法律法规草案审议

关于《宁波市菜市场管理规定(草案)》审议意见的报告

信息来源: 发布日期:2020-08-31 作者: 阅读次数:

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市人大社会建设委员会


市人大常委会:

《宁波市菜市场管理规定》是今年市人大常委会的立法制定项目。在2019年调研论证的基础上,市人大社会建设委员会(以下简称“社会建设委”)认真把握人大主导立法要求,提前介入,牵头成立法规起草指导小组,组织召开会议布置任务,商讨关键问题,倒排时间节点,推进起草工作。指导市市场监管局牵头成立法规起草小组,派员参与市市场监管局、市司法局组织的法规起草活动,即时提出意见建议。通过甬派、宁波人大微信公众号等途径以答记者问的方式向社会各界通报菜市场管理立法进展情况,并公开征求立法意见。同时,将立法工作与农贸市场建设管理工作专项监督、专题询问工作统筹谋划、同步推进、有机融合,在调研和监督中统一思想、明确方向、形成合力,推动实现调研和监督发现的问题清单、审议意见清单和草案重要条款有机衔接。8月10日,市政府第99次常务会议讨论通过《宁波市菜市场管理规定(草案)》(以下简称草案),提请市人大常委会审议。8月17日,社会建设委召开第六次全体会议,对草案进行了认真审议,现将审议情况报告如下:

一、制定《宁波市菜市场管理规定》的必要性

一是提升人民群众对民生幸福之城获得感的需要。菜市场是最基本的民生基础设施,直接关系人民群众“米袋子”“菜篮子”“果盘子”的供应保障安全。加强菜市场建设管理,是维护市场举办者、经营者、消费者合法权益的保障需要。通过地方立法,规范和保障菜市场体系建设、市场经营管理活动,打造公平竞争、整洁有序的市场经营环境,回应人民群众关切是坚持以人民为中心的发展思想,展现“重要窗口”模范生形象,提升人民群众民生获得感、幸福感、安全感的需要。

二是用法治手段破解菜市场建设管理难题的需要。我市菜市场基础薄弱,历史欠账较多,还存在着规划布局不尽合理、基础设施不够配套、协同监管不够紧密、周边治理不够到位、安全防控有漏洞、建设标准和执法依据缺失等突出问题。通过地方立法统一相关要求、建立相关标准、明确相关职责,是长效解决农贸市场及其周边诸多问题的出路所在。

三是推进市域治理体系和治理能力现代化的需要。菜市场及其周边治理是城市文明形象的展示窗口,一定程度上反映了一座城市的管理水平和服务能力。疫情防控常态化、全国文明城市创建等对菜市场及周边治理提出了更高要求,城市有机更新、城乡一体化对农贸市场、农产品集中交易点等“菜篮子”供应形态提出了新挑战。通过地方立法,助推依法加强顶层设计、统筹推进市域菜市场建设管理,强弱项、补短板,深入推进菜市场标准化制度化精细化智慧化是实现我市菜市场及其周边治理能力现代化的应有之义。

二、对草案的意见建议

草案共六章四十条,主要针对政府监管职责、长效监管模式、规划布局、建设标准、配套设施、经营管理、安全风险防控、周边治理等方面存在的问题拟定了相应条款。委员会组成人员普遍认为,草案基本成熟,立法主旨较清晰,立法重点把握准确,问题导向、效果导向特点突出,制度设计较为合理,具有一定的可操作性,建议提请市人大常委会审议。委员会组成人员指出,随着监督和调研的深入开展,立法设想相应有所调整,现草案按章节体例宜采用条例命名,鉴于立法时间紧、难度大,草案中有些法意表达不够精准,一些法律语言还不够精炼,建议进一步完善。同时,委员会组成人员就完善草案提出四条原则性意见:

一是要紧扣立法目的,进一步加强消费者合法权益保障。草案围绕“促进菜市场建设,规范菜市场经营管理,维护市场秩序,保障市场举办者、经营者、消费者合法权益”的立法目的作了较为全面的规定。但针对消费者权益保障的规定较为间接,建议重点聚焦让消费者“买得放心”加以完善。一是增强明码标价的可行性。针对明码标价,草案第十八条第二项、第十九条第五项虽分别明确了举办者的督促义务和经营者的履行义务,但缺乏针对性的责任条款(第三十二条规定的罚则对应第十八条第二项中未督促明码标价和未保证亮证亮照两种行为),约束力不强,难以有效保证该义务的履行。二是提升食用农产品检测实效。草案第十六条、第十七条仅对举办者建立快速定性检测机制和售前检测作了规定,未针对监督发现的检测流于形式等问题作相应规定,建议研究设定保证检测公信力、合理分担检测费用、检测结果存疑后处置等方面的条款。三是完善消费者监督机制。草案仅在第二十八条中规定“任何单位和个人都有权对违反本规定的行为,通过12345政务服务热线进行投诉、举报”,建议将食品追溯、索证索票、检测信息、公平计量等纳入消费信息公开平台,丰富和畅通信息化维权渠道,切实保障消费者知情权、监督权。

