 需要进一步深入研究。另外,关于海绵城市建设,建议向郊区 或农村拓展,对山林、公园、绿地作适当设施改造,可以大量 积聚雨水。

  朱哲生委员说,深层次的问题还不少,有这么几点:一是建设和规划标准不高问题,稍有风吹草动,管线就会产生一系 列问题。首先建设质量要加强,建了不能用或者用不长的问题 非常普遍;自来水漏了有人管,污水漏了没人管,这是一个管 理的漏洞,污水漏到地下危害很大,但反而没有部门管,怎么管好、管起来,需要条例予以解决的;管理跟不上,全程监管追责制度也跟不上,实际上我们的建设和规划标准比较低,作 为隐蔽工程,一旦埋下去,很难检查,投入又大,更需要全程监管,政府的相关措施一定要跟上。二是科学规划、合理布局问题,污水处理设施有的布局不合理,有些地方大局意识不够,管网太长造成后续一系列的问题。城区的污水处理厂超负荷运 行,城区内河排放如果按照国家的标准也是劣五类水的标准, 排到内河依然是污染水,特别是离海比较远的,要特别注意这 方面的问题,所以这方面的工作还是要进一步加大工作力度。三是再生水利用问题,最大的问题是没有这个意识,水资源收费低,有的地方宁可用生态水,不用再生水,因为生态水便宜、 简单、方便,再生水成本高,这成了一个常态。四是农村污水治理,污水处理科学化问题,现在只是把农村收集起来,怎么处理还没有做得很好。条例不能完全解决问题,很多事情需要政府再深入统筹考虑。

  何乐君委员说,提三点意见:一是在再生水利用方面,要将激励措施写清楚、写明白。二是在城市排水方面,要体现宁波外江、外河水位高于内河水位导致城市排水排不出去的特点,条例中要将如何解决这个问题的措施写清楚,这样条例才更具 宁波特色。三是关于海绵城市建设方面,这类项目的绩效如何、可行性如何等都需要充分地评估,如果是作为政府政策还有变 通余地,一旦写进法规就成了必须要实施的事情,要在评估后慎重考虑。

  陈卫中委员说,提两条建议:一是条例很大部分涉及政府 部门责任问题,建议对职责进行明确。如第 11 条第 1 款、第 2 款,两个部门并列,容易造成扯皮,要对各方职责进行具体明 确。二是第 35 条应该是住宅小区的排水管理问题,第 3 款中提 到的监督指导是否合理科学。

  赵永清委员说,提三点意见:第一,条例修订草案既然把 城镇排水与污水处理放在一起,但是第 3 条当中没有把污水防 治作为原则加进去是不妥的。因为原则是对整个法规起到提纲 挈领的作用,而且下面的条款中也有具体的体现,那么我觉得应该是防治并重,把它作为原则也放进去。第二,我觉得条例

修订草案在污水处理方面着墨不多,虽然说上位法有规定,但 是还是应该结合我们宁波的具体特点予以明确和细化。第三, 条例修订草案的监督与保障部分设置了许多条款,但是是否具 有可行性?比如第 35 条规定住宅小区业主应当承担小区内共用 排水设施维护的主体责任,可以委托物业服务企业进行日常巡 查、维修、养护和更新改造等等,这些内容写着我觉得没有意 义。为什么这样讲?现在我住的小区,差不多有 20 多年的历史, 地下管网其实是雨污不分的,下面的设施也是一塌糊涂。当然 原因很多,但不管是由于业主无序改造也好,地壳运动也好, 还是其他原因引起的,如果雨污本身就不能分离,污水管网瘫痪,你让小区居民出钱,这是很难的。我看了后面的法律责任当中,也没有针对第 35 条规定法律责任。条款设计了以后,如果没有后续的措施跟上去,没有相应的法律责任,那这个条款就是没有用的。

  俞进委员说,谈几个具体问题:一是去年水污染防治执法 检查中发现,住宅小区里排水设施究竟哪个部门管?这个条例 里明确由业主承担主体责任,可以委托物业企业和其他管理人 进行巡查、维修、养护、更新改造。但是我们在小区调研发现, 定业主为主体责任很难实现,小区内管道破损、化粪池漏了等 等引起周边河道的污染,其实最后还是由政府出钱整治。深圳 物业管理条例明确新小区排水设施由专业公司负责,跟自来水、 电力、通讯一样。建议这方面要进一步加强研究。二是设施的安全保护,第 31 条规定有排水设施边上如果有施工,不论哪一类施工,都要对设施进行保护;第 29 条规定公共排水跟再生水 设施要有保护范围,要进行公布。这些保护措施比较严格,立 法时是不是要制定这样严厉的保护措施,值得商榷。三是第15条第 1 款规定了一些行业、企事业单位是排水户,但是第16条又说除排水户外,汽车维修、清洗、理发、酒店等单位应该配件相应的污水预处理设施,这些单位与排水户的区别在哪里? 建议对这些单位的要求应该更严格一些。

  徐卫民委员说,城市精细化管理首先就是制度精细,关键 是制定的每一个条例能否落到实处;其次是精细管理。建议对 污水管道运营情况搞个专项调研,了解下农村污水管道投入和 运行使用情况,因为现在农村污水管道投入很大,但很多利用 率很低。毕竟投入这么多的资金,没有实际效果,所以需要实 事求是搞专题调研,有利于政府部门的决策,更有利于科学投 入资金的不浪费。

  曹德林委员说,提三条建议:一是针对第 15 条第 2 款规定 内容,大型的工业、建筑等企业相信能做到,但小餐饮等小型 商家据之前的调研了解,是没有落实相关规定的,从文中表述 上如何体现可行性,相关部门要有具体的办法。二是针对第 16 条,建议在修洗车行业建立相关前置审批程序,让条例真正落 地、发挥成效。三是建议将第 25 条第 2 项中的“承受”改为“承担”,第 4 项中,将业主列为第一责任主体,在理论上说没有问 题,但实际操作上不可行,建议由政府责任部门来牵头负责。

  董国君委员说,条例中解释了海绵设施,但其实海绵设施是海绵城市的一部分,所以在讲这个之前,我建议先解释一下 海绵城市。同时,海绵城市与城市排水密切相关,条例中第二 章、第三章都讲了海绵城市建设的要求,但比较分散。2015年宁波市作为海绵城市试点城市,效果不大。实际上,海绵城市 建设是一个巨大的系统工程,要不断投入大量的财政资金,在地方立法过程中更需要相关专业实践的支撑和科学论证。但目 前草案中有关海绵城市的规定不够系统和全面,也缺乏操作性,建议在本条例中就海绵城市仅作一个总体原则规定。

  焦剑委员说,市人大常委会 2017 年换届以后,连续两年开 展水污染防治执法检查,通过“闭环监督”推动解决了一批突 出问题,也发现了一些属于制度供给的缺失。希望条例草案在 下步修改中聚焦解决这些制度设计的突出问题,提供有力的法 制保障。一是排水许可证申请领取面不广的问题;二是住宅小 区排水设施管理维护的问题,希望有可操作、可执行的条款予 以推进。

  范云(市人大法制委委员)说,提三点建议:一是第 25 条第 2 款主要讲建设单位的责任,讲由承受其权利义务的单位负 责,后面讲没有权利义务承受单位的,由原建设单位指定。因 为一般单位的权利义务一定是要转移,不存在无承受单位的情 况,所以后面这两句写到“由承受其权利义务的单位负责”就 可以了。二是第 27 条第 1 款,单位或者个人应当按照什么执行,第 2 款提出单位要履行相关职责,没有对个人提出要求。如果个人不需要履行职责,写“个人”是责任主体就没有必要。三是第 35 条第 2 款“有条件”,既然有条件,为什么还要探索? 对设施进行维护、养护和更新改造,可以删除“探索”。

  李敏(市人大财经委委员)说,条例是 2007 年制定,2008 年开始实施,实施了十多年,情况发生了很多变化。但是就目 前的修改情况来看,没有更深的进展,包括水利局提交的关于 城市排水再生水条例的说明,里面也没有实质性的内涵。我已 连续两届提了再生水利用的建议,当时的答复说有点超前、有 点早。其实再生水的设施是污水处理厂建设时按污水处理总量 的 30%再生水利用率全部同步配套的,但目前这些设备因为管网 建设滞后,大多都是利用率不高。现在政府部门回答都是企业 不用、老百姓不用,把再生水推广利用不畅的问题,成了企业和社会主体的责任。再生水设施建设是政府出台的规划,人大也制定了条例,蓝图是绘好了,但是具体落地和执行差强人意。 还有关于再生水管网,完全可以在新区建设的时候把管网铺设 进去,但目前还是仅仅停留在规划。再生水管网建设建议答复 的城管、建设、发改、规划等部门存在推诿的情况,最后牵头和落实的部门都不明确。建议条例制定要解决实际问题,明确 职能,具有可执行性。不要超前到没办法执行,造成损失和浪费。