二是要紧扣现实问题,进一步合理界定法规调整对象。草案第三条对菜市场作了规范定义,明确了菜市场的法定设立条件、市场主体条件和经营范围。我市实施近二十年的《宁波市三江片菜市场专项规划》和《宁波市菜市场建设管理实施办法》中菜市场的定义包括农贸市场和生鲜超市。草案界定菜市场的法律概念,应充分考虑实践中既有的规范定义,同时也要考虑“菜篮子”的业态现状;既要考虑农贸市场是“菜篮子”供应的主渠道,也要考虑生鲜超市、社区菜店、网上配送、农村集中交易点等补充形态。因农贸市场和补充形态的在举办主体、规划建设、经营管理等方面存在不一致性,统一于一个法律概念定义难度较大,建议研究采取分类定义、分类规范的可行性。对附则中的名词定义,建议进一步研究论证。

三是要紧扣重要条款,进一步增强法规实施的可操作性。草案针对农贸市场专项监督发现的主要突出问题制定了相应规范条款。但尚有以下细节问题需进一步研究:一是关于菜市场专项规划的变更和临时调整问题。草案第七条第三项、第二十四条第三项作了原则性规定,未明确具体调整程序、要件、时限等,建议在法规中明确或者在配套实施制度中明确。二是关于菜市场内行政监管职能区分问题。草案对场内监管职责作了一定明确,但尚未针对常态化疫情防控、场内环境卫生、垃圾分类、排水管理、病媒生物防控等面临的具有较强专业性的监管新难题作进一步明确,可能导致此类行为执法“不进场”的现状延续,建议作相应补充完善。三是关于社区菜店的布局与经营问题。草案第七条、第二十六条、第二十七条、第二十八条对社区菜店布局、污染防治、食用农产品快检、相关城市管理秩序和定义作了原则性规定,但对社区菜店的监管机制、设点准入、快检要求、经费保障等缺乏详细规定,为增强可操作性,建议研究出台相应的配套制度。四是村级农产品集中交易点的参照执行问题。村级农产品集中交易点布局分散、基础落后,按照草案规定的农贸市场同一标准规范,成本负担有待进一步论证,且参照执行的约束力有限。建议在法规中针对村级农产品集中交易点作进一步详细规范,或作原则性规定的基础上,明确由市政府出台配套制度加以规范。另外还要出台加大资金保障、加强市场周边集中治理、鼓励社会力量参与等方面的配套政策。

四是要紧扣权利义务,进一步规范相关主体的法律责任。草案对违反法规一些行为的法律责任、行政处罚实施主体的确定作了转致规定,并在第三十条至第三十六条对举办者、经营者的违法行为设定了行政处罚,但仍需进一步细化。建议进一步明确界定行政监管部门职责,市场举办者、经营者和消费者的责权利,固化和提升行政监管措施,规范和约束市场主体管理、交易行为,以保证法规管用、实用、好用。比如,草案第十九条以“项”列举的形式明确了场内经营者应当履行的九项义务,草案第三十三条也相应地对未履行上述部分义务作出了明确的法律责任界定,但对经营者违反有关诚信经营、消防安全、垃圾分类和卫生保洁的行为未作出明确的法律责任界定。又比如第三十二条仅对举办者未履行第十八条第二项至第六项服务管理义务作出了法律责任规定,而就现实中大量存在的举办者违反第七项至第九项之管理义务未在本法规中做出对应的法律责任规定。还比如对于未按规定做到“三防三白”的行为,处五百元以上二千以下的罚款,与其他违法行为相比处罚力度明显过重,具体执行时效果可能并不理想,反而处二十元以上五十元以下的简易程序效果会更好。

委员会组成人员、各区县(市)人大社会委、市人大代表社会建设专业小组、市人大社会建设委专家顾问团部分成员等提出的其他具体修改建议详见附件,供审议参考。

以上报告,请予审议。


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