  吴宗良(市人大财经委委员)说,提两点建议:一是责任 要明确,即由谁负责应当明确其责任。第 25 条第 4 款“住宅小 区的排水设施由业主或者受其委托的管理人负责”,由业主负责等于没人负责。我建议,直接写由物业公司来负责,业委会与物业公司的服务合同应将该内容写进去,这样相应的法律责任 可以对上。二是可以明确一些具体事项,例如,规定家里的洗 脸水直接接到抽水马桶,这样可以避免水资源浪费,且技术层 面是可行的。

  周康健(市人大农业农村委委员)说,宁波水资源比较丰富,报告里关注到水资源再利用,但我感觉目前还做不到,关键是没有一张蓝图绘到底,一任干部干到底,一项政策执行到底,对长远建设考虑少,开了头又没做好就有资金的浪费。比如海绵城市建设提了、部分做了,后面没影了;又比如雨污混 排长期解决不好。原来农村污水管子质量差、污水管理不到位, 所以第二次污染很严重。缺少对雨污分离承担项目公司的有效监管,不检查几乎没有人管,造成反响很大。再生水利用,成本高、利用率低,对于部分地区如奉化,水资源不缺,财力比较缺的地方,是不是合适。

  王文成(市人大城建环资委委员)说,草案从条文到文字都比较成熟,我主要提三个建议:一是要不要提高现有污水处 理排放标准?标准提高会增加污水企业经营成本,但提标到准四类水以后,可以弥补宁波水资源短缺,特别是相较于兄弟城 市生态用水少的现状,也为再生水利用满足前置条件。二是要 总结和推广海曙关于城市小区生活污水处理小型化治水经验; 三是应该依靠科技进步,利用新材料、新工艺,降低污水管道漏渗率。

  马苏亚(市人大代表)说,条例增加了关于源头监管问题,关于新建住宅小区对排水设施的要求,以及建立应急预案的制度,适应了当前形势发展的需求。昨天会议结束以后下了非常大的雨,可以看到城市地势偏低的地方有积水,行人走路很困难。建议关注对于城市一有暴雨或者连续几天下雨就产生严重 内涝的现状怎么进行处理或者管理的问题,并在条例当中予以体现。

  高泽普(市人大代表)说,群众非常关切污水处理和排水的问题:一是雨污分流问题,主要存在于老旧小区和乡镇。二 是管网建设比较差,维修不及时或者跟不上。三是中心城区和乡镇的区级污水管网排水中的管网衔接全域统筹管理存在比较大的问题,例如海曙西片区的管网建设了,但没有接入污水管 网。我在今年的五次人代会上提出“关于强化实施雨污分流, 积极利用高新技术解决污水管网运行智能化改造的建议”。在处理建议面商过程中,感受到市水利局相关措施做得还是不错的,反映出市本级中心城区在排水的现代化管理上有了很好的基础。但是从宁波全域来看,差距仍相当大,区级以下的区域在排水污水处理方面的运营管理仍然还是以人工为主。建议利用现代传感和网络、大数据等一系列技术,甚至将来运用遥感遥 测卫星应用技术,建设和打造具有宁波特色、具有现代化水平的,能够在全国排前列的全域利用现代技术的水务运行管理系统,包括运行、管理、监控、预警系统。同时把城市管网,甚至包括运用现代化技术实现智能化、现代化,列入未来国土空间规划的要求中,建设一个现代化的城市水务运行平台。

  黄军军(市人大代表)说,提七点意见: 第一,关于条例的名称。 建议删去“城市”二个字,改为《宁波市排水与再生水利用条例》。条例修订草案仍仅适用于城 市建成区,法规在执行上存在“真空”和“盲区”,为避免上述执行盲区,要求适用范围涵盖全市域,条例管理范围从原来城区扩展到城乡全覆盖,扩大到全市各个镇村,真正实现排水管理的城乡一体化,从而保障宁波排水建设和管理工作均衡发展, 把城乡排水建设和管理统一纳入法制化轨道,确保城乡居民均 等享有基本公共服务。还有一个建议是按照上位法——国务院 制定的《城镇排水与污水处理条例》,建议本条例修改为《宁波 市排水与污水处理条例》,另外对再生水利用单独制定《宁波市 再生水利用条例》。第二,关于附则中有关用语的含义。附则中有关用语条文 位置建议调整到第一章总则中,另增 1 条为第 3 条,便于条例 的理解阅读。另外再生水的定义中是否包含“雨水”的概念, 根据水利部《再生水水质标准》SL368-2006,建议重新定义再 生水,再生水是指经过或未经过污水厂处理的集纳雨水、产业 废水、生活污水进行适当处理,达到规定水质标准,可以被再 次利用的水。第三,关于排水管理。雨污分流方面:规范雨污分流的源 头管理,防止生活污水排入雨水管道,造成水环境污染。长期 以来很多居民在装修时都把住宅阳台当作洗衣房,把洗衣的废水直接排入城市雨水管网或河道。洗衣废水中含大量洗衣粉的残留,会造成水质的富营养化,破坏或抑制水生态的自净功能, 对河道水环境造成污染。条例已增加了第 13 条,但条文对既有 居住建筑没有规定,建议条文调整为“新建、改建居住建筑中 的阳台(露台)应当单独设置污水管道,并纳入统一的污水收 集系统;既有居住建筑未依照前款规定单独设置污水管道的, 各级人民政府应当制定改造或者整治计划,在改造或者整治时 增设污水管道”,以加强雨污分流的源头管理。排放水质标准方 面:对排水水质监管,不符合排放标准的规定不全。建议条例 第 15 条调整为:排水户应当按照有关规定,确保排放的污水符 合国家和地方标准,对排水户的排放污水水质不符合标准的, 应当预先处理,达标后排放。排水新情况方面:随着经济形势 的发展,宁波排水工作普遍遇到了一些新情况、新问题。如洗 车行业、餐饮行业等污水排放问题。洗车场一般面积不大,规 范排水意识不强,普遍存在占道洗车、洗车和场地冲洗废水接 雨水管道的现象。同样餐饮行业也存在某些商家因疏于清理隔 油池油渣,导致含有大量油脂的污水直接进入市政排水管网, 油脂凝固后造成管网堵塞,从而造成污水溢流路面,再次进入 雨水管道污染河网水的现象。本人 2019 年提出了《关于餐饮等截污设施引入第三方专业单位管理的建议》。建议条例第 16 条 中调整为“**等单位,应当配建与排放物相关的预处理设施, 并定期清疏,保障设施正常运行。”排水污泥处置方面:排水设 施所产生污泥的处理规定不明晰,污泥处理的问题没有彻底解

决,条例第 17 条过于笼统。为防止污泥处理处置不规范带来的环境污染,应依据上位法,条例应对污泥处理处置行为作出细 化规定。排水经营单位和污泥处理处置单位应当对排水管网、 泵站清理和排水河道清淤、污水处理设施产生的污泥制定分类 处理处置方案,对产生的污泥量以及处理处置后的污泥去向、 用途、用量等进行跟踪、记录,并向排水行政主管部门、环境 保护行政主管部门报告。排水管网、泵站清理和排水河道清淤 产生的污泥由排水经营单位根据其特性委托给取得相应资质的 单位进行集中安全处置。污水处理设施产生的污泥由污泥处理 处置单位按照国家有关规定采取无害化处置和资源化利用等方 式安全处理处置。第四,关于农村生活污水管理。浙江省高度重视农村生活 污水治理问题,各地区纷纷开展农村生活污水治理工作,特别  是 2013 年推行“五水共治”三年行动,农村污水治理工作更是 快速推进,对浙江生态文明和社会主义新农村建设具有重要意 义。经过多年的努力,浙江农村生活污水治理工作取得了显著 的成绩。2019 年浙江省制定了全国首部《浙江省农村生活污水 处理设施管理条例》,从 2020 年 1 月 1 日起施行。因此建议根 据该管理条例及宁波城乡一体化发展实际情况,结合上海、南 京新修订的条例,努力打造排水立法“重要窗口”的模范生, 要求将农村生活污水处理纳入条例范围,努力改善农村人居环 境、提升农村环境质量。条例应针对农村生活污水治理的特殊 性,在规划编制、设施建设、污泥处理处置、设施运行要求等方面作出特别规定,并纳入有关章节中。第五,关于排水设施保护与排水边界。条例存在公共排水 设施保护范围不明确,排水设施管理和保护较为薄弱等问题。 为此,条例应划定公共排水设施的保护范围,以加强公共排水 设施的保护。依据上位法和相关技术规范,并结合 2019年8月1日起实施,宁波市水利局、住房和城乡建设局、自然资源和规 划局共同发布的《关于划定宁波市城镇排水与污水处理设施保 护范围的通知》,把通知相关重点内容纳入条例规定,从法律上 来保护排水设施,切实把公共排水设施的保护落到实处。条例 中排水养护管理责任对边界条件不是十分明确,建议条例明确 排水户的管理边界,排水户负责做好其内部雨(污)水管网设 施的运行维护,范围边界以接入公共雨(污)水检查井为起点 至其内部管网,并接受相关部门对其污水纳管情况及今后排水 管网运行维护的监督管理。第六,关于营商环境。有效助推“最多跑一次”改革稳步 实施,进一步提高效率,降低成本,优化服务。条例应增加营 商环境条文,要求优化营商环境深化排水接入改革入法,加强 政府服务,从时限上、办理服务上体现优化营商环境改革成果。第七,关于信息化建设。随着技术的发展,应用先进技术 手段对排水进行管理成为一种解决方法。可以通过实时监测系 统进行预测预警,通过数字巡检系统提升巡查效率,通过防汛 指挥调度系统保障安全度汛,通过泵站运行调度系统实现厂网 一体调度。条例应增加排水信息化建设条文,要求水务主管部门应当推进排水信息化建设,加强排水设施运行情况的实时监测,建立和完善排水智能化运行调度平台,提升排水安全保障 能力。

  陈常锡(市人大常委会农业农村工委委员)说,宁波的城 市和其他城市不一样,因为宁波的地势比较低。我们的政策、 方法不能简单机械地照搬照抄其他城市做法,要根据自己的城 市特点来做。国外经济发达国家,排污沟下面小船都可以进去, 我们就是一个管道,很容易堵塞。举个例子,我们大厦在环城 南路和沧海路交叉口,污水从房子里冒上来,需要通过管子长 距离排到鄞州大道,管子是向上走的,你想想它怎么可能排出 去?这个问题需要引起重视。同时建议加大城市泵的力度,把 处于低位的水排出去。

  岑建冲(市人大常委会城建环资工委委员)说,条例修订 要着眼于理清部门管理职能,体现生态环保理念,现在的草案 一些条款在这方面还需强化,比如针对违法第四章第 20 条管理的法律责任没有写明,第 40 条中对“将再生水管道与生活饮用 水管道连接的”惩罚过轻,而且应该“责令立即改正”。

  周成钢(市人大常委会民宗侨外工委委员)说,提四点建 议:一是实行雨污分流排放,“新建建筑阳台、露台应当设置污 水管道”等导向很好,可操作性比较强。配建污水预处理设施 很重要,但第 15 条“从事餐饮”与第 16 条“酒店”怎么区分? 建议进一步斟酌。另外,建议对未配建污水预处理设施、排放 污水不符合国家标准的情况应设置相应罚则。二是条例附则中海绵设施表述很明确,建议要进一步明确立法导向,不要一想到排水就是排到河里面。要重视公园、路面雨水自然下渗,减 少地表硬化,雨水不需要全部排到管网。三是再生水水质应该 比河网水质高很多,建议进一步提升再生水的利用,例如城市 保洁洒水车可以使用再生水。四是条例自 2008 年实施以来,管理部门从城管局改到水利局,建议在条例修订过程中加强对排 水公司污水处理厂的调研,将运行管理过程中急需解决的困难 和问题作为条例修订的重点。

  李海军(市人大常委会社会建设工委委员)说,第 11 条第2 款中,建议对“公共排水设施的年度建设计划”由住房和城乡 建设、水利两个部门共同制定还是分别制定进行明确,并分清 主次。

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